从政治文化看联邦主义在近代中国失败的必然性

２０１０年５月

（第５期，总第１５７期）

【历史纵横】

社会科学家Ｍａｙ，２０１０

（Ｎｏ．５，ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．１５７）

ＳＯＣ队Ｌ

ＳＣⅡ￡ＮＴＩＳＴ

从政治文化看联邦主义在近代中国失败的必然性

谢从高

（华中师范大学政法学院，湖北武汉４３００７９）

摘要：联邦制度成功运转需要相应的条件。近代中国等级制政治文化以及宪政文化的缺乏等都不利于联邦制的确立，联邦制在近代中国的失败不可避免。应该理性地看待联邦制，在某些技术手段与一些原则方面可以学＞－－ｊ和借鉴联邦制，以加强和改进中央集权。

关键词：联邦主义；政治文化；宪政文化中图分类号：Ｋ２０１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００２—３２４０（２０１０）０５—００３６＿０３

经济的历史发展进程等因素共同作用而得以形成。政治文化影响甚至决定着一个民族或每个政治角色的政治行为方式、政治要求的内容以及对法律的反应。政治行为是它的外部表现，政治制度是它的凝固形

自从清末被介绍到中国，半个世纪之内联邦主义

态，政治学说则是它的理性升华。由于政治文化的相

共有三次比较风光的“行时”经历：第一次是民国元年对稳定性和连续性等特征，它对一个国家或民族的政前后，主要因为反对袁世凯专制集权而起的联邦论。治现代化起着巨大的制约作用。一种制度和法律的移第二次是２０世纪２０年代，与“联省自治”运动相互借植比较容易，但千百年中形成的政治文化模式的转换势、彼此支援而形成的联省自治思潮。第三次则是２０却决非易事。日世纪４０年代国共内战时期，作为国共两党之间中间关于政治文化对于联邦制的重要性，伊拉扎从人

一、近代中国共出现联邦主义的三次高潮

路线而再兴的联邦论。①尽管喧腾一时，联邦制在中国最终还是黯然收场。

中国联邦主义的失败原因也可以转化为另一个问题，即联邦制度的必要条件。联邦问题研究专家丹尼

尔・伊拉扎强调了几个因素对联邦制度成功运转的重要性：成文宪法、非集权化、非真正的权力分享、非中央集权化政党制度、相对稳定的政治环境、相应的政治文化等。１１］本文着重从政治文化的角度予以分析。

格独立意义上强调联邦制的政治文化，认为等级制文化与联邦制根本对立。伊拉扎指出：一个国家的人民没有明白联邦制，没有一个联邦制的政治文化，也没有使用联邦制原理和体制的强烈愿望，那么根据联邦

主义标准来讲普遍认为成功的联邦制度是不存在的。

联邦制政治文化如美国牛仔，作为雇员有能力为他人

工作，有能力与他人共事而没有丝毫放弃自身的独

立、瑞士人具有提供服务却没有一丝一毫奴颜婢膝的

能力。等级制文化则是与联邦主义相对立的。ｐｌ瞄１）

二、政治文化及其对联邦制的重要性

所谓政治文化，有学者指出，是指政治体系的基

三、近代中国臣民型政治文化对联邦制的妨碍

阿尔蒙德将公民政治文化分为三种类型：参与型政治文化、臣民型政治文化和地域型政治文化。其中臣

本倾向或心理方面。它包括一个民族在特定时期普遍奉行的一整套政治态度、信仰、情感价值等基本取向。它由一个民族的地理环境、民族气质、宗教信仰、政治

①参阅拙著《联省自治思潮研究》。中国社会科学出版社，２００９年版。

收稿日期：２０１０－－０４－－－０６

作者简介：谢从高（１９６９一），湖北洪湖人，华中师范大学政法学院副教授，２００７年获得中国人民大学法学博士学位，主要研究方向为中共党史和中国近现代政治思想史。

３６

民型政治文化的特点是公民较为消极，并认为他们影响政府的能力非常有限。四按照这种类型划分，近代中

国公民的政治文化显然偏向于臣民型政治文化一端。景跃进先生曾经指出：中国二千多年的封建社会，形成了以归顺、依从甚至渴望雨露似的政治心理。直至近代，臣民文化依然是中国政治文化的—个基本特征。１４１

这种普遍存在的臣民型政治文化同时也是一种

我们起草员应注意的：“第一是议员的让德和诚心。第二是草案脱稿后的文化运动。”１７１这里所说的“文化运动”是指广泛的宣传运动，即通过宣传而使国会议员

和选民了解宪草的用意、培养信仰宪草的心理。

以上二位对美国宪法文化的概括未必十分全面。但是，宪法起草者的大局观念以及广大人民信仰宪法

的心理确实是其中重要内容。反观中国，不仅广大国

等级制文化。其具体表现就是对国家政治漠不关心。

所谓“天高皇帝远”，既是对中国封建社会皇权高高在上的描摹，也是对广大臣民以极其超脱态度对待国事民，其政治参与能力势必逐渐退化，一旦国有大事比

民法律意识淡薄、不知宪法为何物。就连本应代行民

意的议员们彼此之间也是勾心斗角、意气用事。曾任

第一届国会国民党宪法起草委员长的汤漪以及于

的真实写照。在这种政治文化浸润之下成长起来的人１９１３年冬继任参议院议长兼国会宪法会议议长的王

家襄曾有痛彻反省。汤漪指出民国时期制宪成为政治

如面临国家结构形式选择之时，往往容易莫衷一是，易受舆论左右。民国元年前后国人从热衷于联邦制到

普遍痛恨联邦制的情绪转变很大程度上就不是基于深切了解之后的理性反应，而是由于缺乏政治鉴别

问题之附庸、宪法问题与党议政争并为一谈，所以才有“民国以共和垂统十有余载，乃以无宪法闻于世。”嘲

王家襄则感叹中国制宪不成“在始因政见之异同，继

为感隋所激荡，终则相抵相排而决不相让。外力乘之，

遂至蹉跌”。１９］

除了成文宪法的颁布实施，宪法文化的形成是人

力、被少数政客所鼓动的情绪反应。

宪法文化是政治文化的另一个重要方面。所谓宪

法文化，是指一种以遵从宪法、尊重宪法为基础的政

治氛围和政治行为。宪法文化之所以非常重要，主要

民参与宪政、使用宪政、保护宪政、改造宪政的结果。

美国宪法文化的培育就主要是通过日常的程序化政治和司法活动来进行的，包括普遍存在的公民教育和

在于其崇高性：宪法是国家的基本法，是国家政府组织的政治和法律基础，也是政府合法性的法律来源，因而也具备了“崇高性”。正是秉其“崇高”的“合法性”，宪法才得以将“公共”意志推进到政治、经济和社

会生活的不同层面，成为制度建设和公民队伍建设的

频繁举行的公民活动如参加陪审团、纳税、宣誓等。旧近代中国类似美国的公民教育或者公民活动都非常缺乏，这种环境之下很难形成真正的宪政文化。

事实上，不仅中国，甚至整个东方世界都普遍缺

有力工具，其威力和影响力远远超过其他的政治力量。可以说宪法是国家政治关系的总安排和总设计，

而宪政则是一种以宪法为法理和法律基础的国家治理，是一种以宪法为基础的制度建设和政治运作。宪政的特征包括：政府的权力必须受到限制，人民的基

乏宪政文化。对于东方世界宪政文化何以缺乏及其后

果，张千帆先生曾经进行过精辟分析。他指出，宪政就

是以宪法治国的政治体制，它是法治的最高形式。从

世界范围看，宪法概念在近代发生了根本性的转折：不仅规定了政府结构及其运作程序，而且对于政府不

本权利必须得到保护，宪法必须具有“崇高性”，宪法

文化必须成为公民生活和政府行为的一部分等等。简

言之，秩序的存在和有效运作是政治稳定的基础，而

对秩序和程序的认可则是宪法文化的核心内容。

宪法文化不能凭空产生。宪法特别是成文宪法的

诞生是宪法文化形成的前提。而近代中国迟迟不能诞

生一部像样的成文宪法。正如陈茹玄所言：“根本大法

经十余易，而迄未有所底定。”［５１

宪法文化既体现在少数制宪者之间的宽容与让

德，也体现在广大公民对于宪法的尊崇。其实，当年已有不少论者注意了美国联邦制之所以运行良好的政

治文化方面的原因。如１９１４年张东荪在文章中谈到

得侵犯的个人权利进行了定义。于是，为了保障个人权利，政府结构的关键设计就在于两类分权，即地域上的分权和职能上的分权。可以说分权是宪政的基础，因为它是维持政府权力与人民权利之间平衡的必要手段。一个国家的政治权力越是集中于中央的某个集团，就越难存在能与之抗衡的社会势力，并进而使分权的实现更加困难。问题恰恰在于：在人类社会发展的早期，出于生存与合作的需要，人们无法阻止在个人之上形成普遍的集体权力。由于未能清醒地意识到自身所应有的独立、自由与人格，而政治经验的缺乏又使他们对于权力集中所可能产生的严重后果难以洞察，所以人类的命运在很大程度上就取决于自然

赋予他们的机会。相对而言，东方世界更为不幸，因为在东方自然条件要求或允许人民在获得完备的政治智慧之前就已经形成了强大的专制政府，从而产生了

美国制宪会议的成功之处时强调“吾人对于其立法之

程序有不可不感服者四”，包括新法之发生必依旧法

上所规之程序，绝无先破坏旧法之举；始终取起草与

议决相分立之主义，绝不自紊其系统；以国家种族为

国家与社会的最初失衡。等他们被以后周期性的灾难

前提，绝无为党派为个人而生利用宪法之心；议事之与动荡惊醒时，已经为时晚矣。对于一个长期习惯于周密，事先事后均预筹办法。还特别提到：“此外尚有专制的民族，宪政的宝贵机会终因丧失其文化基础而一可感佩者即让步之精神是已。”１６１万兆芝在比较中美几乎一去不复返了。洲制宪的不同之处时也强调，美国费城会议还有几点是为了生存与合作，在个人之上形成了强大的集体

３７

权力。集体权力妨碍了分权，而分权正是宪政的基础。长期生活在集体权力之下的东方世界习惯了专制。这种历史的“阴差阳错”决定了东方世界要建立宪政必须作出极大的努力。张千帆分析的“东方国家”自然应该包括中国甚至是以中国为代表的。张千帆引用卢梭

的名言“真正的宪法并非铭刻在铜鼎或大理石碑上，而是写在其公民的心中”，强调要将宪政这项专利引进中国，中国人在思想观念上需要付出巨大“投资”，以促成文化与思维方式的根本转变。今天尚且如此，近百年前国人们的宪法观念之淡漠更可以想见。

种重要方式。如果在介绍世界上比较成功的联邦制时只注重地方分权而忽略中央集权，不仅有违联邦主义

的基本政治精神，而且也很不利于我国当前的政治改

革。事实上如果联邦制下中央集权软弱，会导致许多严重后果，包括：第一，妄图分裂的地区，经济发展受到很大损失。第二，国民经济的命脉掌握在少数垄断寡头和地方势力的手中，他们千方百计阻挠中央政府的经济改革，使得传统的经济关系难以彻底打破，现代商业经济的原则难以贯彻落实。第三，中央财政缺

少稳固的微观制度保证税收来源。中国是世界历史上最早建立统一大国和中央集权的国家，尽管多有分裂

四、中国与联邦制失之交臂——一

厢情愿的遗憾

缺乏宪法文化的臣民型政治文化不利于中国联

邦制的实施。加上单一制的历史传统、中国近代动荡的政治局面等原因，联邦制的失败自然不可避免。

人类走过了又一个世纪，全球化时代已经来临。伊拉扎的问题是：“后现代时期会成为联邦主义时代吗？”中国也有学者思考类似问题。“对于专制独裁和大一统的伴生关系，联邦主义是最有效的破解之道。

中国走出大一统必然意味着走向宪政民主与联邦主

割据的时期，但统一国家和中央集权的传统从来也没有放弃过。然而这种历史传统的中央集权，带有很强的传统农业社会的特征：首先，中央和地方的关系，是以至高皇权向诸侯分封领地或者授予地方管辖权、同时要求地方贡奉的方式形成的，经过几代人的继承之后，各个诸侯领地或辖区的经济发展出现很大差异，

与皇权的关系发生变化，统治者就要利用诸侯间的矛盾互相钳制来维持统治，一旦这种局面被打破，中央

集权就会面对财政衰弱和地方分裂的危险。其次，分

封领地或管辖权的结果是地方统治者在领地或辖区

之内行使权力不受任何限制，财富高度集中在少数大

家族的手中，大部分人处在贫困和无权的地位。同时，

义。在中国，对联邦主义的一个常见的担心是在实行联邦的过程中可能会出现战争乃至分裂。如果大家都

放弃通过武力主宰天下的念头，战争乃至分裂都是可以避免的……联邦主义与宪政的好处之一正是在于

人口和土地的数量都被当作经济和政治实力的象征，

成为中央和地方政治斗争的筹码和战争争夺对象。最

其对大一统的中央集权的有效消解和抗衡作用。对中

国来说，在吃了大一统数千年的苦头之后，现在应该在联邦主义与大一统之间做出抉择了！在２０世纪初的中国，一些有远见的人已经看到中国选择联邦主义的必然性，并在中国南方的许多省份自发地进行了不少的尝试。这就是著名的联省自治运动。后来这一选

后，作为经济基础的小农生产，不需要很深的专业化分工和巨大的统一市场，成为地方势力割据的重要条件。中国今天需要积极的政治改革，但是不应该走地

方分裂的道路如有人提出的“联省自治”主张。加强和

择被拥护大一统的人联合起来用武力彻底否决了。中

国在２０世纪错过了一次摆脱大一统走向联邦主义的重大契机。”［１２１

这种对于中国与联邦制“失之交臂”的遗憾恐怕只是一厢情愿。更理性的分析如学者指出的：国家的联邦制度是处理中央集权和地方分权这对矛盾的一

参考文献：…１

［２】【３】

改进中央集权，又要顺应人民民主和市场经济的发展要求，这是中国历史上从来没有过的创新。０３１

中国的国情、历史文化传统决定了中国不可能在中央与地方关系上实行联邦制。但是，联邦制不等于资本主义，属于人类在解决中央与地方关系问题上的政治思考，是人类政治文明的组成部分，完全可以为我所用。例如在某些技术手段甚至一些原则方面可以学习和借鉴联邦制，如借鉴联邦制的分权精神、合作

精神、财政联邦主义等。［１４１

丹尼尔・伊拉扎．联邦主义探索［Ｍ】．１９卜２０４：２１６；２３０一２３１．丛日云．西方政治文化传统【Ｍ１．大连出版社，１９９６．５．

安德鲁・海伍德．政治学（第二版）【Ｍ１．中国人民大学出版社．

２００６．２４３．

［９】【１

ｏ】王希．原则与妥协一美国宪法的精神与实践（ｇ－事ｌ本）［Ｍ】．北京大学出版社，２００５．４—１０．

王家襄．中国宪法史前编（序）［Ｍ】．１９２３．

【４】

［５】

景跃进．政治空间的转换——制度变迁与技术操作［Ｍ】冲

国社会科学出版社，２００４．１９６．

陈茹玄．民国宪法及政治史［Ｍ】．政治学社，１９２８．

张东荪．美国宪法会议之大教训Ⅱ】．中华杂志，民国三年七

月初一，１（６）．

【６】

【７】

［１１】张千帆．西方宪政体系引言（上册）［Ｍ】．中国政法大学出版

社．２００４（２）．

［１２】刘军宁．九州鼎立八方共融——．从大一统到全球化Ⅱ１战

略与管理，２００３，（３）．

【１３】林志远．中央集权和地方分权・—Ｉ联邦主义的经验和教训田．

战略与管理，２００３，（１）．【１４】辛向阳．百年博弈一中国中央地方关系１００年［Ｍ】．山东人

民出版社．２０００．３９１．

［责任编校：蒋民胜］

【８】

万兆芝．我对于制宪的意见［１１．新中国，１９２０．汤漪．中国宪法史前编（序）【Ｍ】．１９２３．

从政治文化看联邦主义在近代中国失败的必然性

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

谢从高

华中师范大学,政法学院,湖北,武汉,430079社会科学家

SOCIAL SCIENTIST2010(5)

参考文献(14条)

1. 丹尼尔·伊拉扎 联邦主义探索2. 丛日云 西方政治文化传统 19963. 安德鲁·海伍德 政治学 2006

4. 景跃进 政治空间的转换--制度变迁与技术操作 20045. 陈茹玄 民国宪法及政治史 19286. 张东荪 美国宪法会议之大教训 1914(06)7. 万兆芝 我对于制宪的意见 19208. 汤漪 中国宪法史前编(序) 19239. 王家襄 中国宪法史前编(序) 1923

10. 王希 原则与妥协--美国宪法的精神与实践(修订本) 200511. 张千帆 西方宪政体系引言 2004

12. 刘军宁 九州鼎立八方共融--从大一统到全球化 2003(03)13. 林志远 冲央集权和地方分权--联邦主义的经验和教训 2003(01)14. 辛向阳 百年博弈--中国中央地方关系100年 2000

本文读者也读过(10条)

1. 董文芳. 赛晓序 宪政制度:现代政治合法性的"刚性"基础[期刊论文]-学习与探索2004(4)2. 周丕启. Zhou Piqi 国家大战略:目标与途径[期刊论文]-现代国际关系2006(10)

3. 彭彦强. PENG Yan-qiang 中国式联邦主义及其争论与启示[期刊论文]-山东科技大学学报（社会科学版）2009,11(3)

4. 李欢 近代中国政治文化转型论[学位论文]2005

5. 董文芳. 郭秀萍 政治发展:构建和谐社会的重要途径[期刊论文]-理论探讨2007(3)

6. 邹静琴. ZOU Jing-qin 网络民主对政治权力合法性的双向影响分析——基于利普塞特合法性与有效关系理论框架的审视[期刊论文]-广东青年干部学院学报2009,23(3)

7. 李大维. LI Da-wei 论罗马帝国舰队[期刊论文]-洛阳理工学院学报（社会科学版）2010,25(2)8. 罗衍军 近代中国对西方文明的回应[期刊论文]-聊城大学学报(社会科学版)2009(1)

9. 汪诗明. Wang Shiming 澳日关系:由"建设性伙伴关系"到准同盟——兼评澳日《防务与安全声明》的签署[期刊论文]-现代国际关系2007(8)

10. 张嵩 美国府际关系及其演进——一种联邦主义解说[期刊论文]-社会主义研究2007(3)

本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_shkxj201005009.aspx

２０１０年５月

（第５期，总第１５７期）

【历史纵横】

社会科学家Ｍａｙ，２０１０

（Ｎｏ．５，ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．１５７）

ＳＯＣ队Ｌ

ＳＣⅡ￡ＮＴＩＳＴ

从政治文化看联邦主义在近代中国失败的必然性

谢从高

（华中师范大学政法学院，湖北武汉４３００７９）

摘要：联邦制度成功运转需要相应的条件。近代中国等级制政治文化以及宪政文化的缺乏等都不利于联邦制的确立，联邦制在近代中国的失败不可避免。应该理性地看待联邦制，在某些技术手段与一些原则方面可以学＞－－ｊ和借鉴联邦制，以加强和改进中央集权。

关键词：联邦主义；政治文化；宪政文化中图分类号：Ｋ２０１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００２—３２４０（２０１０）０５—００３６＿０３

经济的历史发展进程等因素共同作用而得以形成。政治文化影响甚至决定着一个民族或每个政治角色的政治行为方式、政治要求的内容以及对法律的反应。政治行为是它的外部表现，政治制度是它的凝固形

自从清末被介绍到中国，半个世纪之内联邦主义

态，政治学说则是它的理性升华。由于政治文化的相

共有三次比较风光的“行时”经历：第一次是民国元年对稳定性和连续性等特征，它对一个国家或民族的政前后，主要因为反对袁世凯专制集权而起的联邦论。治现代化起着巨大的制约作用。一种制度和法律的移第二次是２０世纪２０年代，与“联省自治”运动相互借植比较容易，但千百年中形成的政治文化模式的转换势、彼此支援而形成的联省自治思潮。第三次则是２０却决非易事。日世纪４０年代国共内战时期，作为国共两党之间中间关于政治文化对于联邦制的重要性，伊拉扎从人

一、近代中国共出现联邦主义的三次高潮

路线而再兴的联邦论。①尽管喧腾一时，联邦制在中国最终还是黯然收场。

中国联邦主义的失败原因也可以转化为另一个问题，即联邦制度的必要条件。联邦问题研究专家丹尼

尔・伊拉扎强调了几个因素对联邦制度成功运转的重要性：成文宪法、非集权化、非真正的权力分享、非中央集权化政党制度、相对稳定的政治环境、相应的政治文化等。１１］本文着重从政治文化的角度予以分析。

格独立意义上强调联邦制的政治文化，认为等级制文化与联邦制根本对立。伊拉扎指出：一个国家的人民没有明白联邦制，没有一个联邦制的政治文化，也没有使用联邦制原理和体制的强烈愿望，那么根据联邦

主义标准来讲普遍认为成功的联邦制度是不存在的。

联邦制政治文化如美国牛仔，作为雇员有能力为他人

工作，有能力与他人共事而没有丝毫放弃自身的独

立、瑞士人具有提供服务却没有一丝一毫奴颜婢膝的

能力。等级制文化则是与联邦主义相对立的。ｐｌ瞄１）

二、政治文化及其对联邦制的重要性

所谓政治文化，有学者指出，是指政治体系的基

三、近代中国臣民型政治文化对联邦制的妨碍

阿尔蒙德将公民政治文化分为三种类型：参与型政治文化、臣民型政治文化和地域型政治文化。其中臣

本倾向或心理方面。它包括一个民族在特定时期普遍奉行的一整套政治态度、信仰、情感价值等基本取向。它由一个民族的地理环境、民族气质、宗教信仰、政治

①参阅拙著《联省自治思潮研究》。中国社会科学出版社，２００９年版。

收稿日期：２０１０－－０４－－－０６

作者简介：谢从高（１９６９一），湖北洪湖人，华中师范大学政法学院副教授，２００７年获得中国人民大学法学博士学位，主要研究方向为中共党史和中国近现代政治思想史。

３６

民型政治文化的特点是公民较为消极，并认为他们影响政府的能力非常有限。四按照这种类型划分，近代中

国公民的政治文化显然偏向于臣民型政治文化一端。景跃进先生曾经指出：中国二千多年的封建社会，形成了以归顺、依从甚至渴望雨露似的政治心理。直至近代，臣民文化依然是中国政治文化的—个基本特征。１４１

这种普遍存在的臣民型政治文化同时也是一种

我们起草员应注意的：“第一是议员的让德和诚心。第二是草案脱稿后的文化运动。”１７１这里所说的“文化运动”是指广泛的宣传运动，即通过宣传而使国会议员

和选民了解宪草的用意、培养信仰宪草的心理。

以上二位对美国宪法文化的概括未必十分全面。但是，宪法起草者的大局观念以及广大人民信仰宪法

的心理确实是其中重要内容。反观中国，不仅广大国

等级制文化。其具体表现就是对国家政治漠不关心。

所谓“天高皇帝远”，既是对中国封建社会皇权高高在上的描摹，也是对广大臣民以极其超脱态度对待国事民，其政治参与能力势必逐渐退化，一旦国有大事比

民法律意识淡薄、不知宪法为何物。就连本应代行民

意的议员们彼此之间也是勾心斗角、意气用事。曾任

第一届国会国民党宪法起草委员长的汤漪以及于

的真实写照。在这种政治文化浸润之下成长起来的人１９１３年冬继任参议院议长兼国会宪法会议议长的王

家襄曾有痛彻反省。汤漪指出民国时期制宪成为政治

如面临国家结构形式选择之时，往往容易莫衷一是，易受舆论左右。民国元年前后国人从热衷于联邦制到

普遍痛恨联邦制的情绪转变很大程度上就不是基于深切了解之后的理性反应，而是由于缺乏政治鉴别

问题之附庸、宪法问题与党议政争并为一谈，所以才有“民国以共和垂统十有余载，乃以无宪法闻于世。”嘲

王家襄则感叹中国制宪不成“在始因政见之异同，继

为感隋所激荡，终则相抵相排而决不相让。外力乘之，

遂至蹉跌”。１９］

除了成文宪法的颁布实施，宪法文化的形成是人

力、被少数政客所鼓动的情绪反应。

宪法文化是政治文化的另一个重要方面。所谓宪

法文化，是指一种以遵从宪法、尊重宪法为基础的政

治氛围和政治行为。宪法文化之所以非常重要，主要

民参与宪政、使用宪政、保护宪政、改造宪政的结果。

美国宪法文化的培育就主要是通过日常的程序化政治和司法活动来进行的，包括普遍存在的公民教育和

在于其崇高性：宪法是国家的基本法，是国家政府组织的政治和法律基础，也是政府合法性的法律来源，因而也具备了“崇高性”。正是秉其“崇高”的“合法性”，宪法才得以将“公共”意志推进到政治、经济和社

会生活的不同层面，成为制度建设和公民队伍建设的

频繁举行的公民活动如参加陪审团、纳税、宣誓等。旧近代中国类似美国的公民教育或者公民活动都非常缺乏，这种环境之下很难形成真正的宪政文化。

事实上，不仅中国，甚至整个东方世界都普遍缺

有力工具，其威力和影响力远远超过其他的政治力量。可以说宪法是国家政治关系的总安排和总设计，

而宪政则是一种以宪法为法理和法律基础的国家治理，是一种以宪法为基础的制度建设和政治运作。宪政的特征包括：政府的权力必须受到限制，人民的基

乏宪政文化。对于东方世界宪政文化何以缺乏及其后

果，张千帆先生曾经进行过精辟分析。他指出，宪政就

是以宪法治国的政治体制，它是法治的最高形式。从

世界范围看，宪法概念在近代发生了根本性的转折：不仅规定了政府结构及其运作程序，而且对于政府不

本权利必须得到保护，宪法必须具有“崇高性”，宪法

文化必须成为公民生活和政府行为的一部分等等。简

言之，秩序的存在和有效运作是政治稳定的基础，而

对秩序和程序的认可则是宪法文化的核心内容。

宪法文化不能凭空产生。宪法特别是成文宪法的

诞生是宪法文化形成的前提。而近代中国迟迟不能诞

生一部像样的成文宪法。正如陈茹玄所言：“根本大法

经十余易，而迄未有所底定。”［５１

宪法文化既体现在少数制宪者之间的宽容与让

德，也体现在广大公民对于宪法的尊崇。其实，当年已有不少论者注意了美国联邦制之所以运行良好的政

治文化方面的原因。如１９１４年张东荪在文章中谈到

得侵犯的个人权利进行了定义。于是，为了保障个人权利，政府结构的关键设计就在于两类分权，即地域上的分权和职能上的分权。可以说分权是宪政的基础，因为它是维持政府权力与人民权利之间平衡的必要手段。一个国家的政治权力越是集中于中央的某个集团，就越难存在能与之抗衡的社会势力，并进而使分权的实现更加困难。问题恰恰在于：在人类社会发展的早期，出于生存与合作的需要，人们无法阻止在个人之上形成普遍的集体权力。由于未能清醒地意识到自身所应有的独立、自由与人格，而政治经验的缺乏又使他们对于权力集中所可能产生的严重后果难以洞察，所以人类的命运在很大程度上就取决于自然

赋予他们的机会。相对而言，东方世界更为不幸，因为在东方自然条件要求或允许人民在获得完备的政治智慧之前就已经形成了强大的专制政府，从而产生了

美国制宪会议的成功之处时强调“吾人对于其立法之

程序有不可不感服者四”，包括新法之发生必依旧法

上所规之程序，绝无先破坏旧法之举；始终取起草与

议决相分立之主义，绝不自紊其系统；以国家种族为

国家与社会的最初失衡。等他们被以后周期性的灾难

前提，绝无为党派为个人而生利用宪法之心；议事之与动荡惊醒时，已经为时晚矣。对于一个长期习惯于周密，事先事后均预筹办法。还特别提到：“此外尚有专制的民族，宪政的宝贵机会终因丧失其文化基础而一可感佩者即让步之精神是已。”１６１万兆芝在比较中美几乎一去不复返了。洲制宪的不同之处时也强调，美国费城会议还有几点是为了生存与合作，在个人之上形成了强大的集体

３７

权力。集体权力妨碍了分权，而分权正是宪政的基础。长期生活在集体权力之下的东方世界习惯了专制。这种历史的“阴差阳错”决定了东方世界要建立宪政必须作出极大的努力。张千帆分析的“东方国家”自然应该包括中国甚至是以中国为代表的。张千帆引用卢梭

的名言“真正的宪法并非铭刻在铜鼎或大理石碑上，而是写在其公民的心中”，强调要将宪政这项专利引进中国，中国人在思想观念上需要付出巨大“投资”，以促成文化与思维方式的根本转变。今天尚且如此，近百年前国人们的宪法观念之淡漠更可以想见。

种重要方式。如果在介绍世界上比较成功的联邦制时只注重地方分权而忽略中央集权，不仅有违联邦主义

的基本政治精神，而且也很不利于我国当前的政治改

革。事实上如果联邦制下中央集权软弱，会导致许多严重后果，包括：第一，妄图分裂的地区，经济发展受到很大损失。第二，国民经济的命脉掌握在少数垄断寡头和地方势力的手中，他们千方百计阻挠中央政府的经济改革，使得传统的经济关系难以彻底打破，现代商业经济的原则难以贯彻落实。第三，中央财政缺

少稳固的微观制度保证税收来源。中国是世界历史上最早建立统一大国和中央集权的国家，尽管多有分裂

四、中国与联邦制失之交臂——一

厢情愿的遗憾

缺乏宪法文化的臣民型政治文化不利于中国联

邦制的实施。加上单一制的历史传统、中国近代动荡的政治局面等原因，联邦制的失败自然不可避免。

人类走过了又一个世纪，全球化时代已经来临。伊拉扎的问题是：“后现代时期会成为联邦主义时代吗？”中国也有学者思考类似问题。“对于专制独裁和大一统的伴生关系，联邦主义是最有效的破解之道。

中国走出大一统必然意味着走向宪政民主与联邦主

割据的时期，但统一国家和中央集权的传统从来也没有放弃过。然而这种历史传统的中央集权，带有很强的传统农业社会的特征：首先，中央和地方的关系，是以至高皇权向诸侯分封领地或者授予地方管辖权、同时要求地方贡奉的方式形成的，经过几代人的继承之后，各个诸侯领地或辖区的经济发展出现很大差异，

与皇权的关系发生变化，统治者就要利用诸侯间的矛盾互相钳制来维持统治，一旦这种局面被打破，中央

集权就会面对财政衰弱和地方分裂的危险。其次，分

封领地或管辖权的结果是地方统治者在领地或辖区

之内行使权力不受任何限制，财富高度集中在少数大

家族的手中，大部分人处在贫困和无权的地位。同时，

义。在中国，对联邦主义的一个常见的担心是在实行联邦的过程中可能会出现战争乃至分裂。如果大家都

放弃通过武力主宰天下的念头，战争乃至分裂都是可以避免的……联邦主义与宪政的好处之一正是在于

人口和土地的数量都被当作经济和政治实力的象征，

成为中央和地方政治斗争的筹码和战争争夺对象。最

其对大一统的中央集权的有效消解和抗衡作用。对中

国来说，在吃了大一统数千年的苦头之后，现在应该在联邦主义与大一统之间做出抉择了！在２０世纪初的中国，一些有远见的人已经看到中国选择联邦主义的必然性，并在中国南方的许多省份自发地进行了不少的尝试。这就是著名的联省自治运动。后来这一选

后，作为经济基础的小农生产，不需要很深的专业化分工和巨大的统一市场，成为地方势力割据的重要条件。中国今天需要积极的政治改革，但是不应该走地

方分裂的道路如有人提出的“联省自治”主张。加强和

择被拥护大一统的人联合起来用武力彻底否决了。中

国在２０世纪错过了一次摆脱大一统走向联邦主义的重大契机。”［１２１

这种对于中国与联邦制“失之交臂”的遗憾恐怕只是一厢情愿。更理性的分析如学者指出的：国家的联邦制度是处理中央集权和地方分权这对矛盾的一

参考文献：…１

［２】【３】

改进中央集权，又要顺应人民民主和市场经济的发展要求，这是中国历史上从来没有过的创新。０３１

中国的国情、历史文化传统决定了中国不可能在中央与地方关系上实行联邦制。但是，联邦制不等于资本主义，属于人类在解决中央与地方关系问题上的政治思考，是人类政治文明的组成部分，完全可以为我所用。例如在某些技术手段甚至一些原则方面可以学习和借鉴联邦制，如借鉴联邦制的分权精神、合作

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谢从高

华中师范大学,政法学院,湖北,武汉,430079社会科学家

SOCIAL SCIENTIST2010(5)

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