土地开发整理项目新增耕地面积测算现状与问题
为实现耕地总量动态平衡目标，我国从2001年起开展土地开发整理工作，利用400亿新增建设用地有偿使用费批准实施3054个国家投资土地开发整理项目，提出了新增耕地45.17万公顷的建设目标。这个新增耕地面积数量是各土地开发整理项目规划预测数量总和，而目前我国新增耕地面积测算没有统一方法，各地使用的方法存在较大的差异，这给通过土地开发整理项目确保耕地资源占补平衡目标的实现造成困难。充分认识目前我国土地开发整理项目新增耕地面积测算现状与问题，有利于建立科学、合理、可行、经济的新增耕地面积测算方法体系，估算土地开发整理项目实施效果。
1 现有新增耕地面积测算方法分析
我国土地开发整理项目新增耕地面积测算方法繁多，目前主要有耕地整理系数法、综合平衡法、基础设施用地系数法、测量法、典型抽样法等。
1.1 耕地整理系数法 耕地整理系数法是土地开发整理规划（专项规划）土地开发整理潜力预测的主要方法，在土地开发整理项目规划新增耕地预测中广泛应用。耕地整理系数法是根据耕地净面积为耕地毛面积与田坎扣除系数的乘积，其中土地整理前田坎扣除系数按照地籍数据的田坎系数确定；土地整理后田坎扣除系数按照整理后项目区坡度，比照同等坡度类型
的田坎系数确定。
耕地整理系数法具有测算原理清晰和过程简单的优点，但其过程和结果无法与图形属性信息结合，结果也存在较大的偶然误差和必然误差，如整理后田坎扣除系数由统计和经验获取，不可能与所有项目完全吻合；有时甚至存在错误，如统计分析数量不够造成错误等。当在项目性质为土地开发或土地复垦时，该测算方法的误差一般较小，具有操作简单的优势。由于土地整理项目和综合项目新增耕地面积测算的复杂性，其过程涉及多项相乘和相加，根据误差传播定律分析显示其误差具有累积效益。
1.2 综合平衡法 综合平衡法是土地开发整理项目工作开展早期最主要的新增耕地面积测算方法。该方法是在项目区范围、规模等确定的前提下，按照项目区总面积和建设规模不变原则，土地开发整理工程只改变地类类型的现象，即土地开发整理项目区中各地类之间面积发生变化。 综合平衡法测算新增耕地面积有两种形式：
一是按照土地分类的二级类表，反映项目实施前后各种地类面积和比例变化。其优点是直观反映土地利用变化结构，基本反映新增耕地来源，技术要求不高、操作简单等。但也存在缺陷，测算过程和结果不能与图件结合、一般无法确定地类变化过程或趋势。
二是借鉴土地利用总体规划土地利用结构平衡表，建立项目区内土地利用现状与项目实施后地类之间的关系。这种方法可以局部反映地类之间变化关系，与图件结合反映部分地类变化，如用红色表示耕地增加来源、用蓝色表示耕地减少部分。但是，由于图形比例尺局限，部分线状地物新增耕地不能用图表示。同时，有预新增耕地测算缺少详细计算过程，有时
会产生数据不准确现象，如有意增加来源于线性地物的耕地数量、地类面积确定上尽量减少沟渠或道路等占用土地等。
1.3 基础设施用地系数法 基础设施用地系数法有详细计算过程，计算数据从施工或竣工验收测量中获取，计算结果与项目实施工程结合紧密，能将土地开发整理项目新增耕地面积纳入到项目验收体系，能让图件和数据更加有机结合，如图件无法表示的道路、沟渠等线性地物可以从测算过程反映。
该方法基本原理是新增耕地面积为项目开发整理前后耕地面积之差。基本步骤如下：第一步，由地籍数据获取项目实施前耕地数量。第二步，野外测量面积较大地块的非耕地面积，如园地面积、林地面积、牧草地、建设用地、未利用、养殖水面面积，测量过程可结合竣工验收测量同时进行。第三步，确定线状地物（如道路、沟渠等）占地面积，测量获取线性地物长度和宽度，计算其占地面积。第四步，计算项目实施后耕地面积。第五步，计算新增耕地面积。
1.4 测量法 测量法测算新增耕地面积根据测量过程分为局部测量法和全面测量法。局部测量法是利用土地利用现状图为底图，主要测量项目实施后耕地面积和位置，并将其展绘到竣工验收图上，再汇总计算耕地面积。计算获取的耕地面积与土地利用现状耕地面积的差值就是土地开发整理项目新增耕地数量。全面测量法是对项目区地形、地貌等情况进行整体测量，并绘制新的土地利用图，计算项目实施后各种地类的面积与新增耕地面积，全面更新了土地利用现状图，真正做到属性数据和空间数据的有机统一和结合。
通过测量法测算的新增耕地准确以及能够表示新增耕地来源和位置，但是全面测量法需要投入大量人力、物力和财力，如果所有土地开发整理项目都采用这种方法，是不现实的，但可以采用局部测量的改进方法。
1.5 典型抽样法 典型抽样法是通过调查和计算典型区域土地开发、土地复垦或土地整理新增耕地率，利用抽样获取的新增耕地系数乘以项目区面积，得出项目区新增耕地面积。
2 新增耕地面积测算问题和难点
2.1 新增耕地面积测算存在的主要问题
2.1.1 土地开发整理项目新增耕地面积测算方法不规范，衡量标准不统一，尺度掌握不一致。
2.1.2 过高估算新增耕地数量，影响土地开发整理效果，其主要表现形式有：
①项目区耕地利用系数预测较高，实际很难达到；
②工程占地少计算，模糊道路、沟渠等界限，不考虑堤顶放线、填土边界放线、沟顶等占地，即只计算路面、渠口宽度，不计算其附属设施用地，尽量减少道路和沟渠的占地，甚至造成地类划分的错误；
③为了达到项目申报要求，规划设计阶段充分挖掘新增耕地空间，实施过程无法兑现；
④充分利用土地开发整理工作的规则，提高耕地比例。为了满足“耕地
还包括南方＜1m，北方＜2m的沟、渠、路和田埂”的条件，在不违背规划设计规程基础上，减小沟渠间距、增加密度，进而减小沟渠宽度，使其作为耕地处理，增加耕地比例。
⑤新增耕地建设标准不高，将开发整理后能够种植农作物的土地均作为耕地，没有考虑新增耕地的质量，这不符合土地开发整理项目设定目标。 ⑥土地开发整理项目性质不清，造成新增耕地来源混乱。对于土地开发、土地整理、土地复垦等项目性质确定有明确规定，但部分项目为了达到新增耕地指标，尽量将项目确定为土地整理，造成土地整理项目新增耕地主要来源于建设用地或未利用地的现象，这不符合土地整理新增耕地来源，也造成土地开发整理项目分类失去意义。
2.2 新增耕地面积测算的主要难点
2.2.1 规范新增耕地面积测算。土地开发整理项目申报、验收等规程，对土地开发整理项目新增耕地面积提出“新增耕地面积=项目建设后耕地面积-项目区原有耕地面积、新增耕地率=（新增耕地面积/项目建设规模）×100%”，但缺少详细的测算规范。
难点在于如何吸取现有新增耕地面积测算方法经验，改进不足之处，针对地貌类型的特征、按照土地开发整理项目性质，确定规范的新增耕地面积测算方法体系，规范新增耕地面积确定、耕地质量界定等问题，保证新增耕地测算结论的可信度。
2.2.2 保证新增耕地面积测算精度。土地开发整理项目新增耕地面积测算结果的精度与测算基础数据的精度有较大的关系，包括土地利用数据精度和图件精度两方面。
一是如何解决不同比例尺数据转换中精度问题。土地开发整理项目可行性研究阶段采用图件一般是1:10000分幅土地利用现状图，其精度一般低。土地开发整理初步设计（或规划设计）阶段，一般进行1:2000或1:5000地形图的实测，其精度较高。这两者数据之间存在一定的误差，需要解决两者之间的协调问题。
二是保证土地利用现状的现势性问题。我国每年都进行土地利用现状变更，采用1:10000土地利用现状图，所以，土地利用现状图不可能非常详细地表示地物的所有信息，一方面是调查人员忽略部分线状地物的变化，造成变更数据的不准确；另一方面造成线状地物或不可上图的面状地物面积出现误差。
2.2.3 如何认定新增耕地测算数据
①土地开发整理项目竣工后，地形状况发生较大的变化，实地表现出来所有的耕地在地形、地面附着物基本相同，如果施工前没有明显标有项目区范围的位置，项目区边界可能产生变化，造成新增耕地面积测算不正确。
②大量土地开发整理项目新增耕地面积只能在数字上表示和计算，但其位置等信息在土地利用现状图、规划图或竣工验收图中难以表示，如土地整理项目新增耕地主要来源是沟渠或田埂系数，施工前后图件以及新增耕地面积并不明显。
③采用先进的“3S”技术也存在一些问题：一是调查的组织实施比较复杂。在调查时，不仅要建立差分GPS数据采集系统，而且要将“3S”集成，保证数据畅通无阻，同时大部分数据的采集和调绘工作要在野外完成，工
作难度较大。尤其在地形陡峭、交通不便的山区，或恶劣气候环境下，存在更大的困难。二是航空像片不易纠正到位。航空像片的纠正精度至关重要，对调查质量起决定性作用。如果航片纠正误差超限，地类界勾绘误差就会增加。如果用GPS建立控制点，外业测量工作量太大。
梁进一
(兰州市国土资源评价研究院，甘肃兰州
730030)
土地开发整理项目新增耕地面积测算现状与问题
为实现耕地总量动态平衡目标，我国从2001年起开展土地开发整理工作，利用400亿新增建设用地有偿使用费批准实施3054个国家投资土地开发整理项目，提出了新增耕地45.17万公顷的建设目标。这个新增耕地面积数量是各土地开发整理项目规划预测数量总和，而目前我国新增耕地面积测算没有统一方法，各地使用的方法存在较大的差异，这给通过土地开发整理项目确保耕地资源占补平衡目标的实现造成困难。充分认识目前我国土地开发整理项目新增耕地面积测算现状与问题，有利于建立科学、合理、可行、经济的新增耕地面积测算方法体系，估算土地开发整理项目实施效果。
1 现有新增耕地面积测算方法分析
我国土地开发整理项目新增耕地面积测算方法繁多，目前主要有耕地整理系数法、综合平衡法、基础设施用地系数法、测量法、典型抽样法等。
1.1 耕地整理系数法 耕地整理系数法是土地开发整理规划（专项规划）土地开发整理潜力预测的主要方法，在土地开发整理项目规划新增耕地预测中广泛应用。耕地整理系数法是根据耕地净面积为耕地毛面积与田坎扣除系数的乘积，其中土地整理前田坎扣除系数按照地籍数据的田坎系数确定；土地整理后田坎扣除系数按照整理后项目区坡度，比照同等坡度类型
的田坎系数确定。
耕地整理系数法具有测算原理清晰和过程简单的优点，但其过程和结果无法与图形属性信息结合，结果也存在较大的偶然误差和必然误差，如整理后田坎扣除系数由统计和经验获取，不可能与所有项目完全吻合；有时甚至存在错误，如统计分析数量不够造成错误等。当在项目性质为土地开发或土地复垦时，该测算方法的误差一般较小，具有操作简单的优势。由于土地整理项目和综合项目新增耕地面积测算的复杂性，其过程涉及多项相乘和相加，根据误差传播定律分析显示其误差具有累积效益。
1.2 综合平衡法 综合平衡法是土地开发整理项目工作开展早期最主要的新增耕地面积测算方法。该方法是在项目区范围、规模等确定的前提下，按照项目区总面积和建设规模不变原则，土地开发整理工程只改变地类类型的现象，即土地开发整理项目区中各地类之间面积发生变化。 综合平衡法测算新增耕地面积有两种形式：
一是按照土地分类的二级类表，反映项目实施前后各种地类面积和比例变化。其优点是直观反映土地利用变化结构，基本反映新增耕地来源，技术要求不高、操作简单等。但也存在缺陷，测算过程和结果不能与图件结合、一般无法确定地类变化过程或趋势。
二是借鉴土地利用总体规划土地利用结构平衡表，建立项目区内土地利用现状与项目实施后地类之间的关系。这种方法可以局部反映地类之间变化关系，与图件结合反映部分地类变化，如用红色表示耕地增加来源、用蓝色表示耕地减少部分。但是，由于图形比例尺局限，部分线状地物新增耕地不能用图表示。同时，有预新增耕地测算缺少详细计算过程，有时
会产生数据不准确现象，如有意增加来源于线性地物的耕地数量、地类面积确定上尽量减少沟渠或道路等占用土地等。
1.3 基础设施用地系数法 基础设施用地系数法有详细计算过程，计算数据从施工或竣工验收测量中获取，计算结果与项目实施工程结合紧密，能将土地开发整理项目新增耕地面积纳入到项目验收体系，能让图件和数据更加有机结合，如图件无法表示的道路、沟渠等线性地物可以从测算过程反映。
该方法基本原理是新增耕地面积为项目开发整理前后耕地面积之差。基本步骤如下：第一步，由地籍数据获取项目实施前耕地数量。第二步，野外测量面积较大地块的非耕地面积，如园地面积、林地面积、牧草地、建设用地、未利用、养殖水面面积，测量过程可结合竣工验收测量同时进行。第三步，确定线状地物（如道路、沟渠等）占地面积，测量获取线性地物长度和宽度，计算其占地面积。第四步，计算项目实施后耕地面积。第五步，计算新增耕地面积。
1.4 测量法 测量法测算新增耕地面积根据测量过程分为局部测量法和全面测量法。局部测量法是利用土地利用现状图为底图，主要测量项目实施后耕地面积和位置，并将其展绘到竣工验收图上，再汇总计算耕地面积。计算获取的耕地面积与土地利用现状耕地面积的差值就是土地开发整理项目新增耕地数量。全面测量法是对项目区地形、地貌等情况进行整体测量，并绘制新的土地利用图，计算项目实施后各种地类的面积与新增耕地面积，全面更新了土地利用现状图，真正做到属性数据和空间数据的有机统一和结合。
通过测量法测算的新增耕地准确以及能够表示新增耕地来源和位置，但是全面测量法需要投入大量人力、物力和财力，如果所有土地开发整理项目都采用这种方法，是不现实的，但可以采用局部测量的改进方法。
1.5 典型抽样法 典型抽样法是通过调查和计算典型区域土地开发、土地复垦或土地整理新增耕地率，利用抽样获取的新增耕地系数乘以项目区面积，得出项目区新增耕地面积。
2 新增耕地面积测算问题和难点
2.1 新增耕地面积测算存在的主要问题
2.1.1 土地开发整理项目新增耕地面积测算方法不规范，衡量标准不统一，尺度掌握不一致。
2.1.2 过高估算新增耕地数量，影响土地开发整理效果，其主要表现形式有：
①项目区耕地利用系数预测较高，实际很难达到；
②工程占地少计算，模糊道路、沟渠等界限，不考虑堤顶放线、填土边界放线、沟顶等占地，即只计算路面、渠口宽度，不计算其附属设施用地，尽量减少道路和沟渠的占地，甚至造成地类划分的错误；
③为了达到项目申报要求，规划设计阶段充分挖掘新增耕地空间，实施过程无法兑现；
④充分利用土地开发整理工作的规则，提高耕地比例。为了满足“耕地
还包括南方＜1m，北方＜2m的沟、渠、路和田埂”的条件，在不违背规划设计规程基础上，减小沟渠间距、增加密度，进而减小沟渠宽度，使其作为耕地处理，增加耕地比例。
⑤新增耕地建设标准不高，将开发整理后能够种植农作物的土地均作为耕地，没有考虑新增耕地的质量，这不符合土地开发整理项目设定目标。 ⑥土地开发整理项目性质不清，造成新增耕地来源混乱。对于土地开发、土地整理、土地复垦等项目性质确定有明确规定，但部分项目为了达到新增耕地指标，尽量将项目确定为土地整理，造成土地整理项目新增耕地主要来源于建设用地或未利用地的现象，这不符合土地整理新增耕地来源，也造成土地开发整理项目分类失去意义。
2.2 新增耕地面积测算的主要难点
2.2.1 规范新增耕地面积测算。土地开发整理项目申报、验收等规程，对土地开发整理项目新增耕地面积提出“新增耕地面积=项目建设后耕地面积-项目区原有耕地面积、新增耕地率=（新增耕地面积/项目建设规模）×100%”，但缺少详细的测算规范。
难点在于如何吸取现有新增耕地面积测算方法经验，改进不足之处，针对地貌类型的特征、按照土地开发整理项目性质，确定规范的新增耕地面积测算方法体系，规范新增耕地面积确定、耕地质量界定等问题，保证新增耕地测算结论的可信度。
2.2.2 保证新增耕地面积测算精度。土地开发整理项目新增耕地面积测算结果的精度与测算基础数据的精度有较大的关系，包括土地利用数据精度和图件精度两方面。
一是如何解决不同比例尺数据转换中精度问题。土地开发整理项目可行性研究阶段采用图件一般是1:10000分幅土地利用现状图，其精度一般低。土地开发整理初步设计（或规划设计）阶段，一般进行1:2000或1:5000地形图的实测，其精度较高。这两者数据之间存在一定的误差，需要解决两者之间的协调问题。
二是保证土地利用现状的现势性问题。我国每年都进行土地利用现状变更，采用1:10000土地利用现状图，所以，土地利用现状图不可能非常详细地表示地物的所有信息，一方面是调查人员忽略部分线状地物的变化，造成变更数据的不准确；另一方面造成线状地物或不可上图的面状地物面积出现误差。
2.2.3 如何认定新增耕地测算数据
①土地开发整理项目竣工后，地形状况发生较大的变化，实地表现出来所有的耕地在地形、地面附着物基本相同，如果施工前没有明显标有项目区范围的位置，项目区边界可能产生变化，造成新增耕地面积测算不正确。
②大量土地开发整理项目新增耕地面积只能在数字上表示和计算，但其位置等信息在土地利用现状图、规划图或竣工验收图中难以表示，如土地整理项目新增耕地主要来源是沟渠或田埂系数，施工前后图件以及新增耕地面积并不明显。
③采用先进的“3S”技术也存在一些问题：一是调查的组织实施比较复杂。在调查时，不仅要建立差分GPS数据采集系统，而且要将“3S”集成，保证数据畅通无阻，同时大部分数据的采集和调绘工作要在野外完成，工
作难度较大。尤其在地形陡峭、交通不便的山区，或恶劣气候环境下，存在更大的困难。二是航空像片不易纠正到位。航空像片的纠正精度至关重要，对调查质量起决定性作用。如果航片纠正误差超限，地类界勾绘误差就会增加。如果用GPS建立控制点，外业测量工作量太大。
梁进一
(兰州市国土资源评价研究院，甘肃兰州
730030)