格莱珉银行的小额信贷经验与中国扶贫小额信贷改革的思考 杨 刚 杰
对乡村弱势贫困人群的金融扶持问题，是世界进入市场经济时代、现代金融制度创立的数百年间，在全球范围内长期未能有效破解的难题。被誉为“穷人银行家”的孟加拉国经济学家、金融家穆罕默德·尤努斯教授及其创办的格莱珉乡村银行，通过发明小额信贷，有效地解决了这个难题，因此，荣获2006年度瑞典诺贝尔和平奖，这在国内外反贫困界和金融界引起轰动。当前，格莱珉乡村银行小额信贷模式目前正在被复制到全球59国家，而且，既有包括欧美在内的发达国家，又有包括中国在内的广大发展中国家。格莱珉乡村银行小额信贷成功的秘诀是什么，以往对乡村弱势贫困人群的金融扶持问题出在哪里，中国的扶贫小额信贷应该怎样改革，这些都是我国反贫困界和金融界议论的热门话题，本文试做一点初步探讨。
一、 格莱珉乡村银行小额信贷的成功经验
孟加拉国是世界50个最不发达国家之一，经济基础薄弱，资源贫乏，生产力水平落后，人民生活十分贫困。据世界银行最新统计，孟国尚有约50%的人口生活在贫困线（upper poverty line）以下，其中34%的人口生活在极贫线（lower poverty line）以下。在尤努斯创建孟加拉格莱珉乡村银行的上个世纪70年代，孟加拉的贫困状况和孟加拉穷人获得信贷的困难状况几乎令人难以想象。在几乎所有的贫困地区，穷人被那些高利贷所控制与剥削，他们不能摆脱高利贷，因而甘受高利贷放款者施加给他们的不公平信贷；另一方面，正式金融机构却严重忽视了穷人这一最需要信贷服务的群体，把这些渴望贷款的穷人排除在信贷体系之外，使他们难以用贷款来改变他们的生活。
尤努斯教授1976年创办格莱珉银行，专门借出小额信用贷款给农村穷人，甚至身无分文的乞丐。对于孟加拉国普通商业银行来说，小额贷款往往是一个不愿涉足、也不屑于涉足的领域。首先，运作成本高昂；其次，偿还风险过大。那么，尤努斯又是如何运作，摆脱这两大问题困扰的呢？《大西洋月刊》专栏作家戴维·伯恩斯坦为尤努斯总结出了两个词：“信任”和“相互负责”。格莱珉银行完全颠覆了传统商业银行的信贷哲学，采取与普通商业银行完全背道而驰的经营理念和经营策略，通过向孟加拉社会最底层的穷人提供小额银行贷款，使这些在通常金融制度下无法得到信贷的人有了发展的起步资本。
格莱珉银行30多年来先后在孟加拉设立了１０００多家信用社，为２００多万社会最贫穷人口提供了数十亿美元无担保的小额贷款，其中９７％是妇女；目前有2185家分行，服务69140个村的639万借款人，而员工总数只为18151人，平均每名员工要服务3.8个村子和352名借款人；开业以来，保持着良好的经营业绩，还款率始终维持在９７％以上，除了创办当年及1991年至1992年两个水灾特别严重的年头外，一直保持盈利，2005年的盈利达1521万美元(折合1.2亿元) ，这一数字让许多世界知名银行都为之赞叹。相比于国际社会动辄援助上亿美元资金，却很难帮助孟加拉国减缓贫困状况的现实，曾经被人称作“光脚银行”的格莱珉银行，在金融界乃至消除贫困领域，创造出了一个神话。孟加拉现有4家比较大的乡村银行，格莱珉乡村银行是其中规模最大、经营最成功、声誉最高的一家。
从已经公开的资料不难看出，格莱珉银行其实是一家完全意义上的股份制现代商业银行，94%的股权是由存户所有，政府持有象征形式的6%。它具备现代商业银行所必备的一切经营要素。格莱珉银行成功的诀窍首先在于它独特的信贷制度，即“小组+中心+银行工作人员”的信贷制度。基于对孟加拉传统农村社会的理解，尤纳斯要求每个贷款申请人都必须加入一个由相同经济与社会背景、具有相似目的的人组成的支持小组，每五人组成一个小组，绝大部分是女性。并建立起相应的激励机制，通过这些机制来保证支持小组的成员之间建立起良好的相互支持关系。贷款支持小组是一种非常巧妙的机制上的创新，它有效地降低了银行的监管成本，将来自银行的外部的监督转化为来自成员自身的内部监督；同时，支持小组还在小组内部激发起更大的竞争意识和更强烈的相互支撑意识。在支持小组的基础上，格莱珉银行还鼓励各支持小组形成更大的联盟，即“中心”。
“中心”是村子里八个小组组成的联盟，每个中心都有几十名成员，由成员互选一名中心代表，负责与中心经理紧密沟通。中心每周按时在约定的地点派出代表与银行的工作人员开会，并向中心经理缴付每周的还款及存款。如果当中有成员面临困难，通常不用中心经理操心，小组其它成员或中心代表会帮助她们。中心的负责人是由所有成员选出的组长，负责中心的事务，帮助解决任何单个小组无
法独立解决的问题，并与银行指派到这个中心的工作人员密切合作。格莱珉乡村银行的某一个成员村民在一次会议期间正式提出一项贷款申请，银行工作人员通常会向支持小组组长和中心负责人咨询，组长与中心负责人在决定贷款中担负很大的责任，也有相当大的话语权利。中心会议上的所有业务都是对外公开的，这有效地降低了来自银行的腐败、管理不当以及误解的风险，并使负责人与银行职员直接对贷款负责。在商业银行频繁爆发内部腐败丑闻的今天，孟加拉乡村银行公开透明的“小组＋中心＋银行工作人员”的贷款程序是非常有智慧的一种金融机制创新，有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。
同时，为了帮助那些根本没有知识与经验的借款者，他们不断简化贷款程序，最终将信贷偿付机制提炼为：（1）贷款期1年；
（2）每周分期付款；（3）从贷款一周后开始偿付；（4）利息是10％；（5）偿付数额是每周偿还贷款额的2％，还50周；（6）每1000塔卡贷款，每周付2塔卡的利息。这种简化的贷款偿付程序被证明是行之有效的。
尤努斯与格莱珉乡村银行的信贷哲学试图颠覆穷人没有信用而且难以偿还贷款的信贷教条。传统的商业银行总是想象每个借款人都打算赖帐，于是他们用繁密的法律条款来限制客户，保证自己不受损失。尤努斯却有相反的哲学。“从第一天我们就清楚，在我们的体系中不会有司法强制的余地，我们从来不会用法律来解决我们的偿付问题，不会让律师或任何外人卷进来。”格莱珉乡村银行的基本假设是，每一个借款者都是诚实的。“我们确信，建立银行的基础应该是对人类的信任，而不是毫无意义的纸上合同。孟加拉乡村银行的胜败，会取决于我们的人际关系的力量。”甚至，当格莱珉乡村银行面临借贷者确定无法偿还到期贷款时，也不会假想这是出于借款者的恶意行为，而是调查逼使借款人无法偿还贷款的真实境况，并努力帮助这些穷人改变自身条件或周围环境，重新获得贷款的偿还。就是依靠这种与传统银行截然不同的信任哲学，格莱珉乡村银行一直保持极低的坏帐率。
格莱珉银行成功的诀窍还在于它独特的经营办公成本控制。为了收支平衡并保持盈利，格莱珉银行严格控制经营办公成本开支。这家银行的总部位于孟加拉国首都达卡的米尔普路，是一排高砖墙围起的４座小楼。据报载，中国的银行家和政府官员前去取经时“惊讶”地发现，里面居然没有前台接待、没有地毯、没有电梯，甚至连电话机也少得可怜，“寒酸”的毫无现代商业银行的“气派”。尽管天气炎热，许多办公室内只配备了吊扇，唯一配有空调设备的是位于５层的一间计算机室。办公室里没有太多现代设备，满眼看去多是手动打字机和一摞摞的记账本。就是在这里，银行的经理们监督着无数笔小额贷款业务，并且准备着每一份业绩报告。格莱珉银行的分行内没有电脑，客户数据填入指定表格后，便会由信差送到附近一个数据中心。这家中心不属于格莱珉银行的编制，而是由相关机构格莱珉传讯经营，该公司向格莱珉银行每月收取服务费，同时为农村提供其它电脑及传讯服务。数据中心有五名职员，负责附近十家分行的数据处理，各家分行的数据送来之后，他们会输入电脑，传送至格莱珉银行在达卡的总部，由于数据有统一的格式，总部便可以每周掌握全国2185家分行的数据。尤努斯称，格莱珉银行严格控制开支，不轻易增加分行。每一个地方要增设分行，必须先有足够的存户愿意存款，以存款作为贷款基础，总部不会提供资金。另外分行需在开业第一年便盈利。
格莱珉银行最初需要政府和社会捐款资助，因为存款数额不足以支付贷款，过了数年之后，银行滚存了一点盈利，便可以补上存款的不足。所以格莱珉银行自1995年便宣布停止接受捐款，最后一笔已议定的捐款于1998年到位后，格莱珉银行便进入完全自给自足的时代，不但可以继续生存，而且盈利是一年比一年多。格莱珉银行小额信贷模式，是国际上公认的、最成功的信贷扶贫模式之一。它以其扶贫面广、扶贫效果显著，且银行自身按市场机制运作，持续发展，显示出极强的生命力。
二、以往对乡村弱势贫困人群金融扶持出现的问题
弱势贫困人群贷款难，即俗话所说的“穷人借钱难”，这是自人类原始社会末期出现私有制和货币以后的数千年时间里，长期困扰人们的金融难题。只是到了近代，资产阶级掌握国家政权，资产阶级“自由、平等、博爱”的价值观成为占统治地位的思想意识形态后，随着贫富差距拉大导致社会矛盾加深，进而引发社会动荡加剧，对弱势贫困人群尤其是乡村弱势贫困人群的金融扶持问题，才开始引起社会各阶层的广泛关注；尤其到了当代，这个问题更被国际社会视为穷人应该享受的基本人权。扶贫小额贷款被国内外公认为是解决农村弱势贫困人群贷款难的有效办法，早在我国宋代的王安石就尝试用朝廷提供小额贷款，打击民间“高利贷”剥削，解决农民季节性生产周转困难。但近代数百年来的具体操作上，人们解决这个问题的思路更多囿于“信用合作”，办“信用合作社”，实践证明此路不通。据悉，国家不少高官对社区性信用合作组织搞扶贫小额信贷特别感兴趣。笔者认为有必要在此专门就信合发展史作简要的探讨，以抛砖引玉——
在中国现代汉语词典中，“合作”一词的基本含义是：“人们（或组织）为了共同目的一起工作或共同完成一项任务，诸如分工合作、技术合作等”；在国外，“合作”一词的原意是：“共同行动或联合行动”。由此可见，“合作”是人们或组织为了共同的目的或利益，联合起来，取长补短，互相帮助，共同行动的一种方式。“合作制”是劳动群众为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的经济组织制
度。“合作社”是劳动群众为了谋求和维护自身的经济利益，在自愿互利的基础上联合起来的一种经济活动组织。世界合作思想的种子，是在19世纪初期，以欧文、傅立叶、圣西门为代表的三大空想社会主义者播种下来的。合作思想成为当时一种世界性的思潮，很快在欧洲各国传播开来，并为广大小生产者所接受，为后来合作制度的产生奠定了思想基础。世界最早倡导信用合作的是法国的蒲鲁东（1809——1865年）。蒲鲁东认为，货币信用行为是当时社会剥削关系存在的根源，他主张通过信用合作实现互惠的交换制度。他的思想对于后来信用合作的产生和发展具有一定的影响。
世界第一个信用合作社——雷发巽信用合作社，1849年诞生于德国，它的创始人是被称为“实践家”的威廉·雷发巽（ 1818年——1888年），它的主要任务是联合农场主自耕农反抗中间商人的高利贷盘剥。在德国，1872年雷发巽信用合作社在莱茵地区发起成立第一个农民信用合作社联合社； 1876年，各地的信用合作联合社又联合起来，组成信用社的中央机构，称为德国农业中央储蓄金库，后来改称德国雷发巽银行。由于雷发巽信用社的诞生，德国被全世界公认为是信用社的发源地，是信用合作事业发展的前驱。雷发巽信用社在德国的“成功”，很快为世界各国所效仿。到20世纪初叶，几乎传入亚洲所有国家。一时间，风行全世界，形成了全世界性的“雷发巽运动”。特别是在欧洲各国，多以雷发巽信用社为模范，甚至于许多国家农村信用社，都统称之为“雷发巽信用社”。二次世界大战后，第三世界发展中国家合作运动迅速膨胀，信用合作社的数量和规模达到空前水平。信用合作社之所以风行全世界，其主要原因是各国政府认为，这种群众性的互助合作组织，对于反抗中间商人的高利贷盘剥，缓解城乡矛盾、贫富矛盾，维护社会稳定，有一定的作用，因此，把它作为政府管理社会的工具，在全社会大力倡导、推动、推广、扶持，而非来自民间内部的自发力量。
纵观100多年来世界信用合作社运动史不难发现，无论社会主义国家还是资本主义国家，各国有史可查的信用合作社几乎都带有明显的官办色彩。官民不清，所有权不清，权责利不清，生存严重依赖政府，离开政府寸步难行，这是有悖于信用合作社运动“自愿、自主、自立”的基本理念的，这也是几乎所有信用合作社“官办”的“通病”。而且，许多信用合作社发展到一定时期，无一例外地资不抵债，严重亏损，成了政府财政的沉重包袱，最后被推向市场，通过“破产、兼并、重组”走上商业化道路，被改造成现代商业银行，由“穷人俱乐部”蜕变成“富人俱乐部”。100多年来的世界信用合作社运动始终走不出“信用合作社——现代商业银行”的怪圈，这反映了货币资本逐利性运动的客观规律，也反映了人类信用合作的主观理想和货币资本逐利性运动的客观现实之间不可调和的矛盾。当今世界上许多著名的大商业银行，如荷兰农民银行、法国农业互助信贷银行、美国联邦土地银行、日本农林中央金库等等，都是从信用合作社改制来的。总的来讲，100多年来世界信用合作社运动是不成功的，同样，中国近100年信用合作社运动也不成功。
1912年（即民国元年）以后，有教育家兼经济学者朱进之及新闻家徐沧水，撰文宣传合作思想，主张设立平民银行，实行经济方面的互助制度。但这些人的活动，仅限于宣传日本的合作思想，并未能根据中国的实际情况，提出可行性的实施方案，在社会上影响不大。所以中国合作运动的兴起，还是在“五四”运动以后。我国最早成立的第一个农村信用合作社，是由“中国华洋义赈救灾总会” 1923年6月在河北省香河县成立的。在此以前，虽然已有信用合作社组织产生，但大都经营不久，即归失败，未能长期存在。因此，一般认为，我国的信用合作运动，是从河北省香河县第一个农村信用合作社的诞生而开始的。
1927年蒋介石发动“四·一二”反革命政变以后，在南京成立了“国民政府”。蒋介石政府为了“顺应”社会潮流，巩固其反动统治的需要，对信用社的发展，采取了“积极”推行的政策。信用合作社，在县、区、乡、保各层次的行政区划内，都有自己的组织机构，即县联社、区联社、乡信用社、保信用社。国民党政府为了控制信用社，从中央到地方，成立了严密的信用合作组织的管理系统。到1949年2月底，在国民党统治区共有各种类型的合作社17万个，社员人数达2，400万人。在这些合作社中，信用社为最多，占总数的31％。从各省的分布情况看，以四川最多，共26，000多个，河南有16，000多个，广东有15，000多个，其余各省都在1万左右。
国民党政府之所以“重视”推行合作运动，并非像他们自己所宣传的那样，是为了民众关心劳苦农民。实际上是挂羊头卖狗肉，把合作制作为统治农民群众的新式工具。国民党政府推行合作制的目的，是为了反革命战争的需要。全国各地的合作金库，以支持合作社为名，实际上是作票子生意，以饱私囊。农村信用社，本应是农民群众在自愿的基础上联合起来开展资金互助合作，以解决生产和生活困难。但在国民党统治区，信用社并未实现它的本来面貌，而变成了伪保甲长和地主富豪欺压剥削农民的工具。这些合作组织，蒋介石挂在了反共反人民的战车上，成为了反动统治阶级的工具，自然随着国民党反动统治的垮台而告终。
中国共产党和人民政府领导的社会主义性质的新信用合作运动，从1927年湖北省黄冈县农民协会创办的第一个信用合作社算起，到现在已有70多年的历史了。在这漫长的岁月里，信用合作社由小到大，由少到多，在全国已形成庞大的信用合作社网络。革命战争时期，信用合作社作为党对敌斗争的工具，为改变封建立地所有制，取缔、打击高利贷，调剂农村资金，千方百计筹集资金，支持根据地对内对外贸易，发展苏区经济，改善群众生活，粉碎敌人的经济封锁和破坏，调节、融通资金，稳定物价，促进工农业生产的发展，巩固和扩大革命根据地，支援革命战争，做出了巨大贡献。社会主义建设时期，信用合作社作为党领导农村经济工作的工具，为迅速恢
复国民经济，医治国民党反动统治遗留下来的战争创伤和通货膨胀，开展土地改革，解放农村生产力，发展生产，改善人民生活，筹集国家社会主义工业化建设资金，也发挥了巨大作用。
但是1958年以后，受“左”的思想影响，农村信用合作社逐渐丧失了信用合作社性质，走上“官办”的道路，增加了“官办”的积弊。1983年以恢复信用社“三性”为主要内容的改革在全国搞试点，1984年改革在全国全面推开。1996年确定改革的目标是把农村信用社逐步改为由“农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务”的“合作金融组织”；2003年提出把农村信用社逐步办成“由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为„三农‟服务”的“社区性地方金融机构”；2004年又提出将农村信用社逐步办成“具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力，面向„三农‟”的“社区性地方金融企业”；2007年最新确定改革的目标是把农村信用社逐步改造成“为农业、农民和农村经济发展服务”的“农村合作商业银行”。改来改去20多年过去了，农村信用社并未恢复先前预想的信用合作性质，继四大国有专业银行之后，又走上了商业银行的改革之路。
既然对乡村弱势贫困人群的金融扶持，“官办”信用合作行不通，于是我国又尝试走“民办”之路。上个世纪80年代中期，为了缓解农村资金供求矛盾，引导农村民间信用，解决农民贷款难，促进农村经济发展，我国农村曾试验农村合作基金会和农村互助储金会（简称“两会”），并作为农村十大改革试验之一，而闻名于世，至1999年1月被国务院严令全国统一取缔，经历了十多年的兴衰。“两会”是主要依赖于农户的资金注入的准正规金融组织，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖，并迅速呈现“星火燎原”之势。大多数“两会”的运作都违背了互助合作宗旨，变成了办理存贷业务的“民办”“第二农村信用社”。
到1996年，“两会”的存款规模达农村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍高息吸存放贷，管理权被村干部、家族势力、“大户”、“能人”把持，会员不能参与对入股资金管理，内部管理混乱，基层政府行政干预，金融监管缺位，以及县、乡政府官员等纷纷在“关心”、“关照”的名义下为自己及其亲朋好友“贷款”而不归还，“两会”管理人员纷纷借机浑水摸鱼挪用转移资金，等等，“两会”自身积累的矛盾突然表面化，很快出现了大面积的兑付风险，甚至在局部地区出现了挤兑风波，在部分地区酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。1997年11月中央决定全面整顿“两会”，1999年1月国务院正式宣布全国统一取缔“两会”。经过清产核资、分类处理、清收欠款和存款兑付等阶段，各地“两会”得到了彻底清理。但由此带来的资产损失相当严重。由乡镇政府向银行申请贷款兑付“两会”债务，给乡镇财政造成压力较大，广大农民也被转嫁了相当部分的债务负担。
“两会”的教训是深刻的。它表明，在现阶段，我国农村“民办”信用合作社赖以生存、发展的社会政治经济土壤和环境还有不少问题，有待全面整治；农村金融工作必须有法可依，必须置于银监委和人民银行严格的金融监管之下。今年国务院扶贫办、民政部决定在全国搞“贫困村村级互助资金社”试点。出台的章程和实施办法笔者对比分析后发现，除了引进了格莱珉银行贷款申请人每五人组成一个支持小组的经验外，其他和“两会”几乎完全雷同。其实格莱珉银行贷款申请人每五人组成一个支持小组的经验，上个世纪九十年代曾在国内被农业银行和农村信用社发放小额信贷时广泛推广，但大都流于形式，并不成功。笔者的观点是，创办“贫困村村级互助资金社”这样的社区性信用合作组织，尚无成功的先例可循，“前事不忘，后事之师”，一定要汲取历史的经验教训，慎重稳健操作。尤努斯教授也正是摒弃了孟加拉传统的失败的依靠社区性信用合作组织扶贫的旧思路，才独创出成功的格莱珉社区性扶贫新路。
三、中国扶贫小额信贷应该怎样改革
小额信贷的英文是MicroCredit，一般是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷的宗旨是通过金融服务为贫困农户或微观企业获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。近年来，小额信贷越来越受到中央的重视：2004年，小额信贷在中央一号文件中被明确提出；2005年的中央一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”；2006年中央一号文件更进一步指出：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。在今年举行的中央金融工作会议上，提出了要“积极培育多种形式的小额信贷组织”。一时间，小额信贷尤其是农村扶贫小额信贷再度引起关注。
其实早在上个世纪90年代初开始，中国扶贫基金会、社科院和UNDP等国际组织就在我国农村开始了小额信贷扶贫的示范项目，仅联合国系统和世界银行的援助项目到1998年底就覆盖了22个省区的150个县，资金总额达到10亿人民币。直到2000年，政府才开始大规模推广。那时，各地政府基本上都在放扶贫小额信贷，总额差不多有50多亿，可以说是扶贫小额信贷发展的一个高潮期。但到了2003年，这笔钱差不多都有去无回，所以政府的推动力开始减少。纵观扶贫小额信贷十几年的发展，其项目不仅有效地改善了项目区贫困人口的生活状况，而且为政府大规模的扶贫小额信贷和金融机构的小额信贷提供了积极的借鉴和推动作用，同时，它也成为我国扶贫事业的一个重要组成部分，起到了重要的试点和示范作用，现在仍然在为扶贫服务。但是，随着小额信贷机构业务的不断扩展，一些深层次的体制缺陷开始体现出来，使小额信贷机构的经营前景令人担忧。
扶贫小额信贷常常面临这样问题的困扰：国际捐赠和政府财政投入的小额信贷资金到底归谁所有？扶贫小额信贷应该采用什么样的治理结构？这些问题已经对扶贫小额信贷产生了严重的负面影响，具体表现在：基层小额信贷机构对资金的使用不负责任，扶贫偏离目标，有滥用及挪用小额信贷资金的现象，贷款质量严重下降；小额信贷机构本身社团的组织形式与其在捐赠资金的基础上建立起来法人机构的实质不相符，决策机制缺乏民主；整个小额信贷的运行缺乏有效的监督，缺少后续资金支持；不具备合法信贷经营权和融资资格，难以进行外部融资，不受法律保护等等。扶贫小额信贷资金的归属问题和治理结构的问题如果长期不解决，将全面危机这些小额信贷机构的生存和发展。据央行调查，农村弱势贫困人群融资只有不到５０％的借贷来自银行、信用社等正规金融机构，资金缺口达５０％以上，扶贫小额信贷资金市场需求很大；另据有关专家透露，扶贫小额信贷在即使国际上也只有大约１０％的机构能实现自负盈亏，能持续盈利的不过１％，发展举步维艰。这一方面说明了扶贫小额信贷存在的必然性，另一面也说明了其改革的必要性。笔者认为，我国扶贫小额信贷的改革应遵循以下思路。
首先，扶贫小额信贷改革要有一定的高起点，应把我国扶贫小额信贷机构改革的方向定位为格莱珉式的乡村银行模式。目前,国内许多政府组织、非政府组织、商业银行、政策性银行、信用合作社都在做扶贫小额信贷；我国农村小额信贷机构已经有300多家，但大都是国际多边或双边援助机构和中国官方或半官方组织的合作，由中国民间组织负责运营的，而纯粹由自然人或企业法人发起建立乡村银行则是一种金融组织创新。在国外众多类型的扶贫小额信贷机构中，扶贫面广、扶贫效果显著、机构自身按市场机制运作、财务上能可持续发展、显示出极强生命力的，也只有格莱珉乡村银行和格莱珉式的乡村银行。乡村银行、贷款公司和农村资金互助社这三种新型小额信贷机构正在国内搞试点，格莱珉式的乡村银行应作为扶贫小额信贷改革试验的首选机构模式。
其次，尽快制订具有中国特色的《扶贫小额信贷法》，确定扶贫小额信贷机构的在我国金融体系中的合法地位。当前，我国的农村金融市场还很不完善，由于弱势贫困人群通过正规渠道贷款融资困难，不得不转向高利贷市场。民间“高利贷”利率大概是银行法定利率的5到6倍，甚至更高，而从事“高利贷”生意则往往带有黑社会性质，使弱势贫困人群更加贫困，给社会带来了更大的不稳定因素。要通过深化改革，逐步形成以主要服务大型工商企业的商业性金融机构，主要扶持农村社区中小型骨干龙头企业的合作金融机构，为弱势贫困人群提供扶贫小额信贷服务的扶贫小额信贷机构，以及支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购的政策性金融机构等四部分合法金融主体构成的，多元化、多层次、充分竞争、活跃的完整的农村金融市场格局，为“三农”问题的解决提供有效的金融支持，打击、瓦解民间“高利贷”，从根本上彻底解决弱势贫困人群贷款难问题。
第三，完善扶贫小额信贷机构的法人治理结构，把扶贫小额信贷机构办成“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。多年来扶贫小额信贷机构的生存和发展之所以面临诸多困难，从根本上来讲，是因为机构自身的企业制度有问题,建立现代企业制度势在必行。企业制度是指以产权制度为基础和核心的企业组织和管理制度。现代企业制度是指在世界范围内为人们所共识的，建立在现代市场经济基础上，符合国际惯例的企业制度。确切地说，是指当前遍及全球的以股份有限公司和有限责任公司为主要形式的现代公司制度。严格按照《公司法》要求，把扶贫小额信贷机构改造成“治理结构完善，运行机制健全，经营目标明确，财务状况良好，具有市场竞争力”的现代企业，使其“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我发展”，是扶贫小额信贷改革的一项迫切任务。
第四，制定产业政策导向机制，为扶贫小额信贷机构的生存发展创造宽松的宏观经济环境。扶贫小额信贷具有这样四个特点：一是规模小，高度分散，工作量大，费用成本高；二是情况多样复杂，可行性研究困难；三是农民的土地、房屋和农业生产资料等财产价值偏低，难以变现，缺乏必要的抵押担保；四是季节性强，生产周转周期长，受自然灾害影响大，信贷风险高。这正是许多正规金融机构不愿涉足扶贫小额信贷的原因，也是扶贫小额信贷机构生存发展必须克服的困难。国家要采取政策优惠、税收减免等鼓励措施，保证扶贫小额信贷机构有合理的盈利空间，获得社会平均利润率；鼓励各类资本到农村地区创办扶贫小额信贷机构，积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村来投资入股扶贫小额信贷机构。从中国人民银行去年的试点来看，乡村银行要可持续发展下去，扶贫小额贷款利率应该有比工商业贷款利率更高，完全可以在不高于银行法定利率4倍的范围内放开。
第五，通过立法硬约束，让商业银行机构为扶贫小额信贷机构提供业务支持。中国农村金融资金不仅“贫血”严重，而且“失血”也相当严重。中国人民银行官员曾指出，农村资金正从三个渠道大量流失：一是基层国有商业银行通过上存的方式致使大量农村资金流向中心城市和经济发达地区，每年有数百亿元资金通过信用社净流出农村；二是邮政储蓄“贴水”揽储方式使约近千亿元资金通过邮政储蓄从农村流入城市；三是农村信用合作社在赢利动机的驱使下，通过“农转非”使资金流向收益相对较高的“双大”客户和经济发达的大中城市。商业银行机构取得的效益一定程度是以牺牲社会公平为代价的，它们必须在反贫困事业承担相应的责任和义务。 世界上许多国家都通过了《社区再投资法》，要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。我国也应尽快通过此项法律，把商业银行机构在反贫困事业承担相应的责任和义务用法律形式确定下来。
第六，适当放宽准入条件，鼓励当地土生土长的民营企业、个体工商户、农村养殖大户和城乡有钱居民等企业法人和自然人作为发起人，创办扶贫小额信贷机构，实施扶贫小额信贷的当地化、乡土化战略。与资金主要来源于国际多边或双边援助机构、中国官方或半官方组织的其他农村小额信贷机构相比，由当地企业法人或自然人发起创办的扶贫小额信贷机构，由于与农民和农村有天然的联系，身处最基层，具有获取信息的便利条件，对农民和农村的金融需求有更深切的把握与了解，使它们能够根据农民和农村信贷需求的特点进行相应的金融制度和产品创新，从而提供更加贴近农民和农村需求的扶贫小额信贷服务；其资金主要来源于自然人、企业或其他民间组织自身，对外援资金依赖性较小，因而更具有稳定性和持续性。多年来，我国扶贫开发存在的突出问题是，外部资金、技术、人才、管理等经济要素的大量输入，浪费严重，对贫困地区经济发展的推动作用十分有限，贫困地区内部经济发展的动力明显不足。创办扶贫小额信贷机构应按经济规律办事，立足于激活贫困地区内部经济发展的活力。
第七，建立宽松灵活有效的金融监管体系，使扶贫小额信贷机构能够健康、有序、快速的发展。扶贫小额信贷机构与其他民间金融组织一样，具有隐蔽性强、可监管性低、风险控制难等缺点。金融监管应适应扶贫小额信贷机构运行机制的特征（如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活等），采取比较灵活的更具弹性的措施，以利于调动扶贫小额信贷机构、投资人、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，激励他们更多地投入到扶贫小额信贷机构的发展中；应更多地鼓励扶贫小额信贷机构自我监管，使其有动力加强内控建设，提升制度执行能力，防范操作风险，尤其是防范案件风险，在内部风险管理的基础上有效进行自我监督和预防性内部监管；应在控制监管成本的考虑下，尽量鼓励建立行业性的自律组织，利用这些行业自律组织对扶贫小额信贷机构进行信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。格莱珉银行的贷款支持小组有效地降低了银行的监管成本，将来自银行的外部的监督转化为来自成员自身的内部监督，这个经验很值得借鉴。
第八，建立扶贫小额信贷机构任职资格制度，建设一只高素质的扶贫小额信贷从业员工队伍。扶贫小额信贷机构特殊的经营环境决定了其管理者和从业人员的职业自律非常重要。应通过建立统一的、规范的、可操作的扶贫小额信贷机构任职资格制度，严把选人关和用人关，建设一只高素质的扶贫小额信贷从业员工队伍来解决这个问题。应优先考虑从当地农村土生土长的“草根”人群中招募员工。扶贫小额信贷机构的管理者和从业人员要学习尤努斯的精神，彻底摒弃“官银”意识和“官银”作风，牢固树立为“三农”服务的责任感和使命感，牢固树立“遵章守纪，诚实守信，勤勉尽责，稳健经营”的金融从业职业道德，艰苦奋斗、勤俭节约办业务，把农村弱势贫困人群作为自己的亲人，执著地为他们脱贫致富而工作。扶贫小额信贷机构应建立健全案件责任追究制度，加大案件责任追究力度，引入取消任职资格、引咎辞职、辞退等现代人事管理制度。
第九，加强农村信用环境建设，提高扶贫小额信贷机构的信贷环境质量。信用环境的好坏是扶贫小额信贷最终能否顺利收回的一个关键因素，直接关系到扶贫小额信贷机构的生存和发展。要运用道德的、行政的、法律的诸多手段，推行农村信用环境建设，全面开展信用户、信用村民小组、信用农民专业生产合作社、信用村、信用乡镇、信用县等级评定、表彰工作。这样的等级评定、表彰工作宜每年进行一次，经常化，制度化。形成“诚实守信光荣，背信弃义可耻”的社会道德风尚，使农村弱势贫困人群家家户户都懂得“守信光荣，失信可耻；守信受益，失信吃亏”的道理。实行信用等级管理，让信用好的单位和个人及时得到国家扶持和扶贫小额信贷机构支持，享受优惠政策和利率，先富裕起来。使贫困地区农村弱势贫困人群人人都认识到信用就是无形资产，尝到守信用的甜头，都能珍惜自己的信用，形成人人讲信用的局面。
第十，进一步开展国际合作，不断提高我国扶贫小额信贷机构的经营管理水平。援助发展中国家和地区实现共同发展，构建和谐世界，早已成为国际社会的共识。当今许多国际组织、跨国银团和发达国家政府都在援助发展中国家和地区推广小额信贷。从上个世纪90年代初开始，我国开展小额信贷扶贫的国际合作至今已近二十年，但总的来讲，规模偏小，进展缓慢，接受的无偿援助资金总额还不抵南亚小国孟加拉。这固然有政治制度、经济体制、地缘政治方面的因素，但主要还是因为我国扶贫方式和国际惯例不接轨，金融业改革开放长期滞后。当前，我国的扶贫方式已由计划经济体制下的政府主导模式转变为市场经济体制下的市场主导模式，特别是今年我国全面开放国内金融市场，全面启动农村金融市场改革，这都为我国进一步开展小额信贷扶贫的国际合作创造了极为有利的条件。要积极争取国际社会更多的资金、技术、管理、人力资源开发的援助，积极引进国际上先进的经营理念、管理技术、金融创新产品，鼓励国外有实力的大银行去面积较大、集中连片的贫困地区创办试验性、示范性的乡村银行。
格莱珉银行的小额信贷经验与中国扶贫小额信贷改革的思考 杨 刚 杰
对乡村弱势贫困人群的金融扶持问题，是世界进入市场经济时代、现代金融制度创立的数百年间，在全球范围内长期未能有效破解的难题。被誉为“穷人银行家”的孟加拉国经济学家、金融家穆罕默德·尤努斯教授及其创办的格莱珉乡村银行，通过发明小额信贷，有效地解决了这个难题，因此，荣获2006年度瑞典诺贝尔和平奖，这在国内外反贫困界和金融界引起轰动。当前，格莱珉乡村银行小额信贷模式目前正在被复制到全球59国家，而且，既有包括欧美在内的发达国家，又有包括中国在内的广大发展中国家。格莱珉乡村银行小额信贷成功的秘诀是什么，以往对乡村弱势贫困人群的金融扶持问题出在哪里，中国的扶贫小额信贷应该怎样改革，这些都是我国反贫困界和金融界议论的热门话题，本文试做一点初步探讨。
一、 格莱珉乡村银行小额信贷的成功经验
孟加拉国是世界50个最不发达国家之一，经济基础薄弱，资源贫乏，生产力水平落后，人民生活十分贫困。据世界银行最新统计，孟国尚有约50%的人口生活在贫困线（upper poverty line）以下，其中34%的人口生活在极贫线（lower poverty line）以下。在尤努斯创建孟加拉格莱珉乡村银行的上个世纪70年代，孟加拉的贫困状况和孟加拉穷人获得信贷的困难状况几乎令人难以想象。在几乎所有的贫困地区，穷人被那些高利贷所控制与剥削，他们不能摆脱高利贷，因而甘受高利贷放款者施加给他们的不公平信贷；另一方面，正式金融机构却严重忽视了穷人这一最需要信贷服务的群体，把这些渴望贷款的穷人排除在信贷体系之外，使他们难以用贷款来改变他们的生活。
尤努斯教授1976年创办格莱珉银行，专门借出小额信用贷款给农村穷人，甚至身无分文的乞丐。对于孟加拉国普通商业银行来说，小额贷款往往是一个不愿涉足、也不屑于涉足的领域。首先，运作成本高昂；其次，偿还风险过大。那么，尤努斯又是如何运作，摆脱这两大问题困扰的呢？《大西洋月刊》专栏作家戴维·伯恩斯坦为尤努斯总结出了两个词：“信任”和“相互负责”。格莱珉银行完全颠覆了传统商业银行的信贷哲学，采取与普通商业银行完全背道而驰的经营理念和经营策略，通过向孟加拉社会最底层的穷人提供小额银行贷款，使这些在通常金融制度下无法得到信贷的人有了发展的起步资本。
格莱珉银行30多年来先后在孟加拉设立了１０００多家信用社，为２００多万社会最贫穷人口提供了数十亿美元无担保的小额贷款，其中９７％是妇女；目前有2185家分行，服务69140个村的639万借款人，而员工总数只为18151人，平均每名员工要服务3.8个村子和352名借款人；开业以来，保持着良好的经营业绩，还款率始终维持在９７％以上，除了创办当年及1991年至1992年两个水灾特别严重的年头外，一直保持盈利，2005年的盈利达1521万美元(折合1.2亿元) ，这一数字让许多世界知名银行都为之赞叹。相比于国际社会动辄援助上亿美元资金，却很难帮助孟加拉国减缓贫困状况的现实，曾经被人称作“光脚银行”的格莱珉银行，在金融界乃至消除贫困领域，创造出了一个神话。孟加拉现有4家比较大的乡村银行，格莱珉乡村银行是其中规模最大、经营最成功、声誉最高的一家。
从已经公开的资料不难看出，格莱珉银行其实是一家完全意义上的股份制现代商业银行，94%的股权是由存户所有，政府持有象征形式的6%。它具备现代商业银行所必备的一切经营要素。格莱珉银行成功的诀窍首先在于它独特的信贷制度，即“小组+中心+银行工作人员”的信贷制度。基于对孟加拉传统农村社会的理解，尤纳斯要求每个贷款申请人都必须加入一个由相同经济与社会背景、具有相似目的的人组成的支持小组，每五人组成一个小组，绝大部分是女性。并建立起相应的激励机制，通过这些机制来保证支持小组的成员之间建立起良好的相互支持关系。贷款支持小组是一种非常巧妙的机制上的创新，它有效地降低了银行的监管成本，将来自银行的外部的监督转化为来自成员自身的内部监督；同时，支持小组还在小组内部激发起更大的竞争意识和更强烈的相互支撑意识。在支持小组的基础上，格莱珉银行还鼓励各支持小组形成更大的联盟，即“中心”。
“中心”是村子里八个小组组成的联盟，每个中心都有几十名成员，由成员互选一名中心代表，负责与中心经理紧密沟通。中心每周按时在约定的地点派出代表与银行的工作人员开会，并向中心经理缴付每周的还款及存款。如果当中有成员面临困难，通常不用中心经理操心，小组其它成员或中心代表会帮助她们。中心的负责人是由所有成员选出的组长，负责中心的事务，帮助解决任何单个小组无
法独立解决的问题，并与银行指派到这个中心的工作人员密切合作。格莱珉乡村银行的某一个成员村民在一次会议期间正式提出一项贷款申请，银行工作人员通常会向支持小组组长和中心负责人咨询，组长与中心负责人在决定贷款中担负很大的责任，也有相当大的话语权利。中心会议上的所有业务都是对外公开的，这有效地降低了来自银行的腐败、管理不当以及误解的风险，并使负责人与银行职员直接对贷款负责。在商业银行频繁爆发内部腐败丑闻的今天，孟加拉乡村银行公开透明的“小组＋中心＋银行工作人员”的贷款程序是非常有智慧的一种金融机制创新，有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。
同时，为了帮助那些根本没有知识与经验的借款者，他们不断简化贷款程序，最终将信贷偿付机制提炼为：（1）贷款期1年；
（2）每周分期付款；（3）从贷款一周后开始偿付；（4）利息是10％；（5）偿付数额是每周偿还贷款额的2％，还50周；（6）每1000塔卡贷款，每周付2塔卡的利息。这种简化的贷款偿付程序被证明是行之有效的。
尤努斯与格莱珉乡村银行的信贷哲学试图颠覆穷人没有信用而且难以偿还贷款的信贷教条。传统的商业银行总是想象每个借款人都打算赖帐，于是他们用繁密的法律条款来限制客户，保证自己不受损失。尤努斯却有相反的哲学。“从第一天我们就清楚，在我们的体系中不会有司法强制的余地，我们从来不会用法律来解决我们的偿付问题，不会让律师或任何外人卷进来。”格莱珉乡村银行的基本假设是，每一个借款者都是诚实的。“我们确信，建立银行的基础应该是对人类的信任，而不是毫无意义的纸上合同。孟加拉乡村银行的胜败，会取决于我们的人际关系的力量。”甚至，当格莱珉乡村银行面临借贷者确定无法偿还到期贷款时，也不会假想这是出于借款者的恶意行为，而是调查逼使借款人无法偿还贷款的真实境况，并努力帮助这些穷人改变自身条件或周围环境，重新获得贷款的偿还。就是依靠这种与传统银行截然不同的信任哲学，格莱珉乡村银行一直保持极低的坏帐率。
格莱珉银行成功的诀窍还在于它独特的经营办公成本控制。为了收支平衡并保持盈利，格莱珉银行严格控制经营办公成本开支。这家银行的总部位于孟加拉国首都达卡的米尔普路，是一排高砖墙围起的４座小楼。据报载，中国的银行家和政府官员前去取经时“惊讶”地发现，里面居然没有前台接待、没有地毯、没有电梯，甚至连电话机也少得可怜，“寒酸”的毫无现代商业银行的“气派”。尽管天气炎热，许多办公室内只配备了吊扇，唯一配有空调设备的是位于５层的一间计算机室。办公室里没有太多现代设备，满眼看去多是手动打字机和一摞摞的记账本。就是在这里，银行的经理们监督着无数笔小额贷款业务，并且准备着每一份业绩报告。格莱珉银行的分行内没有电脑，客户数据填入指定表格后，便会由信差送到附近一个数据中心。这家中心不属于格莱珉银行的编制，而是由相关机构格莱珉传讯经营，该公司向格莱珉银行每月收取服务费，同时为农村提供其它电脑及传讯服务。数据中心有五名职员，负责附近十家分行的数据处理，各家分行的数据送来之后，他们会输入电脑，传送至格莱珉银行在达卡的总部，由于数据有统一的格式，总部便可以每周掌握全国2185家分行的数据。尤努斯称，格莱珉银行严格控制开支，不轻易增加分行。每一个地方要增设分行，必须先有足够的存户愿意存款，以存款作为贷款基础，总部不会提供资金。另外分行需在开业第一年便盈利。
格莱珉银行最初需要政府和社会捐款资助，因为存款数额不足以支付贷款，过了数年之后，银行滚存了一点盈利，便可以补上存款的不足。所以格莱珉银行自1995年便宣布停止接受捐款，最后一笔已议定的捐款于1998年到位后，格莱珉银行便进入完全自给自足的时代，不但可以继续生存，而且盈利是一年比一年多。格莱珉银行小额信贷模式，是国际上公认的、最成功的信贷扶贫模式之一。它以其扶贫面广、扶贫效果显著，且银行自身按市场机制运作，持续发展，显示出极强的生命力。
二、以往对乡村弱势贫困人群金融扶持出现的问题
弱势贫困人群贷款难，即俗话所说的“穷人借钱难”，这是自人类原始社会末期出现私有制和货币以后的数千年时间里，长期困扰人们的金融难题。只是到了近代，资产阶级掌握国家政权，资产阶级“自由、平等、博爱”的价值观成为占统治地位的思想意识形态后，随着贫富差距拉大导致社会矛盾加深，进而引发社会动荡加剧，对弱势贫困人群尤其是乡村弱势贫困人群的金融扶持问题，才开始引起社会各阶层的广泛关注；尤其到了当代，这个问题更被国际社会视为穷人应该享受的基本人权。扶贫小额贷款被国内外公认为是解决农村弱势贫困人群贷款难的有效办法，早在我国宋代的王安石就尝试用朝廷提供小额贷款，打击民间“高利贷”剥削，解决农民季节性生产周转困难。但近代数百年来的具体操作上，人们解决这个问题的思路更多囿于“信用合作”，办“信用合作社”，实践证明此路不通。据悉，国家不少高官对社区性信用合作组织搞扶贫小额信贷特别感兴趣。笔者认为有必要在此专门就信合发展史作简要的探讨，以抛砖引玉——
在中国现代汉语词典中，“合作”一词的基本含义是：“人们（或组织）为了共同目的一起工作或共同完成一项任务，诸如分工合作、技术合作等”；在国外，“合作”一词的原意是：“共同行动或联合行动”。由此可见，“合作”是人们或组织为了共同的目的或利益，联合起来，取长补短，互相帮助，共同行动的一种方式。“合作制”是劳动群众为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的经济组织制
度。“合作社”是劳动群众为了谋求和维护自身的经济利益，在自愿互利的基础上联合起来的一种经济活动组织。世界合作思想的种子，是在19世纪初期，以欧文、傅立叶、圣西门为代表的三大空想社会主义者播种下来的。合作思想成为当时一种世界性的思潮，很快在欧洲各国传播开来，并为广大小生产者所接受，为后来合作制度的产生奠定了思想基础。世界最早倡导信用合作的是法国的蒲鲁东（1809——1865年）。蒲鲁东认为，货币信用行为是当时社会剥削关系存在的根源，他主张通过信用合作实现互惠的交换制度。他的思想对于后来信用合作的产生和发展具有一定的影响。
世界第一个信用合作社——雷发巽信用合作社，1849年诞生于德国，它的创始人是被称为“实践家”的威廉·雷发巽（ 1818年——1888年），它的主要任务是联合农场主自耕农反抗中间商人的高利贷盘剥。在德国，1872年雷发巽信用合作社在莱茵地区发起成立第一个农民信用合作社联合社； 1876年，各地的信用合作联合社又联合起来，组成信用社的中央机构，称为德国农业中央储蓄金库，后来改称德国雷发巽银行。由于雷发巽信用社的诞生，德国被全世界公认为是信用社的发源地，是信用合作事业发展的前驱。雷发巽信用社在德国的“成功”，很快为世界各国所效仿。到20世纪初叶，几乎传入亚洲所有国家。一时间，风行全世界，形成了全世界性的“雷发巽运动”。特别是在欧洲各国，多以雷发巽信用社为模范，甚至于许多国家农村信用社，都统称之为“雷发巽信用社”。二次世界大战后，第三世界发展中国家合作运动迅速膨胀，信用合作社的数量和规模达到空前水平。信用合作社之所以风行全世界，其主要原因是各国政府认为，这种群众性的互助合作组织，对于反抗中间商人的高利贷盘剥，缓解城乡矛盾、贫富矛盾，维护社会稳定，有一定的作用，因此，把它作为政府管理社会的工具，在全社会大力倡导、推动、推广、扶持，而非来自民间内部的自发力量。
纵观100多年来世界信用合作社运动史不难发现，无论社会主义国家还是资本主义国家，各国有史可查的信用合作社几乎都带有明显的官办色彩。官民不清，所有权不清，权责利不清，生存严重依赖政府，离开政府寸步难行，这是有悖于信用合作社运动“自愿、自主、自立”的基本理念的，这也是几乎所有信用合作社“官办”的“通病”。而且，许多信用合作社发展到一定时期，无一例外地资不抵债，严重亏损，成了政府财政的沉重包袱，最后被推向市场，通过“破产、兼并、重组”走上商业化道路，被改造成现代商业银行，由“穷人俱乐部”蜕变成“富人俱乐部”。100多年来的世界信用合作社运动始终走不出“信用合作社——现代商业银行”的怪圈，这反映了货币资本逐利性运动的客观规律，也反映了人类信用合作的主观理想和货币资本逐利性运动的客观现实之间不可调和的矛盾。当今世界上许多著名的大商业银行，如荷兰农民银行、法国农业互助信贷银行、美国联邦土地银行、日本农林中央金库等等，都是从信用合作社改制来的。总的来讲，100多年来世界信用合作社运动是不成功的，同样，中国近100年信用合作社运动也不成功。
1912年（即民国元年）以后，有教育家兼经济学者朱进之及新闻家徐沧水，撰文宣传合作思想，主张设立平民银行，实行经济方面的互助制度。但这些人的活动，仅限于宣传日本的合作思想，并未能根据中国的实际情况，提出可行性的实施方案，在社会上影响不大。所以中国合作运动的兴起，还是在“五四”运动以后。我国最早成立的第一个农村信用合作社，是由“中国华洋义赈救灾总会” 1923年6月在河北省香河县成立的。在此以前，虽然已有信用合作社组织产生，但大都经营不久，即归失败，未能长期存在。因此，一般认为，我国的信用合作运动，是从河北省香河县第一个农村信用合作社的诞生而开始的。
1927年蒋介石发动“四·一二”反革命政变以后，在南京成立了“国民政府”。蒋介石政府为了“顺应”社会潮流，巩固其反动统治的需要，对信用社的发展，采取了“积极”推行的政策。信用合作社，在县、区、乡、保各层次的行政区划内，都有自己的组织机构，即县联社、区联社、乡信用社、保信用社。国民党政府为了控制信用社，从中央到地方，成立了严密的信用合作组织的管理系统。到1949年2月底，在国民党统治区共有各种类型的合作社17万个，社员人数达2，400万人。在这些合作社中，信用社为最多，占总数的31％。从各省的分布情况看，以四川最多，共26，000多个，河南有16，000多个，广东有15，000多个，其余各省都在1万左右。
国民党政府之所以“重视”推行合作运动，并非像他们自己所宣传的那样，是为了民众关心劳苦农民。实际上是挂羊头卖狗肉，把合作制作为统治农民群众的新式工具。国民党政府推行合作制的目的，是为了反革命战争的需要。全国各地的合作金库，以支持合作社为名，实际上是作票子生意，以饱私囊。农村信用社，本应是农民群众在自愿的基础上联合起来开展资金互助合作，以解决生产和生活困难。但在国民党统治区，信用社并未实现它的本来面貌，而变成了伪保甲长和地主富豪欺压剥削农民的工具。这些合作组织，蒋介石挂在了反共反人民的战车上，成为了反动统治阶级的工具，自然随着国民党反动统治的垮台而告终。
中国共产党和人民政府领导的社会主义性质的新信用合作运动，从1927年湖北省黄冈县农民协会创办的第一个信用合作社算起，到现在已有70多年的历史了。在这漫长的岁月里，信用合作社由小到大，由少到多，在全国已形成庞大的信用合作社网络。革命战争时期，信用合作社作为党对敌斗争的工具，为改变封建立地所有制，取缔、打击高利贷，调剂农村资金，千方百计筹集资金，支持根据地对内对外贸易，发展苏区经济，改善群众生活，粉碎敌人的经济封锁和破坏，调节、融通资金，稳定物价，促进工农业生产的发展，巩固和扩大革命根据地，支援革命战争，做出了巨大贡献。社会主义建设时期，信用合作社作为党领导农村经济工作的工具，为迅速恢
复国民经济，医治国民党反动统治遗留下来的战争创伤和通货膨胀，开展土地改革，解放农村生产力，发展生产，改善人民生活，筹集国家社会主义工业化建设资金，也发挥了巨大作用。
但是1958年以后，受“左”的思想影响，农村信用合作社逐渐丧失了信用合作社性质，走上“官办”的道路，增加了“官办”的积弊。1983年以恢复信用社“三性”为主要内容的改革在全国搞试点，1984年改革在全国全面推开。1996年确定改革的目标是把农村信用社逐步改为由“农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务”的“合作金融组织”；2003年提出把农村信用社逐步办成“由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为„三农‟服务”的“社区性地方金融机构”；2004年又提出将农村信用社逐步办成“具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力，面向„三农‟”的“社区性地方金融企业”；2007年最新确定改革的目标是把农村信用社逐步改造成“为农业、农民和农村经济发展服务”的“农村合作商业银行”。改来改去20多年过去了，农村信用社并未恢复先前预想的信用合作性质，继四大国有专业银行之后，又走上了商业银行的改革之路。
既然对乡村弱势贫困人群的金融扶持，“官办”信用合作行不通，于是我国又尝试走“民办”之路。上个世纪80年代中期，为了缓解农村资金供求矛盾，引导农村民间信用，解决农民贷款难，促进农村经济发展，我国农村曾试验农村合作基金会和农村互助储金会（简称“两会”），并作为农村十大改革试验之一，而闻名于世，至1999年1月被国务院严令全国统一取缔，经历了十多年的兴衰。“两会”是主要依赖于农户的资金注入的准正规金融组织，其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖，并迅速呈现“星火燎原”之势。大多数“两会”的运作都违背了互助合作宗旨，变成了办理存贷业务的“民办”“第二农村信用社”。
到1996年，“两会”的存款规模达农村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍高息吸存放贷，管理权被村干部、家族势力、“大户”、“能人”把持，会员不能参与对入股资金管理，内部管理混乱，基层政府行政干预，金融监管缺位，以及县、乡政府官员等纷纷在“关心”、“关照”的名义下为自己及其亲朋好友“贷款”而不归还，“两会”管理人员纷纷借机浑水摸鱼挪用转移资金，等等，“两会”自身积累的矛盾突然表面化，很快出现了大面积的兑付风险，甚至在局部地区出现了挤兑风波，在部分地区酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。1997年11月中央决定全面整顿“两会”，1999年1月国务院正式宣布全国统一取缔“两会”。经过清产核资、分类处理、清收欠款和存款兑付等阶段，各地“两会”得到了彻底清理。但由此带来的资产损失相当严重。由乡镇政府向银行申请贷款兑付“两会”债务，给乡镇财政造成压力较大，广大农民也被转嫁了相当部分的债务负担。
“两会”的教训是深刻的。它表明，在现阶段，我国农村“民办”信用合作社赖以生存、发展的社会政治经济土壤和环境还有不少问题，有待全面整治；农村金融工作必须有法可依，必须置于银监委和人民银行严格的金融监管之下。今年国务院扶贫办、民政部决定在全国搞“贫困村村级互助资金社”试点。出台的章程和实施办法笔者对比分析后发现，除了引进了格莱珉银行贷款申请人每五人组成一个支持小组的经验外，其他和“两会”几乎完全雷同。其实格莱珉银行贷款申请人每五人组成一个支持小组的经验，上个世纪九十年代曾在国内被农业银行和农村信用社发放小额信贷时广泛推广，但大都流于形式，并不成功。笔者的观点是，创办“贫困村村级互助资金社”这样的社区性信用合作组织，尚无成功的先例可循，“前事不忘，后事之师”，一定要汲取历史的经验教训，慎重稳健操作。尤努斯教授也正是摒弃了孟加拉传统的失败的依靠社区性信用合作组织扶贫的旧思路，才独创出成功的格莱珉社区性扶贫新路。
三、中国扶贫小额信贷应该怎样改革
小额信贷的英文是MicroCredit，一般是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷的宗旨是通过金融服务为贫困农户或微观企业获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。近年来，小额信贷越来越受到中央的重视：2004年，小额信贷在中央一号文件中被明确提出；2005年的中央一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”；2006年中央一号文件更进一步指出：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。在今年举行的中央金融工作会议上，提出了要“积极培育多种形式的小额信贷组织”。一时间，小额信贷尤其是农村扶贫小额信贷再度引起关注。
其实早在上个世纪90年代初开始，中国扶贫基金会、社科院和UNDP等国际组织就在我国农村开始了小额信贷扶贫的示范项目，仅联合国系统和世界银行的援助项目到1998年底就覆盖了22个省区的150个县，资金总额达到10亿人民币。直到2000年，政府才开始大规模推广。那时，各地政府基本上都在放扶贫小额信贷，总额差不多有50多亿，可以说是扶贫小额信贷发展的一个高潮期。但到了2003年，这笔钱差不多都有去无回，所以政府的推动力开始减少。纵观扶贫小额信贷十几年的发展，其项目不仅有效地改善了项目区贫困人口的生活状况，而且为政府大规模的扶贫小额信贷和金融机构的小额信贷提供了积极的借鉴和推动作用，同时，它也成为我国扶贫事业的一个重要组成部分，起到了重要的试点和示范作用，现在仍然在为扶贫服务。但是，随着小额信贷机构业务的不断扩展，一些深层次的体制缺陷开始体现出来，使小额信贷机构的经营前景令人担忧。
扶贫小额信贷常常面临这样问题的困扰：国际捐赠和政府财政投入的小额信贷资金到底归谁所有？扶贫小额信贷应该采用什么样的治理结构？这些问题已经对扶贫小额信贷产生了严重的负面影响，具体表现在：基层小额信贷机构对资金的使用不负责任，扶贫偏离目标，有滥用及挪用小额信贷资金的现象，贷款质量严重下降；小额信贷机构本身社团的组织形式与其在捐赠资金的基础上建立起来法人机构的实质不相符，决策机制缺乏民主；整个小额信贷的运行缺乏有效的监督，缺少后续资金支持；不具备合法信贷经营权和融资资格，难以进行外部融资，不受法律保护等等。扶贫小额信贷资金的归属问题和治理结构的问题如果长期不解决，将全面危机这些小额信贷机构的生存和发展。据央行调查，农村弱势贫困人群融资只有不到５０％的借贷来自银行、信用社等正规金融机构，资金缺口达５０％以上，扶贫小额信贷资金市场需求很大；另据有关专家透露，扶贫小额信贷在即使国际上也只有大约１０％的机构能实现自负盈亏，能持续盈利的不过１％，发展举步维艰。这一方面说明了扶贫小额信贷存在的必然性，另一面也说明了其改革的必要性。笔者认为，我国扶贫小额信贷的改革应遵循以下思路。
首先，扶贫小额信贷改革要有一定的高起点，应把我国扶贫小额信贷机构改革的方向定位为格莱珉式的乡村银行模式。目前,国内许多政府组织、非政府组织、商业银行、政策性银行、信用合作社都在做扶贫小额信贷；我国农村小额信贷机构已经有300多家，但大都是国际多边或双边援助机构和中国官方或半官方组织的合作，由中国民间组织负责运营的，而纯粹由自然人或企业法人发起建立乡村银行则是一种金融组织创新。在国外众多类型的扶贫小额信贷机构中，扶贫面广、扶贫效果显著、机构自身按市场机制运作、财务上能可持续发展、显示出极强生命力的，也只有格莱珉乡村银行和格莱珉式的乡村银行。乡村银行、贷款公司和农村资金互助社这三种新型小额信贷机构正在国内搞试点，格莱珉式的乡村银行应作为扶贫小额信贷改革试验的首选机构模式。
其次，尽快制订具有中国特色的《扶贫小额信贷法》，确定扶贫小额信贷机构的在我国金融体系中的合法地位。当前，我国的农村金融市场还很不完善，由于弱势贫困人群通过正规渠道贷款融资困难，不得不转向高利贷市场。民间“高利贷”利率大概是银行法定利率的5到6倍，甚至更高，而从事“高利贷”生意则往往带有黑社会性质，使弱势贫困人群更加贫困，给社会带来了更大的不稳定因素。要通过深化改革，逐步形成以主要服务大型工商企业的商业性金融机构，主要扶持农村社区中小型骨干龙头企业的合作金融机构，为弱势贫困人群提供扶贫小额信贷服务的扶贫小额信贷机构，以及支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购的政策性金融机构等四部分合法金融主体构成的，多元化、多层次、充分竞争、活跃的完整的农村金融市场格局，为“三农”问题的解决提供有效的金融支持，打击、瓦解民间“高利贷”，从根本上彻底解决弱势贫困人群贷款难问题。
第三，完善扶贫小额信贷机构的法人治理结构，把扶贫小额信贷机构办成“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业。多年来扶贫小额信贷机构的生存和发展之所以面临诸多困难，从根本上来讲，是因为机构自身的企业制度有问题,建立现代企业制度势在必行。企业制度是指以产权制度为基础和核心的企业组织和管理制度。现代企业制度是指在世界范围内为人们所共识的，建立在现代市场经济基础上，符合国际惯例的企业制度。确切地说，是指当前遍及全球的以股份有限公司和有限责任公司为主要形式的现代公司制度。严格按照《公司法》要求，把扶贫小额信贷机构改造成“治理结构完善，运行机制健全，经营目标明确，财务状况良好，具有市场竞争力”的现代企业，使其“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我发展”，是扶贫小额信贷改革的一项迫切任务。
第四，制定产业政策导向机制，为扶贫小额信贷机构的生存发展创造宽松的宏观经济环境。扶贫小额信贷具有这样四个特点：一是规模小，高度分散，工作量大，费用成本高；二是情况多样复杂，可行性研究困难；三是农民的土地、房屋和农业生产资料等财产价值偏低，难以变现，缺乏必要的抵押担保；四是季节性强，生产周转周期长，受自然灾害影响大，信贷风险高。这正是许多正规金融机构不愿涉足扶贫小额信贷的原因，也是扶贫小额信贷机构生存发展必须克服的困难。国家要采取政策优惠、税收减免等鼓励措施，保证扶贫小额信贷机构有合理的盈利空间，获得社会平均利润率；鼓励各类资本到农村地区创办扶贫小额信贷机构，积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村来投资入股扶贫小额信贷机构。从中国人民银行去年的试点来看，乡村银行要可持续发展下去，扶贫小额贷款利率应该有比工商业贷款利率更高，完全可以在不高于银行法定利率4倍的范围内放开。
第五，通过立法硬约束，让商业银行机构为扶贫小额信贷机构提供业务支持。中国农村金融资金不仅“贫血”严重，而且“失血”也相当严重。中国人民银行官员曾指出，农村资金正从三个渠道大量流失：一是基层国有商业银行通过上存的方式致使大量农村资金流向中心城市和经济发达地区，每年有数百亿元资金通过信用社净流出农村；二是邮政储蓄“贴水”揽储方式使约近千亿元资金通过邮政储蓄从农村流入城市；三是农村信用合作社在赢利动机的驱使下，通过“农转非”使资金流向收益相对较高的“双大”客户和经济发达的大中城市。商业银行机构取得的效益一定程度是以牺牲社会公平为代价的，它们必须在反贫困事业承担相应的责任和义务。 世界上许多国家都通过了《社区再投资法》，要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。我国也应尽快通过此项法律，把商业银行机构在反贫困事业承担相应的责任和义务用法律形式确定下来。
第六，适当放宽准入条件，鼓励当地土生土长的民营企业、个体工商户、农村养殖大户和城乡有钱居民等企业法人和自然人作为发起人，创办扶贫小额信贷机构，实施扶贫小额信贷的当地化、乡土化战略。与资金主要来源于国际多边或双边援助机构、中国官方或半官方组织的其他农村小额信贷机构相比，由当地企业法人或自然人发起创办的扶贫小额信贷机构，由于与农民和农村有天然的联系，身处最基层，具有获取信息的便利条件，对农民和农村的金融需求有更深切的把握与了解，使它们能够根据农民和农村信贷需求的特点进行相应的金融制度和产品创新，从而提供更加贴近农民和农村需求的扶贫小额信贷服务；其资金主要来源于自然人、企业或其他民间组织自身，对外援资金依赖性较小，因而更具有稳定性和持续性。多年来，我国扶贫开发存在的突出问题是，外部资金、技术、人才、管理等经济要素的大量输入，浪费严重，对贫困地区经济发展的推动作用十分有限，贫困地区内部经济发展的动力明显不足。创办扶贫小额信贷机构应按经济规律办事，立足于激活贫困地区内部经济发展的活力。
第七，建立宽松灵活有效的金融监管体系，使扶贫小额信贷机构能够健康、有序、快速的发展。扶贫小额信贷机构与其他民间金融组织一样，具有隐蔽性强、可监管性低、风险控制难等缺点。金融监管应适应扶贫小额信贷机构运行机制的特征（如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活等），采取比较灵活的更具弹性的措施，以利于调动扶贫小额信贷机构、投资人、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，激励他们更多地投入到扶贫小额信贷机构的发展中；应更多地鼓励扶贫小额信贷机构自我监管，使其有动力加强内控建设，提升制度执行能力，防范操作风险，尤其是防范案件风险，在内部风险管理的基础上有效进行自我监督和预防性内部监管；应在控制监管成本的考虑下，尽量鼓励建立行业性的自律组织，利用这些行业自律组织对扶贫小额信贷机构进行信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。格莱珉银行的贷款支持小组有效地降低了银行的监管成本，将来自银行的外部的监督转化为来自成员自身的内部监督，这个经验很值得借鉴。
第八，建立扶贫小额信贷机构任职资格制度，建设一只高素质的扶贫小额信贷从业员工队伍。扶贫小额信贷机构特殊的经营环境决定了其管理者和从业人员的职业自律非常重要。应通过建立统一的、规范的、可操作的扶贫小额信贷机构任职资格制度，严把选人关和用人关，建设一只高素质的扶贫小额信贷从业员工队伍来解决这个问题。应优先考虑从当地农村土生土长的“草根”人群中招募员工。扶贫小额信贷机构的管理者和从业人员要学习尤努斯的精神，彻底摒弃“官银”意识和“官银”作风，牢固树立为“三农”服务的责任感和使命感，牢固树立“遵章守纪，诚实守信，勤勉尽责，稳健经营”的金融从业职业道德，艰苦奋斗、勤俭节约办业务，把农村弱势贫困人群作为自己的亲人，执著地为他们脱贫致富而工作。扶贫小额信贷机构应建立健全案件责任追究制度，加大案件责任追究力度，引入取消任职资格、引咎辞职、辞退等现代人事管理制度。
第九，加强农村信用环境建设，提高扶贫小额信贷机构的信贷环境质量。信用环境的好坏是扶贫小额信贷最终能否顺利收回的一个关键因素，直接关系到扶贫小额信贷机构的生存和发展。要运用道德的、行政的、法律的诸多手段，推行农村信用环境建设，全面开展信用户、信用村民小组、信用农民专业生产合作社、信用村、信用乡镇、信用县等级评定、表彰工作。这样的等级评定、表彰工作宜每年进行一次，经常化，制度化。形成“诚实守信光荣，背信弃义可耻”的社会道德风尚，使农村弱势贫困人群家家户户都懂得“守信光荣，失信可耻；守信受益，失信吃亏”的道理。实行信用等级管理，让信用好的单位和个人及时得到国家扶持和扶贫小额信贷机构支持，享受优惠政策和利率，先富裕起来。使贫困地区农村弱势贫困人群人人都认识到信用就是无形资产，尝到守信用的甜头，都能珍惜自己的信用，形成人人讲信用的局面。
第十，进一步开展国际合作，不断提高我国扶贫小额信贷机构的经营管理水平。援助发展中国家和地区实现共同发展，构建和谐世界，早已成为国际社会的共识。当今许多国际组织、跨国银团和发达国家政府都在援助发展中国家和地区推广小额信贷。从上个世纪90年代初开始，我国开展小额信贷扶贫的国际合作至今已近二十年，但总的来讲，规模偏小，进展缓慢，接受的无偿援助资金总额还不抵南亚小国孟加拉。这固然有政治制度、经济体制、地缘政治方面的因素，但主要还是因为我国扶贫方式和国际惯例不接轨，金融业改革开放长期滞后。当前，我国的扶贫方式已由计划经济体制下的政府主导模式转变为市场经济体制下的市场主导模式，特别是今年我国全面开放国内金融市场，全面启动农村金融市场改革，这都为我国进一步开展小额信贷扶贫的国际合作创造了极为有利的条件。要积极争取国际社会更多的资金、技术、管理、人力资源开发的援助，积极引进国际上先进的经营理念、管理技术、金融创新产品，鼓励国外有实力的大银行去面积较大、集中连片的贫困地区创办试验性、示范性的乡村银行。