浅议如何增强反腐倡廉法规制度执行力
古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”这说明了反腐倡廉制度建设取决于制度的制定，更取决于制度的执行。这些年来，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽，但是腐败案件还是居高不下，出现了涉案金额大、案犯职位高、作案手段多样化等新情况。可以说，制度制定初衷与制度执行效果存在差距。究其原因，其中很重要的因素，就是一些制度没有得到有效执行。因此，如何加强反腐倡廉法规制度执行力是当前我们必须研究解决的问题。
一、存在的问题及表现
（一）制度可执行性有待增强。表现为：制度存在粗、空、虚现象，或者不够严密，存在盲区和死角，或者过于原则，柔韧有余，刚性不足，缺乏操作性，或者过时落伍，不符合实际需要。或者配套性不强，相互之间缺乏连贯性、系统性。或者程序繁琐，执行成本大。
（二）随意变通现象较为突出。表现为：一些地方或单位基于地方或部门利益，有选择性地执行对自己有利的制度，对制约自身的制度则以不符合实际情况、情势变迁、阻碍工作等各种理由搪塞，拒绝执行或者随意变通，或者按照潜规则、老经验办事，导致执行结果偏离目标。
（三）执行缺乏持久性。表现为：初始阶段与常态化后执行力度不一，上级检查与未检查时执行力度不一，忙时闲时有别。
（四）执行结果不统一。表现为：执行结果在地区和 - 1 -
部门之间存在差异，在同一地方或单位的不同时期亦存在差异，制度的公正性和权威性受到挑战，群众认同度较差。
（五）制度过多过滥与管用制度缺失并存。表现为：一方面制度过多、过散、过滥、过乱，编撰整理不及时，增加辩识难度，不利于执行。二方面在重点领域、关键部位还存在有效管用的制度不健全、未设立等问题，一些突出问题没有在制度层面得到解决，导致社会公众对制度反腐的信心不足。
（六）执行意识淡薄、方法不科学。表现为：重权势、轻制度；重上级，轻下级；重制定，轻执行；重安排、轻督查；重形式，轻内容。
二、原因分析
目前，有些制度脱离工作实际，要求十分笼统、模糊，制度的针对性不强，造成执行无根据；有的制度严密性不强，经不起推敲，存在漏洞、盲区和死角，造成执行真空；有些制度只有“定罪”而无“量刑”，只规定“不准”和“严禁”得内容，但没有明确违反“不准”和“严禁”该如何处理，造成执行上难以操作；有的制度主体不明，责任不清，导致出现相互推诿扯皮、推卸责任现象，使制度难以落实，责任得不到追究，影响了制度的执行力。就其原因主要有以下几点：
（一）制度设置不合理。
1.制度规则的设计不清晰。制度能否得到严格执行和落实，通常首先决定于制度设计本身。制度规则的表述不明确、不清晰，在含义上过于宽泛，使人可以从多种角度 - 2 -
予以解释，则必然在执行中出现多种行为均符合规定或均不违反规定的后果。规则内涵的不严谨常常导致执行者各取所需、差异执行的后果。例如，在不少规范性文件中常见的“原则上”、“一般应”这样具有极大弹性的表述，实际上赋予了执行者过大的自由裁量权。再有，某些行为规则表述上的不严密也导致在实际执行过程中出现很多问题。例如过去党政机关公务接待规定“四菜一汤”的招待标准，由于没有明确的金额和招待方式等方面的界定，导致实践中出现多种执行状况，这一制度执行的效果一直不尽如人意。
2.制度设计的可操作性难。制度规则的设计是为了能够在实践中落实，对人们的行为起到引导和规范的作用，因此制度设计的可操作性就与制度执行力的强弱有着内在的实质性联系。可操作性低的制度规则自然可行性就低，而可行性低必然导致执行力弱，反之亦然。而一个制度的可操作性集中反映和体现着这个制度体系对于现实情况的针对性如何，反映着与相关体制机制的契合程度。在实际工作中，由于操作性上存在障碍，导致很多规章制度不能真正落实，表面上有统一的规则规定，但由于可行性不高，因而出现“潜规则”，在一些时候取代规则发挥作用。还有部分制度可操作性差与制度设计不科学不全面有关。例如，对于“一把手”的监督，现行制度赋予领导班子成员及专门的监督机构监督“一把手”的职责，但是对监督的手段特别是有效可行的手段却没有做出明确的规定，因此对“一把手”的监督多年来成效并不显著。从制度规则需具有可 - 3 -
操作性要求的角度，职责的设定必须和职责手段的配臵相适应，手段不健全必然导致整个制度体系的运行操作绩效降低，出现监督职责和监督绩效脱节。
3.制度体系之间的配套与协调不够。制度运作的系统性是整个制度体系运作绩效的基础和保障，它要求各个组成部分之间保持协调和良性的互动。制度规则能否顺畅有效地执行在很大程度上取决于制度体系各组成部分之间、各运作机制之间的协调性和关联性。制度之间的协调性差，就会出现摩擦、脱节和冲突，必然影响和阻碍整个体系的有效运行，使得各个部门、各个岗位之间发生人为矛盾，使得各方的工作相互抵消，大大降低了制度的执行力。从实践来看，影响制度有效执行的一个突出的约束因素，就是有关制度机制之间的协调性和配套性不够。这一点既体现在制度的各项规章之间，也发生于制度与其他如干部人事制度、公共财政预算制度等制度之间在改革的步骤和内容的不同步上。
（二）制度内容有缺陷。
“一种坏的制度会使好人做坏事，一种好的制度会使坏人做好事”。制度内容是否健全合理，客观科学，是否符合实际需要，得以顺利实施，是影响制度执行效果的重要因素。当前许多制度存在执行力差的问题，与制度内容存在缺陷有很大的关系。因为严密的制度是制度得到有效执行的前提，制度设计是否科学合理，针对性是否明晰，对执行过程是否顺利和执行目标能否实现发挥着关键作用。但是，目前在制度建设中不同程度地存在一些问题。有的 - 4 -
制度在整体设计上，规定得比较原则，过于简单，制度之间缺乏连贯性、系统性，不便于操作；有的制度脱离实际、故弄玄虚，非常繁琐，难于操作；有的制度存在漏洞，严密性不强，存在盲区和死角，不便落实；有的制度政出多门，甚至制度之间相互矛盾，难以落实；有的制度能“定罪”无“量刑”，只“规定”无“处罚”，即使处理也找不到令人信服的制度依据；还有的制度主体不明、责任不清等等。制度的粗、空、虚使制度看似健全，实质难操作、难落实，无从执行，即使执行也软弱乏力。因此，我们要把健全完善制度作为提高制度执行力的重点，增强反腐倡廉制度建设的科学性。
（三）制度宣教不深入。
反腐倡廉制度制定后，有的单位和领导只习惯于写在纸上，念在嘴上，贴在墙上，没有结合实际，贴近生活，分清层次，创新方式方法，注重实效地深入开展制度宣传教育工作，仍然沿袭老一套的说教灌输方法来开展工作，造成干部群众不愿听、不想看、不爱学，制度的透明度、影响力和知晓率明显偏低。同时，由于党员干部，尤其领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度的风气不够浓厚，示范作用明显不强，导致制度执行力得不到提高。
（四）制度督查不到位。
制度的执行，不仅取决于自觉，还要加强监督检查，从严处理违反制度的行为。没有对制度强有力的监督，制度就会失去其规范人们行为和办事程序的作用，权力就会 - 5 -
绝对化，而绝对化的权力必将走向腐败。目前，制度监督主要存在三个方面的问题。一是监督体制不畅，监督机构职能弱化。作为行使监督职能的纪委和行政监察部门与同级党委事实上存在着一种领导与被领导的关系，这种在监督关系上主客颠倒的状况，致使对同级党委和行政领导不敢监督、不能主动监督。二是对“一把手”监督不力或无人监督，监督出现缺位。不少单位的“一把手”权大位重，好像制度与规定是专门对下面的，自己可以不受任何制约。正是这种监督职能的缺位，导致一些领导干部滥用职权，出现违纪违法行为。三是只注重对制度执行结果的监督，不重视对制度执行过程的监督，监督不到位。监督既是一个过程，又是对过程的监督。对制度执行的结果进行监督固然重要，但对制度执行的过程和情况的监督更为重要。加强对制度执行过程的监督，不仅可以及时纠正制度执行中的行为偏差，把预防工作做在前面，把问题处理在萌芽状态，而且可以发现和修订制度本身存在的缺陷，使制度更加符合实际，有利于更好地发挥制度的作用。
（五）责任追究不落实。
1.制度规则的执行责任不明确。制度设计的科学性，一个重要体现就是要求制度规则的执行必须责任明确，就是指每一项制度要求和规则的落实执行，都必须有清晰明确的主体，由确定的部门和岗位承担相应的责任。在责任主体的确定上绝不可模糊，更不可给执行者以责任不清的裁量权。如果特定的职责在执行的主体上可以有多种解释，或者粗略地规定为由多个部门和岗位相互协商来确定，则 - 6 -
职责的落实必然落空，进而削弱制度的执行力。以保护举报人这项制度来说，纪检监察机关和检察机关都有一些关于保护举报人的规定，但是我国并没有明确规定哪个部门来保护举报人，表面上看，每个接受举报的单位都有保护的责任，但事实上每个单位都保护不好，或者说保护不了。这就是执行制度的部门权力分散、职责分割的缘故。例如，检察机关内部规定，对打击报复举报人行为可以调查，如果情节较轻就移送主管部门处理。但主管部门是否处理？处理的程度怎么样？处理的程度是否能达到保护举报人的目的？这些在实际工作中必然遇到的问题在保护举报人制度中都没有做出明确规定，这是保护举报人制度执行效果不佳的因素之一。
2.责任追究流于形式。现行的很多制度的内容只重视提醒和警告，对违反者的处罚过软，过宽，对一些思想不重视、执行不严格、甚至违反制度的行为，没有从严查处，造成部分干部怀有侥幸心理，屡屡触犯制度。同时，责任追究有的因人而异，搞区别对待，对违反制度行为处罚亲疏有别、松严不定，使得执行制度出现“雷声大雨点小”和“牛栏关猫”的现象，起不到应有的惩戒和警示效果。
（六）队伍素质不适应。
当前一些领导干部对反腐倡廉制度执行工作的重要性、紧迫性认识不足，把完成经济工作视为硬指标，把抓反腐倡廉制度执行工作视为软指标。这种认识上的误区，必然导致反腐倡廉制度执行不力，执行中重形式、轻效果的局面。个别单位和少数领导干部，对上级制定的规章制 - 7 -
度或措施臵若罔闻、束之高阁。通常只用来装潢门面，写在文件上，贴在墙上，念在嘴上；或汇编成册，应付上级检查考核，而不去认真贯彻执行。合自己意就执行，不合意就不执行。有的搞“变通”，别出心裁另搞一套，以强调单位特殊、人员特别为由，把制度变个“法子”执行，遇到“棘手”问题，就绕开制度，搞专题会议进行“集体研究”，实则乱了制度、坏了制度、废了制度。
（七）社会环境不响应。
1.制度执行环境的措施不到位。当前仍存在制度目标前后不一致性导致的制度零散化、碎片化等问题，这使得制度很难贯彻落实，尤其在社会监督过程中，缺乏制度依据和保障。在现实的社会监督体系中，社会监督的这种形式和权利往往得不到有效行使。公众举报还存在各种各样的顾虑，多是担心举报没有机构受理，起不到效果，或者是担心遭到打击报复。如何严格保护检举人，有必要专门立法，建立有效的保护举报制度。目前我国实施监督所必需的由法律、法规和条例等构成的监督规范还很不完备，主要体现在两个方面：一是缺乏具体的实施细则，难以操作；二是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为。我国在公民监督、社会团体监督、舆论监督方面的法律保障方面存在的缺陷和问题还较多。如何落实、怎样监督，最大限度扩大制度透明度和影响力，应有明确可操作的法律制度作保障。
2.配套性措施不足。执行力提升的配套措施不够，主要体现在：一是检查监督不力。行为规范和检查监督是提 - 8 -
高制度制约力、执行力的重要保障。制度出台后，要明确检查主体及检查的要求、方法、标准，经常对制度执行情况进行督查，发现并完善制度中存在的缺陷。缺少科学的监督考核机制、科学的监督方法，就会造成监督的空白。二是缺乏有效的激励、惩戒机制。当前针对制度执行的考评、奖惩机制还不健全、措施不明确，要明确对违反制度的责任追究条款，对那些不依制度行使权利的，增加其违规成本，并进行相应处罚。
3.监督平台共建共享的工作机制还不健全。政府部门应该倾听群众的呼声的制度设计，给群众提供一个阳光平台。虽然各种法律和规章，为开展舆论监督提供了刚性的制度保障，但长期以来，监督平台缺少总体规划，大多各自为阵，纪检监察、内审、事后监督、人事等相关监督部门沟通协调不够充分，监督信息共享、监督平台共建的工作机制还不健全。如何整合已有资源、构建共享监督平台是迫切需要解决的问题。
4.外部消极因素的干扰。从社会监督的角度来看，对于腐败的监督保障无非是三种途径：一是法制的途径，即严令禁止、违者惩处；二是舆论监督，即造成一种“老鼠过街、人人喊打”的文化环境；三是内在道德的控制，即主要靠道德、世界观的约束力。在这几种监督保障中，舆论监督、个体的道德内控也起了很到的作用。落后历史意识形态、消极文化环境因素对于制度执行的水平和质量方面有着很大的影响。
（1）落后历史意识形态的影响。首先，“人治”思维 - 9 -
严重，依法履职观念不强。缺乏履职责任感，纪律观念松弛、常常以习惯代替制度、以信任代替管理、以情面代替纪律。另外，受“官本位”思想束缚，在制度执行面前缺乏刚性，认为制度是规范别人的，自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，导致制度的制定与执行脱轨，形成两张皮，不能做到人人平等。其次，受落后历史意识形态个人主义、自由主义、享乐主义以及金钱至上等不良风气的影响，有的干部职工尊崇“中庸主义”、奉行“好人主义”，在制度执行时不讲原则。
（2）消极文化因素的影响。文化是人类群体创造并共同享有的物质实体、价值观念、意义体系和行为方式。在中国传统文化中，比较重视地缘、血缘关系，讲究人情、面子，在社会交往中，经常考虑合情、合理和合法的先后次序。这体现在制度执行过程中，人们对规章制度缺乏尊崇与敬畏，而是利用“潜规则”、“变通”的态度与方式。这种消极的文化因素影响了制度执行的环境氛围。
三、工作对策
切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。各级党委、政府和纪检监察机关要切实加强制度执行的组织领导，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。要切实加强制度宣传教育，增强全党制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。要切实加强制度执行情况监督检查，切实查处违反制度的行为，着力在领导干部中树立法律面前人人平等、制 - 10 -
度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。
一要科学制定制度，增强可执行性。要突出制度的实用性，做到内容明确，要求具体，能够满足实际需要，解决实际问题。要突出制度的管用性，用科学的理念、先进的技术、创新的举措设计制度，提高制度的科技含量。要突出制度的好用性，力求简洁明了，好记易行，便于操作和监督。要突出制度的可用性，不与发展的形势相矛盾，不与现行法律法规和其他上位制度相抵触，对过时的制度、“打架”的制度要及时清理。
二要广泛宣传制度，营造执行文化。要针对权力运行的关键环节，分对象、分层次地开展学习宣传制度活动。要积极推行会前学纪、以案说纪、专题培训、制度解读、政策咨询、廉政知识测试等有益形式，不断改进宣传教育的方式方法。要抓住宣传教育的重点，做好领导机关、领导干部和关键岗位工作人员的法纪宣传教育工作。要注重结合具体业务工作开展宣传教育，利用身边的人、身边的事开展宣传教育，突出宣传教育的实效性。
三要强化制度监督，增强制度刚性。要借助党政公开、政务公开等平台，将制度及时公之于众，便于群众监督。要建立健全制度执行责任制，明确执行主体及其职责。要通过在决策环节实行合规性审查，在执行环节开展限制自由裁量，在监督环节开展检查问责，及时发现和纠正制度执行中存在的问题，增强制度监督的时效性。
四要严格责任追究，维护制度权威。要严肃查处违反 - 11 -
制度的行为，重点查处领导干部带头违反制度的行为，并视情况在一定范围内公开处理结果，加强警示教育。对长期不落实制度、问题多发的地方和单位，要按照党风廉政建设责任制的要求，追究有关领导人员的责任。
目前，一些制度不落实、不执行，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到惩处，使无视制度者受益，让尊崇制度者吃亏。严肃制度，坚决惩处违反制度的行为，使制度真正成为不可触犯的“高压线”，是提高制度执行力的重要保障和根本措施。一是把制度执行情况纳入党政领导干部问责范围，对制度执行各项措施进行责任分解，明确责任部门和责任人，明确执行时限和执行要求，对制度执行不力的坚决追究责任。二是建立社会惩处联动网络机制，对有令不行、有禁不止和不执行制度甚至破坏制度的，在发现一起，查处一起，决不姑息的同时，把惩罚信息传入社会联动网络平台或者个人信用系统，让被惩罚者在社会无法立足。三是要把典型案例作为最好的反面教材，在对制度执行不力人员查处的同时，加强警示教育，使广大党员、干部、群众深刻理解制度，自觉遵守制度、自觉维护制度、有效监督制度的执行情况。
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浅议如何增强反腐倡廉法规制度执行力
古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”这说明了反腐倡廉制度建设取决于制度的制定，更取决于制度的执行。这些年来，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽，但是腐败案件还是居高不下，出现了涉案金额大、案犯职位高、作案手段多样化等新情况。可以说，制度制定初衷与制度执行效果存在差距。究其原因，其中很重要的因素，就是一些制度没有得到有效执行。因此，如何加强反腐倡廉法规制度执行力是当前我们必须研究解决的问题。
一、存在的问题及表现
（一）制度可执行性有待增强。表现为：制度存在粗、空、虚现象，或者不够严密，存在盲区和死角，或者过于原则，柔韧有余，刚性不足，缺乏操作性，或者过时落伍，不符合实际需要。或者配套性不强，相互之间缺乏连贯性、系统性。或者程序繁琐，执行成本大。
（二）随意变通现象较为突出。表现为：一些地方或单位基于地方或部门利益，有选择性地执行对自己有利的制度，对制约自身的制度则以不符合实际情况、情势变迁、阻碍工作等各种理由搪塞，拒绝执行或者随意变通，或者按照潜规则、老经验办事，导致执行结果偏离目标。
（三）执行缺乏持久性。表现为：初始阶段与常态化后执行力度不一，上级检查与未检查时执行力度不一，忙时闲时有别。
（四）执行结果不统一。表现为：执行结果在地区和 - 1 -
部门之间存在差异，在同一地方或单位的不同时期亦存在差异，制度的公正性和权威性受到挑战，群众认同度较差。
（五）制度过多过滥与管用制度缺失并存。表现为：一方面制度过多、过散、过滥、过乱，编撰整理不及时，增加辩识难度，不利于执行。二方面在重点领域、关键部位还存在有效管用的制度不健全、未设立等问题，一些突出问题没有在制度层面得到解决，导致社会公众对制度反腐的信心不足。
（六）执行意识淡薄、方法不科学。表现为：重权势、轻制度；重上级，轻下级；重制定，轻执行；重安排、轻督查；重形式，轻内容。
二、原因分析
目前，有些制度脱离工作实际，要求十分笼统、模糊，制度的针对性不强，造成执行无根据；有的制度严密性不强，经不起推敲，存在漏洞、盲区和死角，造成执行真空；有些制度只有“定罪”而无“量刑”，只规定“不准”和“严禁”得内容，但没有明确违反“不准”和“严禁”该如何处理，造成执行上难以操作；有的制度主体不明，责任不清，导致出现相互推诿扯皮、推卸责任现象，使制度难以落实，责任得不到追究，影响了制度的执行力。就其原因主要有以下几点：
（一）制度设置不合理。
1.制度规则的设计不清晰。制度能否得到严格执行和落实，通常首先决定于制度设计本身。制度规则的表述不明确、不清晰，在含义上过于宽泛，使人可以从多种角度 - 2 -
予以解释，则必然在执行中出现多种行为均符合规定或均不违反规定的后果。规则内涵的不严谨常常导致执行者各取所需、差异执行的后果。例如，在不少规范性文件中常见的“原则上”、“一般应”这样具有极大弹性的表述，实际上赋予了执行者过大的自由裁量权。再有，某些行为规则表述上的不严密也导致在实际执行过程中出现很多问题。例如过去党政机关公务接待规定“四菜一汤”的招待标准，由于没有明确的金额和招待方式等方面的界定，导致实践中出现多种执行状况，这一制度执行的效果一直不尽如人意。
2.制度设计的可操作性难。制度规则的设计是为了能够在实践中落实，对人们的行为起到引导和规范的作用，因此制度设计的可操作性就与制度执行力的强弱有着内在的实质性联系。可操作性低的制度规则自然可行性就低，而可行性低必然导致执行力弱，反之亦然。而一个制度的可操作性集中反映和体现着这个制度体系对于现实情况的针对性如何，反映着与相关体制机制的契合程度。在实际工作中，由于操作性上存在障碍，导致很多规章制度不能真正落实，表面上有统一的规则规定，但由于可行性不高，因而出现“潜规则”，在一些时候取代规则发挥作用。还有部分制度可操作性差与制度设计不科学不全面有关。例如，对于“一把手”的监督，现行制度赋予领导班子成员及专门的监督机构监督“一把手”的职责，但是对监督的手段特别是有效可行的手段却没有做出明确的规定，因此对“一把手”的监督多年来成效并不显著。从制度规则需具有可 - 3 -
操作性要求的角度，职责的设定必须和职责手段的配臵相适应，手段不健全必然导致整个制度体系的运行操作绩效降低，出现监督职责和监督绩效脱节。
3.制度体系之间的配套与协调不够。制度运作的系统性是整个制度体系运作绩效的基础和保障，它要求各个组成部分之间保持协调和良性的互动。制度规则能否顺畅有效地执行在很大程度上取决于制度体系各组成部分之间、各运作机制之间的协调性和关联性。制度之间的协调性差，就会出现摩擦、脱节和冲突，必然影响和阻碍整个体系的有效运行，使得各个部门、各个岗位之间发生人为矛盾，使得各方的工作相互抵消，大大降低了制度的执行力。从实践来看，影响制度有效执行的一个突出的约束因素，就是有关制度机制之间的协调性和配套性不够。这一点既体现在制度的各项规章之间，也发生于制度与其他如干部人事制度、公共财政预算制度等制度之间在改革的步骤和内容的不同步上。
（二）制度内容有缺陷。
“一种坏的制度会使好人做坏事，一种好的制度会使坏人做好事”。制度内容是否健全合理，客观科学，是否符合实际需要，得以顺利实施，是影响制度执行效果的重要因素。当前许多制度存在执行力差的问题，与制度内容存在缺陷有很大的关系。因为严密的制度是制度得到有效执行的前提，制度设计是否科学合理，针对性是否明晰，对执行过程是否顺利和执行目标能否实现发挥着关键作用。但是，目前在制度建设中不同程度地存在一些问题。有的 - 4 -
制度在整体设计上，规定得比较原则，过于简单，制度之间缺乏连贯性、系统性，不便于操作；有的制度脱离实际、故弄玄虚，非常繁琐，难于操作；有的制度存在漏洞，严密性不强，存在盲区和死角，不便落实；有的制度政出多门，甚至制度之间相互矛盾，难以落实；有的制度能“定罪”无“量刑”，只“规定”无“处罚”，即使处理也找不到令人信服的制度依据；还有的制度主体不明、责任不清等等。制度的粗、空、虚使制度看似健全，实质难操作、难落实，无从执行，即使执行也软弱乏力。因此，我们要把健全完善制度作为提高制度执行力的重点，增强反腐倡廉制度建设的科学性。
（三）制度宣教不深入。
反腐倡廉制度制定后，有的单位和领导只习惯于写在纸上，念在嘴上，贴在墙上，没有结合实际，贴近生活，分清层次，创新方式方法，注重实效地深入开展制度宣传教育工作，仍然沿袭老一套的说教灌输方法来开展工作，造成干部群众不愿听、不想看、不爱学，制度的透明度、影响力和知晓率明显偏低。同时，由于党员干部，尤其领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度的风气不够浓厚，示范作用明显不强，导致制度执行力得不到提高。
（四）制度督查不到位。
制度的执行，不仅取决于自觉，还要加强监督检查，从严处理违反制度的行为。没有对制度强有力的监督，制度就会失去其规范人们行为和办事程序的作用，权力就会 - 5 -
绝对化，而绝对化的权力必将走向腐败。目前，制度监督主要存在三个方面的问题。一是监督体制不畅，监督机构职能弱化。作为行使监督职能的纪委和行政监察部门与同级党委事实上存在着一种领导与被领导的关系，这种在监督关系上主客颠倒的状况，致使对同级党委和行政领导不敢监督、不能主动监督。二是对“一把手”监督不力或无人监督，监督出现缺位。不少单位的“一把手”权大位重，好像制度与规定是专门对下面的，自己可以不受任何制约。正是这种监督职能的缺位，导致一些领导干部滥用职权，出现违纪违法行为。三是只注重对制度执行结果的监督，不重视对制度执行过程的监督，监督不到位。监督既是一个过程，又是对过程的监督。对制度执行的结果进行监督固然重要，但对制度执行的过程和情况的监督更为重要。加强对制度执行过程的监督，不仅可以及时纠正制度执行中的行为偏差，把预防工作做在前面，把问题处理在萌芽状态，而且可以发现和修订制度本身存在的缺陷，使制度更加符合实际，有利于更好地发挥制度的作用。
（五）责任追究不落实。
1.制度规则的执行责任不明确。制度设计的科学性，一个重要体现就是要求制度规则的执行必须责任明确，就是指每一项制度要求和规则的落实执行，都必须有清晰明确的主体，由确定的部门和岗位承担相应的责任。在责任主体的确定上绝不可模糊，更不可给执行者以责任不清的裁量权。如果特定的职责在执行的主体上可以有多种解释，或者粗略地规定为由多个部门和岗位相互协商来确定，则 - 6 -
职责的落实必然落空，进而削弱制度的执行力。以保护举报人这项制度来说，纪检监察机关和检察机关都有一些关于保护举报人的规定，但是我国并没有明确规定哪个部门来保护举报人，表面上看，每个接受举报的单位都有保护的责任，但事实上每个单位都保护不好，或者说保护不了。这就是执行制度的部门权力分散、职责分割的缘故。例如，检察机关内部规定，对打击报复举报人行为可以调查，如果情节较轻就移送主管部门处理。但主管部门是否处理？处理的程度怎么样？处理的程度是否能达到保护举报人的目的？这些在实际工作中必然遇到的问题在保护举报人制度中都没有做出明确规定，这是保护举报人制度执行效果不佳的因素之一。
2.责任追究流于形式。现行的很多制度的内容只重视提醒和警告，对违反者的处罚过软，过宽，对一些思想不重视、执行不严格、甚至违反制度的行为，没有从严查处，造成部分干部怀有侥幸心理，屡屡触犯制度。同时，责任追究有的因人而异，搞区别对待，对违反制度行为处罚亲疏有别、松严不定，使得执行制度出现“雷声大雨点小”和“牛栏关猫”的现象，起不到应有的惩戒和警示效果。
（六）队伍素质不适应。
当前一些领导干部对反腐倡廉制度执行工作的重要性、紧迫性认识不足，把完成经济工作视为硬指标，把抓反腐倡廉制度执行工作视为软指标。这种认识上的误区，必然导致反腐倡廉制度执行不力，执行中重形式、轻效果的局面。个别单位和少数领导干部，对上级制定的规章制 - 7 -
度或措施臵若罔闻、束之高阁。通常只用来装潢门面，写在文件上，贴在墙上，念在嘴上；或汇编成册，应付上级检查考核，而不去认真贯彻执行。合自己意就执行，不合意就不执行。有的搞“变通”，别出心裁另搞一套，以强调单位特殊、人员特别为由，把制度变个“法子”执行，遇到“棘手”问题，就绕开制度，搞专题会议进行“集体研究”，实则乱了制度、坏了制度、废了制度。
（七）社会环境不响应。
1.制度执行环境的措施不到位。当前仍存在制度目标前后不一致性导致的制度零散化、碎片化等问题，这使得制度很难贯彻落实，尤其在社会监督过程中，缺乏制度依据和保障。在现实的社会监督体系中，社会监督的这种形式和权利往往得不到有效行使。公众举报还存在各种各样的顾虑，多是担心举报没有机构受理，起不到效果，或者是担心遭到打击报复。如何严格保护检举人，有必要专门立法，建立有效的保护举报制度。目前我国实施监督所必需的由法律、法规和条例等构成的监督规范还很不完备，主要体现在两个方面：一是缺乏具体的实施细则，难以操作；二是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为。我国在公民监督、社会团体监督、舆论监督方面的法律保障方面存在的缺陷和问题还较多。如何落实、怎样监督，最大限度扩大制度透明度和影响力，应有明确可操作的法律制度作保障。
2.配套性措施不足。执行力提升的配套措施不够，主要体现在：一是检查监督不力。行为规范和检查监督是提 - 8 -
高制度制约力、执行力的重要保障。制度出台后，要明确检查主体及检查的要求、方法、标准，经常对制度执行情况进行督查，发现并完善制度中存在的缺陷。缺少科学的监督考核机制、科学的监督方法，就会造成监督的空白。二是缺乏有效的激励、惩戒机制。当前针对制度执行的考评、奖惩机制还不健全、措施不明确，要明确对违反制度的责任追究条款，对那些不依制度行使权利的，增加其违规成本，并进行相应处罚。
3.监督平台共建共享的工作机制还不健全。政府部门应该倾听群众的呼声的制度设计，给群众提供一个阳光平台。虽然各种法律和规章，为开展舆论监督提供了刚性的制度保障，但长期以来，监督平台缺少总体规划，大多各自为阵，纪检监察、内审、事后监督、人事等相关监督部门沟通协调不够充分，监督信息共享、监督平台共建的工作机制还不健全。如何整合已有资源、构建共享监督平台是迫切需要解决的问题。
4.外部消极因素的干扰。从社会监督的角度来看，对于腐败的监督保障无非是三种途径：一是法制的途径，即严令禁止、违者惩处；二是舆论监督，即造成一种“老鼠过街、人人喊打”的文化环境；三是内在道德的控制，即主要靠道德、世界观的约束力。在这几种监督保障中，舆论监督、个体的道德内控也起了很到的作用。落后历史意识形态、消极文化环境因素对于制度执行的水平和质量方面有着很大的影响。
（1）落后历史意识形态的影响。首先，“人治”思维 - 9 -
严重，依法履职观念不强。缺乏履职责任感，纪律观念松弛、常常以习惯代替制度、以信任代替管理、以情面代替纪律。另外，受“官本位”思想束缚，在制度执行面前缺乏刚性，认为制度是规范别人的，自己不仅没有当好执行制度的表率，而且成为破坏制度的带头人，影响了制度的权威性和威慑力，导致制度的制定与执行脱轨，形成两张皮，不能做到人人平等。其次，受落后历史意识形态个人主义、自由主义、享乐主义以及金钱至上等不良风气的影响，有的干部职工尊崇“中庸主义”、奉行“好人主义”，在制度执行时不讲原则。
（2）消极文化因素的影响。文化是人类群体创造并共同享有的物质实体、价值观念、意义体系和行为方式。在中国传统文化中，比较重视地缘、血缘关系，讲究人情、面子，在社会交往中，经常考虑合情、合理和合法的先后次序。这体现在制度执行过程中，人们对规章制度缺乏尊崇与敬畏，而是利用“潜规则”、“变通”的态度与方式。这种消极的文化因素影响了制度执行的环境氛围。
三、工作对策
切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。各级党委、政府和纪检监察机关要切实加强制度执行的组织领导，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。要切实加强制度宣传教育，增强全党制度意识，筑牢遵纪守法思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。要切实加强制度执行情况监督检查，切实查处违反制度的行为，着力在领导干部中树立法律面前人人平等、制 - 10 -
度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，教育引导领导干部带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。
一要科学制定制度，增强可执行性。要突出制度的实用性，做到内容明确，要求具体，能够满足实际需要，解决实际问题。要突出制度的管用性，用科学的理念、先进的技术、创新的举措设计制度，提高制度的科技含量。要突出制度的好用性，力求简洁明了，好记易行，便于操作和监督。要突出制度的可用性，不与发展的形势相矛盾，不与现行法律法规和其他上位制度相抵触，对过时的制度、“打架”的制度要及时清理。
二要广泛宣传制度，营造执行文化。要针对权力运行的关键环节，分对象、分层次地开展学习宣传制度活动。要积极推行会前学纪、以案说纪、专题培训、制度解读、政策咨询、廉政知识测试等有益形式，不断改进宣传教育的方式方法。要抓住宣传教育的重点，做好领导机关、领导干部和关键岗位工作人员的法纪宣传教育工作。要注重结合具体业务工作开展宣传教育，利用身边的人、身边的事开展宣传教育，突出宣传教育的实效性。
三要强化制度监督，增强制度刚性。要借助党政公开、政务公开等平台，将制度及时公之于众，便于群众监督。要建立健全制度执行责任制，明确执行主体及其职责。要通过在决策环节实行合规性审查，在执行环节开展限制自由裁量，在监督环节开展检查问责，及时发现和纠正制度执行中存在的问题，增强制度监督的时效性。
四要严格责任追究，维护制度权威。要严肃查处违反 - 11 -
制度的行为，重点查处领导干部带头违反制度的行为，并视情况在一定范围内公开处理结果，加强警示教育。对长期不落实制度、问题多发的地方和单位，要按照党风廉政建设责任制的要求，追究有关领导人员的责任。
目前，一些制度不落实、不执行，很大程度上是因为违反制度的行为没有及时受到惩处，使无视制度者受益，让尊崇制度者吃亏。严肃制度，坚决惩处违反制度的行为，使制度真正成为不可触犯的“高压线”，是提高制度执行力的重要保障和根本措施。一是把制度执行情况纳入党政领导干部问责范围，对制度执行各项措施进行责任分解，明确责任部门和责任人，明确执行时限和执行要求，对制度执行不力的坚决追究责任。二是建立社会惩处联动网络机制，对有令不行、有禁不止和不执行制度甚至破坏制度的，在发现一起，查处一起，决不姑息的同时，把惩罚信息传入社会联动网络平台或者个人信用系统，让被惩罚者在社会无法立足。三是要把典型案例作为最好的反面教材，在对制度执行不力人员查处的同时，加强警示教育，使广大党员、干部、群众深刻理解制度，自觉遵守制度、自觉维护制度、有效监督制度的执行情况。
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