摘要：失地农民的就业问题日益演变为一个社会问题。顺利实现就业是解决失地农民生活来源和保持社会稳定的关键所在。从对南京市的调查来看，64％的失地农民实现了城市就业。他们主要通过政府部门、职业中介以及个人关系网络等渠道，从事个体经营，或在私营民营企业和集体企事业单位就业，呈现出政府安置就业、失地农民自谋职业中的“自雇型”和“受雇型”就业的独特类型。针对这一现状，地方政府应该采取相应的政策措施，进一步提高失地农民的就业率。
关键词：失地农民就业；政府导引；南京市
基金项目：教育部人文社会科学青年基金课题(05JC840020)；江苏省高校哲学社会科学指导性课题(05SJD840009)。
作者简介：叶继红(1969－)，男，安徽合肥人，苏州大学社会学系副教授，南京大学博士后研究人员，主要从事社会人类学研究。
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)05－0115－03 收稿日期：2007－03－27
就业问题是事关失地农民生产、生活以及社会稳定的大问题，也是城市化进程中必须十分重视和妥善解决的问题。为了解南京市失地农民就业的基本状况，我们选择了江宁区和浦口区进行了调查和研究。
一、失地农民的总体就业状况
调查显示，目前失地农民有工作的占64.0％，没有工作的占29.7％。已经实现就业的失地农民大体上以个体经营或在私营民营企业和集体企事业单位就业为主，三者分别占总体的40.7％、19.2％和15.6％，合计75.5％。从就业的类型来看，这些人的工作大体上分为政府安置就业和失地农民自谋取业两大类。前者如保安、保洁和绿化工作等，总共有54人，占有工作人群的13.5％。也就是说，政府安置就业所占的比例很小，绝大多数失地农民都要靠自谋职业来生活。另据上海市的一项调查，失地农民由政府安置就业的只占9.73％，自己找到工作的占61.83％，没有工作的占23.35％，其他占5.09％(陈映芳，2003)。由此可见，失地农民主要靠自谋职业解决生活的来源。失地农民的就业方式主要包括“自雇型”和“受雇型”两大类。前者主要包括一些个体经营，如开办各种店面、街头巷尾的摆摊设点、各种小手工业者。这类人群成为就业的失地农民中的主力军。后者是指进城打工。打工的单位主要是私营民营的各类企业、集体企业和三资企业。
二、失地农民就业的主要类型
第一，政府部门的安置就业型。在计划经济时代，政府部门安置就业曾经是被征地农民获得职业的最主要途径，也是他们最愿意接受的。但从目前的形势发展来看，政府安置就业的功能在弱化，安置人数非常有限，且需要一定社会关系。政府安置的工作主要包括保洁、保安和园林绿化等。这几类工作都是辛苦差事，但在政府安置的岗位十分有限的情况下，能够得到这一岗位已非常不易，失地农民又怎么能轻易地放弃呢?但是如果做的话，工资一般又太低，正是所谓“鸡肋”。这些文化程度不高的失地农民，如果连安置的工作都做不来的话，还能做什么呢?
第二，失地农民自谋职业中的“自雇型”。由于政府没有提供合适的工作岗位，农民失地就等于失业，他们要长期生存下去就得自谋职业。目前失地农民中的绝大多数是靠自己来解决就业问题的。虽然都是自雇，但是地位和层次不同。开办私营企业的失地农民在整个群体中处于上层。他们通过自己的创业，成为一些私营企业的老板。他们多半居住在城市近郊或工业发达地区，市场观念强，有一定经营之道，在商界占据一席之地。这些失地农民是城市扩张的受益者。开店经营(个体工商户)的失地农民处于中间层次。这类店面一般是临街或开在靠近马路两边的门面房，有服装店、烟酒店、五金店等。处于最下层的是那些在街头摆摊设点的，他们一般都是做短装、鞋袜、帽子、围巾等小生意的。这类小生意的成本较低，利润很薄，基本上能糊口。他们中很多人以前根本没有做过生意，缺少经验，完全是为生活所迫。这类人占了相当比例。
第三，失地农民自谋职业中的“受雇型”。受雇的失地农民涉及城市的不同部门和工种，如进人工厂的产业工人，商贸、餐饮等行业的服务人员等。根据陆学艺(2004)等人的研究，产业工人依据权威等级和技术等级指标可以划分为三个层次：(1)第二产业基层监管人员，指直接管理一线生产工人的班组长、工长等；(2)第二产业技术工人，指需要专门技能训练或技术资格认证的工人(如电工、锻工、机修工等)；(3)第二产业非技术工人，指无需专门训练或技术资格认证的体力、半体力工人(如搬运工、养路工、建筑工等)。这些人一方面因被雇佣单位的性质和规模不同而具有不同的社会地位；另一方面还因技术熟练程度不同而具有不同的工资待遇。对于失地农民的雇佣大多是临时性的，雇佣的单位大多是私营民营企业和个体经营户，工作待遇低，劳动条件不好，而且没有社会保险。
三、失地农民的求职路径
第一，通过政府部门安置和介绍。政府部门介绍和安置工作的第一种形式是采取和江宁开发区人才中心合作的方式。实际的运作过程是，失地农民首先到政府部门进行登记和接受职业指导，然后由政府部门根据匹配的信息推荐到相应的单位，由用人单位组织面试，决定是否录用。理论上讲，这是一个很好的做法，但实际上政府部门推荐工作效果不明显。不少失地农民说，真正推荐出去工作的人很少，失地农民们感觉靠政府推荐工作的希望不大。政府部门组织安置的另外一种形式是召集用人单位举办专场招聘会。笔者在江宁区一个安置小区调查时，也看到小区宣传栏里张贴有《关于举办“送岗位进社区”现场招聘活动的通知》。但是，失地农民对此却不大感兴趣。首先，不少人反映说这种做法其实只是做做样子。其次，从招聘的要求和岗位来看，基本上要求应聘人30周岁以下，其有高中或中专文化程度。而对于失地农民来说，能够满足这两个条件的人数很少。如果对资历要求过高，就很容易导致资历较低的人被排除在劳动力市场之外，使得劳动力市场潜力不能充分发挥。资历相对较低的人由于害怕要求过高，不敢申请他们本来可以考虑的那些工作(科恩・凡・登・休维尔，2004)。再次，招聘的工种大部分为操作工，对农民的吸引力不大。
第二，通过职业介绍所介绍。在江宁区一个失地农民安置小区，围墙上、电线杆上、公共建筑上，招工的小广告随处可见。这些绝大部分是由一些开在小区内的没有资质的职介所张贴的。这些职业介绍所一般是先到周边各个企业打听和收集所需员工信息，或者和用人单位签订代为招工协议获得招聘信息，然后分类汇总，形成招聘信息库，客户过来登记并交钱，便被推荐到相应的用人单位，通过面试来决定是否录用。从过程来看，它和政府部门推荐就业大致相同，唯一不同的是需要交纳一定数额的介绍费。因此，职业介绍所采用的是完全市场化的做法。当职业介绍所收了求职者的费用后，就要
负责任地为其介绍相应的工作。由于一些职业中介打着介绍工作的幌子骗钱，因而公众对于职介所的信任是有限的。这说明在中介市场竞争十分激烈的情况下，中介公司真正要想生存下去，就需要诚实守信，经营有道。特别是在城郊结合部的熟人社区中，一旦发布虚假或欺骗信息很快就会失信于人，最终要被排挤出熟人社区而无立足之地。
第三，通过个人的关系网络获得。在求职过程中，凡是利用个人的亲朋和熟人等社会关系网络获得工作的，都可以视为通过社会网络途径获得就业。这是失地农民实现就业的途径中最常见的一种，事实上很多失地农民主要还是依靠个人的社会关系来解决就业问题的。社会关系是一种网络资源，它在使行为者之间传递信息、沟通友情和维系共同利益等方面发挥着很重要的作用。社会学家格兰诺维特首先研究了社会关系网络在个人求职中的作用。在我国，学者们集中研究了农民工和下岗工人在职业获得过程中对社会关系网络的应用。在失地农民群体的求职过程中，仍然离不开社会关系网络的作用，包括获得就业信息和资金支持等。以往的研究表明，教育程度较低或是社会地位较低的群体由于缺乏其他可利用的资源，不得不更多地依赖于社会网络关系等非正式制度方式来获得新的职业(李培林等，2000)。劳动社会保障部劳动科学研究所的研究显示，从20世纪90年代以来，在劳动就业领域中发挥“主渠道”作用的是“亲友或社会关系”这一非正式途径。在1995年～1998年间，有一半左右的人通过这种方式获得了自己的第一份职业(2003)。
四、失地农民再就业与政府导引
第一，引导失地农民转变就业观念，提高自身就业能力。政府部门首先要引导失地农民转变就业观念。阻碍失地农民顺利就业的一个因素就是其传统的思想观念。一方面，失地农民依赖心理较强。农民失去土地后，仍然存在只要有土地就有保障，失去了土地就等于失去了生存权利的思想。他们认为就业是国家和村集体的事，他们绝大多数宁可赋闲在家也不主动找工作，缺乏自主创业和自谋职业的意识。另一方面，失地农民普遍存在挑剔心理。一些人对于政府提供的工作不屑一顾，认为保安、保洁工作应该由外地民工来做，不甘心把自己视作“农民工”，不愿干外来农民工所从事的工作。这种心理造成了他们面对岗位时眼高手低，就业时往往要求轻松、高薪，却又不具备胜任这些工作的条件。因此，各级政府需要采取有效措施进行合理引导，使失地农民能够清楚地认识到当前的就业形势和就业发展趋势，帮助他们转变就业观念，破除等、靠、要思想，正确认识和评价自己，提高适应城市就业和市场就业的能力。
根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着直接的关系。一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要获得和市民相似的文化素质，就需要经过一定的职业培训。由于失地农民文化素质相对较低，要使他们适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位，就必须对他们进行相应的转岗培训，以提高他们的文化素质和就业能力。“就业能力可以理解为获得工作和保持工作(有报酬或无报酬)的能力。”(伯纳德・加兹尔，2004)为了获得工作，一个人必须接受基本的职业教育和训练；而为了保住工作，必须接受在岗培训和继续教育。就失地农民来说，从先前的农业生产转换为城市非农职业，是一次根本的职业转换。他们将要面对的是一个陌生的就业环境和全新的岗位要求。由于文化程度不高又缺乏一技之长，他们中的大多数在劳动力市场上不具备竞争优势。因此，对失地农民进行与就业有关的教育训练就显得尤为重要。而政府作为征地的主体，应当承担起培训的责任。此外，政府部门还应该针对不同年龄段的失地农民开展相应的就业指导工作。如对年龄较大的失地农民，可以进行以社会公益性服务就业岗位为主导的指导性工作；对年龄偏小、文化层次稍高的失地农民，可以进行以生产和经营性的就业岗位为主导的指导性工作。这样，才能使失地农民就业与再就业工作有的放矢。
第二，出台扶持失地农民就业的优惠政策，鼓励失地农民自谋职业。在解决失地农民就业方面，政府部门需要在政策上鼓励他们自谋职业、自主创业，并对从事个体工商经营等人员在资金、场地、税费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。对用地单位来说，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度。自2004年1月1日起，江宁开发区对区内从事个体经营、开办商贸或生产性企业的失地农民分别制订了相关的奖励政策。例如，奖励办法规定：“区内劳动力从事个体经营的(除国家限制的行业，包括娱乐业以及桑拿、按摩、氧吧)，3年内缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费税附加和个人所得税的地方留成部分由财政全部补给个人，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有行政事业性收费。”但在调查中我们了解到，一些失地农民在自谋职业的过程中并没有享受到政策优惠。看来，鼓励失地农民自主创业不仅仅是相关政策的制定问题，更是政策的贯彻和执行的问题。再好的政策，如果得不到落实，最终也不会产生任何作用。
第三，培育和规范职业中介市场，发挥市场配置资源的作用。随着改革的不断深入，我国政府职能也在发生转变。政府职能转变的基本原则是“减少控制，增加服务”，即由控制管理型政府转化为服务合作型政府。一方面，政府部门应该遵循市场经济规律，减少大包大揽或行政干预，把社会可能自我调节与管理的任务交给社会中介组织；另一方面，要求政府根据市场化的要求提供诸如信息服务、技术指导等公共服务。从计划经济条件下对失地农民的就业安置转变成市场经济条件下的货币安置，正是政府职能转变的结果。政府在给失地农民提供就业指导的基础上将失地农民推向市场，利用市场的公平竞争机制来实现其就业。当失地农民被推向市场就业时，职业中介就发挥着十分重要的作用。现实的情况是，一方面，当用人单位急需用人时，得不到劳动力的信息；而求职者为获得就业渠道，又找不到市场。另一方面，大量的非法职业中介操作不规范，不少职业中介存在欺诈现象，扰乱了劳动力市场。因此，政府部门需要规范和健全失地农民的职业中介市场。首先要培育职业中介市场，大力发展多种类型、多种所有制性质的职业中介机构。凡具备条件的企业、组织和公民个人，都可申领职业介绍资质，鼓励更多的城乡劳动力从事劳务经纪业务，造就劳务经纪人队伍。其次，按照市场化原则规范职业中介行为。各类职业介绍机构、劳务派遣组织要积极收集真实可靠的劳务用工信息，公布服务流程和收费标准，加强服务功能，提升服务质量，切实为失地农民的就业发挥作用。
第四，开辟失地农民灵活就业的新领域，推进就业方式的制度创新。从以上失地农民实际就业的单位来看，相当一部分人集中在个体经济部门，从事小手工业、小商品零售业，或临时受雇于私营企业等。这些就业部门区别于传统的、典型的、正规的全日制工作，类似国外的非政府部门就业或非正规就业，在国内则称为灵活就业。所谓灵活就业，是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称(劳动和社会保障部劳动科学研究所，2003)。灵活多样的就业形式具有就业门槛低、就业时间灵活等特点，比较适合高年龄、低技能为主要特征的失地农民。在发达国家，农村劳动力流入城市后，大都先以非正规形式解决工作或自我雇佣。这种就业形式有利于充分挖掘潜在的就业岗位，增加就业机会。在未来相当长的时期，灵活多样的就业形式将继续在缓解就业的结构性矛盾和解决就业增量难题方面发挥极为重要的作用。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》曾明确提出要“建立阶段性就业制度，发展弹性就业形式，实行灵活多样就业方式”。这对指导失地农民就业来说，也是完全适用的。政府部门需要开辟失地农民灵活就业的新领域，推行非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等灵活多样的就业形式，推进失地农民就业方式的制度创新。灵活就业涉及的行业和领域十分广泛，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落，发展的潜力十分巨大。一是城市社区服务业，如养老服务、生活服务和家政服务等。社区服务具有容量大、需求广、用工灵活、就业便捷、吸纳力强的特点。目前发达国家的社区就业发展迅速，而我国发展相对不足，就业潜力较大。二是城市公益性岗位，主要包括城市清洁卫生、保安、绿化养护、交通协理、市场管理等。三是城市商业服务业，如街头摊贩、医院陪护等，这是目前城市灵活就业最为集中的一个领域。四是正规部门的灵活就业，如正规的企事业单位雇用的临时工、劳务工和承包工，企事业单位后勤社会化以及一些加工制造企业的生产任务分包所产生的就业市场等。所有这些都为失地农民提供了可能的就业空间。
编校：沈 育
摘要：失地农民的就业问题日益演变为一个社会问题。顺利实现就业是解决失地农民生活来源和保持社会稳定的关键所在。从对南京市的调查来看，64％的失地农民实现了城市就业。他们主要通过政府部门、职业中介以及个人关系网络等渠道，从事个体经营，或在私营民营企业和集体企事业单位就业，呈现出政府安置就业、失地农民自谋职业中的“自雇型”和“受雇型”就业的独特类型。针对这一现状，地方政府应该采取相应的政策措施，进一步提高失地农民的就业率。
关键词：失地农民就业；政府导引；南京市
基金项目：教育部人文社会科学青年基金课题(05JC840020)；江苏省高校哲学社会科学指导性课题(05SJD840009)。
作者简介：叶继红(1969－)，男，安徽合肥人，苏州大学社会学系副教授，南京大学博士后研究人员，主要从事社会人类学研究。
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)05－0115－03 收稿日期：2007－03－27
就业问题是事关失地农民生产、生活以及社会稳定的大问题，也是城市化进程中必须十分重视和妥善解决的问题。为了解南京市失地农民就业的基本状况，我们选择了江宁区和浦口区进行了调查和研究。
一、失地农民的总体就业状况
调查显示，目前失地农民有工作的占64.0％，没有工作的占29.7％。已经实现就业的失地农民大体上以个体经营或在私营民营企业和集体企事业单位就业为主，三者分别占总体的40.7％、19.2％和15.6％，合计75.5％。从就业的类型来看，这些人的工作大体上分为政府安置就业和失地农民自谋取业两大类。前者如保安、保洁和绿化工作等，总共有54人，占有工作人群的13.5％。也就是说，政府安置就业所占的比例很小，绝大多数失地农民都要靠自谋职业来生活。另据上海市的一项调查，失地农民由政府安置就业的只占9.73％，自己找到工作的占61.83％，没有工作的占23.35％，其他占5.09％(陈映芳，2003)。由此可见，失地农民主要靠自谋职业解决生活的来源。失地农民的就业方式主要包括“自雇型”和“受雇型”两大类。前者主要包括一些个体经营，如开办各种店面、街头巷尾的摆摊设点、各种小手工业者。这类人群成为就业的失地农民中的主力军。后者是指进城打工。打工的单位主要是私营民营的各类企业、集体企业和三资企业。
二、失地农民就业的主要类型
第一，政府部门的安置就业型。在计划经济时代，政府部门安置就业曾经是被征地农民获得职业的最主要途径，也是他们最愿意接受的。但从目前的形势发展来看，政府安置就业的功能在弱化，安置人数非常有限，且需要一定社会关系。政府安置的工作主要包括保洁、保安和园林绿化等。这几类工作都是辛苦差事，但在政府安置的岗位十分有限的情况下，能够得到这一岗位已非常不易，失地农民又怎么能轻易地放弃呢?但是如果做的话，工资一般又太低，正是所谓“鸡肋”。这些文化程度不高的失地农民，如果连安置的工作都做不来的话，还能做什么呢?
第二，失地农民自谋职业中的“自雇型”。由于政府没有提供合适的工作岗位，农民失地就等于失业，他们要长期生存下去就得自谋职业。目前失地农民中的绝大多数是靠自己来解决就业问题的。虽然都是自雇，但是地位和层次不同。开办私营企业的失地农民在整个群体中处于上层。他们通过自己的创业，成为一些私营企业的老板。他们多半居住在城市近郊或工业发达地区，市场观念强，有一定经营之道，在商界占据一席之地。这些失地农民是城市扩张的受益者。开店经营(个体工商户)的失地农民处于中间层次。这类店面一般是临街或开在靠近马路两边的门面房，有服装店、烟酒店、五金店等。处于最下层的是那些在街头摆摊设点的，他们一般都是做短装、鞋袜、帽子、围巾等小生意的。这类小生意的成本较低，利润很薄，基本上能糊口。他们中很多人以前根本没有做过生意，缺少经验，完全是为生活所迫。这类人占了相当比例。
第三，失地农民自谋职业中的“受雇型”。受雇的失地农民涉及城市的不同部门和工种，如进人工厂的产业工人，商贸、餐饮等行业的服务人员等。根据陆学艺(2004)等人的研究，产业工人依据权威等级和技术等级指标可以划分为三个层次：(1)第二产业基层监管人员，指直接管理一线生产工人的班组长、工长等；(2)第二产业技术工人，指需要专门技能训练或技术资格认证的工人(如电工、锻工、机修工等)；(3)第二产业非技术工人，指无需专门训练或技术资格认证的体力、半体力工人(如搬运工、养路工、建筑工等)。这些人一方面因被雇佣单位的性质和规模不同而具有不同的社会地位；另一方面还因技术熟练程度不同而具有不同的工资待遇。对于失地农民的雇佣大多是临时性的，雇佣的单位大多是私营民营企业和个体经营户，工作待遇低，劳动条件不好，而且没有社会保险。
三、失地农民的求职路径
第一，通过政府部门安置和介绍。政府部门介绍和安置工作的第一种形式是采取和江宁开发区人才中心合作的方式。实际的运作过程是，失地农民首先到政府部门进行登记和接受职业指导，然后由政府部门根据匹配的信息推荐到相应的单位，由用人单位组织面试，决定是否录用。理论上讲，这是一个很好的做法，但实际上政府部门推荐工作效果不明显。不少失地农民说，真正推荐出去工作的人很少，失地农民们感觉靠政府推荐工作的希望不大。政府部门组织安置的另外一种形式是召集用人单位举办专场招聘会。笔者在江宁区一个安置小区调查时，也看到小区宣传栏里张贴有《关于举办“送岗位进社区”现场招聘活动的通知》。但是，失地农民对此却不大感兴趣。首先，不少人反映说这种做法其实只是做做样子。其次，从招聘的要求和岗位来看，基本上要求应聘人30周岁以下，其有高中或中专文化程度。而对于失地农民来说，能够满足这两个条件的人数很少。如果对资历要求过高，就很容易导致资历较低的人被排除在劳动力市场之外，使得劳动力市场潜力不能充分发挥。资历相对较低的人由于害怕要求过高，不敢申请他们本来可以考虑的那些工作(科恩・凡・登・休维尔，2004)。再次，招聘的工种大部分为操作工，对农民的吸引力不大。
第二，通过职业介绍所介绍。在江宁区一个失地农民安置小区，围墙上、电线杆上、公共建筑上，招工的小广告随处可见。这些绝大部分是由一些开在小区内的没有资质的职介所张贴的。这些职业介绍所一般是先到周边各个企业打听和收集所需员工信息，或者和用人单位签订代为招工协议获得招聘信息，然后分类汇总，形成招聘信息库，客户过来登记并交钱，便被推荐到相应的用人单位，通过面试来决定是否录用。从过程来看，它和政府部门推荐就业大致相同，唯一不同的是需要交纳一定数额的介绍费。因此，职业介绍所采用的是完全市场化的做法。当职业介绍所收了求职者的费用后，就要
负责任地为其介绍相应的工作。由于一些职业中介打着介绍工作的幌子骗钱，因而公众对于职介所的信任是有限的。这说明在中介市场竞争十分激烈的情况下，中介公司真正要想生存下去，就需要诚实守信，经营有道。特别是在城郊结合部的熟人社区中，一旦发布虚假或欺骗信息很快就会失信于人，最终要被排挤出熟人社区而无立足之地。
第三，通过个人的关系网络获得。在求职过程中，凡是利用个人的亲朋和熟人等社会关系网络获得工作的，都可以视为通过社会网络途径获得就业。这是失地农民实现就业的途径中最常见的一种，事实上很多失地农民主要还是依靠个人的社会关系来解决就业问题的。社会关系是一种网络资源，它在使行为者之间传递信息、沟通友情和维系共同利益等方面发挥着很重要的作用。社会学家格兰诺维特首先研究了社会关系网络在个人求职中的作用。在我国，学者们集中研究了农民工和下岗工人在职业获得过程中对社会关系网络的应用。在失地农民群体的求职过程中，仍然离不开社会关系网络的作用，包括获得就业信息和资金支持等。以往的研究表明，教育程度较低或是社会地位较低的群体由于缺乏其他可利用的资源，不得不更多地依赖于社会网络关系等非正式制度方式来获得新的职业(李培林等，2000)。劳动社会保障部劳动科学研究所的研究显示，从20世纪90年代以来，在劳动就业领域中发挥“主渠道”作用的是“亲友或社会关系”这一非正式途径。在1995年～1998年间，有一半左右的人通过这种方式获得了自己的第一份职业(2003)。
四、失地农民再就业与政府导引
第一，引导失地农民转变就业观念，提高自身就业能力。政府部门首先要引导失地农民转变就业观念。阻碍失地农民顺利就业的一个因素就是其传统的思想观念。一方面，失地农民依赖心理较强。农民失去土地后，仍然存在只要有土地就有保障，失去了土地就等于失去了生存权利的思想。他们认为就业是国家和村集体的事，他们绝大多数宁可赋闲在家也不主动找工作，缺乏自主创业和自谋职业的意识。另一方面，失地农民普遍存在挑剔心理。一些人对于政府提供的工作不屑一顾，认为保安、保洁工作应该由外地民工来做，不甘心把自己视作“农民工”，不愿干外来农民工所从事的工作。这种心理造成了他们面对岗位时眼高手低，就业时往往要求轻松、高薪，却又不具备胜任这些工作的条件。因此，各级政府需要采取有效措施进行合理引导，使失地农民能够清楚地认识到当前的就业形势和就业发展趋势，帮助他们转变就业观念，破除等、靠、要思想，正确认识和评价自己，提高适应城市就业和市场就业的能力。
根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着直接的关系。一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要获得和市民相似的文化素质，就需要经过一定的职业培训。由于失地农民文化素质相对较低，要使他们适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位，就必须对他们进行相应的转岗培训，以提高他们的文化素质和就业能力。“就业能力可以理解为获得工作和保持工作(有报酬或无报酬)的能力。”(伯纳德・加兹尔，2004)为了获得工作，一个人必须接受基本的职业教育和训练；而为了保住工作，必须接受在岗培训和继续教育。就失地农民来说，从先前的农业生产转换为城市非农职业，是一次根本的职业转换。他们将要面对的是一个陌生的就业环境和全新的岗位要求。由于文化程度不高又缺乏一技之长，他们中的大多数在劳动力市场上不具备竞争优势。因此，对失地农民进行与就业有关的教育训练就显得尤为重要。而政府作为征地的主体，应当承担起培训的责任。此外，政府部门还应该针对不同年龄段的失地农民开展相应的就业指导工作。如对年龄较大的失地农民，可以进行以社会公益性服务就业岗位为主导的指导性工作；对年龄偏小、文化层次稍高的失地农民，可以进行以生产和经营性的就业岗位为主导的指导性工作。这样，才能使失地农民就业与再就业工作有的放矢。
第二，出台扶持失地农民就业的优惠政策，鼓励失地农民自谋职业。在解决失地农民就业方面，政府部门需要在政策上鼓励他们自谋职业、自主创业，并对从事个体工商经营等人员在资金、场地、税费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。对用地单位来说，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度。自2004年1月1日起，江宁开发区对区内从事个体经营、开办商贸或生产性企业的失地农民分别制订了相关的奖励政策。例如，奖励办法规定：“区内劳动力从事个体经营的(除国家限制的行业，包括娱乐业以及桑拿、按摩、氧吧)，3年内缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费税附加和个人所得税的地方留成部分由财政全部补给个人，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有行政事业性收费。”但在调查中我们了解到，一些失地农民在自谋职业的过程中并没有享受到政策优惠。看来，鼓励失地农民自主创业不仅仅是相关政策的制定问题，更是政策的贯彻和执行的问题。再好的政策，如果得不到落实，最终也不会产生任何作用。
第三，培育和规范职业中介市场，发挥市场配置资源的作用。随着改革的不断深入，我国政府职能也在发生转变。政府职能转变的基本原则是“减少控制，增加服务”，即由控制管理型政府转化为服务合作型政府。一方面，政府部门应该遵循市场经济规律，减少大包大揽或行政干预，把社会可能自我调节与管理的任务交给社会中介组织；另一方面，要求政府根据市场化的要求提供诸如信息服务、技术指导等公共服务。从计划经济条件下对失地农民的就业安置转变成市场经济条件下的货币安置，正是政府职能转变的结果。政府在给失地农民提供就业指导的基础上将失地农民推向市场，利用市场的公平竞争机制来实现其就业。当失地农民被推向市场就业时，职业中介就发挥着十分重要的作用。现实的情况是，一方面，当用人单位急需用人时，得不到劳动力的信息；而求职者为获得就业渠道，又找不到市场。另一方面，大量的非法职业中介操作不规范，不少职业中介存在欺诈现象，扰乱了劳动力市场。因此，政府部门需要规范和健全失地农民的职业中介市场。首先要培育职业中介市场，大力发展多种类型、多种所有制性质的职业中介机构。凡具备条件的企业、组织和公民个人，都可申领职业介绍资质，鼓励更多的城乡劳动力从事劳务经纪业务，造就劳务经纪人队伍。其次，按照市场化原则规范职业中介行为。各类职业介绍机构、劳务派遣组织要积极收集真实可靠的劳务用工信息，公布服务流程和收费标准，加强服务功能，提升服务质量，切实为失地农民的就业发挥作用。
第四，开辟失地农民灵活就业的新领域，推进就业方式的制度创新。从以上失地农民实际就业的单位来看，相当一部分人集中在个体经济部门，从事小手工业、小商品零售业，或临时受雇于私营企业等。这些就业部门区别于传统的、典型的、正规的全日制工作，类似国外的非政府部门就业或非正规就业，在国内则称为灵活就业。所谓灵活就业，是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称(劳动和社会保障部劳动科学研究所，2003)。灵活多样的就业形式具有就业门槛低、就业时间灵活等特点，比较适合高年龄、低技能为主要特征的失地农民。在发达国家，农村劳动力流入城市后，大都先以非正规形式解决工作或自我雇佣。这种就业形式有利于充分挖掘潜在的就业岗位，增加就业机会。在未来相当长的时期，灵活多样的就业形式将继续在缓解就业的结构性矛盾和解决就业增量难题方面发挥极为重要的作用。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》曾明确提出要“建立阶段性就业制度，发展弹性就业形式，实行灵活多样就业方式”。这对指导失地农民就业来说，也是完全适用的。政府部门需要开辟失地农民灵活就业的新领域，推行非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等灵活多样的就业形式，推进失地农民就业方式的制度创新。灵活就业涉及的行业和领域十分广泛，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落，发展的潜力十分巨大。一是城市社区服务业，如养老服务、生活服务和家政服务等。社区服务具有容量大、需求广、用工灵活、就业便捷、吸纳力强的特点。目前发达国家的社区就业发展迅速，而我国发展相对不足，就业潜力较大。二是城市公益性岗位，主要包括城市清洁卫生、保安、绿化养护、交通协理、市场管理等。三是城市商业服务业，如街头摊贩、医院陪护等，这是目前城市灵活就业最为集中的一个领域。四是正规部门的灵活就业，如正规的企事业单位雇用的临时工、劳务工和承包工，企事业单位后勤社会化以及一些加工制造企业的生产任务分包所产生的就业市场等。所有这些都为失地农民提供了可能的就业空间。
编校：沈 育