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行程法将为国障法政基程法 政序典成我保依行的本序
口 杨海坤
随着我国经济体制改革和政 治体制改革 的深 收费法等也在加紧制定过程 中，但从整体上看 ， 我 入进行 ，以及法治 国家和法治政府建设 目标 的确 国行 政法律 、 法规 中程序法不发达 、 不清晰的情况 立 ，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。 依然存在 ， 许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实 制定 行政程序法 已列入十届全 国人大常委会 的立 体法中， 对程序 的规定过于原则 、 笼统 ， 尤其缺乏统 法规划 ， 国人大常委会法制工作委员会已经开始 全
征求意见 ， 进行立法调研。据全 国人大法律委员会 介绍 ，０ ５ ３ ， ２０ 年 月 十届全国人大三次会议期间， 已
有代表提出议案 ， 建议尽快制定统一的行政程序法 典， 并就行政程序法 典的基本框架 、 调整范 围、 主要
内容等提 出过具体意见和建议。笔者作为全 国政协 委员 ， 曾把制定统 一的行政程序法典作为提案递 骤和顺序 ， 也 它体现 了事物之间客观的、 内在的联系， 交全 国政协， 并引起 了有关方面的重视。 什么是行政程序？什么是行政程序法７
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性和可操作性 ， 而且还有许多重要 的行政行为仍 然处 于“ 无法可依” 的无序状态。在这种情况下 ， 制 定统一 的行政程序法典 ，无疑反映 了时代的要求 ， 反映了人 民的呼声 ， 的出台无疑将对中国的行政 它 法治建设产生难 以估量的影响。 程序 ， 是人们按照时间前后安排 自己行为的步
一
、
也体现了人的活动的有 目的性和有序性。行政程序 是有别于立法机关 的立法程序 以及司法机关 的司
对普通百姓而言 ， 行政程序或许还是个 比较陌 法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既 同时也要规范行 生的术语 ， 近些年来不 断见诸媒体的各类 “ 但 听证 要规范行政机关的行政行为程序 ， 但它主要是规范行政机关在 会” 已经使 人 ， 感受到行政程序的“ 魅力” 。由于受传 政相对人的行为程序 ， 统 的重实体 、 轻程 序观念 的影响 ， 国对于程序方 行使 职权过程中必须遵循的步骤、 我 方式、 顺序、 时效 等方面 的规则 。现代行政 程序 法的直接功能是规 面的立法往往不如对于实体方 面的立法那样重视 ， 尤其是有关 对行政机关行政行为方 面程序 的要求 范 、 约束 监督行政权的合理行使 ， 一方面促进行政 机关工作效率 的提高 ， 另一方 面防止行政机关侵犯 历来是一个盲区。政府行为
要不要依法 ， 尤其是需
要不需要依 照法定程序办事 ， 过去在许多人头脑中 的答案是否定的， 至少是模糊的。 然而， 这些年来情 况已经有所改观。特别是我国ｌ 政诉讼法》 ＝ 行 的颁布 和实施 ，使人们开始意识到行政机关必须依法办 事 ， 中包括必须依法定程序办事 ； ， 其 同时 由于行政 机关违反法定程序而被公民告上法庭的报道也不 断见诸报端。当然 ， 情况也不容乐观， 虽然我国近十 多年来相继制定了＜ 行政处罚法》 政许可法》治 绗 《 安管理处罚法》 等重要行政法律 ， 行政强制法 、 行政
行政相对人的合法权益 ， 使行政相对人的利益得到 切实的保障。从一定意义上来说 ， 行政程序法 的本
质是人权保障法。行政程序法 的存在有两种形态 ， 种是 行政程序法 规范 分散存在 于行政 法律 、 法 规、 规章 中， 往往涉及规范某一种类 的行 政行 为的 程序 ； 另一种是制定一部统一 的行政程序法 ， 是行 政程序 的基本法 ， 也是行政程序的统一法典 。 现在 ， 纳入全 国人大常委会立法规划 的行政程序法是指 后 一种 ，就是要借鉴世界上很多 国家和地 区的经
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＜ 人大研克）ｏ６ ２０ 年第６ （ 期 总第 １４ ７ 期）～３ — ３
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验 ，制定一部适合我 国国情的统一 的行政程序法 有 的程序 性权利 ， 根本不容许 申辩 ， 被处理人刚一 典。 申辩就斥 责为 “ 态度不好 ”于是加 重处罚 ， ， 老百姓
二、 为什么要制定行政程序法？
我们每个人都生活在人际关系交织 的社会中 ， 现代社会的人际关系更加紧密 ， 整个社会生活离不 出示任何 执法 文件 和身份证 明 ，随意罚没贵重物
有 口难辩 ， 有冤难伸 。在有些地方 的所谓市容执法 “ 突击活动 ” ， 中 比较常见 的是 ， 管人员执法时不 城
开管理 ， 以至于我们每个 人都免不了要 同政府打交 品， 不予开具扣押清单 ， 至对老百姓拳脚相 向。 甚 产 道。西方有句俗语 ： 现代人 “ 从摇篮到坟墓 ” 都离不 生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为 。 势必严 开政府 的管理 ， 此言并非言过其实。但是 ， 还要看 重损伤行政机关 与执法人员 的形象 ， 损害行政相对 到， 政府管理也免不 了有偏差 ， 因为政府 的行为是 人 的利益 ，跟建设 和谐 社会 目标显然是背道而驰 由政府工作人员做 出来 的。政府工作人员也有七情 的。这种种情况都凸现 出当前我 国制定专门的行政 六欲 ， 如果没有法律和道德 的约束 ， 他们很容易做 程序法典
的必要性与紧迫性 。 出伤害人 民的事情来 ， 这就是要求政府依法办事最 三 、当前制定行 政程序法典重点解决什么问 浅显 的道理 。除此之外 ， 政府工作人员也有行政能 题 ？ 力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其 现在 ， 世界上法制健全或者 比较健全的国家和 工作人员 的行为 ， 提高他们 的执法水平 。除了对他 地区 ， 通常都制定 了 比较完善的行政程序法 ， 具有 们 的实体法方面的要求外 ， 很重要的就是对他们行 统一行政程序法典的国家和地区也不在少数 。 但各 为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所 国、 各地区的行政程序法典在 内容和形式方 面都有 都反 本地 区的实际情形和具 欲办事 ，往往集 中地表现在他们不按法定程序办 很多差别 ， 映了本 国 、 事 ， 怎样干就怎样干 ， 想 以致背离政府存在 的目的。 体要求 ， 不是千篇一律的。中国有独特的国情特点 ， 大家知道 ， 历史上各类专制政府有一个共同特点就 所 以， 我们一方 面要善 于借鉴 和吸收别 国、 的地 别 是信息不公开 ， 暗箱操作 ， 么事情都不让老百 区已有的制定行政程序法典的经验 ， 搞 什 另一方面一定 姓知道 ； 专制政府还有一个特点就是蛮不讲理 ，君 要根据我们的实 际情况来制定适合 中国人 民所需 “ 要臣死 ， 臣不得不死”没有什么道理可讲的。现在 要的行政程序法 。经过 ２ 多年的改革开放 ， ， Ｏ 尤其是 在社会主义市场经济体制初步建立 的情况下 ， 我们 我们 已经处于人 民当家作主的民主时代 ， 已经 情况 大变 。但是 ， 应该看到我 国是一个具有几千年封建 需要建立 的是一个 民主 的有 限的高效的政府 ， 是一 专制传统的 国家 ， 官本位 、 权力 至上 的传统没落观 个服务型政府 、 责任型政府 、 法治型政府 ， 这个政府 公 公正 的符合 念还不可能荡涤干净。即使经过 了多年的改革开 所遵循 的程序必须是体现公平 、 开、 放， 旧观念、 旧传统还有相当大的市场。我们 的资讯 理性、 护人权 的程序 ， 保 在法律上来讲 ， 就是要建立 公开还有许多的限制 ； 有些执法部门乱处罚 、 乱征 起一套行政法上的正当法律程序。其直接 目的就是 用、 乱强制 ， 根本不讲什么理由 ， 更不告知人民救济 以正当法律程序来控制公权力 ， 主要是控制我国行 之道 。近几年 ， 听证之风开始盛行 。 但群众反映说 ： 政权的行使。因此 ， 我们不能期望 “ 毕其功于一役” ， 有些物价 听证会完全是走过场 ， 听证笔录
没有 实际 把所有 的好的行政程序制度统统规定下来 ， 也不能 意义 ， 听证也就成了“ 聋子的耳朵——摆设 ” 。实际 面面俱 到 ， 我们 的行政程序一步登天 ， 幻想 天衣无 上， 老百姓 为政府行为所苦 ， 往往居多是为繁杂 的 缝。 行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的， 第一 ， 我们要确立行政程序法典的立法 目的或 项正常 的申请 ， 行政机关总是拖着不办理 ； 到行 者叫 目标模式 。根据我 国国情 ， 我们的 目标模式应 政机关办事 ， 往往找不到人 ， 办不成事。特别是要多 该是确立 公正与效率兼顾 、 公正优先 的模式 ， 这是 个行政机关 同意的只要一家行政机关不到位 ， 申请 比较先进的，也是最适合中国发展 中的国情的要 人就只能“ 在那里。我们 的 ＾ 死” 大代表和政协委员 求 。行政程序法 典的立 法 目的无 非是贯彻依法行 在调查中发现， 当前行政执法人员执法缺乏程序意 政、 障人民利益和提高行政效率这三项。 保 识还相当普遍和严重 。 行政执法人员为尽快达到行 第二， 行政程序法典必须确立我国行政程序的 政管理的 目的， 有时不顾法律关于执法方法 、 执法 基本原则。这些原则还在 总结 、 概括、 提炼过程 中， 步骤等的程序性规定 ，任意简化甚至取消程序 ； 有 但法治、 公开、 、 、 、 民、 公正 公平 参与 便 统一、 效率等 些行政执法人员 漠视相对人在行政管理中应当具 原则已经逐步成为共识。
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３ ４一＜ 人大研究）ｏ６ ２ｏ 年第 ６ （ 期 总第 １４ ７ 期）
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第三 ， 关于调整范围。总的来看 ， 要看到世界行 行政行为与不利行政行为同样违反法定程序 ， 追究 政程序法立法潮流是逐步扩大调整范围 ， 国也有 的责任会有所不同。以上只是简单的设想 ， 我 行政程 这种实际需要 。因此 ， 中国行政程序法典不能完全 序法典将会在认真研究 的基础上作 出更细致 、 更科
不顾及实体法规定，但肯定以调整程序内容为主； 学的规定。 在处理调整 内部行 政程序和外 部行政程序关系问 四、 我们如何积极准备和迎接行政程序法典的 题上 ， 应该以调整行政机关与外部行政相对人关系 出台？ 的程序为主，但也要兼顾内部行政程序的必要规 行政程序法典的出台将是我 国行政法发展史 ， 定； 行政程序法典主要调整行政机关具体行政行为 乃至我 国走 向法治 国家历史进程 中具有里程碑意 的程序 。 但是对于抽象行政行为不能不顾 ， 尤其是 义的大
事。 正如—位行政法专家所说的：制定一部 “ 必须针对我国 目 前规章以下的抽象行政行为（ 规范 统一的行政程序法典不仅为政府 ， 为所有行政 主体 性文件 ） 特别多、 特别乱的情况 ， 出必要的程序性 实施公法行为提供统一的、 作 规范化的、 标准的 ‘ 操作 严格规定 ， 有利于基层社会法治 的实现 ； 行政程序 规则 ’ ，同时也将为全体国人通过一部系统的行政 法典 当然应该 以规范各类行政行为共通的行政程 法治教材。” 因此 ， 行政程序法典的制定过程不仅是 序为主 ，从而使各类行政执法都共 同有所遵循 ， 但 完成一个立法的系统工程 ，同时也是对全体人民， 有些重要 的、 特别是新型的行政行为应有的一些特 特别是对我国公务员队伍完成一次系统的、 深入的 别行政程序（ 如行政指导 、 行政合 同等） 也需要在法 现代行政法治教育工程。
典中作出规定 。 第一 ， 中国的社会主义法治是在党的领导下实 第四，哪些制度和哪些程序必须重点加 以规 行 的法治 ， 我们的政府是党领导下的政府。党的执
定。为了保障“ 当法律程序” 正 在中国行政法上的确 政能力充分体现在依法执政方面。 要想搞好依法行
立， 信息公开制度 、 听取意见制度 、 说明理 由制度 、 政 ， 首先需要依靠党的领导。因此 ， 行政程序法典的 管辖制度 、 告知制度 、 回避制度 、 证据制度 、 救济制 出台将是 中国共产党领导中国人 民走 向法治道路
度等制度必须建立 ， 而且要有明确而细致的程序规 上的创举 ， 应该引起党的各级领导和全体党员的高 定 。这些基本的制度和程序如果不能确立 ， 行政程 度重视。由于历史条件等复杂原因， 目前我们党内 序法就会沦为空谈 。 有些 同志还存在着党委权力大于法律权威、 政策威 第五 ， 必须确定违反行政程序的法律责任 。这 力大于法律效力等观念 ， 还缺少关于国家机关严格 是行政程序法典必须解决的问题 。 违反行政程序的 依法办事 ， 特别是依照程序法办事的观念和习惯 ， 法律责任一直是相 当困惑的难题。一般而言 ， 行政 缺少权力应受制约、 以权制权、 以法治权等观念。因 程序可以分为法定程序和非法定程序 ， 有的国家称 此 ， 通过行政程序法典的制定和实施 ， 对全体党员 特别是担负领导责任 的党员干部将 提供一次极好 行政机关有采用或不采用、 这样运用或那样运用的 的学习机会。 选择权力 ； 但对于法定程序 ， 行政机关应该严格遵 第二 ， 行政程序法典 的制
定和实施对于我国公 守， 特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政 务员队伍素质的提高意义非凡。行政程序法典的出 科学化 、 法制 程序 ， 行政机关不能阳奉阴违。违反法定程序 的行 台将标志着我国行政领域内民主化 、 政行为属 于违法行为， 行为人必然要受到法律 的追 化的巨大进步， 这对 国家公务员队伍也将提出更高 究 。这里又要区分几种情况 ， 一种是很轻微的瑕疵 ， 的要求 。 许多国家和地 区实施行政程序法的经验表 公务员对于行政程序法的 自觉接受程度往往决 对行政相对人不造成损失 ， 那么可以采取补正 等方 明， 而且在开始实施该法时又往往 法； 如果违法情况 比较严重 ， 构成较明显的瑕疵 ， 那 定该法的实施效果 ， 因为行政程序法要求行政程 么会 由有关部门或机构予以撤销（ 撤销后该行 为可 遭到行政人员的抵制 ， 透 要求一切为 了便利行政相对 以按照法定程序重做 ） ，造成公民损失的应予以赔 序的公开性 、 明度 ， 这对一些习惯于“ 我用权 ， 你服从 ” 思维方式 的 偿； 还有一种更严重 的情况 ， 即构成违反行政程序 人 。 麻烦”非常不适应。因此， 、 在一 法的严重瑕疵 ， 那就可能宣告行政行为无效 （ 自始 人来说会感觉非常“ 实施行政程序法对于政府工作人员 没有效力 ）也不允许行政机关再作 出此种行为。此 定意义上来说 ， ， 来说无疑是一场观念上的革命。他们的思想准备和 外 ， 于不同性质行政行为违反法定程序的法律责 对 之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序 ，
任的追究会有所 区别 ， 例如对于行政相对人 的授益 理论准备是非常必要的。
‘ 人大研究）０６ ２ｏ 年第６ （ 期 总第 １４ ７ 期） ５— 一３
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第三 ，对于行政立法工作者和理论工作者来 最广大人 民的法律意识 ， 尤其是 民主宪政意识和行 说， 真正制定好一部行政程序法典绝非一件容易的 政法治意识的提高。如果公 民缺少民主意识 ， 缺乏
事情 。尽管我们可以借鉴许多国家和地区已有 的立 法经验 ， 但毕竟不能照搬照抄 。中国幅员辽阔， 情况 复杂 ， 中央到地方行 政机关林立 ， 从 在社会转轨时 期社会矛盾空前复杂 的形势下 ， 行政职能正在发生 深刻变化 ， 要对各种行政机关的行政程序作 出具有 相当统一性 的规范 ， 必然会遇到许多意想不到的立 法技术等方面的困难 ，因此需要付出艰辛的劳动。 全 国人大常委会法 工委进行立法调研 ， 就标志着这 项有意
义 的工程已正式启动 ，但后续工作还很多 ， 需要各方面的配合和协作 。 第 四， 实行法治 的最终动力在于人民 ， 而行政 程序法典 的制定 和实施最基础工作的成功有赖于
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对于公共权力的监督意识 ， 缺乏对于公共社会生活 的参与意识 ， 那么行政程序法典所赋予公 民的程序
性权利 ， 包括获得通知权 、 陈述权 、 抗辩权、 听证请 求权 、 回避请求权、 卷宗 阅览请求权 、 诉愿请求权等 等都不会 、 不敢或不善于运用 ， 那么最好 的权利规 定也都将停 留在文字上。只有当人民的程序法律意 识普遍提高 、 民监督政府的民主政治意识普遍成 人 熟 时， 行政程序法典才能真正在中国得以实施并真 正发挥其应有的作用 。
（ 作者系苏州大学法学院教授 、中国行政法学
会副会长、 全国政协委员 ）
加琵／太别度建 、 设应涯重佃
口 简育 田 伍盛 国
当前 ， 各级人大及其常委会十分注重制度建设 ， 使各项工作逐 步走 向法制化和规范化。但在具体 实践
中， 人大及其常委会的许 多制度规定 比较原则和粗略 ， 缺乏具体的制度支撑 ， 没有操作性强的细则， 执行 中 的随意性很大， 可深可浅， 可细可粗， 可重可轻， 常常造成人大职权 的行使缺位， 监督力度不足。同时， 各地做
法不尽相同， 缺少统一尺度。笔者认为， 加强人大及其常委会 的制度建设， 要十分注重细节， 突出可操作性。
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从细节入手． 用制度管住人。人大及其常委会依法享有选举和任免国家机关工作人 员的职权 ， 但如
何把好任免关， 加强对任命对象的管理 ， 法律并没有详细的规定 ， 往往造成人大任免流于形式。有的地方人
大常委会在实践 中总结出了行使任免权 ， 必须过“ 八关” ， 制度 即组织考察关 、 媒介公 示关、 法律考试关、 审议 票决关、 任职演讲关、 年终述职关、 内评议关、 届 任期审计关， 每步都有操作性强的制度把关 ， 关关相连 ， 环环 相扣， 使任命对象不得不小心翼翼， 如履薄冰 ， 尽职尽贲当好公仆， 否则 ， 就难 以过“ 。再如怎样组织代表 关” 活动， 充分发挥代表作用， 一直是各级人大致力突破的重要课题。如果从细节入手 ， 从制度上提 出每个代表 每年集 中视察、 专题调研 、 走访群众、 提出建议、 参加会议、 审议发言等方面的具体要求， 并定期 由选 民评议 ， 就可以充分调动那些“ 挂名” 代表、 荣誉代表履职的责任心和积极性。
二、 从细节入 手． 用制度管住事。人 大工作 的法律性、 程序性很强， 这就决定
了在细节上 一点也不能马 虎。 如在人大行使重大事项决定权 中， 对哪些事项应 由人大及其常委会决定一直没有明确的界定 ， 实践中难
以把握和操作 ， 甚至成 了人大工作的“ 区” 这就必须从“ 处着手解决。如每年人代会召开 的时间， 盲 ， 细” 全国 人大 已经 固定在每年 ３月 ５日正式召开， 而地方人大则是从省到县逐次提前 ， 了县级往往是元月初就要 到 召开， 一些重要经济指标无法核实， 只能是个估计数字， 法律规定有关报告要提前一个月报人大常委会及其
有关工委初审也成了空话， 显得很不严肃， 这些问题都应在实践中探索并规范下来， 以利于人大职能的充分
发 挥。
三、 从细节入手 ． 用制度加强人大及其常委会 自身建设。 建立奖惩激励制度 ， 调动工作的积极性。 对人大 常委会组成人员集 中学习、 出席会议、 视察调查、 审议发言、 参加培训等情况进行统计考核 ， 对履职热情低 、 会议充人数的“ 特殊” 委员， 要劝其辞职。对人大常委会机关 内部要推行量化管理制度， 免吃大锅饭 ， 避 形成 竞争择优、 比学赶帮、 团结和谐的良好氛围。 （ 作者单位 ： 湖北省竹山县人大常委会 ）
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行程法将为国障法政基程法 政序典成我保依行的本序
口 杨海坤
随着我国经济体制改革和政 治体制改革 的深 收费法等也在加紧制定过程 中，但从整体上看 ， 我 入进行 ，以及法治 国家和法治政府建设 目标 的确 国行 政法律 、 法规 中程序法不发达 、 不清晰的情况 立 ，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。 依然存在 ， 许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实 制定 行政程序法 已列入十届全 国人大常委会 的立 体法中， 对程序 的规定过于原则 、 笼统 ， 尤其缺乏统 法规划 ， 国人大常委会法制工作委员会已经开始 全
征求意见 ， 进行立法调研。据全 国人大法律委员会 介绍 ，０ ５ ３ ， ２０ 年 月 十届全国人大三次会议期间， 已
有代表提出议案 ， 建议尽快制定统一的行政程序法 典， 并就行政程序法 典的基本框架 、 调整范 围、 主要
内容等提 出过具体意见和建议。笔者作为全 国政协 委员 ， 曾把制定统 一的行政程序法典作为提案递 骤和顺序 ， 也 它体现 了事物之间客观的、 内在的联系， 交全 国政协， 并引起 了有关方面的重视。 什么是行政程序？什么是行政程序法７
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性和可操作性 ， 而且还有许多重要 的行政行为仍 然处 于“ 无法可依” 的无序状态。在这种情况下 ， 制 定统一 的行政程序法典 ，无疑反映 了时代的要求 ， 反映了人 民的呼声 ， 的出台无疑将对中国的行政 它 法治建设产生难 以估量的影响。 程序 ， 是人们按照时间前后安排 自己行为的步
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也体现了人的活动的有 目的性和有序性。行政程序 是有别于立法机关 的立法程序 以及司法机关 的司
对普通百姓而言 ， 行政程序或许还是个 比较陌 法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既 同时也要规范行 生的术语 ， 近些年来不 断见诸媒体的各类 “ 但 听证 要规范行政机关的行政行为程序 ， 但它主要是规范行政机关在 会” 已经使 人 ， 感受到行政程序的“ 魅力” 。由于受传 政相对人的行为程序 ， 统 的重实体 、 轻程 序观念 的影响 ， 国对于程序方 行使 职权过程中必须遵循的步骤、 我 方式、 顺序、 时效 等方面 的规则 。现代行政 程序 法的直接功能是规 面的立法往往不如对于实体方 面的立法那样重视 ， 尤其是有关 对行政机关行政行为方 面程序 的要求 范 、 约束 监督行政权的合理行使 ， 一方面促进行政 机关工作效率 的提高 ， 另一方 面防止行政机关侵犯 历来是一个盲区。政府行为
要不要依法 ， 尤其是需
要不需要依 照法定程序办事 ， 过去在许多人头脑中 的答案是否定的， 至少是模糊的。 然而， 这些年来情 况已经有所改观。特别是我国ｌ 政诉讼法》 ＝ 行 的颁布 和实施 ，使人们开始意识到行政机关必须依法办 事 ， 中包括必须依法定程序办事 ； ， 其 同时 由于行政 机关违反法定程序而被公民告上法庭的报道也不 断见诸报端。当然 ， 情况也不容乐观， 虽然我国近十 多年来相继制定了＜ 行政处罚法》 政许可法》治 绗 《 安管理处罚法》 等重要行政法律 ， 行政强制法 、 行政
行政相对人的合法权益 ， 使行政相对人的利益得到 切实的保障。从一定意义上来说 ， 行政程序法 的本
质是人权保障法。行政程序法 的存在有两种形态 ， 种是 行政程序法 规范 分散存在 于行政 法律 、 法 规、 规章 中， 往往涉及规范某一种类 的行 政行 为的 程序 ； 另一种是制定一部统一 的行政程序法 ， 是行 政程序 的基本法 ， 也是行政程序的统一法典 。 现在 ， 纳入全 国人大常委会立法规划 的行政程序法是指 后 一种 ，就是要借鉴世界上很多 国家和地 区的经
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＜ 人大研克）ｏ６ ２０ 年第６ （ 期 总第 １４ ７ 期）～３ — ３
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验 ，制定一部适合我 国国情的统一 的行政程序法 有 的程序 性权利 ， 根本不容许 申辩 ， 被处理人刚一 典。 申辩就斥 责为 “ 态度不好 ”于是加 重处罚 ， ， 老百姓
二、 为什么要制定行政程序法？
我们每个人都生活在人际关系交织 的社会中 ， 现代社会的人际关系更加紧密 ， 整个社会生活离不 出示任何 执法 文件 和身份证 明 ，随意罚没贵重物
有 口难辩 ， 有冤难伸 。在有些地方 的所谓市容执法 “ 突击活动 ” ， 中 比较常见 的是 ， 管人员执法时不 城
开管理 ， 以至于我们每个 人都免不了要 同政府打交 品， 不予开具扣押清单 ， 至对老百姓拳脚相 向。 甚 产 道。西方有句俗语 ： 现代人 “ 从摇篮到坟墓 ” 都离不 生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为 。 势必严 开政府 的管理 ， 此言并非言过其实。但是 ， 还要看 重损伤行政机关 与执法人员 的形象 ， 损害行政相对 到， 政府管理也免不 了有偏差 ， 因为政府 的行为是 人 的利益 ，跟建设 和谐 社会 目标显然是背道而驰 由政府工作人员做 出来 的。政府工作人员也有七情 的。这种种情况都凸现 出当前我 国制定专门的行政 六欲 ， 如果没有法律和道德 的约束 ， 他们很容易做 程序法典
的必要性与紧迫性 。 出伤害人 民的事情来 ， 这就是要求政府依法办事最 三 、当前制定行 政程序法典重点解决什么问 浅显 的道理 。除此之外 ， 政府工作人员也有行政能 题 ？ 力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其 现在 ， 世界上法制健全或者 比较健全的国家和 工作人员 的行为 ， 提高他们 的执法水平 。除了对他 地区 ， 通常都制定 了 比较完善的行政程序法 ， 具有 们 的实体法方面的要求外 ， 很重要的就是对他们行 统一行政程序法典的国家和地区也不在少数 。 但各 为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所 国、 各地区的行政程序法典在 内容和形式方 面都有 都反 本地 区的实际情形和具 欲办事 ，往往集 中地表现在他们不按法定程序办 很多差别 ， 映了本 国 、 事 ， 怎样干就怎样干 ， 想 以致背离政府存在 的目的。 体要求 ， 不是千篇一律的。中国有独特的国情特点 ， 大家知道 ， 历史上各类专制政府有一个共同特点就 所 以， 我们一方 面要善 于借鉴 和吸收别 国、 的地 别 是信息不公开 ， 暗箱操作 ， 么事情都不让老百 区已有的制定行政程序法典的经验 ， 搞 什 另一方面一定 姓知道 ； 专制政府还有一个特点就是蛮不讲理 ，君 要根据我们的实 际情况来制定适合 中国人 民所需 “ 要臣死 ， 臣不得不死”没有什么道理可讲的。现在 要的行政程序法 。经过 ２ 多年的改革开放 ， ， Ｏ 尤其是 在社会主义市场经济体制初步建立 的情况下 ， 我们 我们 已经处于人 民当家作主的民主时代 ， 已经 情况 大变 。但是 ， 应该看到我 国是一个具有几千年封建 需要建立 的是一个 民主 的有 限的高效的政府 ， 是一 专制传统的 国家 ， 官本位 、 权力 至上 的传统没落观 个服务型政府 、 责任型政府 、 法治型政府 ， 这个政府 公 公正 的符合 念还不可能荡涤干净。即使经过 了多年的改革开 所遵循 的程序必须是体现公平 、 开、 放， 旧观念、 旧传统还有相当大的市场。我们 的资讯 理性、 护人权 的程序 ， 保 在法律上来讲 ， 就是要建立 公开还有许多的限制 ； 有些执法部门乱处罚 、 乱征 起一套行政法上的正当法律程序。其直接 目的就是 用、 乱强制 ， 根本不讲什么理由 ， 更不告知人民救济 以正当法律程序来控制公权力 ， 主要是控制我国行 之道 。近几年 ， 听证之风开始盛行 。 但群众反映说 ： 政权的行使。因此 ， 我们不能期望 “ 毕其功于一役” ， 有些物价 听证会完全是走过场 ， 听证笔录
没有 实际 把所有 的好的行政程序制度统统规定下来 ， 也不能 意义 ， 听证也就成了“ 聋子的耳朵——摆设 ” 。实际 面面俱 到 ， 我们 的行政程序一步登天 ， 幻想 天衣无 上， 老百姓 为政府行为所苦 ， 往往居多是为繁杂 的 缝。 行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的， 第一 ， 我们要确立行政程序法典的立法 目的或 项正常 的申请 ， 行政机关总是拖着不办理 ； 到行 者叫 目标模式 。根据我 国国情 ， 我们的 目标模式应 政机关办事 ， 往往找不到人 ， 办不成事。特别是要多 该是确立 公正与效率兼顾 、 公正优先 的模式 ， 这是 个行政机关 同意的只要一家行政机关不到位 ， 申请 比较先进的，也是最适合中国发展 中的国情的要 人就只能“ 在那里。我们 的 ＾ 死” 大代表和政协委员 求 。行政程序法 典的立 法 目的无 非是贯彻依法行 在调查中发现， 当前行政执法人员执法缺乏程序意 政、 障人民利益和提高行政效率这三项。 保 识还相当普遍和严重 。 行政执法人员为尽快达到行 第二， 行政程序法典必须确立我国行政程序的 政管理的 目的， 有时不顾法律关于执法方法 、 执法 基本原则。这些原则还在 总结 、 概括、 提炼过程 中， 步骤等的程序性规定 ，任意简化甚至取消程序 ； 有 但法治、 公开、 、 、 、 民、 公正 公平 参与 便 统一、 效率等 些行政执法人员 漠视相对人在行政管理中应当具 原则已经逐步成为共识。
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第三 ， 关于调整范围。总的来看 ， 要看到世界行 行政行为与不利行政行为同样违反法定程序 ， 追究 政程序法立法潮流是逐步扩大调整范围 ， 国也有 的责任会有所不同。以上只是简单的设想 ， 我 行政程 这种实际需要 。因此 ， 中国行政程序法典不能完全 序法典将会在认真研究 的基础上作 出更细致 、 更科
不顾及实体法规定，但肯定以调整程序内容为主； 学的规定。 在处理调整 内部行 政程序和外 部行政程序关系问 四、 我们如何积极准备和迎接行政程序法典的 题上 ， 应该以调整行政机关与外部行政相对人关系 出台？ 的程序为主，但也要兼顾内部行政程序的必要规 行政程序法典的出台将是我 国行政法发展史 ， 定； 行政程序法典主要调整行政机关具体行政行为 乃至我 国走 向法治 国家历史进程 中具有里程碑意 的程序 。 但是对于抽象行政行为不能不顾 ， 尤其是 义的大
事。 正如—位行政法专家所说的：制定一部 “ 必须针对我国 目 前规章以下的抽象行政行为（ 规范 统一的行政程序法典不仅为政府 ， 为所有行政 主体 性文件 ） 特别多、 特别乱的情况 ， 出必要的程序性 实施公法行为提供统一的、 作 规范化的、 标准的 ‘ 操作 严格规定 ， 有利于基层社会法治 的实现 ； 行政程序 规则 ’ ，同时也将为全体国人通过一部系统的行政 法典 当然应该 以规范各类行政行为共通的行政程 法治教材。” 因此 ， 行政程序法典的制定过程不仅是 序为主 ，从而使各类行政执法都共 同有所遵循 ， 但 完成一个立法的系统工程 ，同时也是对全体人民， 有些重要 的、 特别是新型的行政行为应有的一些特 特别是对我国公务员队伍完成一次系统的、 深入的 别行政程序（ 如行政指导 、 行政合 同等） 也需要在法 现代行政法治教育工程。
典中作出规定 。 第一 ， 中国的社会主义法治是在党的领导下实 第四，哪些制度和哪些程序必须重点加 以规 行 的法治 ， 我们的政府是党领导下的政府。党的执
定。为了保障“ 当法律程序” 正 在中国行政法上的确 政能力充分体现在依法执政方面。 要想搞好依法行
立， 信息公开制度 、 听取意见制度 、 说明理 由制度 、 政 ， 首先需要依靠党的领导。因此 ， 行政程序法典的 管辖制度 、 告知制度 、 回避制度 、 证据制度 、 救济制 出台将是 中国共产党领导中国人 民走 向法治道路
度等制度必须建立 ， 而且要有明确而细致的程序规 上的创举 ， 应该引起党的各级领导和全体党员的高 定 。这些基本的制度和程序如果不能确立 ， 行政程 度重视。由于历史条件等复杂原因， 目前我们党内 序法就会沦为空谈 。 有些 同志还存在着党委权力大于法律权威、 政策威 第五 ， 必须确定违反行政程序的法律责任 。这 力大于法律效力等观念 ， 还缺少关于国家机关严格 是行政程序法典必须解决的问题 。 违反行政程序的 依法办事 ， 特别是依照程序法办事的观念和习惯 ， 法律责任一直是相 当困惑的难题。一般而言 ， 行政 缺少权力应受制约、 以权制权、 以法治权等观念。因 程序可以分为法定程序和非法定程序 ， 有的国家称 此 ， 通过行政程序法典的制定和实施 ， 对全体党员 特别是担负领导责任 的党员干部将 提供一次极好 行政机关有采用或不采用、 这样运用或那样运用的 的学习机会。 选择权力 ； 但对于法定程序 ， 行政机关应该严格遵 第二 ， 行政程序法典 的制
定和实施对于我国公 守， 特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政 务员队伍素质的提高意义非凡。行政程序法典的出 科学化 、 法制 程序 ， 行政机关不能阳奉阴违。违反法定程序 的行 台将标志着我国行政领域内民主化 、 政行为属 于违法行为， 行为人必然要受到法律 的追 化的巨大进步， 这对 国家公务员队伍也将提出更高 究 。这里又要区分几种情况 ， 一种是很轻微的瑕疵 ， 的要求 。 许多国家和地 区实施行政程序法的经验表 公务员对于行政程序法的 自觉接受程度往往决 对行政相对人不造成损失 ， 那么可以采取补正 等方 明， 而且在开始实施该法时又往往 法； 如果违法情况 比较严重 ， 构成较明显的瑕疵 ， 那 定该法的实施效果 ， 因为行政程序法要求行政程 么会 由有关部门或机构予以撤销（ 撤销后该行 为可 遭到行政人员的抵制 ， 透 要求一切为 了便利行政相对 以按照法定程序重做 ） ，造成公民损失的应予以赔 序的公开性 、 明度 ， 这对一些习惯于“ 我用权 ， 你服从 ” 思维方式 的 偿； 还有一种更严重 的情况 ， 即构成违反行政程序 人 。 麻烦”非常不适应。因此， 、 在一 法的严重瑕疵 ， 那就可能宣告行政行为无效 （ 自始 人来说会感觉非常“ 实施行政程序法对于政府工作人员 没有效力 ）也不允许行政机关再作 出此种行为。此 定意义上来说 ， ， 来说无疑是一场观念上的革命。他们的思想准备和 外 ， 于不同性质行政行为违反法定程序的法律责 对 之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序 ，
任的追究会有所 区别 ， 例如对于行政相对人 的授益 理论准备是非常必要的。
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第三 ，对于行政立法工作者和理论工作者来 最广大人 民的法律意识 ， 尤其是 民主宪政意识和行 说， 真正制定好一部行政程序法典绝非一件容易的 政法治意识的提高。如果公 民缺少民主意识 ， 缺乏
事情 。尽管我们可以借鉴许多国家和地区已有 的立 法经验 ， 但毕竟不能照搬照抄 。中国幅员辽阔， 情况 复杂 ， 中央到地方行 政机关林立 ， 从 在社会转轨时 期社会矛盾空前复杂 的形势下 ， 行政职能正在发生 深刻变化 ， 要对各种行政机关的行政程序作 出具有 相当统一性 的规范 ， 必然会遇到许多意想不到的立 法技术等方面的困难 ，因此需要付出艰辛的劳动。 全 国人大常委会法 工委进行立法调研 ， 就标志着这 项有意
义 的工程已正式启动 ，但后续工作还很多 ， 需要各方面的配合和协作 。 第 四， 实行法治 的最终动力在于人民 ， 而行政 程序法典 的制定 和实施最基础工作的成功有赖于
人大 评论
对于公共权力的监督意识 ， 缺乏对于公共社会生活 的参与意识 ， 那么行政程序法典所赋予公 民的程序
性权利 ， 包括获得通知权 、 陈述权 、 抗辩权、 听证请 求权 、 回避请求权、 卷宗 阅览请求权 、 诉愿请求权等 等都不会 、 不敢或不善于运用 ， 那么最好 的权利规 定也都将停 留在文字上。只有当人民的程序法律意 识普遍提高 、 民监督政府的民主政治意识普遍成 人 熟 时， 行政程序法典才能真正在中国得以实施并真 正发挥其应有的作用 。
（ 作者系苏州大学法学院教授 、中国行政法学
会副会长、 全国政协委员 ）
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当前 ， 各级人大及其常委会十分注重制度建设 ， 使各项工作逐 步走 向法制化和规范化。但在具体 实践
中， 人大及其常委会的许 多制度规定 比较原则和粗略 ， 缺乏具体的制度支撑 ， 没有操作性强的细则， 执行 中 的随意性很大， 可深可浅， 可细可粗， 可重可轻， 常常造成人大职权 的行使缺位， 监督力度不足。同时， 各地做
法不尽相同， 缺少统一尺度。笔者认为， 加强人大及其常委会 的制度建设， 要十分注重细节， 突出可操作性。
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从细节入手． 用制度管住人。人大及其常委会依法享有选举和任免国家机关工作人 员的职权 ， 但如
何把好任免关， 加强对任命对象的管理 ， 法律并没有详细的规定 ， 往往造成人大任免流于形式。有的地方人
大常委会在实践 中总结出了行使任免权 ， 必须过“ 八关” ， 制度 即组织考察关 、 媒介公 示关、 法律考试关、 审议 票决关、 任职演讲关、 年终述职关、 内评议关、 届 任期审计关， 每步都有操作性强的制度把关 ， 关关相连 ， 环环 相扣， 使任命对象不得不小心翼翼， 如履薄冰 ， 尽职尽贲当好公仆， 否则 ， 就难 以过“ 。再如怎样组织代表 关” 活动， 充分发挥代表作用， 一直是各级人大致力突破的重要课题。如果从细节入手 ， 从制度上提 出每个代表 每年集 中视察、 专题调研 、 走访群众、 提出建议、 参加会议、 审议发言等方面的具体要求， 并定期 由选 民评议 ， 就可以充分调动那些“ 挂名” 代表、 荣誉代表履职的责任心和积极性。
二、 从细节入 手． 用制度管住事。人 大工作 的法律性、 程序性很强， 这就决定
了在细节上 一点也不能马 虎。 如在人大行使重大事项决定权 中， 对哪些事项应 由人大及其常委会决定一直没有明确的界定 ， 实践中难
以把握和操作 ， 甚至成 了人大工作的“ 区” 这就必须从“ 处着手解决。如每年人代会召开 的时间， 盲 ， 细” 全国 人大 已经 固定在每年 ３月 ５日正式召开， 而地方人大则是从省到县逐次提前 ， 了县级往往是元月初就要 到 召开， 一些重要经济指标无法核实， 只能是个估计数字， 法律规定有关报告要提前一个月报人大常委会及其
有关工委初审也成了空话， 显得很不严肃， 这些问题都应在实践中探索并规范下来， 以利于人大职能的充分
发 挥。
三、 从细节入手 ． 用制度加强人大及其常委会 自身建设。 建立奖惩激励制度 ， 调动工作的积极性。 对人大 常委会组成人员集 中学习、 出席会议、 视察调查、 审议发言、 参加培训等情况进行统计考核 ， 对履职热情低 、 会议充人数的“ 特殊” 委员， 要劝其辞职。对人大常委会机关 内部要推行量化管理制度， 免吃大锅饭 ， 避 形成 竞争择优、 比学赶帮、 团结和谐的良好氛围。 （ 作者单位 ： 湖北省竹山县人大常委会 ）
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