第32卷第1期2012年1月中南民族大学学报（人文社会科学版）
JournalofSouth-CentralUniversityforNationalities（HumanitiesandSocialSciences）Vol．32No．1Jan．2012
政府间松散型横向一体化战略联盟：
跨域治理的新模式
蒋
摘
辉
（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）
要：基于博弈论对地方政府间跨域治理行为的分析，深入剖析了跨域治理的传统逻辑和困境，探究了各自
“积极治理，的博弈策略以及形成各种博弈策略的条件，指出地方政府之间要想达成积极治理”这一令多方共赢的纳什均衡解必须取决于七个约束因子，而目前层出不穷的跨域公共事务始终无法得到行之有效治理，其深层次原因在政府间的横向一体化战略联盟将是使于地方政府间始终无法达成上述约束条件。在跨域治理的众多路径选择中，诸多外部约束内部化的有效之举。
关键词：跨域治理；松散型横向一体化战略联盟；公共事务中图分类号：D63－3
文献标识码：A
0122-04文章编号：1672－433X（2012）01-
一、横跨性议题的产生和跨域治理的兴起20世纪80年代以来，随着中央政府财务危机、社会发展危机和市民社会的快速崛起，由凯恩斯主义主张的中央宏观调控所衍生出的集权行政模式开始终结，政府传统的公共行政权力结构发生了显著改变，中央政府的权力开始向下渗透，地方政府的权力和利益主张开始显现并逐渐为现行的政治体制所认同。在此背景下，区域经济社会发展取得了前所未有的成果，但随着区域经济的崛起和城市化的推进，许“内部”多地区的公共问题与事务的外部效应越发明显，跨行政区划的区域性公共政策议题逐渐凸显，并呈现出复杂化和常态化的趋势。在跨区域的垃圾处理、工农业废弃物清运、环境污染、流域综合整治与管理等环保领域，传染病防治与卫生保健等公共医卫领域，区域间公共交通线路设计与营运、水资源共享等公共产品供给领域，地区稳定和社会治安问题，地方经济结构调整和协同发展领域，区域规划和旅游推广领域，城市营销和联合招商领域，涌现出了大量的跨域公共政策问题或议题，它们涵盖了地方的政治、经济、社会系统的关键领域和环节，同时也对解决区域合作与发展的传统逻辑提出了新的挑战，由于上述议
收稿日期：2011－06－10
题的解决已经远远超出单边行政的能力范畴，以往依赖单个地方政府的资源和权力进行的单边行政管理模式已无法应对大量的区域公共事务，而建立在横向合作与协同授权基础上的政府间跨域治理模式便应运而生，并在实践中演化为处理区域事务的主流趋势。
这种区域公共事务治理结构是一种区域政策网络式的管理模式，它是对狭隘、封闭、僵化的传统地方主义的突破和超越，是强调多元互动、平等对话和致力于构筑网络关系的新区域主义在实践中探索的结果。经济与合作组织（OECD）将这一治理结构盛行的原因归结为以下几个方面：一是由于区域内的环境保护和经济持续发展等现实问题，迫切需要各地政府的通力合作；二是由于区域内经济社会发展的非均衡态势，政府间必须通过协作来解决失业、贫穷等问题；三是受全球化趋势的影响，区域内政府间必须通过资源和行动的整合来形成综合作用以提升地方竞争力；四是由于地方政府间所建立的伙伴关系是其他合作2001：14－15），关系所无法取代的重要机制（OECD，
进一步而言，传统地方政府的价值和功能定位已经发生改变，为满足民众提出的回应性、效率性、多样性、
“区域治理主体网络及其博弈策略研究”（71103204）；教育部人文社会科学青年课题基金项目：国家自然科学基金项目
“民族地区跨域治理之道：基于湘渝黔边区‘锰三角’（10YJC850009）；湖南省软科学课题“‘锰三环境治理的实证研究”（2011ZK3166）角’地区跨界水污染治理的政策演进与战略协同机制研究”
作者简介：蒋辉（1982—），男，湖南省宁远县人，吉首大学讲师，主要研究区域公共管理。E－mail：Jhjyj2009@163．com
122
第32卷蒋辉：政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治理的新模式
平等性等多元化需求，地方政府甚至要求成为自我负
［1］
“新地方治理模式”，上述观点是从区域主体责的
的发展需求角度所作的阐释，而实际上，跨域治理的兴起还在很大程度上受到了地方治理理论和新公共
同时区域经济的复兴和区域价值的管理运动的影响，
重新发现也为跨域治理在欧美国家的普遍实行奠定
了良好的基础。在中国，自上世纪初行政性分权和改革开放全面推进以来，区域经济的运行模式和方向已经发生根本性变化，在区域发展由纵向运行系统向横向运行系统转变的过程中，区域间竞争开始出现并呈现愈演愈烈的态势：各式各样的地方保护主义和本位主义层出不穷、各地区之间追赶式的恶性竞争此起彼伏。这种由行政单元的高度分割带来的空间管理破碎化问题，并由此引发了与日俱增的跨域公共议题，
［2］
甚至出现了跨域公共问题“霍布斯丛林”的局面，现实表明，要实现区域间的良性竞争，促进区域间的良性合作，并在此基础上持续有效的处理形形色色的跨域公共议题和事务，亟需进行跨域治理。
二、跨域治理的传统逻辑与困境：基于博弈论视角的分析
跨域治理是建立在区域内各地方政府对于所涉及的利益高度认同的基础上，而跨域治理的根本障碍在于各地方政府均有自身的利益，二者的不协调普遍
［2］
存在。由于跨域治理过程本身就是区域利益格局重新构造和分配的过程，因此区域内的各地方政府在做出跨域治理决策和行为前必然会有利益博弈。我们引入一个简单的博弈模型来分析地方政府间在做出跨域治理决策和行为时的博弈过程，探究各自的博弈策略以及形成各种博弈策略的条件。假设在跨域治理过程中，地方政府均以追求自身利益最大化作为决策的依据，博弈有两个局中人：地方政府A和地方政府B。由于现行公共行政的界域限制，跨域治理成本不可能有效地在地方政府间分摊，而只能由积极主动治理跨域公共事务的政府承担所有成本，如此一来，治理这一公共问题的措施成为一种公共
——各个地方政府均期待他人积极行动去治理跨品—
域事务，却都没有动力去承担相应的成本。A、B政府在处理跨域公共事务中的决策主要有一类是积极行动，即在面对跨域事务时积极决两种，策，千方百计寻求与区域内相关政府的合作；另一类是消极行动，在跨域治理中延迟决策，在寻求与相关政府合作过程中被动等待驻足观望，甚至无意合作，希望共同面临跨域事务的其他地方政府积极作为，而
“搭便车”自己能通过的方式分享治理成果。地方政
府的行动方案可形成如下行动策略集：｛积极治理，
“搭便车”｝、｛积极治理，｝、｛“搭便车”，“搭积极治理”｝、｛“搭便车”，便车积极治理｝。若各方都以区域共
避免相互欺诈，积极进行合作，则双方各同利益为重，
自会得到8个单位的收益，如果甲乙双方均追求地方
利益，希望他人积极治理跨域事务而自己搭便车，则如果一方选择积极治理策各自的收益均为5个单位，
“搭便车”，略，而另一方选择并因此得以分享对方的原有利益，则选择积极治理的一方将损失4个单位的
，“搭便车”利益一方将因分割对方利益而得到6个单位的收益。
表1
地方政府间跨域治理的博弈收益矩阵
地方政府B
积极治理8，86，4
“搭便车”
4，65，5
地方政府A积极治理“搭便车”
观察上表可知博弈中将形成两个纳什均衡解：
”，“搭便车”），（积极治理，积极治理）和（“搭便车即无论在上述两个决策组合中的哪个组合，只要在一方
另一方将没有积极性选择其他的策略不变的前提下，
决策，从而没有人愿意打破这种均衡。如果地方政府结果将使跨域治理的收益最大，但均选择积极治理，
这必须建立在对对方博弈策略的准确预期上，若双方
无法准确判断对方的博弈策略，且在博弈只进行一次同时博弈主体均为理性的前提下，各自最优的策略选
，这是一种典型的非合作博弈，择必然是“搭便车”
“纳什均衡”是必然的博弈形态，而“囚徒困境”则是［3］
必然的博弈结果。
从理论角度而言，地方政府之间可以达成（积极治理，积极治理）的均衡解，而双方达成这一均衡解的可能性取决于以下七个约束因子：（1）共同利益的大小；（2）外部偏好歧义性；（3）不同利害关系人之间政治力量强度的对称性；（4）不同利害关系人之间立场
［4］
的稳定性；（5）地方性决策资源的丰度；（6）外部性压力和风险；（7）治理成本的分摊和利益共享的可能性。在我国各区域间的合作方兴未艾，各种合作模式和机制纷纷诞生，长三角区域、环渤海区域、泛珠三角区域、粤港澳区域、长株潭城市群、武汉城市圈等正在蓬勃发展的同时，诸如环境污染、流域管理、区域稳定和治安等方面的跨域公共事务却始终无法得到行之有效的治理，深层次的原因就在于地方政府间始终无法达成上述七个约束条件，因而（积极治理，积极治理）的均衡解也就无从实现。
三、政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治
123
中南民族大学学报（人文社会科学版）2012年第1期
理的新模式
面对共同的公共事务和议题，跨域治理实为一种由相关的地方政府构成的动态和弹性的政策社群或政策网络。这一治理机制的成效在很大程度上取决即跨域治理中于跨域治理的约束因子能否得以满足，
主动者的利益保护是否得力，治理是否已达到规模程度，治理收益是否有漏损，成本收益是否相对均衡，地方政府间是否形成了风险共担协议，利益分配机制是否合理，核心资源是否实现了共享，基于此构建的跨域治理模式，才能最大程度的满足相关约束条件，推动地方政府间的跨域治理关系朝着（积极治理，积极治理）的均衡解运动。而在跨域治理的众多路径选择
表2
比较项目具体方式行动特征
完全横向一体化
政府间的横向一体化战略联盟似乎是将诸多外部中，
约束内部化的有效之举。
所谓的战略联盟是指多个地方政府之间或不同
在公共产品、区域战略、治理政策等地区的部门之间，
它既是一种组织结构形式，又是一种治方面的连接，
理策略。作为一种组织安排，它可以有政策网络、行政契约、行政协定、公共服务协议、区域联盟、交互许可、代理、租赁等多种组织形式；作为一种治理策略，战略联盟则是指政府或部门之间通过合作而获得的一种竞争优势。跨域治理意义中的横向一体化战略联盟，是指跨域治理系统中的相关地方政府为了横向一体化收益的最大化目的而进行的合约（契约）安排。
松散型纵向一体化战略联盟
政府间松散型横向一体化战略联盟与完全横向一体化的比较
［5］
行政区划合并、区域整合与新设、广域行政、地方主导政策网络、行政契约、行政协定、公共服务协议、
［6］
交互许可、代理、租赁中间机关
塑造权威、依赖正式组织渠道、内耗、低效率1937；Williamson，1975）、降低交易成本（Coase，
1951）、获得规模经济（Stigler，获取剩余控制权
（Grossman＆Hart，1986）、减少不完全契约中机
“敲竹杠”1990）问题（Hart＆Moor，会主义和
近似于政府的纵向科层制高
权威性、资金、土地、人力行政命令
台湾中部联合服务中心
独立、互动、对话、协商、合作、效率、效能、回应性、需求
导向
提升问题解决跨域公共事务的能力、合作网络（Richardson，1972）、2000）、确立相价值网络（Slywotzky，互权力义务、分享价值与信任、愿景共享、责任分担、累积
建立持续稳定的信任关系社会资本、
“混合结构”介于政府与市场之间更为灵活的横向低
权威性、正当性、资金、组织能力、土地、人力、社会资本
［7］
动因
组织形态
及灵活性交易成本决策资源协调机制典型案例
规则、惯例、声誉、信任、联合决策、激励、谈判计划、契约、经纪、第三方协调大湘西旅游经济协作区合作联盟、长泛珠三角区域合作、株潭城市群合作
就我国国情和跨域治理发展实际而言，跨域治理中并不适合传统改革主义所主张的组织重组理念，如行政区划的合并、调整和新设等，这些传统意义上的横向一体化形式虽然是应对跨域事务的较好选择，但由于这些形式牵涉的面广，需要协调的矛盾多，因而将这些一体化形式生搬硬套至中国的跨域事务治理
似乎并不可取。在借鉴了公共选择理论、伙伴中来，
关系理论和新区域主义等思想的基础上，笔者认为在跨域治理模式构建中，与我国国情相适应、形式更为灵活的政府间松散型横向一体化战略联盟才是有效解决跨域公共事务的最佳选择。政府间松散型横向一体化战略联盟，是指面对共同的跨域公共事务的相关地方政府间为了最有效率、最有效能、最具回应性的处理好跨域事务而进行的契约安排，在联盟的形成中，上级政府可能会有不同程度的参与，但这些协定124
主要是地方政府出于对当地经济社会的发展和稳定
主动达成的，且类似协定涉及的合作之考虑而自愿、
主体是在行政层级上处于同一级别的地方政府，因此这是一种典型的“横向一体化”组织，是一种界于市“混合”场和政府的组织形式。
，所谓的“松散”不是指政府间达成的协议可以与所有合法协议一样，一旦达成协任意解除和违背，
议，联盟各主体就必须遵守，政府间松散型横向一体化战略联盟必须满足以下几个条件。首先是目标性，即联盟主体进行纵向联盟的终极目标是为了获取一定的利益。其次是独立性，即联盟主体在联盟后仍然保持独立。第三是利益的共享性，即联盟主体按照协议约定和对于业务发展的贡献共享联盟所获得的收益。第四是合作的持续性，联盟的政府间在一个或多个关键战略领域，如公共产品提供、流域治理、旅游规
第32卷蒋辉：政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治理的新模式
划与推广等方面持续进行合作。我们可以大致描绘出跨域治理过程中政府间松散型横向一体化战略联盟构建过程：对所处的联盟环境进行分析识别，选择恰当的联盟时机和机会；识别彼此的核心能力；再通
过在联盟目标和任务分解，并最终通过一系列机制构
区域性福利水平提升和建有利于跨域公共事务消除、
［8
］
区域核心竞争力形成的战略联盟。（见图1）
图1政府间松散型横向一体化战略联盟构建过程
作为一种政策协同工具，政府间松散型横向一体化战略在解决区域性公共问题时的价值是显而易见的，但实现这一目标必须要事先设计一些重要的机制
［8］
参照OECD的相关观点，我们把这些手段和制度，
：“结构性战略联盟机制”“程序和措施分为两大类和
分配的方式、问题磋商机制、权力调控方式、资金融通
形式的选择、制度性的信息发布及共享、违约的制裁等等。在具体的跨域治理实践中要成功的促成此类
政府间的联盟是一个复杂而系统的过联盟并非易事，
程，而上述两类联盟机制的形成又牵涉太多的利益相
关者，有太多的政治风险，同时还要求多元的行动主体必须有一致的目标需求和价值愿景。因此，除了要符合上述提到的七大约束因子和四个基本条件的要求外，政府间松散型横向一体化战略联盟的形成最终还需在共同目标、价值愿景和治理机制之间实现一种合理的均衡和匹配。
。结构性战略联盟机制侧重联盟的性战略联盟机制”
组织载体和结构性安排，如工作协调委员会、部门联席会议、专项工作小组等等。程序性战略联盟机制则与实现共同目标或解决区域性公共问题的程序、途径和控制工具有关，如共同目标的确定、议程的设定、共同决策的程序、决议执行方式、政治对话的途径、利益
参考文献：
［1］江岷钦，等．政府间建立策略性伙伴关系之研究：以台北市及其
J］．行政暨政策学报，2004（38）．邻近县市为例［
［2］李俊杰.腹地与软肋：土家苗瑶走廊经济协同发展研究［M］.北
2011：269.京：中国社会科学出版社，
［2］金太军．从行政区行政到区域公共管理
J］．中国社会科学，2007（6）．的博弈分析［
［3］潘竞恒，等．跨域公共服务整合议价因子之分析
联合会
以台中县市
G］//TASPA台湾公共行政与公共事务系所客运路线整合为例［
2008．伙伴关系与永续发展国际学术研讨会论文集，
兼论水资源管理个案
［4］曾怡仁，黄竞娟．府际关系研究分析
［J］．公共行政学报，2000（4）．
政府治理形态嬗变
［5］赵永茂．法国区政府对精省后政府组织变革的启发
J］.理论与政策，2000（1）．府与中间机关等理论分析［［6］
区域政
EIOCKCR．MetropolitanGovernance：Conflict，CompetitionanMetropolitanandCooperation［M］．GeorgetownUniversityPress，2004．
WashingtonDC：
［7］郭鹏，J］．等．基于合作博弈论的纵向一体化战略决策模型研究［
2007（1）．工业工程，
［8］OECD.PublicManagementService/PublicManagementCommittee
（2000）［G］//GovernmentCoherence：theRoleoftheCentreofGovernment：Budapest，2000：6－7.
（责任编辑彭建军）
125
第32卷第1期2012年1月中南民族大学学报（人文社会科学版）
JournalofSouth-CentralUniversityforNationalities（HumanitiesandSocialSciences）Vol．32No．1Jan．2012
政府间松散型横向一体化战略联盟：
跨域治理的新模式
蒋
摘
辉
（吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首416000）
要：基于博弈论对地方政府间跨域治理行为的分析，深入剖析了跨域治理的传统逻辑和困境，探究了各自
“积极治理，的博弈策略以及形成各种博弈策略的条件，指出地方政府之间要想达成积极治理”这一令多方共赢的纳什均衡解必须取决于七个约束因子，而目前层出不穷的跨域公共事务始终无法得到行之有效治理，其深层次原因在政府间的横向一体化战略联盟将是使于地方政府间始终无法达成上述约束条件。在跨域治理的众多路径选择中，诸多外部约束内部化的有效之举。
关键词：跨域治理；松散型横向一体化战略联盟；公共事务中图分类号：D63－3
文献标识码：A
0122-04文章编号：1672－433X（2012）01-
一、横跨性议题的产生和跨域治理的兴起20世纪80年代以来，随着中央政府财务危机、社会发展危机和市民社会的快速崛起，由凯恩斯主义主张的中央宏观调控所衍生出的集权行政模式开始终结，政府传统的公共行政权力结构发生了显著改变，中央政府的权力开始向下渗透，地方政府的权力和利益主张开始显现并逐渐为现行的政治体制所认同。在此背景下，区域经济社会发展取得了前所未有的成果，但随着区域经济的崛起和城市化的推进，许“内部”多地区的公共问题与事务的外部效应越发明显，跨行政区划的区域性公共政策议题逐渐凸显，并呈现出复杂化和常态化的趋势。在跨区域的垃圾处理、工农业废弃物清运、环境污染、流域综合整治与管理等环保领域，传染病防治与卫生保健等公共医卫领域，区域间公共交通线路设计与营运、水资源共享等公共产品供给领域，地区稳定和社会治安问题，地方经济结构调整和协同发展领域，区域规划和旅游推广领域，城市营销和联合招商领域，涌现出了大量的跨域公共政策问题或议题，它们涵盖了地方的政治、经济、社会系统的关键领域和环节，同时也对解决区域合作与发展的传统逻辑提出了新的挑战，由于上述议
收稿日期：2011－06－10
题的解决已经远远超出单边行政的能力范畴，以往依赖单个地方政府的资源和权力进行的单边行政管理模式已无法应对大量的区域公共事务，而建立在横向合作与协同授权基础上的政府间跨域治理模式便应运而生，并在实践中演化为处理区域事务的主流趋势。
这种区域公共事务治理结构是一种区域政策网络式的管理模式，它是对狭隘、封闭、僵化的传统地方主义的突破和超越，是强调多元互动、平等对话和致力于构筑网络关系的新区域主义在实践中探索的结果。经济与合作组织（OECD）将这一治理结构盛行的原因归结为以下几个方面：一是由于区域内的环境保护和经济持续发展等现实问题，迫切需要各地政府的通力合作；二是由于区域内经济社会发展的非均衡态势，政府间必须通过协作来解决失业、贫穷等问题；三是受全球化趋势的影响，区域内政府间必须通过资源和行动的整合来形成综合作用以提升地方竞争力；四是由于地方政府间所建立的伙伴关系是其他合作2001：14－15），关系所无法取代的重要机制（OECD，
进一步而言，传统地方政府的价值和功能定位已经发生改变，为满足民众提出的回应性、效率性、多样性、
“区域治理主体网络及其博弈策略研究”（71103204）；教育部人文社会科学青年课题基金项目：国家自然科学基金项目
“民族地区跨域治理之道：基于湘渝黔边区‘锰三角’（10YJC850009）；湖南省软科学课题“‘锰三环境治理的实证研究”（2011ZK3166）角’地区跨界水污染治理的政策演进与战略协同机制研究”
作者简介：蒋辉（1982—），男，湖南省宁远县人，吉首大学讲师，主要研究区域公共管理。E－mail：Jhjyj2009@163．com
122
第32卷蒋辉：政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治理的新模式
平等性等多元化需求，地方政府甚至要求成为自我负
［1］
“新地方治理模式”，上述观点是从区域主体责的
的发展需求角度所作的阐释，而实际上，跨域治理的兴起还在很大程度上受到了地方治理理论和新公共
同时区域经济的复兴和区域价值的管理运动的影响，
重新发现也为跨域治理在欧美国家的普遍实行奠定
了良好的基础。在中国，自上世纪初行政性分权和改革开放全面推进以来，区域经济的运行模式和方向已经发生根本性变化，在区域发展由纵向运行系统向横向运行系统转变的过程中，区域间竞争开始出现并呈现愈演愈烈的态势：各式各样的地方保护主义和本位主义层出不穷、各地区之间追赶式的恶性竞争此起彼伏。这种由行政单元的高度分割带来的空间管理破碎化问题，并由此引发了与日俱增的跨域公共议题，
［2］
甚至出现了跨域公共问题“霍布斯丛林”的局面，现实表明，要实现区域间的良性竞争，促进区域间的良性合作，并在此基础上持续有效的处理形形色色的跨域公共议题和事务，亟需进行跨域治理。
二、跨域治理的传统逻辑与困境：基于博弈论视角的分析
跨域治理是建立在区域内各地方政府对于所涉及的利益高度认同的基础上，而跨域治理的根本障碍在于各地方政府均有自身的利益，二者的不协调普遍
［2］
存在。由于跨域治理过程本身就是区域利益格局重新构造和分配的过程，因此区域内的各地方政府在做出跨域治理决策和行为前必然会有利益博弈。我们引入一个简单的博弈模型来分析地方政府间在做出跨域治理决策和行为时的博弈过程，探究各自的博弈策略以及形成各种博弈策略的条件。假设在跨域治理过程中，地方政府均以追求自身利益最大化作为决策的依据，博弈有两个局中人：地方政府A和地方政府B。由于现行公共行政的界域限制，跨域治理成本不可能有效地在地方政府间分摊，而只能由积极主动治理跨域公共事务的政府承担所有成本，如此一来，治理这一公共问题的措施成为一种公共
——各个地方政府均期待他人积极行动去治理跨品—
域事务，却都没有动力去承担相应的成本。A、B政府在处理跨域公共事务中的决策主要有一类是积极行动，即在面对跨域事务时积极决两种，策，千方百计寻求与区域内相关政府的合作；另一类是消极行动，在跨域治理中延迟决策，在寻求与相关政府合作过程中被动等待驻足观望，甚至无意合作，希望共同面临跨域事务的其他地方政府积极作为，而
“搭便车”自己能通过的方式分享治理成果。地方政
府的行动方案可形成如下行动策略集：｛积极治理，
“搭便车”｝、｛积极治理，｝、｛“搭便车”，“搭积极治理”｝、｛“搭便车”，便车积极治理｝。若各方都以区域共
避免相互欺诈，积极进行合作，则双方各同利益为重，
自会得到8个单位的收益，如果甲乙双方均追求地方
利益，希望他人积极治理跨域事务而自己搭便车，则如果一方选择积极治理策各自的收益均为5个单位，
“搭便车”，略，而另一方选择并因此得以分享对方的原有利益，则选择积极治理的一方将损失4个单位的
，“搭便车”利益一方将因分割对方利益而得到6个单位的收益。
表1
地方政府间跨域治理的博弈收益矩阵
地方政府B
积极治理8，86，4
“搭便车”
4，65，5
地方政府A积极治理“搭便车”
观察上表可知博弈中将形成两个纳什均衡解：
”，“搭便车”），（积极治理，积极治理）和（“搭便车即无论在上述两个决策组合中的哪个组合，只要在一方
另一方将没有积极性选择其他的策略不变的前提下，
决策，从而没有人愿意打破这种均衡。如果地方政府结果将使跨域治理的收益最大，但均选择积极治理，
这必须建立在对对方博弈策略的准确预期上，若双方
无法准确判断对方的博弈策略，且在博弈只进行一次同时博弈主体均为理性的前提下，各自最优的策略选
，这是一种典型的非合作博弈，择必然是“搭便车”
“纳什均衡”是必然的博弈形态，而“囚徒困境”则是［3］
必然的博弈结果。
从理论角度而言，地方政府之间可以达成（积极治理，积极治理）的均衡解，而双方达成这一均衡解的可能性取决于以下七个约束因子：（1）共同利益的大小；（2）外部偏好歧义性；（3）不同利害关系人之间政治力量强度的对称性；（4）不同利害关系人之间立场
［4］
的稳定性；（5）地方性决策资源的丰度；（6）外部性压力和风险；（7）治理成本的分摊和利益共享的可能性。在我国各区域间的合作方兴未艾，各种合作模式和机制纷纷诞生，长三角区域、环渤海区域、泛珠三角区域、粤港澳区域、长株潭城市群、武汉城市圈等正在蓬勃发展的同时，诸如环境污染、流域管理、区域稳定和治安等方面的跨域公共事务却始终无法得到行之有效的治理，深层次的原因就在于地方政府间始终无法达成上述七个约束条件，因而（积极治理，积极治理）的均衡解也就无从实现。
三、政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治
123
中南民族大学学报（人文社会科学版）2012年第1期
理的新模式
面对共同的公共事务和议题，跨域治理实为一种由相关的地方政府构成的动态和弹性的政策社群或政策网络。这一治理机制的成效在很大程度上取决即跨域治理中于跨域治理的约束因子能否得以满足，
主动者的利益保护是否得力，治理是否已达到规模程度，治理收益是否有漏损，成本收益是否相对均衡，地方政府间是否形成了风险共担协议，利益分配机制是否合理，核心资源是否实现了共享，基于此构建的跨域治理模式，才能最大程度的满足相关约束条件，推动地方政府间的跨域治理关系朝着（积极治理，积极治理）的均衡解运动。而在跨域治理的众多路径选择
表2
比较项目具体方式行动特征
完全横向一体化
政府间的横向一体化战略联盟似乎是将诸多外部中，
约束内部化的有效之举。
所谓的战略联盟是指多个地方政府之间或不同
在公共产品、区域战略、治理政策等地区的部门之间，
它既是一种组织结构形式，又是一种治方面的连接，
理策略。作为一种组织安排，它可以有政策网络、行政契约、行政协定、公共服务协议、区域联盟、交互许可、代理、租赁等多种组织形式；作为一种治理策略，战略联盟则是指政府或部门之间通过合作而获得的一种竞争优势。跨域治理意义中的横向一体化战略联盟，是指跨域治理系统中的相关地方政府为了横向一体化收益的最大化目的而进行的合约（契约）安排。
松散型纵向一体化战略联盟
政府间松散型横向一体化战略联盟与完全横向一体化的比较
［5］
行政区划合并、区域整合与新设、广域行政、地方主导政策网络、行政契约、行政协定、公共服务协议、
［6］
交互许可、代理、租赁中间机关
塑造权威、依赖正式组织渠道、内耗、低效率1937；Williamson，1975）、降低交易成本（Coase，
1951）、获得规模经济（Stigler，获取剩余控制权
（Grossman＆Hart，1986）、减少不完全契约中机
“敲竹杠”1990）问题（Hart＆Moor，会主义和
近似于政府的纵向科层制高
权威性、资金、土地、人力行政命令
台湾中部联合服务中心
独立、互动、对话、协商、合作、效率、效能、回应性、需求
导向
提升问题解决跨域公共事务的能力、合作网络（Richardson，1972）、2000）、确立相价值网络（Slywotzky，互权力义务、分享价值与信任、愿景共享、责任分担、累积
建立持续稳定的信任关系社会资本、
“混合结构”介于政府与市场之间更为灵活的横向低
权威性、正当性、资金、组织能力、土地、人力、社会资本
［7］
动因
组织形态
及灵活性交易成本决策资源协调机制典型案例
规则、惯例、声誉、信任、联合决策、激励、谈判计划、契约、经纪、第三方协调大湘西旅游经济协作区合作联盟、长泛珠三角区域合作、株潭城市群合作
就我国国情和跨域治理发展实际而言，跨域治理中并不适合传统改革主义所主张的组织重组理念，如行政区划的合并、调整和新设等，这些传统意义上的横向一体化形式虽然是应对跨域事务的较好选择，但由于这些形式牵涉的面广，需要协调的矛盾多，因而将这些一体化形式生搬硬套至中国的跨域事务治理
似乎并不可取。在借鉴了公共选择理论、伙伴中来，
关系理论和新区域主义等思想的基础上，笔者认为在跨域治理模式构建中，与我国国情相适应、形式更为灵活的政府间松散型横向一体化战略联盟才是有效解决跨域公共事务的最佳选择。政府间松散型横向一体化战略联盟，是指面对共同的跨域公共事务的相关地方政府间为了最有效率、最有效能、最具回应性的处理好跨域事务而进行的契约安排，在联盟的形成中，上级政府可能会有不同程度的参与，但这些协定124
主要是地方政府出于对当地经济社会的发展和稳定
主动达成的，且类似协定涉及的合作之考虑而自愿、
主体是在行政层级上处于同一级别的地方政府，因此这是一种典型的“横向一体化”组织，是一种界于市“混合”场和政府的组织形式。
，所谓的“松散”不是指政府间达成的协议可以与所有合法协议一样，一旦达成协任意解除和违背，
议，联盟各主体就必须遵守，政府间松散型横向一体化战略联盟必须满足以下几个条件。首先是目标性，即联盟主体进行纵向联盟的终极目标是为了获取一定的利益。其次是独立性，即联盟主体在联盟后仍然保持独立。第三是利益的共享性，即联盟主体按照协议约定和对于业务发展的贡献共享联盟所获得的收益。第四是合作的持续性，联盟的政府间在一个或多个关键战略领域，如公共产品提供、流域治理、旅游规
第32卷蒋辉：政府间松散型横向一体化战略联盟：跨域治理的新模式
划与推广等方面持续进行合作。我们可以大致描绘出跨域治理过程中政府间松散型横向一体化战略联盟构建过程：对所处的联盟环境进行分析识别，选择恰当的联盟时机和机会；识别彼此的核心能力；再通
过在联盟目标和任务分解，并最终通过一系列机制构
区域性福利水平提升和建有利于跨域公共事务消除、
［8
］
区域核心竞争力形成的战略联盟。（见图1）
图1政府间松散型横向一体化战略联盟构建过程
作为一种政策协同工具，政府间松散型横向一体化战略在解决区域性公共问题时的价值是显而易见的，但实现这一目标必须要事先设计一些重要的机制
［8］
参照OECD的相关观点，我们把这些手段和制度，
：“结构性战略联盟机制”“程序和措施分为两大类和
分配的方式、问题磋商机制、权力调控方式、资金融通
形式的选择、制度性的信息发布及共享、违约的制裁等等。在具体的跨域治理实践中要成功的促成此类
政府间的联盟是一个复杂而系统的过联盟并非易事，
程，而上述两类联盟机制的形成又牵涉太多的利益相
关者，有太多的政治风险，同时还要求多元的行动主体必须有一致的目标需求和价值愿景。因此，除了要符合上述提到的七大约束因子和四个基本条件的要求外，政府间松散型横向一体化战略联盟的形成最终还需在共同目标、价值愿景和治理机制之间实现一种合理的均衡和匹配。
。结构性战略联盟机制侧重联盟的性战略联盟机制”
组织载体和结构性安排，如工作协调委员会、部门联席会议、专项工作小组等等。程序性战略联盟机制则与实现共同目标或解决区域性公共问题的程序、途径和控制工具有关，如共同目标的确定、议程的设定、共同决策的程序、决议执行方式、政治对话的途径、利益
参考文献：
［1］江岷钦，等．政府间建立策略性伙伴关系之研究：以台北市及其
J］．行政暨政策学报，2004（38）．邻近县市为例［
［2］李俊杰.腹地与软肋：土家苗瑶走廊经济协同发展研究［M］.北
2011：269.京：中国社会科学出版社，
［2］金太军．从行政区行政到区域公共管理
J］．中国社会科学，2007（6）．的博弈分析［
［3］潘竞恒，等．跨域公共服务整合议价因子之分析
联合会
以台中县市
G］//TASPA台湾公共行政与公共事务系所客运路线整合为例［
2008．伙伴关系与永续发展国际学术研讨会论文集，
兼论水资源管理个案
［4］曾怡仁，黄竞娟．府际关系研究分析
［J］．公共行政学报，2000（4）．
政府治理形态嬗变
［5］赵永茂．法国区政府对精省后政府组织变革的启发
J］.理论与政策，2000（1）．府与中间机关等理论分析［［6］
区域政
EIOCKCR．MetropolitanGovernance：Conflict，CompetitionanMetropolitanandCooperation［M］．GeorgetownUniversityPress，2004．
WashingtonDC：
［7］郭鹏，J］．等．基于合作博弈论的纵向一体化战略决策模型研究［
2007（1）．工业工程，
［8］OECD.PublicManagementService/PublicManagementCommittee
（2000）［G］//GovernmentCoherence：theRoleoftheCentreofGovernment：Budapest，2000：6－7.
（责任编辑彭建军）
125