上海房地土地管理
各国土地开发
利益分配制度及启示
文／赵琳
土地管理上海房地
计算方法依不动产的保有期间而不同。２年以内的短期增价额，为出售价格扣除取得价格和各种费用的余值。２年到１０年以内有偿出售的，推定有投机性者，在短期增价的计算方式上另加３％或５％，按年度计算；推定没有投机性者，在短期增价的计算方式上加算物价指数。取得不动产经过１０年以后的出售，依超过１０年的保有期间逐年减额；取得３０年以上的建筑用地和取得后２０年以上的不动产，免收增加税。日本的土地转让税，也分为短期所得和长期所得两种，期限的划分以５年为限。短期转让所得税率为４０％或７０％，长期的转让所得税率为２０％或５０％。
从以上土地交易增值部分的课税情况比较可以看出，德国、法国、日本对不动产交易土地增值部分的课税，区分投机性者和非投机性者两种；前者税率较重，后者给予优惠。
然而，真正将土地价格上升所得和其他买卖所得分离课税的国家和地区，是意大利和台湾。意大利的土地增价税，是市镇村税，以取得土地时到出售时的增价额为课税标准。根据增加额和取得时间，按３％～３０％的累进税率课税。台湾的土地增值税按土地转卖时的申报价格和前一次买卖时的申报价格的差额，累进课税。这种土地税的收益，主要用于扶幼、养老、救灾、公共卫生等公共福利事业、住宅建设、收购公共事业保留地、公共设施建设、义务教育等，是一种目的税。在土地交易时，必须缴纳土地增值税，取得土地证明书以后，才能准许土地转移登记。土地登记有公证力，所以，土地增值税能够完全征收，没有遗漏。但是，现实的买卖价格一般都比申报价格高，申报价格不够真实，没有完全达到限制土地投机的目的。２．２受益者合理分配制度比较分析
受益者合理负担就是贯彻谁受益谁负担，受益多少负担多少的原则，合理分担公共设施的款项，按获得利益者获得的利益性质、程度、负担者的承受能力等，具体决定适当的负担数额，力求达到平衡的负担状态，实现社会公平。
在英国，开发利益还原制度虽然随工党和保守党的轮流坐庄而大起大落，但城市土地开发的收益，任何时候都不是全部归私人企业所有；私营开发者负担修建公共设施义务的规定，始终没有改变。合理负担方式分为三种，即有条件的规划许可、协议的规划和规划收益办法。就是地方政府在批准开发时附带条件或者协议要求开发商担负城市基础设施的修建义务，或者交纳一定的款项为社会公共利益作出贡献。
美国主要是采取特别赋课金制度。在指定区域内修建基础设施，在建设初期，按预算发行公债，由土地占有权者或不动产开发者依受益的范围和受益的大小来分担款
项，按土地面积的比例缴纳。
德国《联邦建设法》指定的城市再开发区域，土地所有者在开发事业完成后，都要把因再开发而引起的土地价格上涨部分上交给市镇村政府。实行多年后，发现土地开发前后的价值差异很难调查，与征税不易协调，私人投资受到抑制，将上交款转嫁到房租中去。１９８４年做出修改，对征收额太少的可以免征，表现出一些灵活性。
法国的受益者合理负担制度与英美德等国有些不同，它创设了ＣＯＳ制度和ＰＬＤ制度，用这项专款来充当受益者应该负担的款项。ＣＯＳ制度表示可以允许的建筑密度的上限。如果修建的建筑物超过建筑密度的上限，必须追加缴纳与新增加建筑用地面积相对应的土地价格。ＰＬＤ是容积率上限。如果修建的建筑物超过规定容积率的上限，必须追加缴纳与新增加建筑用地面积相对应的土地价格。例如，ＰＬＤ为１．５时，用地１０００平方米，打算造总建筑面积为２０００平方米的建筑，这时，需要追加用地面积为２０００／１．５－１０００＝１３３３－１０００＝３３３平方米。所以要向市镇村缴纳相当于３３３平方米的土地价格，价格以建筑许可申请日未曾开发的地价为准。
这是一种用特殊专项集资款来实现受益者合理负担的办法。该制度在安定地价、保证土地所有者与劳动者之间的公平、保证市镇村的财源方面，都收到很大实效。
新加坡的制度类似于法国。当土地使用者向政府申请批准开发许可时，如果开发项目超过城市规划规定的最大人口密度和最大容积率，便要征收超过部分的土地建筑物评价额的５０％，由国家鉴定官评价。如果变更功能分区内规定的建筑物用途，由此而产生的评价额上升部分也要征收５０％。
在韩国，因城市再开发得到的开发利益，由开发商向国家缴纳５０％的负担金，国家用地免征这部分负担金。开发规模规定一般为３３００平方米以上。闲置土地也应该向政府缴纳上涨部分的５０％，供作城市建设财源。开发利益＝ 开发后的地价 － 开发时点的地价 － 开发费用。开发负担金应在开发完成后３个月以内计算完毕，６个月内全部缴纳。
２．３征地制度比较分析
欧美亚各国宪法保障土地私人所有权。但是，为了公共目的，可以根据法律依征购方式，发给正当的补偿费，使私有土地成为公有土地。
英国规定地方政府、中央政府各部、自来水供给公社、新城开发公社等公共机关，为了执行各自的法定业务，享有征用土地的权限。征用土地虽然发给补偿，但是，由于公共机关依修建计划进行土地征购所引起的地价变动，一
2005
31
上海房地土地管理
地使用者征税，又应该按土地的保有年限分为三类，即短期（２年以内）、中期（２到１０年）、长期（１０年以上）。短期内，有明显投机性质的，应课以重税。中期要区分投机和投资，前者税率较重，后者给予优惠。此外，英国的资产卖出所得税征税标准也有参考价值。可以设定免征条款，还可以依土地价格、土地性质制定不同的税率。此法对于宏观调节土地的需求结构能发挥作用。３．２土地开发外部效益分配制度建立方面
可以采取正效益分担收益、负效益分担成本的做法。正效益土地增值可以通过征税分配；负效益分担成本可以借鉴法国的做法。政府对所辖区域的土地，综合确定统一的容积率（也可使用基准地价中确定的不同等级土地的基准容积率），对于规划容积率低于基准容积率的和高于基准容积率的那部分项目分别收取相应的费用。容积率过低，不能集约地利用土地，浪费有限的土地资源，应该适当征收一定的费用，用于城市基础设施和公共设施的建设和改善。规划容积率高于基准容积率的项目，其对土地的利用程度以及获得的土地开发利益均高于区域内的平均水平。高出平均水平的这部分利益，扣除开发成本和一些费用后，应该全部归还城市。容积率过高的项目影响了周边建筑的日照量、景观，破坏了城市的天际线，具有负面效益，也应该承担这部分成本。３．３征地制度方面
我国城市土地是完全国有的，农村土地为集体所有。农村集体所有土地转变为城市建设用地，需要通过国家征用。在这一点上，可以借鉴国外的土地征购制度。各国在征用土地时，征用补偿额基本定为土地的一般市场价格，不考虑征用后的升值部分。在我国，农村集体所有土地是不能像城市建设用地一样自由交易的，因此，很难确定合理的市场价。对于征地补偿标准，新出台的政策规定，“征地补偿标准”主要包括土地补偿费和安置补助费，但这两项费用的总和，不得超过土地被征收前３年平均年产值的３０倍；如果仍不足以使农民保持原有生活水平时，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。目前，有些地方在执行这个补偿标准时，往往就低不就高，损害了农民群众的利益；有些地方虽然执行了３０倍的最高补偿标准，仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低，农民生活得不到保障，利益遭受侵害。建议在制定征地补偿细则时，除了产值，还可以适当考虑地类、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，以农民生活保障为前提，兼顾土地开发利益分配公平。（作者单位：同济大学经济与管理学院）
律不予考虑。如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是可以预见到将来的合理性经过批准的，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分。
法国土地征用的先决条件是事前给予正当的补偿。收用补偿额以收用法院第一审判决之日为基准。不动产的用途，从控制补偿额的观点出发，不是按现状，而是以收用计划的发表、征求意见开始前一年的实际用途为依据。为了征购工作能够顺利进行，法国还创设了征用土地时的公示、听闻制度。
德国征用补偿额的计算，以决定收用时点被收用地的交易价格为标准，由土地鉴定委员会通过调查后研究决定。为了防止土地投机，对于城市再开发事业地收购价，必须扣除实施计划以后地价上涨的部分。
日本的土地征用与其他国家不同，征地制度是在正常土地交易发生困难时才发挥作用，对原土地所有者用现金给予补偿。补偿额参考附近类似土地的交易价格，还要把自公告之日起到权利取得裁决之日中间的物价变动考虑进去，按原议价乘修正率最后确定。
各国在征用土地时，征用补偿额基本定在征用主体取得收用权前土地的一般市场价格，不考虑征用后的升值部分。然而，美国补偿价格的标准是尽量按最高、最优利用时的公正市场价格。韩国补偿额的计算，以收购裁决时的价格为准，参考附近土地交易价格适当决定。在已公布基准地价的地域，以基准地价为基准，还要把从公告之日起至裁决之日止的近邻地价变动率、批发价格变动率等事项结合起来进行评价。
３ 对我国建立土地开发利益分配制度的启发
土地开发利益来源广泛，兼顾公平与效益原则，土地开发利益的分配以对开发利益增加的贡献量为标准，贡献大者多得，贡献小的少得。纵观各国土地开发利益的回收制度也是如此。从税收制度到土地征收制度，再到受益者合理负担制度，土地开发利益很大一部分是收归国家、城市政府所有，较小一部分增值归土地开发者、土地使用者所有。虽然探讨的那些国家中，有些是土地私有制国家，但是，他们的土地开发利益回收制度还是比较完善，有很多可取之处的，对于我国仍有参考借鉴价值。３．１税制方面
对于土地增值的部分，德国和法国的办法值得参考，按性质、时间、增值额的不同制定不同种类的税制，不能一刀切。土地使用权转让时，可分为两类，即土地开发用土地使用权增价税以及直接使用土地使用权增价税。一种是针对土地开发者的，一种是针对土地使用者的。对于土
上海房地土地管理
各国土地开发
利益分配制度及启示
文／赵琳
土地管理上海房地
计算方法依不动产的保有期间而不同。２年以内的短期增价额，为出售价格扣除取得价格和各种费用的余值。２年到１０年以内有偿出售的，推定有投机性者，在短期增价的计算方式上另加３％或５％，按年度计算；推定没有投机性者，在短期增价的计算方式上加算物价指数。取得不动产经过１０年以后的出售，依超过１０年的保有期间逐年减额；取得３０年以上的建筑用地和取得后２０年以上的不动产，免收增加税。日本的土地转让税，也分为短期所得和长期所得两种，期限的划分以５年为限。短期转让所得税率为４０％或７０％，长期的转让所得税率为２０％或５０％。
从以上土地交易增值部分的课税情况比较可以看出，德国、法国、日本对不动产交易土地增值部分的课税，区分投机性者和非投机性者两种；前者税率较重，后者给予优惠。
然而，真正将土地价格上升所得和其他买卖所得分离课税的国家和地区，是意大利和台湾。意大利的土地增价税，是市镇村税，以取得土地时到出售时的增价额为课税标准。根据增加额和取得时间，按３％～３０％的累进税率课税。台湾的土地增值税按土地转卖时的申报价格和前一次买卖时的申报价格的差额，累进课税。这种土地税的收益，主要用于扶幼、养老、救灾、公共卫生等公共福利事业、住宅建设、收购公共事业保留地、公共设施建设、义务教育等，是一种目的税。在土地交易时，必须缴纳土地增值税，取得土地证明书以后，才能准许土地转移登记。土地登记有公证力，所以，土地增值税能够完全征收，没有遗漏。但是，现实的买卖价格一般都比申报价格高，申报价格不够真实，没有完全达到限制土地投机的目的。２．２受益者合理分配制度比较分析
受益者合理负担就是贯彻谁受益谁负担，受益多少负担多少的原则，合理分担公共设施的款项，按获得利益者获得的利益性质、程度、负担者的承受能力等，具体决定适当的负担数额，力求达到平衡的负担状态，实现社会公平。
在英国，开发利益还原制度虽然随工党和保守党的轮流坐庄而大起大落，但城市土地开发的收益，任何时候都不是全部归私人企业所有；私营开发者负担修建公共设施义务的规定，始终没有改变。合理负担方式分为三种，即有条件的规划许可、协议的规划和规划收益办法。就是地方政府在批准开发时附带条件或者协议要求开发商担负城市基础设施的修建义务，或者交纳一定的款项为社会公共利益作出贡献。
美国主要是采取特别赋课金制度。在指定区域内修建基础设施，在建设初期，按预算发行公债，由土地占有权者或不动产开发者依受益的范围和受益的大小来分担款
项，按土地面积的比例缴纳。
德国《联邦建设法》指定的城市再开发区域，土地所有者在开发事业完成后，都要把因再开发而引起的土地价格上涨部分上交给市镇村政府。实行多年后，发现土地开发前后的价值差异很难调查，与征税不易协调，私人投资受到抑制，将上交款转嫁到房租中去。１９８４年做出修改，对征收额太少的可以免征，表现出一些灵活性。
法国的受益者合理负担制度与英美德等国有些不同，它创设了ＣＯＳ制度和ＰＬＤ制度，用这项专款来充当受益者应该负担的款项。ＣＯＳ制度表示可以允许的建筑密度的上限。如果修建的建筑物超过建筑密度的上限，必须追加缴纳与新增加建筑用地面积相对应的土地价格。ＰＬＤ是容积率上限。如果修建的建筑物超过规定容积率的上限，必须追加缴纳与新增加建筑用地面积相对应的土地价格。例如，ＰＬＤ为１．５时，用地１０００平方米，打算造总建筑面积为２０００平方米的建筑，这时，需要追加用地面积为２０００／１．５－１０００＝１３３３－１０００＝３３３平方米。所以要向市镇村缴纳相当于３３３平方米的土地价格，价格以建筑许可申请日未曾开发的地价为准。
这是一种用特殊专项集资款来实现受益者合理负担的办法。该制度在安定地价、保证土地所有者与劳动者之间的公平、保证市镇村的财源方面，都收到很大实效。
新加坡的制度类似于法国。当土地使用者向政府申请批准开发许可时，如果开发项目超过城市规划规定的最大人口密度和最大容积率，便要征收超过部分的土地建筑物评价额的５０％，由国家鉴定官评价。如果变更功能分区内规定的建筑物用途，由此而产生的评价额上升部分也要征收５０％。
在韩国，因城市再开发得到的开发利益，由开发商向国家缴纳５０％的负担金，国家用地免征这部分负担金。开发规模规定一般为３３００平方米以上。闲置土地也应该向政府缴纳上涨部分的５０％，供作城市建设财源。开发利益＝ 开发后的地价 － 开发时点的地价 － 开发费用。开发负担金应在开发完成后３个月以内计算完毕，６个月内全部缴纳。
２．３征地制度比较分析
欧美亚各国宪法保障土地私人所有权。但是，为了公共目的，可以根据法律依征购方式，发给正当的补偿费，使私有土地成为公有土地。
英国规定地方政府、中央政府各部、自来水供给公社、新城开发公社等公共机关，为了执行各自的法定业务，享有征用土地的权限。征用土地虽然发给补偿，但是，由于公共机关依修建计划进行土地征购所引起的地价变动，一
2005
31
上海房地土地管理
地使用者征税，又应该按土地的保有年限分为三类，即短期（２年以内）、中期（２到１０年）、长期（１０年以上）。短期内，有明显投机性质的，应课以重税。中期要区分投机和投资，前者税率较重，后者给予优惠。此外，英国的资产卖出所得税征税标准也有参考价值。可以设定免征条款，还可以依土地价格、土地性质制定不同的税率。此法对于宏观调节土地的需求结构能发挥作用。３．２土地开发外部效益分配制度建立方面
可以采取正效益分担收益、负效益分担成本的做法。正效益土地增值可以通过征税分配；负效益分担成本可以借鉴法国的做法。政府对所辖区域的土地，综合确定统一的容积率（也可使用基准地价中确定的不同等级土地的基准容积率），对于规划容积率低于基准容积率的和高于基准容积率的那部分项目分别收取相应的费用。容积率过低，不能集约地利用土地，浪费有限的土地资源，应该适当征收一定的费用，用于城市基础设施和公共设施的建设和改善。规划容积率高于基准容积率的项目，其对土地的利用程度以及获得的土地开发利益均高于区域内的平均水平。高出平均水平的这部分利益，扣除开发成本和一些费用后，应该全部归还城市。容积率过高的项目影响了周边建筑的日照量、景观，破坏了城市的天际线，具有负面效益，也应该承担这部分成本。３．３征地制度方面
我国城市土地是完全国有的，农村土地为集体所有。农村集体所有土地转变为城市建设用地，需要通过国家征用。在这一点上，可以借鉴国外的土地征购制度。各国在征用土地时，征用补偿额基本定为土地的一般市场价格，不考虑征用后的升值部分。在我国，农村集体所有土地是不能像城市建设用地一样自由交易的，因此，很难确定合理的市场价。对于征地补偿标准，新出台的政策规定，“征地补偿标准”主要包括土地补偿费和安置补助费，但这两项费用的总和，不得超过土地被征收前３年平均年产值的３０倍；如果仍不足以使农民保持原有生活水平时，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。目前，有些地方在执行这个补偿标准时，往往就低不就高，损害了农民群众的利益；有些地方虽然执行了３０倍的最高补偿标准，仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低，农民生活得不到保障，利益遭受侵害。建议在制定征地补偿细则时，除了产值，还可以适当考虑地类、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，以农民生活保障为前提，兼顾土地开发利益分配公平。（作者单位：同济大学经济与管理学院）
律不予考虑。如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是可以预见到将来的合理性经过批准的，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分。
法国土地征用的先决条件是事前给予正当的补偿。收用补偿额以收用法院第一审判决之日为基准。不动产的用途，从控制补偿额的观点出发，不是按现状，而是以收用计划的发表、征求意见开始前一年的实际用途为依据。为了征购工作能够顺利进行，法国还创设了征用土地时的公示、听闻制度。
德国征用补偿额的计算，以决定收用时点被收用地的交易价格为标准，由土地鉴定委员会通过调查后研究决定。为了防止土地投机，对于城市再开发事业地收购价，必须扣除实施计划以后地价上涨的部分。
日本的土地征用与其他国家不同，征地制度是在正常土地交易发生困难时才发挥作用，对原土地所有者用现金给予补偿。补偿额参考附近类似土地的交易价格，还要把自公告之日起到权利取得裁决之日中间的物价变动考虑进去，按原议价乘修正率最后确定。
各国在征用土地时，征用补偿额基本定在征用主体取得收用权前土地的一般市场价格，不考虑征用后的升值部分。然而，美国补偿价格的标准是尽量按最高、最优利用时的公正市场价格。韩国补偿额的计算，以收购裁决时的价格为准，参考附近土地交易价格适当决定。在已公布基准地价的地域，以基准地价为基准，还要把从公告之日起至裁决之日止的近邻地价变动率、批发价格变动率等事项结合起来进行评价。
３ 对我国建立土地开发利益分配制度的启发
土地开发利益来源广泛，兼顾公平与效益原则，土地开发利益的分配以对开发利益增加的贡献量为标准，贡献大者多得，贡献小的少得。纵观各国土地开发利益的回收制度也是如此。从税收制度到土地征收制度，再到受益者合理负担制度，土地开发利益很大一部分是收归国家、城市政府所有，较小一部分增值归土地开发者、土地使用者所有。虽然探讨的那些国家中，有些是土地私有制国家，但是，他们的土地开发利益回收制度还是比较完善，有很多可取之处的，对于我国仍有参考借鉴价值。３．１税制方面
对于土地增值的部分，德国和法国的办法值得参考，按性质、时间、增值额的不同制定不同种类的税制，不能一刀切。土地使用权转让时，可分为两类，即土地开发用土地使用权增价税以及直接使用土地使用权增价税。一种是针对土地开发者的，一种是针对土地使用者的。对于土