关于完善农村社会保障问题的建议
党中央、国务院以中发[2006]1号文件形式,发布了关于建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村目标。建设社会主义新农村既包括农村经济社会的发展也包括农村各项制度的建设和完善,在农村建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,发挥其在促进社会公平、维护社会稳定等方面的重要作用,是建设社会主义新农村的重要内容。
一、完善农村社会保障制度在建设新农村工作中的重大意义
1.完善农村社会保障制度有利于促进社会公平,维护社会稳定
社会保障制度作为社会主义市场经济中的一项“社会安全制度”,是实现社会公平的“调节器”,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。完善的农村社会保障制度,具有利益补偿和收入再分配的功效,可以在一定程度上调节社会各阶层收入,缓解市场经济条件下城乡社会成员间社会分配不公、利益分化过于悬殊的问题,缩小城乡、地区、阶层间过大的贫富差距,维护社会稳定。同时为那些无力参与竞争或失去竞争能力的农村人口,以及那些基本生活出现困难的农村人口提供必要保障,以消除这部分农村人口的不安全感,弥补市场的缺陷,缓和社会矛盾,促进社会公平,起到社会“调节器”的作用。
2.农村社会保障制度为发展市场经济提供必要支持
新农村建设的目的之一是要在农村建立完善高效的市场经济体制,市场经济的竞争机制所形成的优胜劣汰,必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机,社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料,维持基本生活水平,从而使劳动力的再生产成为可能。目前,国际社会对社会保障制度在市场经济中的作用已经形成共识,即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担,而应该把它看作是为了在经济生活中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段。如果一个国家缺少完备的社会保障体系,那么,这个国家要构建任何一种市场经济体制都是不可能的,同样,如果在中国的农村不建立良好的社会保障制度,新农村市场经济将不会顺畅地发展起来。
3.农村社会保障制度是优化资源配置、促进农业产业化发展的一种手段
建设新农村的根本目的是要大力提高农村的综合生产能力,农村社会保障制度有助于农村资源优化配置和农业劳动生产率的提高。劳动力自由流动和按能从业是市场经济的重要特征。在劳动者享有充分的基本生活保障的前提下,劳动者会无后顾之忧的选择自己擅长的职业并发挥自己的才能优势,有利于农村劳动力的分化和农村劳动力资源优化配置,这无疑会提高劳动生产率。比如,使擅长于加工、运输和服务等行业的农村劳动者可摆脱种地的束缚,在农村社区间及社区与城镇间专门从事第三产业活动,这样一方面可以活跃农村市场经济并促进其发展,另一方面会促使部分农民退出农地,让农地集中在真正的种地能手手中,有利于农地的规模化经营和产业化发展,从而可以提高农业劳动生产率。
二、我国农村社会保障制度存在的问题
改革开放以来,我国在农村社会保障体系建设方面进行了积极地探索,国家有关部门制定了有关建立农村社会保障方面的政策、规定和法规,经过二十多年的努力,其社会保障体系的框架已基本构建起来。与此同时,我们也清楚地看到,广大农村地区的社会保障水平仍然严重滞后于农村经济与社会发展需要,严重影响并制约了我国农村经济和社会的进一步发展。目前,农村社会保障主要存在以下几个问题:首先,农村社会保障覆盖面小。据统计,目前全国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络,只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会。其次,社会化程度低。我国目前的农村社会保障制度除社会优抚、社会救助由于是财政提供资金而具有明显的社会化特征外,养老、医疗保险仅在部分农村地区实行,尚未在全国普及,即便是建立养老、医疗保险的地区,基金统筹也多是以县、乡为单位,基金调剂范围很小,社会化程度很低。再次,管理体制分散。我国农村社会保障的管理呈现明显的条块分割、各自为政的格局。虽然名义上讲,民政部门是农村社会保障事业的管理主体,但实际上卫生部门、农业局、扶贫办、乡村集体等部门也在不同程度的承担着管理职能。最后,法制不健全。由于我国农村社会保障制度还处于试点摸索阶段,因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力机关审批通过的法规作为依据,更没有形成法律体系。目前,我国没有农村社会保障基本法,也缺少专门的保障项目的有关法规。这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地,严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。
三、完善农村社会保障制度的对策
首先,建设农村最低生活保障制度。从农村最低生活保障着手,最易产生综合性的社会保障效应,在此基础上,逐步推动农村社会保障制度的完善。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是所有现代国家的社会保障制度中必不可少的基本组成部分,是最后一道“安全网”。建立农村最低生活保障制度是维护农村人口应享有生存权利的最起码要求,涉及到全体农村人口的利益,最具广泛性。
其次,建立和完善农村社会保险制度。社会保险制度是社会保障制度的核心部分,完善的社会保险制度包括养老、医疗、工伤、失业四种基本保险和其他多种补充保险。从我国农村的实际需求与可能出发,当前要重点发展农村养老保险和合作医疗,逐步完善农村养老保险制度和医疗保险制度。农村养老保险是深化农村改革的重要配套工程,也是落实计划生育基本国策的重要措施。养老保险制度,一是解决农民的养老之忧,使计划生育政策的实施能得到农村人口的支持;二是适应我国农村人口老龄化趋势,通过养老保险制度,建立农村老龄化问题解决的安全网。
2.逐步提高农村社会保障的社会化程度
社会保障的社会化程度归根到底取决于生产的社会程度。在我国农村多数地区生产社会化程度还较低的条件下,盲目提高农村社会保障的社会化程度只能阻碍其发展。因而建立个人账户,按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准,应是完善我国农村社会保障制度所必须坚持的原则,这也是世界社会保障制度改革的潮流。农民个人缴费划入个人账户,会让农民既有安全感,又有自主感,有利于调动广人农民群众参加社会保障的积极性。但建立个人账户与提高农村社会保障的社会化程度不应对立起来,在设立个人账户的同时,还必须要有一块社会统筹基金。在目前条件下,基金还只能主要来自于政府补助和集体经济的积累,由它来发挥社会互济的功能。
3.建立科学规范的管理体制
成立专门的农村社会保障资金管理机构,专门负责农村社会保障资金的筹措和管理,建立农村社会保障基金运作机制。逐步完善社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本社会保险制度,加强社会保障基金的征缴,拓宽基金来源,在实行国家、企业、个人共同负担的基础上,实现社会统筹基金和个人胀户基金的分账管理,确保个人基金的有效积累,增加社会投资,扩大基金增值保值范围。另一方面,加强对社会保障资金的监督,对社会保险资金的筹措、社会保险资金的管理和使用等给予明确的规定,严禁挪用挤占,各种慈善和城市扶贫等筹集的资金,应统一集中管理,保证资金的完整性和收益性,真正做到钱为民所用。
4.加强农村社会保障的立法工作
市场经济是法制经济,市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。因而加强农村社会保障法制建设,不仅是从整体上完善我国社会保障法律体系的要求,也是促进我国农村社会保障制度发展的途径。健全农村社会保障法制如同完善整体农村社会保障制度一样,不可操之过急,而应循序渐进,逐步到位。政府可首先出台农村社会保障基本法。首先只对农村社会保障作一些原则性规定,然后由各地根据自己的实际情况,再制定具体可行的办法。关于具体保障项目的立法应积极开展试点工作,鼓励和提倡地方政府因地制宜的制定和实行地方性的关于具体保障的法规,从而为全国普遍性的具体保障项目的立法工作取得经验。
被征地农民基本养老保险资金的筹集„„被征地农民月缴纳基本养老保险费标准以征地时当地城镇居民月最低生活保障标准为准。征地时男满16—60周岁的被征地农民，缴费年限为15年；女满16—55周岁的被征地农民，缴费年限为20年。男60周岁以上、女55周岁以上，每超过一周岁，缴费年限减少一年，但缴费年限最低为5年。
被征地农民基本养老保险资金采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”的办法共同筹集。筹资比例：个人和村（居）集体承担筹资总额的70%，从土地补偿费和人员安置补助费中列支或抵缴，不足部分由村（居）集体和个人补齐；市政府承担筹资总额的30%，从土地出让收益中列支。
基本养老保险待遇„„参加被征地农民基本养老保险的，男年满60周岁、女年满55周岁，从足龄次月起按月领取养老金，直至死亡。参保人领取养老金标准：
土地被全部征用并足额缴纳基本养老保险费的参保人，月领取基本养老金标准=领取时当地城镇居民月最低生活保障标准×110%
土地被部分征用的参保人，月领取基本养老金标准=领取时当地城镇居民月最低生活保障标准×累计土地被征比例×110%
×累计土地被征比例×缴费比例×110%（缴费比例=月缴纳基本养老保险费 ÷ 缴费时当地城镇居民月最低生活保障标准
中央又一项重大惠农政策 继“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”后，农民“养老不犯愁”
新型农村社会养老保险试点主要内容 ：实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金 ，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴
２００９年试点范围为全国１０％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，到２０２０年前基本实现全覆盖
我市城镇居民基本医疗保险参保缴费政府补贴和个人缴费标准已经确定，市内历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区和长清区的居民基本医疗保险费筹集标准为：
（一）中小学阶段的在校学生、少年儿童及其他18周岁以下的城镇居民按照每人125元的标准筹集。其中，个人缴纳50元，政府补助75元；（二）男年满60周岁、女年满55周岁且不属于城镇职工基本医疗保险覆盖范围的老年居民按照每人625元的标准筹集。其中，个人缴纳240元，政府补助385元；（三）年满18周岁，男未满60周岁、女未满55周岁，且无职业、无收入、未参加社会保险的其他非从业城镇居民按照每人625元的标准筹集。其中，个人缴纳500元，政府补助125元；（四）重度残疾和享受城市最低生活保障等困难人员由财政按照上述筹集标准给予全额补助。
2008年10月1日至2009年12月31日（15个月）首个医疗年度的居民医疗保险基金最高支付限额为7.5万元。
依据济南市《驻济高校大学生参加城镇居民基本医疗保险暂行办法》（济劳社[2009]89号）文件规定，驻济高等院校大学生参加城镇居民基本医疗保险，符合居民医疗保险基金支付范围规定的医疗费用（含个人按一定比例负担部分）最高支付限额为上年度本市城镇居民可支配收入的6倍，经测算，2009至2010年度为12万元 受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。
我国农村现行社会保障模式的具体类型和救济途径可以归纳为以下几种: 1 五保供养制度。在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。
2 家庭赡养，1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》,以法律的形式确认了老年人被赡养的权利，家庭赡养一直是我国农村养老保障的主要形式。家庭赡养形式中最主要的又是子女供养。 3 土地保障。自从农村实行土地承包责任制以来,土地对中国农民来讲具有双重意义,既是生产资料又是生活资料,具有生活保障功能,成为农民实现自我保障的基础和依托。 5 农村社会养老保险。 6 计划生育奖励扶助保障。实施该项政策的目的,是通过对实施了计划生育的家庭给予经济奖励和扶助,部分解决农村计划生育家庭的养老困难问题,形成利益导向机制,以更好地推进农村计划生育工作。 7 农村新型合作医疗制度。8 最低生活保障制度。 农村现行社会保障压力大原因： 1 土地保障功能弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能:一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面,城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地;另一方面,不断增加的农业人口,使人多地少的矛盾进一步凸显。二是小规模的家庭农业经济投入产出比极低,同时还要面临自然灾害的风险,农民收入极不稳定。三是加入WTO以后,中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击,进一步增加了农业风险。 2 家庭保障功能弱化。随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭结构日趋小型化,出现了“4—2—1”和“4—2—2”家庭结构模式,即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的抚养责任,这将使未来家庭不堪重负。同时,具有中国特色的“打工经济
”,
造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的
“
空巢家
3 人口老龄化带来的压力。据2005年2月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示,我国60岁以上人口已达到1 34亿,超过总人口的10%;其中65岁以上人口1 1亿,占总人口的8 5%。目前,全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期,并且以年均3 2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题,客观上进一步加重了农村养老的压力。 4 农村税费改革的遗留问题。农村税费改革整体上减轻了农民的负担,但也带来了一些新问题。税费改革后,原本就处于“吃饭财政”状态的县乡两级财政实力进一步削弱,村级集体经济趋于瓦解,中央财政转移支付又相当有限,致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村,情况更为严重,一些符合五保政策的对象,因财政下拨资金有限而被挡在五保门外,未能实现应保尽保。对此,当地村干部也无可奈何。 5 疾病问题依然是困扰农民生活的瓶颈因素。新型农村合作医疗制度目前覆盖面还太小,并且主要限于经济较发达地区,而经济欠发达和落后贫困地区约7亿农业人口依然处于医疗无保障的境地。农民因长期过度劳累,日晒雨淋,缺少劳动保护,往往落下一身疾病。但在医疗费用日益高昂的情况下,相当多的农民无钱治病,有病难医,不少农户“因病致贫,因病返贫”。据全国100多个县(市)的抽样调查,全国农村慢性病患病率达85%,平均每个农民年患病时间在
12
天以上
,
因病休工
5
天以上。每年全国农村因疾病至少损失
27
亿个劳动日
,
造成数百亿元的经济损失。
一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈
:
生病
———
医药费增加
———
生活更加困难
———
营养不良
———
再生
病
———
更贫困
……
特别是在老、少、边、穷地区
,
疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因
素。综上所述
,
二元社会结构下形成的
“
二元社会保障体系
”
导致农村社会保障体系的功能缺位
,
对传统的家庭保障
和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会发展的要求
,
迫切需要建立符合现代文明
,
体现社会公平
与公正的新型农村社会保障体系。
如果仅考虑货币收入
,
剔除农民收入中的实物部分
,
目前城乡居民人均收入差距已达到
4
倍多。
如果考虑到社会福
利方面因素的差异
,
城乡实际收入差距将进一步扩大到
6
倍左右。
我国社会保障支出总量不足且分配不公。我国在改革开放后
,
经济经历了长期快速发展
,
国家经济实力显著增
强
,GDP
总量持续增长。以
2002
年为例
,
我国的
GDP
为
102397 9
亿元
,
社会保障支出为
7318 2
亿元
,
社会保障
支出水平为
7 15%(
国际上通常把社会保障支出占国内生产总值的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标
)
。
而发达国家的社会保障支出水平均呈逐步上升的趋势
,
到
20
世纪
90
年代中期
,
大部分发达国家社会保障支出已占
GDP
的
1/3
左右。
2002
年我国人均
GDP
水平接近
1000
美元
,
与英国、
芬兰、
丹麦、
法国、
德国等发达国家
1960
年的人均
GDP
相近
,
但我国
7 15%
的社会保障支出水平与这些国家
1960
年的支出水平却有较大差距
,
甚至低于当
时人均
GDP
仅458美元的日本。即使是这7 15%的社会保障支出,其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受,而占总人口70%
左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。
由此可见
,
我国的社会保障支出不仅存在
总量不足的问题
,
也存在分配不公的问题。
据劳动和社会保障部的最新测算
,
中央财政如果每年转移支付
200
亿元
,
中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度
,
中国
8
亿农民就可以普遍地老有所养。近年来
,
我国财政收入
增长的稳定性进一步增强
,
财政发展的步伐不断加快。全国财政收入从
1
万亿元到
2
万亿元
,
用了
5
年时间
;
从
2
万亿元到
3
万亿元
,
仅用了
2
年时间。
2005
年
1
至
11
月
,
全国财政收入比上年同期增长
18 5%,
其中
,
中央财政收
入
15560 98
亿元
,
增长
17 5%;
地方财政收入
13380 92
亿元
,
增长
19 8%
。这说明
,
现在开始大幅增加农村社会保
障支出
,
不仅是完全必要的
,
而且国家财力也是可以承担的。
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月
55
元。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以
139
（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计
发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续
支付其他参保人的养老金。
农村困难居民全部纳入低保范围。济南市历城区加大农村弱势群体救助力度。把农村低保资金列入财政预算，农村最低生活保障金由720元调整到840元。从2008年开始，各县（市）区农村低保月人均补助水平都要达到50元以上。
解决贫困的进程：
1986年以来，我国确定的贫困线有两条：一是人均年收入786元以下、需解决温饱的绝对贫困人口；二是人均年收入在786元至1067元之间的低收入人口。2009年，政府工作报告明确了我国将对农村低收入人口全面实施扶贫政策，使“温饱线”和“低收入线”两线合一。
截至2008年，我国贫困人口减少到1500万以下，占农村总人口比重降至1.6%。
按照2009年最新确定人均年收1196元的贫困标准，我国还有4007万人贫困人口。
“新型农村养老保险制度今年开始试点，最低发放标准不会低于1800元/年的低保平均水平，而且随着财政收入的增长预期还会不断提高
农民工问题：
数字显示，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，仅占在城镇就业农民工的17%。
中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组今年3月发布的“我国城乡居民社会保障状况调查”指出：“农民工社会保险参保率较低，除其自身保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保，现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因。”
“转移接续”问题始终是困扰现行养老制度的痼疾。由于统筹层次低，而农民工流动性较大，在从一地向另一地的流动过程中，之前缴的养老钱无法带到新的就业地，农民工往往选择“退保”或“清算”，将个人交纳的养老金部分取回，但企业为其缴纳的社会统筹却留在原地，为当地财政做出“贡献”。
十一届全国人大二次会议：【政府工作报告中一项项惠农政策都很实在，都说到了我们农民的心坎上。】 中央以及各级政府今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均１１９６元，覆盖４０７７万人。
促进农民增收能找到很多办法
多渠道促进农民增收。大力发展特色现代农业，扶持农产品精深加工和销售，发展农村二三产业，加快小城镇建设，壮大县域经济前不久国家实行的“家电下乡”政策，农牧民都很支持，购买家电的热情很高。政府工作报告提出要做好“家电下乡”“农机下乡”“汽车、摩托车下乡”等工作，把中央财政的４００亿元补贴资金用好用活，使企业增加销售、农民得到实惠，这对刺激农村消费将是一件大好事。
关于完善农村社会保障问题的建议
党中央、国务院以中发[2006]1号文件形式,发布了关于建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村目标。建设社会主义新农村既包括农村经济社会的发展也包括农村各项制度的建设和完善,在农村建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,发挥其在促进社会公平、维护社会稳定等方面的重要作用,是建设社会主义新农村的重要内容。
一、完善农村社会保障制度在建设新农村工作中的重大意义
1.完善农村社会保障制度有利于促进社会公平,维护社会稳定
社会保障制度作为社会主义市场经济中的一项“社会安全制度”,是实现社会公平的“调节器”,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。完善的农村社会保障制度,具有利益补偿和收入再分配的功效,可以在一定程度上调节社会各阶层收入,缓解市场经济条件下城乡社会成员间社会分配不公、利益分化过于悬殊的问题,缩小城乡、地区、阶层间过大的贫富差距,维护社会稳定。同时为那些无力参与竞争或失去竞争能力的农村人口,以及那些基本生活出现困难的农村人口提供必要保障,以消除这部分农村人口的不安全感,弥补市场的缺陷,缓和社会矛盾,促进社会公平,起到社会“调节器”的作用。
2.农村社会保障制度为发展市场经济提供必要支持
新农村建设的目的之一是要在农村建立完善高效的市场经济体制,市场经济的竞争机制所形成的优胜劣汰,必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机,社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料,维持基本生活水平,从而使劳动力的再生产成为可能。目前,国际社会对社会保障制度在市场经济中的作用已经形成共识,即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担,而应该把它看作是为了在经济生活中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段。如果一个国家缺少完备的社会保障体系,那么,这个国家要构建任何一种市场经济体制都是不可能的,同样,如果在中国的农村不建立良好的社会保障制度,新农村市场经济将不会顺畅地发展起来。
3.农村社会保障制度是优化资源配置、促进农业产业化发展的一种手段
建设新农村的根本目的是要大力提高农村的综合生产能力,农村社会保障制度有助于农村资源优化配置和农业劳动生产率的提高。劳动力自由流动和按能从业是市场经济的重要特征。在劳动者享有充分的基本生活保障的前提下,劳动者会无后顾之忧的选择自己擅长的职业并发挥自己的才能优势,有利于农村劳动力的分化和农村劳动力资源优化配置,这无疑会提高劳动生产率。比如,使擅长于加工、运输和服务等行业的农村劳动者可摆脱种地的束缚,在农村社区间及社区与城镇间专门从事第三产业活动,这样一方面可以活跃农村市场经济并促进其发展,另一方面会促使部分农民退出农地,让农地集中在真正的种地能手手中,有利于农地的规模化经营和产业化发展,从而可以提高农业劳动生产率。
二、我国农村社会保障制度存在的问题
改革开放以来,我国在农村社会保障体系建设方面进行了积极地探索,国家有关部门制定了有关建立农村社会保障方面的政策、规定和法规,经过二十多年的努力,其社会保障体系的框架已基本构建起来。与此同时,我们也清楚地看到,广大农村地区的社会保障水平仍然严重滞后于农村经济与社会发展需要,严重影响并制约了我国农村经济和社会的进一步发展。目前,农村社会保障主要存在以下几个问题:首先,农村社会保障覆盖面小。据统计,目前全国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络,只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会。其次,社会化程度低。我国目前的农村社会保障制度除社会优抚、社会救助由于是财政提供资金而具有明显的社会化特征外,养老、医疗保险仅在部分农村地区实行,尚未在全国普及,即便是建立养老、医疗保险的地区,基金统筹也多是以县、乡为单位,基金调剂范围很小,社会化程度很低。再次,管理体制分散。我国农村社会保障的管理呈现明显的条块分割、各自为政的格局。虽然名义上讲,民政部门是农村社会保障事业的管理主体,但实际上卫生部门、农业局、扶贫办、乡村集体等部门也在不同程度的承担着管理职能。最后,法制不健全。由于我国农村社会保障制度还处于试点摸索阶段,因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力机关审批通过的法规作为依据,更没有形成法律体系。目前,我国没有农村社会保障基本法,也缺少专门的保障项目的有关法规。这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地,严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。
三、完善农村社会保障制度的对策
首先,建设农村最低生活保障制度。从农村最低生活保障着手,最易产生综合性的社会保障效应,在此基础上,逐步推动农村社会保障制度的完善。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是所有现代国家的社会保障制度中必不可少的基本组成部分,是最后一道“安全网”。建立农村最低生活保障制度是维护农村人口应享有生存权利的最起码要求,涉及到全体农村人口的利益,最具广泛性。
其次,建立和完善农村社会保险制度。社会保险制度是社会保障制度的核心部分,完善的社会保险制度包括养老、医疗、工伤、失业四种基本保险和其他多种补充保险。从我国农村的实际需求与可能出发,当前要重点发展农村养老保险和合作医疗,逐步完善农村养老保险制度和医疗保险制度。农村养老保险是深化农村改革的重要配套工程,也是落实计划生育基本国策的重要措施。养老保险制度,一是解决农民的养老之忧,使计划生育政策的实施能得到农村人口的支持;二是适应我国农村人口老龄化趋势,通过养老保险制度,建立农村老龄化问题解决的安全网。
2.逐步提高农村社会保障的社会化程度
社会保障的社会化程度归根到底取决于生产的社会程度。在我国农村多数地区生产社会化程度还较低的条件下,盲目提高农村社会保障的社会化程度只能阻碍其发展。因而建立个人账户,按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准,应是完善我国农村社会保障制度所必须坚持的原则,这也是世界社会保障制度改革的潮流。农民个人缴费划入个人账户,会让农民既有安全感,又有自主感,有利于调动广人农民群众参加社会保障的积极性。但建立个人账户与提高农村社会保障的社会化程度不应对立起来,在设立个人账户的同时,还必须要有一块社会统筹基金。在目前条件下,基金还只能主要来自于政府补助和集体经济的积累,由它来发挥社会互济的功能。
3.建立科学规范的管理体制
成立专门的农村社会保障资金管理机构,专门负责农村社会保障资金的筹措和管理,建立农村社会保障基金运作机制。逐步完善社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本社会保险制度,加强社会保障基金的征缴,拓宽基金来源,在实行国家、企业、个人共同负担的基础上,实现社会统筹基金和个人胀户基金的分账管理,确保个人基金的有效积累,增加社会投资,扩大基金增值保值范围。另一方面,加强对社会保障资金的监督,对社会保险资金的筹措、社会保险资金的管理和使用等给予明确的规定,严禁挪用挤占,各种慈善和城市扶贫等筹集的资金,应统一集中管理,保证资金的完整性和收益性,真正做到钱为民所用。
4.加强农村社会保障的立法工作
市场经济是法制经济,市场经济条件下的农村社会保障也应是法制化的保障。因而加强农村社会保障法制建设,不仅是从整体上完善我国社会保障法律体系的要求,也是促进我国农村社会保障制度发展的途径。健全农村社会保障法制如同完善整体农村社会保障制度一样,不可操之过急,而应循序渐进,逐步到位。政府可首先出台农村社会保障基本法。首先只对农村社会保障作一些原则性规定,然后由各地根据自己的实际情况,再制定具体可行的办法。关于具体保障项目的立法应积极开展试点工作,鼓励和提倡地方政府因地制宜的制定和实行地方性的关于具体保障的法规,从而为全国普遍性的具体保障项目的立法工作取得经验。
被征地农民基本养老保险资金的筹集„„被征地农民月缴纳基本养老保险费标准以征地时当地城镇居民月最低生活保障标准为准。征地时男满16—60周岁的被征地农民，缴费年限为15年；女满16—55周岁的被征地农民，缴费年限为20年。男60周岁以上、女55周岁以上，每超过一周岁，缴费年限减少一年，但缴费年限最低为5年。
被征地农民基本养老保险资金采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”的办法共同筹集。筹资比例：个人和村（居）集体承担筹资总额的70%，从土地补偿费和人员安置补助费中列支或抵缴，不足部分由村（居）集体和个人补齐；市政府承担筹资总额的30%，从土地出让收益中列支。
基本养老保险待遇„„参加被征地农民基本养老保险的，男年满60周岁、女年满55周岁，从足龄次月起按月领取养老金，直至死亡。参保人领取养老金标准：
土地被全部征用并足额缴纳基本养老保险费的参保人，月领取基本养老金标准=领取时当地城镇居民月最低生活保障标准×110%
土地被部分征用的参保人，月领取基本养老金标准=领取时当地城镇居民月最低生活保障标准×累计土地被征比例×110%
×累计土地被征比例×缴费比例×110%（缴费比例=月缴纳基本养老保险费 ÷ 缴费时当地城镇居民月最低生活保障标准
中央又一项重大惠农政策 继“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”后，农民“养老不犯愁”
新型农村社会养老保险试点主要内容 ：实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金 ，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴
２００９年试点范围为全国１０％的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，到２０２０年前基本实现全覆盖
我市城镇居民基本医疗保险参保缴费政府补贴和个人缴费标准已经确定，市内历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区和长清区的居民基本医疗保险费筹集标准为：
（一）中小学阶段的在校学生、少年儿童及其他18周岁以下的城镇居民按照每人125元的标准筹集。其中，个人缴纳50元，政府补助75元；（二）男年满60周岁、女年满55周岁且不属于城镇职工基本医疗保险覆盖范围的老年居民按照每人625元的标准筹集。其中，个人缴纳240元，政府补助385元；（三）年满18周岁，男未满60周岁、女未满55周岁，且无职业、无收入、未参加社会保险的其他非从业城镇居民按照每人625元的标准筹集。其中，个人缴纳500元，政府补助125元；（四）重度残疾和享受城市最低生活保障等困难人员由财政按照上述筹集标准给予全额补助。
2008年10月1日至2009年12月31日（15个月）首个医疗年度的居民医疗保险基金最高支付限额为7.5万元。
依据济南市《驻济高校大学生参加城镇居民基本医疗保险暂行办法》（济劳社[2009]89号）文件规定，驻济高等院校大学生参加城镇居民基本医疗保险，符合居民医疗保险基金支付范围规定的医疗费用（含个人按一定比例负担部分）最高支付限额为上年度本市城镇居民可支配收入的6倍，经测算，2009至2010年度为12万元 受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。
我国农村现行社会保障模式的具体类型和救济途径可以归纳为以下几种: 1 五保供养制度。在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。
2 家庭赡养，1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》,以法律的形式确认了老年人被赡养的权利，家庭赡养一直是我国农村养老保障的主要形式。家庭赡养形式中最主要的又是子女供养。 3 土地保障。自从农村实行土地承包责任制以来,土地对中国农民来讲具有双重意义,既是生产资料又是生活资料,具有生活保障功能,成为农民实现自我保障的基础和依托。 5 农村社会养老保险。 6 计划生育奖励扶助保障。实施该项政策的目的,是通过对实施了计划生育的家庭给予经济奖励和扶助,部分解决农村计划生育家庭的养老困难问题,形成利益导向机制,以更好地推进农村计划生育工作。 7 农村新型合作医疗制度。8 最低生活保障制度。 农村现行社会保障压力大原因： 1 土地保障功能弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能:一是耕地减少与农业人口增多的矛盾。一方面,城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地;另一方面,不断增加的农业人口,使人多地少的矛盾进一步凸显。二是小规模的家庭农业经济投入产出比极低,同时还要面临自然灾害的风险,农民收入极不稳定。三是加入WTO以后,中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击,进一步增加了农业风险。 2 家庭保障功能弱化。随着社会发展和计划生育政策的实施,农村家庭结构日趋小型化,出现了“4—2—1”和“4—2—2”家庭结构模式,即一对中年夫妇将要承担双方父母四人的“生老病死”和一个或两个子女的抚养责任,这将使未来家庭不堪重负。同时,具有中国特色的“打工经济
”,
造成农村无子女共处、只剩下老年人独自生活的
“
空巢家
3 人口老龄化带来的压力。据2005年2月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示,我国60岁以上人口已达到1 34亿,超过总人口的10%;其中65岁以上人口1 1亿,占总人口的8 5%。目前,全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题较为突出。我国人口老龄化的增长速度快于预期,并且以年均3 2%的速度持续增长。人口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题,客观上进一步加重了农村养老的压力。 4 农村税费改革的遗留问题。农村税费改革整体上减轻了农民的负担,但也带来了一些新问题。税费改革后,原本就处于“吃饭财政”状态的县乡两级财政实力进一步削弱,村级集体经济趋于瓦解,中央财政转移支付又相当有限,致使原由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村,情况更为严重,一些符合五保政策的对象,因财政下拨资金有限而被挡在五保门外,未能实现应保尽保。对此,当地村干部也无可奈何。 5 疾病问题依然是困扰农民生活的瓶颈因素。新型农村合作医疗制度目前覆盖面还太小,并且主要限于经济较发达地区,而经济欠发达和落后贫困地区约7亿农业人口依然处于医疗无保障的境地。农民因长期过度劳累,日晒雨淋,缺少劳动保护,往往落下一身疾病。但在医疗费用日益高昂的情况下,相当多的农民无钱治病,有病难医,不少农户“因病致贫,因病返贫”。据全国100多个县(市)的抽样调查,全国农村慢性病患病率达85%,平均每个农民年患病时间在
12
天以上
,
因病休工
5
天以上。每年全国农村因疾病至少损失
27
亿个劳动日
,
造成数百亿元的经济损失。
一些贫困农民甚至陷入这样一个循环圈
:
生病
———
医药费增加
———
生活更加困难
———
营养不良
———
再生
病
———
更贫困
……
特别是在老、少、边、穷地区
,
疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个重要制约因
素。综上所述
,
二元社会结构下形成的
“
二元社会保障体系
”
导致农村社会保障体系的功能缺位
,
对传统的家庭保障
和土地保障模式的过度依赖已无法适应当前农村经济社会发展的要求
,
迫切需要建立符合现代文明
,
体现社会公平
与公正的新型农村社会保障体系。
如果仅考虑货币收入
,
剔除农民收入中的实物部分
,
目前城乡居民人均收入差距已达到
4
倍多。
如果考虑到社会福
利方面因素的差异
,
城乡实际收入差距将进一步扩大到
6
倍左右。
我国社会保障支出总量不足且分配不公。我国在改革开放后
,
经济经历了长期快速发展
,
国家经济实力显著增
强
,GDP
总量持续增长。以
2002
年为例
,
我国的
GDP
为
102397 9
亿元
,
社会保障支出为
7318 2
亿元
,
社会保障
支出水平为
7 15%(
国际上通常把社会保障支出占国内生产总值的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标
)
。
而发达国家的社会保障支出水平均呈逐步上升的趋势
,
到
20
世纪
90
年代中期
,
大部分发达国家社会保障支出已占
GDP
的
1/3
左右。
2002
年我国人均
GDP
水平接近
1000
美元
,
与英国、
芬兰、
丹麦、
法国、
德国等发达国家
1960
年的人均
GDP
相近
,
但我国
7 15%
的社会保障支出水平与这些国家
1960
年的支出水平却有较大差距
,
甚至低于当
时人均
GDP
仅458美元的日本。即使是这7 15%的社会保障支出,其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受,而占总人口70%
左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。
由此可见
,
我国的社会保障支出不仅存在
总量不足的问题
,
也存在分配不公的问题。
据劳动和社会保障部的最新测算
,
中央财政如果每年转移支付
200
亿元
,
中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度
,
中国
8
亿农民就可以普遍地老有所养。近年来
,
我国财政收入
增长的稳定性进一步增强
,
财政发展的步伐不断加快。全国财政收入从
1
万亿元到
2
万亿元
,
用了
5
年时间
;
从
2
万亿元到
3
万亿元
,
仅用了
2
年时间。
2005
年
1
至
11
月
,
全国财政收入比上年同期增长
18 5%,
其中
,
中央财政收
入
15560 98
亿元
,
增长
17 5%;
地方财政收入
13380 92
亿元
,
增长
19 8%
。这说明
,
现在开始大幅增加农村社会保
障支出
,
不仅是完全必要的
,
而且国家财力也是可以承担的。
养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月
55
元。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以
139
（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计
发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续
支付其他参保人的养老金。
农村困难居民全部纳入低保范围。济南市历城区加大农村弱势群体救助力度。把农村低保资金列入财政预算，农村最低生活保障金由720元调整到840元。从2008年开始，各县（市）区农村低保月人均补助水平都要达到50元以上。
解决贫困的进程：
1986年以来，我国确定的贫困线有两条：一是人均年收入786元以下、需解决温饱的绝对贫困人口；二是人均年收入在786元至1067元之间的低收入人口。2009年，政府工作报告明确了我国将对农村低收入人口全面实施扶贫政策，使“温饱线”和“低收入线”两线合一。
截至2008年，我国贫困人口减少到1500万以下，占农村总人口比重降至1.6%。
按照2009年最新确定人均年收1196元的贫困标准，我国还有4007万人贫困人口。
“新型农村养老保险制度今年开始试点，最低发放标准不会低于1800元/年的低保平均水平，而且随着财政收入的增长预期还会不断提高
农民工问题：
数字显示，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，仅占在城镇就业农民工的17%。
中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组今年3月发布的“我国城乡居民社会保障状况调查”指出：“农民工社会保险参保率较低，除其自身保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保，现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因。”
“转移接续”问题始终是困扰现行养老制度的痼疾。由于统筹层次低，而农民工流动性较大，在从一地向另一地的流动过程中，之前缴的养老钱无法带到新的就业地，农民工往往选择“退保”或“清算”，将个人交纳的养老金部分取回，但企业为其缴纳的社会统筹却留在原地，为当地财政做出“贡献”。
十一届全国人大二次会议：【政府工作报告中一项项惠农政策都很实在，都说到了我们农民的心坎上。】 中央以及各级政府今年将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均１１９６元，覆盖４０７７万人。
促进农民增收能找到很多办法
多渠道促进农民增收。大力发展特色现代农业，扶持农产品精深加工和销售，发展农村二三产业，加快小城镇建设，壮大县域经济前不久国家实行的“家电下乡”政策，农牧民都很支持，购买家电的热情很高。政府工作报告提出要做好“家电下乡”“农机下乡”“汽车、摩托车下乡”等工作，把中央财政的４００亿元补贴资金用好用活，使企业增加销售、农民得到实惠，这对刺激农村消费将是一件大好事。