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年第
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期（总第
##$
金融教学与研究期）
摘 要：我国的农村城镇化建设经过多年的发展取得了显著成效，城镇化率首次突破了
%&’
，城镇化成为促进内需
的主要力量(但是目前我国农村城镇化水平低，进程缓慢，在农村城镇发展中还存在着制度#土地#环境等因素的制
约，存在着对农村城镇化政策的误解等问题(要通过科学规划并合理布局，走有特色的新型城镇化道路；深化制度改
革，完善法规建设；建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资本参与城镇化建设等对策，推进农村城镇化发展(
关 键 词：农村城镇化；问题；对策
中图分类号：
()*)
文献标识码：
$
文章编号：
#%"&’()**
（
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）
%!’%%#*’&#
收稿日期：
)&!"+&!+&*
基金项目：
)&!)年保定市哲学社会科学规划研究项目（)&!)&!!!*）
作者简介：苗绘，女，河北金融学院教师；李海申，男，河北金融学院教
师；田媛，女，河北金融学院教师(
农村城镇化发展中存在的问题及对策
苗 绘，李海申，田 媛
（河北金融学院，河北 保定
&$!&%!
）
农村城镇化的发展在促进农村剩余劳动力转
移#增加农民收入，刺激消费#扩大内需等方面都有
积极的作用(截至 )&!! 年底，全国城镇人口达到
,-*! 亿，城镇化率达到了 %!-)$’，首次突破了 %&’(
全国共有 ,%$ 个设市城市，!* ,." 个建制镇，其中有
"& 个城市的常住人口超过 .&& 万人，超过 ! &&& 万
人口的城市有 !" 个(我国初步形成以大城市为中
心#中小城市为骨干#小城镇为基础的多层次协调发
展的城镇体系(党的十八大报告明确提出坚持走中
国特色新型城镇化道路，新型城镇化必将成为我国
经济发展的新引擎#主攻点(但我国农村城镇化水平
低，建设速度缓慢，按户籍人口计算目前我国城镇化
人口仅占全国人口的 "%+左右，不仅明显低于发达
国家近 .&+的水平，也低于许多同等发展阶段国家
的水平(因此研究农村城镇化推进过程中的制约因
素及存在的问题，探寻其解决对策，具有十分重要的
现实意义(
一#农村城镇化发展的制约因素
!, 制度因素(长期以来，我国实行的以户籍管理
制度为基础的城乡二元结构体制成为农村城镇化的
主要制度性障碍，它压制了社会对城镇人口的供给
和需求，迫使进城的农民只能在城镇$体外循环%，处
处受到冷遇和歧视，大大降低了城镇对他们的吸引
力(同时，农民社会保障制度不完善，为农民量身定
制的失业保险制度尚未建立，新型的农村医疗和养
老保险制度也才刚刚起步，仍存在极大的缺陷和不
足，导致农民离开赖以生存的土地后却$老无所养#
老无所靠%，这些极大地影响了他们从
农村转向城镇
的积极性(另外，就业政策#教育政策#公共服务供给
政策#财政转移政策等方面的差别也给农民在城市
中的正常生活带来各种不便(
), 土地因素(土地问题也是我国当前城镇化建
设中存在的重要问题(伴随城镇化进程加快，我国城
镇用地迅猛增长，城镇外延扩张造成稀缺土地过量
消耗，如 !**&/)&!& 年城市建成区面积增加了近
)-% 万平方公里(除正常城镇用地外，也出现过于追
求城市形象建设，建大广场#宽马路#大办公楼，超
占#浪费大量土地资源(过高的建设用地比例，使资
源#环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖
锐(另外在城镇化建设中，往往只注重城市规模扩
张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人
口城镇化，两者之比大大高于 !：!-)" 的正常水平，
难以形成集聚效应，反过来又降低了土地集约利用
水平(同时在集镇和村庄，又存在用地散乱，土地用
途与功能配置不合理，用地低效#闲置普遍的现象(
", 环境因素(在城镇化建设过程中，由于城镇建
设严重滞后于工业的发展，垃圾处理#污水处理和废
#*金融教学与研究
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期（总第
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期）
气处理等能力不足以满足工业发展的需要，导致不
少小城镇大气污染和水污染严重，垃圾围城现象普
遍，加重了生态恶化趋势(而地下水开采过度也对农
村的生态环境造成了破坏(还有在生态较脆弱的贫
困地区，也无法通过城镇化缓解生态环境压力(
二#农村城镇化发展中存在的问题
!$ 将城镇化政策误解为扩大城镇建设政策(在
农村城镇化过程中，很多人对于农村城镇化内涵的
理解并不清晰，将城镇化误解为扩大城镇建设，认为
农村的城镇数量增加#城区面积扩大#城镇居民人口
的增加，就是农村城镇化(实事上，城镇化不仅是城
镇人口的增加以及城镇地域#规模的扩展，更重要的
是形成经济#生活方式#价值观等方面的真正转变(
中国目前的城镇化要解决的不是增量问题#速度问
题，而是存量问题#质量问题(片面地扩大城市规模
和人口，城镇化就只是空中楼阁，并没有推进其发展
的坚实基础(
%$ 城镇化发展被简单地理解为工业化(城镇化
的内涵相对于工业化来说要复杂得多，是要大力发
展农村生产力，发展农业和二三产业，全面提高农村
经济结构的现代化水平，是城乡经济带动城乡生活
方式逐渐同化的过程(但是，很多地方政府并没有认
识到这一深刻内涵，他们认为城镇化就是工业化，采
取了不惜一切代价集中发展工业经济的城镇化发展
战略，在招商引资时，为工业项目大开绿灯，提供各
种优惠政策，忽视了城镇化进程中工业应与
农业和
服务业协调发展的重要问题，更没有认识到文明一
体化才是城镇化进程的最高水平，对于消除城乡文
化价值#城乡经济以及城乡人文环境融合过程中的
障碍没有引起足够的重视(
"$ 第三产业发展缓慢，城镇基础设施严重滞后(
第三产业通过为工业和城镇提供良好的服务环境和
完善的基础条件，增强城镇的吸引力，强化城镇化发
展的后续动力(伴随着经济的发展，我国的第三产业
虽取得较快发展，但是受改革开放以前重工业偏向
发展战略的影响，以及改革开放以后乡镇企业布局
分散#城镇规模过小难以发挥聚集经济效应的因素
制约，我国第三产业的发展速度缓慢，与发达国家和
世界平均发展水平相比，仍存在巨大差距，降低了对
农村剩余劳动力的吸纳能力(总体而言，我国的城镇
基础设施建设仍然相当孱弱，公路等级低，路面狭
窄，质量低劣，公路的承载力远滞后于交通运输业的
发展速度(多数小城镇没有排水系统#污水处理系统
等公用基础设施，生活生产的废料仍以自然净化为
主，环境隐患大(同时由于投资主体单一和管理体制
落后，城镇基础设施的建设供给不仅严重不足，而且
难以形成规模效益，从根本上制约着城镇化的进一
步发展(
#$ 缺乏区际城镇化的协调政策，城镇的经济聚
集和辐射功能不突出(农村城镇化是一个动态#协调
的发展过程(但目前许多地区城镇的发展和建设未
能与当地的客观条件和未来前景相结合，盲目追求
高标准，脱离客观实际，与当地政治#经济#社会#文
化发展进程不适应(此外，各区域的城镇化政策制定
主要是从自身利益出发，未与其他区域形成有效的
分工协作关系，各区域发展缺乏协调性，难以提高整
体城镇化的综合效益(城镇化过程中出现了大城市
数量较少#小城镇数量过多的局面，使得中国城镇的
经济聚集与辐射功能都不能有效地发挥(
三#发展农村城镇化的对策建议
（一）科学规划并合理布局，走有特色的新型城
镇化道路
农村城镇化过程中，必须进行科学规划，合理布
局(要遵循城镇发展规律和城镇区域实际布局，须
从各地经济社会发展的实际情况出发，尊重经济社
会发展规律和农民的意愿，根据各地的经济社会发
展水平#区位特点#资源优势和环境基础，合理确定
城镇发展目标和建设方式，因地制宜地制定发展战
略及相关政策措施，走有特色的城镇化发展道路(
要坚持大中小城市和小城镇吸纳农村劳动力和农业
人口并举的方针(即适当发展大城市，积极发展中小
城市，大力发展小城镇，形成以大城市为中心，中等
城市为龙头，小城市为纽带，小城镇
为基础的规模等
级合理的城镇化体系(
（二）深化制度改革，完善法规建设
!$ 深化户籍制度改革(改革现行户籍管理制度，
废除城乡二元户籍制度，建立全国统一的户口和身
份证登记制度(取消$农业%#$非农业户口%，建立以
居住地划分人口户籍的制度(改革户口迁移制度，降
低农民进入城市的$门槛%，解除农村人口流动的最
大束缚，做到户籍随人走(在当前情况下，按照公平
对待#合理引导#完善管理#搞好服务的原则，取消对
农民进城务工就业的种种不合理限制，消除限制农
村劳动力流动的各种壁垒，建立统一的劳动力市场，
&’!"!"
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期（总第
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金融教学与研究期）
促进农民由流动就业向稳定就业转化(
%$ 建立农民社会保障体系(应消除城乡居民身
份歧视，将农民纳入社会保障体系，改变长期以来在
社会保障方面对农民的差别对待情况(建立并逐步
完善三大保障体系(（!）完善社会统筹和个人账号相
结合的农村社会养老保险体系(政府部门应依法加
强农民工参保和保险费征缴工作，适当降低养老保
险缴费门槛，社保关系转移接续应允许农民工一并
转移与本人缴费对应的基础养老金，并为其建立过
渡性个人账户(（%）完善农村医疗保险体系(应把农
村基层医疗卫生机构作为新农合建设的有机组成部
分，重点加强农村基层医疗机构的人才队伍建设，加
大医生培训力度，实现农村群众一般疾病医疗不出
村镇(同时进一步提高保障水平，提高资金的使用效
率(（"）完善社会救济福利体系(低保比例应结合各
地区实际情况予以调整，贫困地区农民低保比例可
适当放宽，逐步按最低生活保障线标准对符合救济
条件的农民实现基本生活保障(
"& 建立和完善农村土地使用权流转机制(土地
流转机制要以稳定土地承包经营权的大局为前提，
通过强化集体经济组织的协调功能来实现，逐步建
立和完善土地承包权交易市场(将进城农民原有的
已经量化的集体资产变现流动或者保留其迁移后的
分红权利，对原有社区资产的分享与进城后的社会
保障问题统筹考虑(同时建立相应的土地流转组织
体系，如土地使用权转让市场#各种中介服务机构和
协调机构#土地流转的法律条例及其相应的制度管
理组织#土地金融组织以及其他必要的配套服务组
织和设施系统等(进城农民原有的承包经营的土地
可以通过倒包#转让#入股#信托等形式进行土地的
有偿流转，农村集体组织不得随意收回，以保障这些
转移到城镇或者非农产业就业的农民的合法权益(
#& 增加农村公共产品和服务(长期以来，在城乡
二元结构体制下，农村公共服务主
要靠农民自己来
办，造成农村公共产品短缺，农村公共服务投入不
足，不能满足实际需要(因此，要推动公共财政向农
村覆盖，增加农村公共产品供给，逐步实现城乡基本
公共服务均等化(加快推进公共财政向农村倾斜，特
别是尽快提高农村医保#低保#养老等社会保障水
平，使城乡居民享有均等的基本公共服务(
（三）加快发展农村城镇经济，提高城镇化水平
!$ 以信息化促进农业工业化，大力提升产业层
次(当今是经济信息化时代，只有把传统的农产品加
工业与现代化信息技术相结合，运用信息技术，实现
农产品加工业生产的高加工度#高附加值和高自动
化，才能使其发展为农村城镇经济的主导产业，为此
需要从以下几个方面做出改进：一是改变原有的农
村城镇信息基础设施建设的模式，优先发展空间信
息基础设施；二是搭建公共基础信息平台，采用统一
的标准，完善不同部门间的协调机制，以实现信息资
源共享和优化配置，提高经济效益；三是采用信息技
术对企业进行改造，发展电子商务#优化产业结构#
升级技术#改善管理，实现生产过程的智能化#精准
化和企业管理#营销渠道的网络化；四是培养优秀的
专业型人才，打造一支推进农产品加工业信息化的
精英队伍；五是完善相关法律法规，建立良好的法律
保障制度(
%$ 发挥地方特色资源优势，提升城镇化建设的
文化内涵(在当前经济全球化的背景下特色资源已
经成为稳定村镇发展#维持长久竞争优势#吸引村镇
外各种流动要素的基石，在村镇地方特色自然资源
和人文资源开发利用上，人文资源开发更能代表未
来的发展趋势(当地政府应制定文化发展的产业政
策，保护并合理开发当地的历史文化资源#传统文化
资源#民族和聚落文化资源，并以这些资源为依托，
在加大宣传力度，增强本地人的文化认同感的同时
发展特色旅游产业(此外，还要增加财政投入和引进
外来资金，做好基础设施建设，吸引旅游相关产业安
家落户，形成以旅游特色为中心的产业链条，打造城
镇的文化品牌，提升城镇建设的文化内涵(
"& 大力发展乡镇企业，发展知识性服务业(发展
城镇建设的关键在于繁荣城镇经济和提供大量的非
农岗位(要制定各种优惠措施，让乡镇企业在当地落
户，鼓励通过股份制等多种形式的联合，提高乡镇企
业的经营能力(农村城镇第三产业发展滞后，层次
低，缺乏活力，竞争力弱，加快知识性服务业发展刻
不容缓(首先，各地区城镇建设必须立足于本地实
际，有重点#有区别#有层次地发展劳动密集型服务
业；其次，要重点发展教育#科技#电信等薄
弱的知识
性服务行业(政府在对这些行业加大财政投入#提供
优惠产业政策的同时，还应该鼓励民营资本和有实
力的个人组织对这些产业进行投资，并为其提供宽
松的投资环境(同时还要积极发展培训教育机构的
服务行业，把握市场需要，着力提高劳动力自身素
质，增强其转移就业的能力(
（四）建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资
’!金融教学与研究
!"!"
年第
!
期（总第
##$
期）
（上接第
#%
页）
&’(() *+,-.,)/ 01+’)2-，344$（56’,)/）：7%8"9:
［%］方时姣: 以生态文明为基点转变经济发展方式［0］: 经济管理，
7499（;）：7#87%:
［
（
［94］刘耀彬:资源环境约束下的适宜城市化进程：测度理论与实证研
究［=］:北京：社会科学文献出版社，7499：%>:
［99］李战军:中国房地产$十二五%发展的若干思考［0］:中国房地产
研究，7494（7）：#9:
［97］张海旺，席念霞:土地资源高消耗和浪费是房地产业的最大瓶颈
［?］:中国信息报，744>84%89>（449）:
［9"］杨志刚:五环内土地稀缺北京土地战火烧向外围［?］:中国证券
报，744
［9#］宋鸿，龙丹，柯尊礼:武汉城市圈土地资源利用：现状#问题及对
策［0］:当代经济，744
［9>］梁留科，赵新军，吴次芳:加入 @AB 后的土地利用结构调整问题
［0］:河南农业科学，7447（
［9;］陈韩晖，张晓锋:广东土地利用效率低 单位土地 &CD 低于江浙
［?］:南方日报，744%89989$:
［9$］孙克放:建筑节能：关乎房地产业未来之路［0］:城市开发，744$
（>）：9#89>:
［9%］杨红旭:中国住房发展中的四大关系［0］:中国房地产研究，7494
（7）：99;899$:
［9
技，744%（$）：7"87#:
［74］崔奕，王银平:低碳经济背景下如何发展我国房地产业［0］:中国
房地产，7494（>）：;7:
［79］特约撰稿人:绿色地产是一个系统工程［0］:绿色建筑，7499（9）：
9#:
［77］张永岳:中国房地产业的转型［0］:中国房地产，744;（:
（责任编辑：郄彦平；校对：卢艳茹）
本参与城镇化建设
在农村城镇化建设中，应建立投融资平台，动员
社会各方面力量共同参与小城镇建设，形成一个国
家#地方政府#社会#个人投资和引进外资并行的多
元化投融资格局，为小城镇建设投资提供充分的资
金来源(首先，政府须采取各种方法手段来带动社会
对农村城镇建设的资金投入，建立稳定的小城镇建
设的财政投入渠道(其次，应发挥商业银行等金融机
构信用主渠道的作
用，鼓励各类金融机构向小城镇
建设提供中长期贷款，以支持小城镇的基础设施建
设(再次，鼓励民营资本投资城镇化建设，采取股份
制#股份合作制#公用民营#民办公助等多种方式，打
破行业壁垒和部门#地区与所有制限制的界限，使民
间资本积极参与城镇化的开发建设(最后，推动城乡
准公共产品和土地资本化，多形式吸纳社会资本(通
过城镇资源整体资本化或分项资本化等手段，把城
镇基础设施建设权进行市场交易，整体或分项出售
给企业，让有实力的企业进行投资(也可加快农地资
本化，使土地承包经营权成为资本，让股东直接参与
城镇化建设(
（五）保护农村生态环境，促进农村城镇化的协
调可持续发展
在推动城镇化的进程中，必须以可持续发展思
想为指导，努力促进经济效益#社会效益和生态效益
的协调统一(应把城镇生态环境容量和生态系统的
承载力作为修编城镇规划的依据，以供水#供电#供
气#供热设施的建设#城镇绿化建设#城镇交通网络
建设#城市环保设施建设等为中心，开拓多元化的基
础设施建设融资渠道，完善城镇基础设施建设的各
种机制，促进城镇基础设施的全面协调发展(要将发
展生态经济作为可持续发展城镇化的主题，努力构
建城镇生态经济的基本框架，积极培育城镇生态产
业(要将环境保护作为可持续发展城镇化的基本条
件(注重大气和水污染的防治，加强$三废%的治理，
防止$热岛效应%和光化学污染，建立公共卫生体系，
积极发展循环经济，努力建设生态城镇(
参考文献：
［9］范立夫: 金融支持农村城镇化问题的思考［0］: 城市发展研究，
7494（$）:
［7］范毅，荣西武:农民工流动与城镇化健康发展［0］:中国经贸导刊，
744
［"］仇晓洁，温振华:我国农村社会保障水平与工业化#城镇化水平关
系的研究［0］:经济问题，744
［#］曹宗平: 中国城镇化之路"""基于聚集经济理论的一个新视角
［=］:北京：人民出版社，744
［>］张永贵: 加快城镇化的战略选择［=］: 北京：中国计划出版社，
744>:
［;］孟祥林，王印传: 新型城乡形态下的农村城镇化问题研究［=］: 北
京：经济科学出版社，7499:
［$］辜胜阻: 城镇化与经济发展热点问题探索［=］: 北京：科学出版
社，744$:
（责任编辑#校对：卢艳茹）
>7
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期（总第
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金融教学与研究期）
摘 要：我国的农村城镇化建设经过多年的发展取得了显著成效，城镇化率首次突破了
%&’
，城镇化成为促进内需
的主要力量(但是目前我国农村城镇化水平低，进程缓慢，在农村城镇发展中还存在着制度#土地#环境等因素的制
约，存在着对农村城镇化政策的误解等问题(要通过科学规划并合理布局，走有特色的新型城镇化道路；深化制度改
革，完善法规建设；建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资本参与城镇化建设等对策，推进农村城镇化发展(
关 键 词：农村城镇化；问题；对策
中图分类号：
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文献标识码：
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文章编号：
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收稿日期：
)&!"+&!+&*
基金项目：
)&!)年保定市哲学社会科学规划研究项目（)&!)&!!!*）
作者简介：苗绘，女，河北金融学院教师；李海申，男，河北金融学院教
师；田媛，女，河北金融学院教师(
农村城镇化发展中存在的问题及对策
苗 绘，李海申，田 媛
（河北金融学院，河北 保定
&$!&%!
）
农村城镇化的发展在促进农村剩余劳动力转
移#增加农民收入，刺激消费#扩大内需等方面都有
积极的作用(截至 )&!! 年底，全国城镇人口达到
,-*! 亿，城镇化率达到了 %!-)$’，首次突破了 %&’(
全国共有 ,%$ 个设市城市，!* ,." 个建制镇，其中有
"& 个城市的常住人口超过 .&& 万人，超过 ! &&& 万
人口的城市有 !" 个(我国初步形成以大城市为中
心#中小城市为骨干#小城镇为基础的多层次协调发
展的城镇体系(党的十八大报告明确提出坚持走中
国特色新型城镇化道路，新型城镇化必将成为我国
经济发展的新引擎#主攻点(但我国农村城镇化水平
低，建设速度缓慢，按户籍人口计算目前我国城镇化
人口仅占全国人口的 "%+左右，不仅明显低于发达
国家近 .&+的水平，也低于许多同等发展阶段国家
的水平(因此研究农村城镇化推进过程中的制约因
素及存在的问题，探寻其解决对策，具有十分重要的
现实意义(
一#农村城镇化发展的制约因素
!, 制度因素(长期以来，我国实行的以户籍管理
制度为基础的城乡二元结构体制成为农村城镇化的
主要制度性障碍，它压制了社会对城镇人口的供给
和需求，迫使进城的农民只能在城镇$体外循环%，处
处受到冷遇和歧视，大大降低了城镇对他们的吸引
力(同时，农民社会保障制度不完善，为农民量身定
制的失业保险制度尚未建立，新型的农村医疗和养
老保险制度也才刚刚起步，仍存在极大的缺陷和不
足，导致农民离开赖以生存的土地后却$老无所养#
老无所靠%，这些极大地影响了他们从
农村转向城镇
的积极性(另外，就业政策#教育政策#公共服务供给
政策#财政转移政策等方面的差别也给农民在城市
中的正常生活带来各种不便(
), 土地因素(土地问题也是我国当前城镇化建
设中存在的重要问题(伴随城镇化进程加快，我国城
镇用地迅猛增长，城镇外延扩张造成稀缺土地过量
消耗，如 !**&/)&!& 年城市建成区面积增加了近
)-% 万平方公里(除正常城镇用地外，也出现过于追
求城市形象建设，建大广场#宽马路#大办公楼，超
占#浪费大量土地资源(过高的建设用地比例，使资
源#环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖
锐(另外在城镇化建设中，往往只注重城市规模扩
张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人
口城镇化，两者之比大大高于 !：!-)" 的正常水平，
难以形成集聚效应，反过来又降低了土地集约利用
水平(同时在集镇和村庄，又存在用地散乱，土地用
途与功能配置不合理，用地低效#闲置普遍的现象(
", 环境因素(在城镇化建设过程中，由于城镇建
设严重滞后于工业的发展，垃圾处理#污水处理和废
#*金融教学与研究
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期（总第
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期）
气处理等能力不足以满足工业发展的需要，导致不
少小城镇大气污染和水污染严重，垃圾围城现象普
遍，加重了生态恶化趋势(而地下水开采过度也对农
村的生态环境造成了破坏(还有在生态较脆弱的贫
困地区，也无法通过城镇化缓解生态环境压力(
二#农村城镇化发展中存在的问题
!$ 将城镇化政策误解为扩大城镇建设政策(在
农村城镇化过程中，很多人对于农村城镇化内涵的
理解并不清晰，将城镇化误解为扩大城镇建设，认为
农村的城镇数量增加#城区面积扩大#城镇居民人口
的增加，就是农村城镇化(实事上，城镇化不仅是城
镇人口的增加以及城镇地域#规模的扩展，更重要的
是形成经济#生活方式#价值观等方面的真正转变(
中国目前的城镇化要解决的不是增量问题#速度问
题，而是存量问题#质量问题(片面地扩大城市规模
和人口，城镇化就只是空中楼阁，并没有推进其发展
的坚实基础(
%$ 城镇化发展被简单地理解为工业化(城镇化
的内涵相对于工业化来说要复杂得多，是要大力发
展农村生产力，发展农业和二三产业，全面提高农村
经济结构的现代化水平，是城乡经济带动城乡生活
方式逐渐同化的过程(但是，很多地方政府并没有认
识到这一深刻内涵，他们认为城镇化就是工业化，采
取了不惜一切代价集中发展工业经济的城镇化发展
战略，在招商引资时，为工业项目大开绿灯，提供各
种优惠政策，忽视了城镇化进程中工业应与
农业和
服务业协调发展的重要问题，更没有认识到文明一
体化才是城镇化进程的最高水平，对于消除城乡文
化价值#城乡经济以及城乡人文环境融合过程中的
障碍没有引起足够的重视(
"$ 第三产业发展缓慢，城镇基础设施严重滞后(
第三产业通过为工业和城镇提供良好的服务环境和
完善的基础条件，增强城镇的吸引力，强化城镇化发
展的后续动力(伴随着经济的发展，我国的第三产业
虽取得较快发展，但是受改革开放以前重工业偏向
发展战略的影响，以及改革开放以后乡镇企业布局
分散#城镇规模过小难以发挥聚集经济效应的因素
制约，我国第三产业的发展速度缓慢，与发达国家和
世界平均发展水平相比，仍存在巨大差距，降低了对
农村剩余劳动力的吸纳能力(总体而言，我国的城镇
基础设施建设仍然相当孱弱，公路等级低，路面狭
窄，质量低劣，公路的承载力远滞后于交通运输业的
发展速度(多数小城镇没有排水系统#污水处理系统
等公用基础设施，生活生产的废料仍以自然净化为
主，环境隐患大(同时由于投资主体单一和管理体制
落后，城镇基础设施的建设供给不仅严重不足，而且
难以形成规模效益，从根本上制约着城镇化的进一
步发展(
#$ 缺乏区际城镇化的协调政策，城镇的经济聚
集和辐射功能不突出(农村城镇化是一个动态#协调
的发展过程(但目前许多地区城镇的发展和建设未
能与当地的客观条件和未来前景相结合，盲目追求
高标准，脱离客观实际，与当地政治#经济#社会#文
化发展进程不适应(此外，各区域的城镇化政策制定
主要是从自身利益出发，未与其他区域形成有效的
分工协作关系，各区域发展缺乏协调性，难以提高整
体城镇化的综合效益(城镇化过程中出现了大城市
数量较少#小城镇数量过多的局面，使得中国城镇的
经济聚集与辐射功能都不能有效地发挥(
三#发展农村城镇化的对策建议
（一）科学规划并合理布局，走有特色的新型城
镇化道路
农村城镇化过程中，必须进行科学规划，合理布
局(要遵循城镇发展规律和城镇区域实际布局，须
从各地经济社会发展的实际情况出发，尊重经济社
会发展规律和农民的意愿，根据各地的经济社会发
展水平#区位特点#资源优势和环境基础，合理确定
城镇发展目标和建设方式，因地制宜地制定发展战
略及相关政策措施，走有特色的城镇化发展道路(
要坚持大中小城市和小城镇吸纳农村劳动力和农业
人口并举的方针(即适当发展大城市，积极发展中小
城市，大力发展小城镇，形成以大城市为中心，中等
城市为龙头，小城市为纽带，小城镇
为基础的规模等
级合理的城镇化体系(
（二）深化制度改革，完善法规建设
!$ 深化户籍制度改革(改革现行户籍管理制度，
废除城乡二元户籍制度，建立全国统一的户口和身
份证登记制度(取消$农业%#$非农业户口%，建立以
居住地划分人口户籍的制度(改革户口迁移制度，降
低农民进入城市的$门槛%，解除农村人口流动的最
大束缚，做到户籍随人走(在当前情况下，按照公平
对待#合理引导#完善管理#搞好服务的原则，取消对
农民进城务工就业的种种不合理限制，消除限制农
村劳动力流动的各种壁垒，建立统一的劳动力市场，
&’!"!"
年第
!
期（总第
##$
金融教学与研究期）
促进农民由流动就业向稳定就业转化(
%$ 建立农民社会保障体系(应消除城乡居民身
份歧视，将农民纳入社会保障体系，改变长期以来在
社会保障方面对农民的差别对待情况(建立并逐步
完善三大保障体系(（!）完善社会统筹和个人账号相
结合的农村社会养老保险体系(政府部门应依法加
强农民工参保和保险费征缴工作，适当降低养老保
险缴费门槛，社保关系转移接续应允许农民工一并
转移与本人缴费对应的基础养老金，并为其建立过
渡性个人账户(（%）完善农村医疗保险体系(应把农
村基层医疗卫生机构作为新农合建设的有机组成部
分，重点加强农村基层医疗机构的人才队伍建设，加
大医生培训力度，实现农村群众一般疾病医疗不出
村镇(同时进一步提高保障水平，提高资金的使用效
率(（"）完善社会救济福利体系(低保比例应结合各
地区实际情况予以调整，贫困地区农民低保比例可
适当放宽，逐步按最低生活保障线标准对符合救济
条件的农民实现基本生活保障(
"& 建立和完善农村土地使用权流转机制(土地
流转机制要以稳定土地承包经营权的大局为前提，
通过强化集体经济组织的协调功能来实现，逐步建
立和完善土地承包权交易市场(将进城农民原有的
已经量化的集体资产变现流动或者保留其迁移后的
分红权利，对原有社区资产的分享与进城后的社会
保障问题统筹考虑(同时建立相应的土地流转组织
体系，如土地使用权转让市场#各种中介服务机构和
协调机构#土地流转的法律条例及其相应的制度管
理组织#土地金融组织以及其他必要的配套服务组
织和设施系统等(进城农民原有的承包经营的土地
可以通过倒包#转让#入股#信托等形式进行土地的
有偿流转，农村集体组织不得随意收回，以保障这些
转移到城镇或者非农产业就业的农民的合法权益(
#& 增加农村公共产品和服务(长期以来，在城乡
二元结构体制下，农村公共服务主
要靠农民自己来
办，造成农村公共产品短缺，农村公共服务投入不
足，不能满足实际需要(因此，要推动公共财政向农
村覆盖，增加农村公共产品供给，逐步实现城乡基本
公共服务均等化(加快推进公共财政向农村倾斜，特
别是尽快提高农村医保#低保#养老等社会保障水
平，使城乡居民享有均等的基本公共服务(
（三）加快发展农村城镇经济，提高城镇化水平
!$ 以信息化促进农业工业化，大力提升产业层
次(当今是经济信息化时代，只有把传统的农产品加
工业与现代化信息技术相结合，运用信息技术，实现
农产品加工业生产的高加工度#高附加值和高自动
化，才能使其发展为农村城镇经济的主导产业，为此
需要从以下几个方面做出改进：一是改变原有的农
村城镇信息基础设施建设的模式，优先发展空间信
息基础设施；二是搭建公共基础信息平台，采用统一
的标准，完善不同部门间的协调机制，以实现信息资
源共享和优化配置，提高经济效益；三是采用信息技
术对企业进行改造，发展电子商务#优化产业结构#
升级技术#改善管理，实现生产过程的智能化#精准
化和企业管理#营销渠道的网络化；四是培养优秀的
专业型人才，打造一支推进农产品加工业信息化的
精英队伍；五是完善相关法律法规，建立良好的法律
保障制度(
%$ 发挥地方特色资源优势，提升城镇化建设的
文化内涵(在当前经济全球化的背景下特色资源已
经成为稳定村镇发展#维持长久竞争优势#吸引村镇
外各种流动要素的基石，在村镇地方特色自然资源
和人文资源开发利用上，人文资源开发更能代表未
来的发展趋势(当地政府应制定文化发展的产业政
策，保护并合理开发当地的历史文化资源#传统文化
资源#民族和聚落文化资源，并以这些资源为依托，
在加大宣传力度，增强本地人的文化认同感的同时
发展特色旅游产业(此外，还要增加财政投入和引进
外来资金，做好基础设施建设，吸引旅游相关产业安
家落户，形成以旅游特色为中心的产业链条，打造城
镇的文化品牌，提升城镇建设的文化内涵(
"& 大力发展乡镇企业，发展知识性服务业(发展
城镇建设的关键在于繁荣城镇经济和提供大量的非
农岗位(要制定各种优惠措施，让乡镇企业在当地落
户，鼓励通过股份制等多种形式的联合，提高乡镇企
业的经营能力(农村城镇第三产业发展滞后，层次
低，缺乏活力，竞争力弱，加快知识性服务业发展刻
不容缓(首先，各地区城镇建设必须立足于本地实
际，有重点#有区别#有层次地发展劳动密集型服务
业；其次，要重点发展教育#科技#电信等薄
弱的知识
性服务行业(政府在对这些行业加大财政投入#提供
优惠产业政策的同时，还应该鼓励民营资本和有实
力的个人组织对这些产业进行投资，并为其提供宽
松的投资环境(同时还要积极发展培训教育机构的
服务行业，把握市场需要，着力提高劳动力自身素
质，增强其转移就业的能力(
（四）建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资
’!金融教学与研究
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年第
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期（总第
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期）
（上接第
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页）
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（责任编辑：郄彦平；校对：卢艳茹）
本参与城镇化建设
在农村城镇化建设中，应建立投融资平台，动员
社会各方面力量共同参与小城镇建设，形成一个国
家#地方政府#社会#个人投资和引进外资并行的多
元化投融资格局，为小城镇建设投资提供充分的资
金来源(首先，政府须采取各种方法手段来带动社会
对农村城镇建设的资金投入，建立稳定的小城镇建
设的财政投入渠道(其次，应发挥商业银行等金融机
构信用主渠道的作
用，鼓励各类金融机构向小城镇
建设提供中长期贷款，以支持小城镇的基础设施建
设(再次，鼓励民营资本投资城镇化建设，采取股份
制#股份合作制#公用民营#民办公助等多种方式，打
破行业壁垒和部门#地区与所有制限制的界限，使民
间资本积极参与城镇化的开发建设(最后，推动城乡
准公共产品和土地资本化，多形式吸纳社会资本(通
过城镇资源整体资本化或分项资本化等手段，把城
镇基础设施建设权进行市场交易，整体或分项出售
给企业，让有实力的企业进行投资(也可加快农地资
本化，使土地承包经营权成为资本，让股东直接参与
城镇化建设(
（五）保护农村生态环境，促进农村城镇化的协
调可持续发展
在推动城镇化的进程中，必须以可持续发展思
想为指导，努力促进经济效益#社会效益和生态效益
的协调统一(应把城镇生态环境容量和生态系统的
承载力作为修编城镇规划的依据，以供水#供电#供
气#供热设施的建设#城镇绿化建设#城镇交通网络
建设#城市环保设施建设等为中心，开拓多元化的基
础设施建设融资渠道，完善城镇基础设施建设的各
种机制，促进城镇基础设施的全面协调发展(要将发
展生态经济作为可持续发展城镇化的主题，努力构
建城镇生态经济的基本框架，积极培育城镇生态产
业(要将环境保护作为可持续发展城镇化的基本条
件(注重大气和水污染的防治，加强$三废%的治理，
防止$热岛效应%和光化学污染，建立公共卫生体系，
积极发展循环经济，努力建设生态城镇(
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（责任编辑#校对：卢艳茹）
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