作者：杨秀莉
河北法学 1998年04期
修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”这是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一。对于这种不起诉；有的学者称之为“相对不起诉”；有的称之为“证据不足不起诉”；有的称之为“不便于追究不起诉”；还有的称之为“存疑不起诉”。笔者同意将这种不起诉概括为“存疑不起诉”。理由是：《刑事诉讼法》第140条第4款规定的不起诉适用的对象是经过补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件。在这类案件中，犯罪嫌疑人是否犯有应予起诉的罪行处于既不能证实，也不能证伪的悬疑状态，如果将这类案件起诉到法院，往往没有胜诉的可能，却可能被人民法院以“证据不足，不能认定被告人有罪为由，作出证据不足，指控的犯罪事实不能成立”的无罪判决。《刑事诉讼法》赋予了人民检察院对此类案件可以作出不起诉的决定。这种不起诉决定表明犯罪嫌疑人客观上并不一定没有犯罪，只是因为在法定期限内经补充侦查后，仍然证据不足，不符合起诉条件，而作出不起诉决定，这是“疑罪从无”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现。因此，笔者认为，用“存疑不起诉”概括《刑事诉讼法》第140条第4款规定的不起诉情形，更符合立法本意，并能在一定程度上反映出该种不起诉的基本特征。
《刑事诉讼法》从立法上赋予了人民检察院存疑不起诉权，同时也增加了人民检察院起诉工作的难度。如何适用存疑不起诉，对人民检察院来说是个新课题。因为证据是否确实充分，属于认识范畴，可能由于办案人员的政策水平和业务能力不同会有不同的理解，也可能由于司法机关所处地位的不同而认识的角度也不同。如果对存疑不起诉适用掌握过宽，不起诉案件的数量便会增长，其间难免有误，可能招致轻纵犯罪的指责；如果掌握过严，不起诉案件数量减少了，但因时间紧、案件多，将事实不清、证据不足的案件也起诉到法院，宣告无罪的比例就可能上升，又会招致冤枉无辜的指责。本文拟就存疑不起诉的有关问题作一简要论述。
一、存疑不起诉的理论依据和实践意义
所谓存疑不起诉，是指人民检察院在审查起诉过程中，对于经过补充侦查后，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件，决定不移送人民法院审判而终止刑事诉讼的活动。实质上也是将犯罪嫌疑人作无罪处理的决定。存疑不起诉是人民检察院行使公诉权的重要组成部分，深刻体现了刑事诉讼法的基本原理，并具有重要的实践意义。
（一）存疑不起诉是“疑罪从无”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。
在司法实践中，由于办案人员的政策水平和业务能力、案件事实的暴露程度、证据的毁灭程度以及犯罪手段的隐蔽程度等主、客观条件的影响，对某些案件，在事实认定和证据的收集上可能达不到法律的要求，这是现实存在的，对于此类情况，司法实践和理论研究上称之为“疑案”。
如何处理刑事疑案问题，是刑事诉讼制度中一个十分复杂的问题。从当今世界各国的法律规定来看，对疑案普遍确立了“从无”的处理原则。
由于我国原刑事诉讼法对疑案的处理问题没有明确规定，在司法实践中，对那些出于各种原因，经过反复补充侦查而又确实无法查清的案件，只能继续补充侦查下去，使被告人一直处于犯罪嫌疑人的地位得不到解脱，甚至被长期羁押。《刑事诉讼法》为弥补原立法不足，明确限制了补充侦查的次数，同时增加了存疑不起诉，在立法上充分体现了“疑罪从无”原则。这一规定，可以使犯罪嫌疑人尽早从诉讼中解脱出来，从而保障犯罪嫌疑人的合法权益。
（二）存疑不起诉是“诉讼经济”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于消化积案，合理配置司法资源。
诉讼经济原则是现代刑事诉讼中一项重要原则。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。〔1〕根据这一原则的要求， 法律程序应尽量缩小诉讼成本，而达到最大化收益。存疑不起诉正是诉讼经济原则在《刑事诉讼法》中的具体体现。
在司法实践中，确实存在一些暂时难以查明的“疑案”。根据原刑诉法的规定，人民检察院审查案件，对于案件事实不清，证据不足，需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查，并对退回补充侦查的次数未加限制。因此，实践中的那些“疑案”可能被无限期拖延，造成大量案件积压，给司法机关增加了工作负担，同时对保障犯罪嫌疑人的人权不利。存疑不起诉，可以适时终止诉讼，既缩短了诉讼时间，减少了诉讼环节，又降低了诉讼成本，使司法机关从大量的积案中解脱出来，集中精力处理现行的比较严重的犯罪案件，从而使司法资源得到合理配置。
二、存疑不起诉的法定条件
根据《刑事诉讼法》第140条第4款的规定，存疑不起诉必须同时具备以下两个条件，二者缺一不可。
（一）案件已经经过补充侦查。
根据《刑事诉讼法》规定，人民检察院依据第140条第4款作出的不起诉决定的案件，必须是经过补充侦查的案件，但对于补充侦查的次数和由哪个机关进行补充侦查，法律并未作出具体规定，在司法实践中易产生不同的理解。笔者认为，有必要对此加以明确。
1、关于补充侦查的次数问题。
有的学者认为，退回补充侦查二次是适用存疑不起诉的必要条件。〔2〕笔者不同意这种理解。理由是：对此法律上并无明确规定， 虽然《刑事诉讼法》第140条第3款规定：“补充侦查以二次为限”。但这是对人民检察院在审查起诉过程中退回公安机关补充侦查的次数的限制，并不是说对证据不足、不符合起诉条件的案件，作不起诉决定时，一定要经过二次补充侦查后再作决定，而应当根据具体案件进行综合分析。例如，有的案件经过一次补充侦查（或不经过补充侦查）就能够得出证据不足，不符合起诉条件的结论，对这类案件经过一次补充侦查后就可以作出不起诉决定；而有的案件，经过一次补充侦查后，仍证据不足，但检察人员认为随着时间的延续以及侦查工作的不断进展，有可能使证据充分，符合起诉条件的，就要经过二次补充侦查，直到最终仍然不能查清证据，不符合起诉条件的，才可以作出不起诉决定。
2、关于由哪个机关来进行补充侦查的问题。
有的学者认为，适用存疑不起诉的案件，必须是经过公安机关补充侦查的案件。〔3〕笔者认为，这种理解有失偏颇。 根据《刑事诉讼法》第140条第2款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”。也就是说，经过补充侦查的案件，不只是局限于由公安机关进行补充侦查，也包括由人民检察院自行补充侦查。因此，只要是经过补充侦查的案件，都可以适用存疑不起诉，至于是由公安机关补充侦查还是由人民检察院自行补充侦查的，则不影响不起诉决定的作出。
另外，有一种情形，应当说明。《刑事诉讼法》第165条第（2）项规定，检察人员发现提起公诉案件需要补充侦查，提出建议的，可以延期审理。因此，笔者认为，存疑不起诉也适用于人民检察院向人民法院提出撤回补充侦查的案件。这种撤回补充侦查的情形也包括两种：一种是由公安机关补充侦查；一种是由人民检察院补充侦查。对于这类案件，经过补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，也可以作出不起诉决定。只有如此，才能使犯罪嫌疑人尽早摆脱诉讼，从而保障犯罪嫌疑人的合法权益，才能符合诉讼经济原则的客观要求。
（二）证据不足。
适用存疑不起诉的第二个法定条件是证据不足。即犯罪嫌疑人的犯罪事实没有查清，用以证明案件事实的证据没有达到确实、充分的要求。如果将此类案件起诉到法院，一是因不符合起诉条件而侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益；二是可能导致人民法院作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决的结果。因此，必须严格把握证据不足这一法定条件。在司法实践中，证据不足，主要是指用以证明案件事实的证据没有达到确实、充分的要求。具体表现为： 1、据以定案的根据无法查证属实；2、犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明；3、证据之间存在矛盾又不能合理排除；4、根据查证属实的证据不能得出唯一的结论；5、依靠间接证据定案的案件不能形成完整的锁链。
在理解证据不足这一法定条件的同时，有必要弄清“证据不足”与“不符合起诉条件”之间的关系，这涉及到“不符合起诉条件”是否是存疑不起诉的法定条件的问题。笔者认为，“不符合起诉条件”在存疑不起诉条款中不具有实质意义，它与“证据不足”的关系是说明与被说明、解释与被解释的关系。因为，根据《刑事诉讼法》第141条规定，起诉的条件有三个：一是犯罪事实已经查清；二是证据确实、充分；三是应当追究刑事责任。凡是起诉的案件，必须同时具备这三个条件，缺一不可，否则就不应当起诉。由于“证据不足”本身就表明了该案不符合起诉条件，因此，这里的“不符合起诉条件”，只能理解为是对“证据不足”的强调说明和解释，而不是存疑不起诉的法定条件。
三、存疑不起诉的效力
（一）存疑不起诉的法律性质。
存疑不起诉是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一，与原刑诉法规定的不起诉，在法律性质上有所不同。因此，有必要对存疑不起诉的法律性质加以研究。笔者认为，对存疑不起诉的法律性质应分三个层次来认识。
1、存疑不起诉是人民检察院对该案件所作的程序上的处分， 而非实体上的处分。
人民检察院作出的存疑不起诉决定，表明人民检察院决定不将案件移送人民法院审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉，实质上是从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。虽然存疑不起诉的法律后果是将犯罪嫌疑人作无罪处理，但这不等于是实体上的处分，因为人民检察院无权对实体问题作出处分，而只能是基于对实体问题的认识，作出程序上处分决定。
2、存疑不起诉意味着刑事诉讼的终止。
“不告不理”原则是现代刑事诉讼中一项基本原则，其含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提。如果没有公诉人提起公诉或者自诉人提出自诉，法院就不能对刑事案件进行审判，不能对犯罪进行追究。〔4 〕因此，从一定意义上讲，起诉意味着刑事审判程序开始，而不起诉则表明刑事诉讼程序的终止。
3、存疑不起诉终止诉讼的法律效力是相对的。
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但对于不起诉这种终止诉讼的法律效力是绝对的，还是相对的，在学者中有不同认识。一种观点认为不起诉决定只具有相对终止诉讼的效力；〔5 〕另一种观点认为不起诉决定既具有绝对终止诉讼的效力的情形也具有相对终止诉讼的效力的情形。〔6〕笔者同意后一种观点。 理由是：从我国《刑事诉讼法》规定的不起诉的种类看，不能一概而论，而应具体问题具体分析。其中，有些应具有绝对终止诉讼的效力，如因犯罪嫌疑人死亡而不起诉的；有些则具有相对终止诉讼的效力，如因证据不足，不符合起诉条件而不起诉的，或因不需要判处刑罚或者可以免除刑罚而不起诉的，可能因发现新的事实或新的证据重新起诉，也可能因被害人的自诉而启动自诉程序。由此可见，我国《刑事诉讼法》规定的不起诉的法律效力，既有绝对终止诉讼的情况，也有相对终止诉讼的情况，其中本文所论述的存疑不起诉的法律效力则是相对终止诉讼。
（二）存疑不起诉的法律后果。
存疑不起诉的法律后果是由其法律性质决定的。存疑不起诉意味着刑事诉讼程序的终止，即从程序上对案件所作的不予追诉的处分，表现在法律上的直接后果是将犯罪嫌疑人作无罪处理。根据《刑事诉讼法》第142条第 3款和第143条规定，存疑不起诉的法律后果，具体表现在以下几个方面：
1、对侦查中扣押、冻结的财物解释扣押、冻结。
2、对被不起诉人需要给予行政处罚、 行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。
3、存疑不起诉决定，应当公开宣布， 并且将不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位。如果被不起诉人在押，应当立即释放。
4、对于公安机关移送起诉的案件，有被害人的案件， 人民检察院应当将不起诉决定书送达公安机关和被害人。
（三）存疑不起诉的救济途径。
1、公安机关的监督制约。
对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。
2、被害人的自我救济途径。
对于有被害人的案件，如果被害人对人民检察院不起诉决定不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。
四、适用存疑不起诉应注意的几个问题
存疑不起诉是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一，如何适用存疑不起诉，对人民检察院来说是个新课题。笔者认为，在适用中应注意以下几个问题：
（一）存疑不起诉适用的对象是经过补充侦查后，仍然证据不足，不符合起诉条件的案件。这类案件一般案情都比较复杂，在司法实践和理论研究中被称为“疑案”。因为，这类案件由于证据不足，使得对犯罪嫌疑人的犯罪指控，处于既不能证实，又不能证伪的悬疑状态，而且部分存疑不起诉可能只是暂时不起诉（当发现新的事实或新的证据再重新追究），因此，适用存疑不起诉的案件，一般应交检委会讨论，这样才能保证依法适用存疑不起诉。
（二）适用存疑不起诉，要严格按法律规定的程序办理，尤其要严格执行《刑事诉讼法》第139条的规定，即人民检察院在审查案件时， 应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人委托人的意见。只有这样才能保证正确适用存疑不起诉，达到良好的社会效果。
（三）在作出存疑不起诉前，要主动听取侦查部门的意见。作出存疑不起诉决定后，侦查机关要求复议的，审查起诉部门应当认真进行复查。
（四）对于有被害人的案件，作出存疑不起诉决定前，要充分听取被害人的意见。在制作存疑不起诉决定书时，语言要严谨，适用法律要正确，尽量从文字上减少或避免被害人申诉或起诉。
（五）在适用存疑不起诉时，应注意附带民事诉讼案件的处理，尽量做好被害人的思想工作，以达到圆满解决。
（六）对存疑不起诉对象，人民检察院没有罚没权。根据《刑事诉讼法》第142条第3款的规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，而不能自行处理。这样可以避免因利益驱动而滥用存疑不起诉权。
五、存疑不起诉的发展与完善
《刑事诉讼法》关于存疑不起诉的规定，从立法上赋予了人民检察院一定自由裁量权，但由于立法规定得过于原则，司法实践中不具有可操作性，仍需从立法上进一步发展和完善。
（一）关于“可以”不起诉的规定。
《刑事诉讼法》第140条第4款以“可以”的提法赋予了检察官一定的自由裁量权。那么，对该款中的“可以”应如何理解呢？有的学者认为，对证据不足的可以不起诉，另一层意思就是对证据不足的也可以起诉。也有的学者认为，一层意思是指经过一次退回补充侦查，认为该案证明犯罪的证据不足，不符合起诉条件，可以作出不起诉决定，也可以再退回补充侦查一次；第二层意思指经过二次退回补充侦查后，证据仍然不足，应当作出不起诉决定。笔者认为，如果单从对法律的理解来讲，前一种观点更合适些，因为这样理解有利于帮助司法人员贯彻和执行法律。但从立法本身的规范化、科学化角度讲，可以说是一个缺陷。因为存疑不起诉是与疑罪从无相协调一致，体现了无罪推定的基本精神。如果法律赋予检察官遇有此类情形时，既可以作出不起诉的决定，也可以作出起诉的决定，将会侵犯犯罪嫌疑人的合法权益。另外，证据不足的案件，属于疑罪案件，从疑罪有利于被告的原则出发，也应当作出不起诉的决定。因此，笔者认为，这里规定为“应当”不起诉似乎更合理、更准确，也便于实践中操作。
（二）关于存疑不起诉决定作出后发现新证据、新事实的情形。
存疑不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，应作何处理？我国台湾学者蔡墩铭、宋石炎认为，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉。〔 7〕我国《刑事诉讼法》对此来作规定，实践中遇到时会无法可依，因此应予以完善。从理论上讲，存疑不起诉决定的终止诉讼的法律效力只是相对的，因此，应通过立法或司法解释明确规定，当出现这种情形时，检察机关应依职权撤销原来作出的不起诉决定，依法重新起诉。
（三）应赋予被不起诉人申诉权。
《刑事诉讼法》第146条， 实际上只赋予了被不起诉人对人民检察院作出的酌定不起诉有申诉权，而对存疑不起诉是否享有申诉权，法律没有作出规定。笔者认为，这是立法上的欠缺，应予以完善。因为存疑不起诉虽然意味着刑事诉讼程序的终止，其法律后果是对犯罪嫌疑人作无罪处理。但这并不表明被不起诉人在客观上没有犯罪，只是因为证据不足，不符合起诉条件，根据疑罪从无的原则作出不起诉决定。被不起诉人如果认为自己根本没有犯罪事实或自己的行为不构成犯罪，因而不服检察机关的不起诉决定的，就应有权向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济，以维护自己的合法权益。
注释：
〔 1〕陈瑞华：《程序价值理论的四个模式》，载《中外法学》，1996（2），4页。
〔2〕卢纯根：《存疑不起诉初探》，载《人民检察》，1996（ 10），39页。
〔3〕李晓龙：《谈不起诉制度在实践中将出现的问题及对策》， 载《天津检察》，1996（5）。
〔4〕《中国大百科全书·法学卷》，28页。
〔5〕陈卫东·李洪江：《论不起诉制度》，载《中国法学》，1997年（1），90页。
〔6〕周士敏：《简证不起诉制度的效率价值》。
〔7〕蔡墩铭·朱石炎：《刑事诉讼法》，195页，五南图书出版公司。
作者介绍：杨秀莉 中国政法大学研究生院
作者：杨秀莉
河北法学 1998年04期
修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”这是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一。对于这种不起诉；有的学者称之为“相对不起诉”；有的称之为“证据不足不起诉”；有的称之为“不便于追究不起诉”；还有的称之为“存疑不起诉”。笔者同意将这种不起诉概括为“存疑不起诉”。理由是：《刑事诉讼法》第140条第4款规定的不起诉适用的对象是经过补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件。在这类案件中，犯罪嫌疑人是否犯有应予起诉的罪行处于既不能证实，也不能证伪的悬疑状态，如果将这类案件起诉到法院，往往没有胜诉的可能，却可能被人民法院以“证据不足，不能认定被告人有罪为由，作出证据不足，指控的犯罪事实不能成立”的无罪判决。《刑事诉讼法》赋予了人民检察院对此类案件可以作出不起诉的决定。这种不起诉决定表明犯罪嫌疑人客观上并不一定没有犯罪，只是因为在法定期限内经补充侦查后，仍然证据不足，不符合起诉条件，而作出不起诉决定，这是“疑罪从无”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现。因此，笔者认为，用“存疑不起诉”概括《刑事诉讼法》第140条第4款规定的不起诉情形，更符合立法本意，并能在一定程度上反映出该种不起诉的基本特征。
《刑事诉讼法》从立法上赋予了人民检察院存疑不起诉权，同时也增加了人民检察院起诉工作的难度。如何适用存疑不起诉，对人民检察院来说是个新课题。因为证据是否确实充分，属于认识范畴，可能由于办案人员的政策水平和业务能力不同会有不同的理解，也可能由于司法机关所处地位的不同而认识的角度也不同。如果对存疑不起诉适用掌握过宽，不起诉案件的数量便会增长，其间难免有误，可能招致轻纵犯罪的指责；如果掌握过严，不起诉案件数量减少了，但因时间紧、案件多，将事实不清、证据不足的案件也起诉到法院，宣告无罪的比例就可能上升，又会招致冤枉无辜的指责。本文拟就存疑不起诉的有关问题作一简要论述。
一、存疑不起诉的理论依据和实践意义
所谓存疑不起诉，是指人民检察院在审查起诉过程中，对于经过补充侦查后，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件，决定不移送人民法院审判而终止刑事诉讼的活动。实质上也是将犯罪嫌疑人作无罪处理的决定。存疑不起诉是人民检察院行使公诉权的重要组成部分，深刻体现了刑事诉讼法的基本原理，并具有重要的实践意义。
（一）存疑不起诉是“疑罪从无”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。
在司法实践中，由于办案人员的政策水平和业务能力、案件事实的暴露程度、证据的毁灭程度以及犯罪手段的隐蔽程度等主、客观条件的影响，对某些案件，在事实认定和证据的收集上可能达不到法律的要求，这是现实存在的，对于此类情况，司法实践和理论研究上称之为“疑案”。
如何处理刑事疑案问题，是刑事诉讼制度中一个十分复杂的问题。从当今世界各国的法律规定来看，对疑案普遍确立了“从无”的处理原则。
由于我国原刑事诉讼法对疑案的处理问题没有明确规定，在司法实践中，对那些出于各种原因，经过反复补充侦查而又确实无法查清的案件，只能继续补充侦查下去，使被告人一直处于犯罪嫌疑人的地位得不到解脱，甚至被长期羁押。《刑事诉讼法》为弥补原立法不足，明确限制了补充侦查的次数，同时增加了存疑不起诉，在立法上充分体现了“疑罪从无”原则。这一规定，可以使犯罪嫌疑人尽早从诉讼中解脱出来，从而保障犯罪嫌疑人的合法权益。
（二）存疑不起诉是“诉讼经济”原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于消化积案，合理配置司法资源。
诉讼经济原则是现代刑事诉讼中一项重要原则。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。〔1〕根据这一原则的要求， 法律程序应尽量缩小诉讼成本，而达到最大化收益。存疑不起诉正是诉讼经济原则在《刑事诉讼法》中的具体体现。
在司法实践中，确实存在一些暂时难以查明的“疑案”。根据原刑诉法的规定，人民检察院审查案件，对于案件事实不清，证据不足，需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查，并对退回补充侦查的次数未加限制。因此，实践中的那些“疑案”可能被无限期拖延，造成大量案件积压，给司法机关增加了工作负担，同时对保障犯罪嫌疑人的人权不利。存疑不起诉，可以适时终止诉讼，既缩短了诉讼时间，减少了诉讼环节，又降低了诉讼成本，使司法机关从大量的积案中解脱出来，集中精力处理现行的比较严重的犯罪案件，从而使司法资源得到合理配置。
二、存疑不起诉的法定条件
根据《刑事诉讼法》第140条第4款的规定，存疑不起诉必须同时具备以下两个条件，二者缺一不可。
（一）案件已经经过补充侦查。
根据《刑事诉讼法》规定，人民检察院依据第140条第4款作出的不起诉决定的案件，必须是经过补充侦查的案件，但对于补充侦查的次数和由哪个机关进行补充侦查，法律并未作出具体规定，在司法实践中易产生不同的理解。笔者认为，有必要对此加以明确。
1、关于补充侦查的次数问题。
有的学者认为，退回补充侦查二次是适用存疑不起诉的必要条件。〔2〕笔者不同意这种理解。理由是：对此法律上并无明确规定， 虽然《刑事诉讼法》第140条第3款规定：“补充侦查以二次为限”。但这是对人民检察院在审查起诉过程中退回公安机关补充侦查的次数的限制，并不是说对证据不足、不符合起诉条件的案件，作不起诉决定时，一定要经过二次补充侦查后再作决定，而应当根据具体案件进行综合分析。例如，有的案件经过一次补充侦查（或不经过补充侦查）就能够得出证据不足，不符合起诉条件的结论，对这类案件经过一次补充侦查后就可以作出不起诉决定；而有的案件，经过一次补充侦查后，仍证据不足，但检察人员认为随着时间的延续以及侦查工作的不断进展，有可能使证据充分，符合起诉条件的，就要经过二次补充侦查，直到最终仍然不能查清证据，不符合起诉条件的，才可以作出不起诉决定。
2、关于由哪个机关来进行补充侦查的问题。
有的学者认为，适用存疑不起诉的案件，必须是经过公安机关补充侦查的案件。〔3〕笔者认为，这种理解有失偏颇。 根据《刑事诉讼法》第140条第2款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”。也就是说，经过补充侦查的案件，不只是局限于由公安机关进行补充侦查，也包括由人民检察院自行补充侦查。因此，只要是经过补充侦查的案件，都可以适用存疑不起诉，至于是由公安机关补充侦查还是由人民检察院自行补充侦查的，则不影响不起诉决定的作出。
另外，有一种情形，应当说明。《刑事诉讼法》第165条第（2）项规定，检察人员发现提起公诉案件需要补充侦查，提出建议的，可以延期审理。因此，笔者认为，存疑不起诉也适用于人民检察院向人民法院提出撤回补充侦查的案件。这种撤回补充侦查的情形也包括两种：一种是由公安机关补充侦查；一种是由人民检察院补充侦查。对于这类案件，经过补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，也可以作出不起诉决定。只有如此，才能使犯罪嫌疑人尽早摆脱诉讼，从而保障犯罪嫌疑人的合法权益，才能符合诉讼经济原则的客观要求。
（二）证据不足。
适用存疑不起诉的第二个法定条件是证据不足。即犯罪嫌疑人的犯罪事实没有查清，用以证明案件事实的证据没有达到确实、充分的要求。如果将此类案件起诉到法院，一是因不符合起诉条件而侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益；二是可能导致人民法院作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决的结果。因此，必须严格把握证据不足这一法定条件。在司法实践中，证据不足，主要是指用以证明案件事实的证据没有达到确实、充分的要求。具体表现为： 1、据以定案的根据无法查证属实；2、犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明；3、证据之间存在矛盾又不能合理排除；4、根据查证属实的证据不能得出唯一的结论；5、依靠间接证据定案的案件不能形成完整的锁链。
在理解证据不足这一法定条件的同时，有必要弄清“证据不足”与“不符合起诉条件”之间的关系，这涉及到“不符合起诉条件”是否是存疑不起诉的法定条件的问题。笔者认为，“不符合起诉条件”在存疑不起诉条款中不具有实质意义，它与“证据不足”的关系是说明与被说明、解释与被解释的关系。因为，根据《刑事诉讼法》第141条规定，起诉的条件有三个：一是犯罪事实已经查清；二是证据确实、充分；三是应当追究刑事责任。凡是起诉的案件，必须同时具备这三个条件，缺一不可，否则就不应当起诉。由于“证据不足”本身就表明了该案不符合起诉条件，因此，这里的“不符合起诉条件”，只能理解为是对“证据不足”的强调说明和解释，而不是存疑不起诉的法定条件。
三、存疑不起诉的效力
（一）存疑不起诉的法律性质。
存疑不起诉是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一，与原刑诉法规定的不起诉，在法律性质上有所不同。因此，有必要对存疑不起诉的法律性质加以研究。笔者认为，对存疑不起诉的法律性质应分三个层次来认识。
1、存疑不起诉是人民检察院对该案件所作的程序上的处分， 而非实体上的处分。
人民检察院作出的存疑不起诉决定，表明人民检察院决定不将案件移送人民法院审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉，实质上是从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。虽然存疑不起诉的法律后果是将犯罪嫌疑人作无罪处理，但这不等于是实体上的处分，因为人民检察院无权对实体问题作出处分，而只能是基于对实体问题的认识，作出程序上处分决定。
2、存疑不起诉意味着刑事诉讼的终止。
“不告不理”原则是现代刑事诉讼中一项基本原则，其含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提。如果没有公诉人提起公诉或者自诉人提出自诉，法院就不能对刑事案件进行审判，不能对犯罪进行追究。〔4 〕因此，从一定意义上讲，起诉意味着刑事审判程序开始，而不起诉则表明刑事诉讼程序的终止。
3、存疑不起诉终止诉讼的法律效力是相对的。
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但对于不起诉这种终止诉讼的法律效力是绝对的，还是相对的，在学者中有不同认识。一种观点认为不起诉决定只具有相对终止诉讼的效力；〔5 〕另一种观点认为不起诉决定既具有绝对终止诉讼的效力的情形也具有相对终止诉讼的效力的情形。〔6〕笔者同意后一种观点。 理由是：从我国《刑事诉讼法》规定的不起诉的种类看，不能一概而论，而应具体问题具体分析。其中，有些应具有绝对终止诉讼的效力，如因犯罪嫌疑人死亡而不起诉的；有些则具有相对终止诉讼的效力，如因证据不足，不符合起诉条件而不起诉的，或因不需要判处刑罚或者可以免除刑罚而不起诉的，可能因发现新的事实或新的证据重新起诉，也可能因被害人的自诉而启动自诉程序。由此可见，我国《刑事诉讼法》规定的不起诉的法律效力，既有绝对终止诉讼的情况，也有相对终止诉讼的情况，其中本文所论述的存疑不起诉的法律效力则是相对终止诉讼。
（二）存疑不起诉的法律后果。
存疑不起诉的法律后果是由其法律性质决定的。存疑不起诉意味着刑事诉讼程序的终止，即从程序上对案件所作的不予追诉的处分，表现在法律上的直接后果是将犯罪嫌疑人作无罪处理。根据《刑事诉讼法》第142条第 3款和第143条规定，存疑不起诉的法律后果，具体表现在以下几个方面：
1、对侦查中扣押、冻结的财物解释扣押、冻结。
2、对被不起诉人需要给予行政处罚、 行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。
3、存疑不起诉决定，应当公开宣布， 并且将不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位。如果被不起诉人在押，应当立即释放。
4、对于公安机关移送起诉的案件，有被害人的案件， 人民检察院应当将不起诉决定书送达公安机关和被害人。
（三）存疑不起诉的救济途径。
1、公安机关的监督制约。
对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。
2、被害人的自我救济途径。
对于有被害人的案件，如果被害人对人民检察院不起诉决定不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。
四、适用存疑不起诉应注意的几个问题
存疑不起诉是《刑事诉讼法》新增加的不起诉形式之一，如何适用存疑不起诉，对人民检察院来说是个新课题。笔者认为，在适用中应注意以下几个问题：
（一）存疑不起诉适用的对象是经过补充侦查后，仍然证据不足，不符合起诉条件的案件。这类案件一般案情都比较复杂，在司法实践和理论研究中被称为“疑案”。因为，这类案件由于证据不足，使得对犯罪嫌疑人的犯罪指控，处于既不能证实，又不能证伪的悬疑状态，而且部分存疑不起诉可能只是暂时不起诉（当发现新的事实或新的证据再重新追究），因此，适用存疑不起诉的案件，一般应交检委会讨论，这样才能保证依法适用存疑不起诉。
（二）适用存疑不起诉，要严格按法律规定的程序办理，尤其要严格执行《刑事诉讼法》第139条的规定，即人民检察院在审查案件时， 应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人委托人的意见。只有这样才能保证正确适用存疑不起诉，达到良好的社会效果。
（三）在作出存疑不起诉前，要主动听取侦查部门的意见。作出存疑不起诉决定后，侦查机关要求复议的，审查起诉部门应当认真进行复查。
（四）对于有被害人的案件，作出存疑不起诉决定前，要充分听取被害人的意见。在制作存疑不起诉决定书时，语言要严谨，适用法律要正确，尽量从文字上减少或避免被害人申诉或起诉。
（五）在适用存疑不起诉时，应注意附带民事诉讼案件的处理，尽量做好被害人的思想工作，以达到圆满解决。
（六）对存疑不起诉对象，人民检察院没有罚没权。根据《刑事诉讼法》第142条第3款的规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，而不能自行处理。这样可以避免因利益驱动而滥用存疑不起诉权。
五、存疑不起诉的发展与完善
《刑事诉讼法》关于存疑不起诉的规定，从立法上赋予了人民检察院一定自由裁量权，但由于立法规定得过于原则，司法实践中不具有可操作性，仍需从立法上进一步发展和完善。
（一）关于“可以”不起诉的规定。
《刑事诉讼法》第140条第4款以“可以”的提法赋予了检察官一定的自由裁量权。那么，对该款中的“可以”应如何理解呢？有的学者认为，对证据不足的可以不起诉，另一层意思就是对证据不足的也可以起诉。也有的学者认为，一层意思是指经过一次退回补充侦查，认为该案证明犯罪的证据不足，不符合起诉条件，可以作出不起诉决定，也可以再退回补充侦查一次；第二层意思指经过二次退回补充侦查后，证据仍然不足，应当作出不起诉决定。笔者认为，如果单从对法律的理解来讲，前一种观点更合适些，因为这样理解有利于帮助司法人员贯彻和执行法律。但从立法本身的规范化、科学化角度讲，可以说是一个缺陷。因为存疑不起诉是与疑罪从无相协调一致，体现了无罪推定的基本精神。如果法律赋予检察官遇有此类情形时，既可以作出不起诉的决定，也可以作出起诉的决定，将会侵犯犯罪嫌疑人的合法权益。另外，证据不足的案件，属于疑罪案件，从疑罪有利于被告的原则出发，也应当作出不起诉的决定。因此，笔者认为，这里规定为“应当”不起诉似乎更合理、更准确，也便于实践中操作。
（二）关于存疑不起诉决定作出后发现新证据、新事实的情形。
存疑不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，应作何处理？我国台湾学者蔡墩铭、宋石炎认为，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉。〔 7〕我国《刑事诉讼法》对此来作规定，实践中遇到时会无法可依，因此应予以完善。从理论上讲，存疑不起诉决定的终止诉讼的法律效力只是相对的，因此，应通过立法或司法解释明确规定，当出现这种情形时，检察机关应依职权撤销原来作出的不起诉决定，依法重新起诉。
（三）应赋予被不起诉人申诉权。
《刑事诉讼法》第146条， 实际上只赋予了被不起诉人对人民检察院作出的酌定不起诉有申诉权，而对存疑不起诉是否享有申诉权，法律没有作出规定。笔者认为，这是立法上的欠缺，应予以完善。因为存疑不起诉虽然意味着刑事诉讼程序的终止，其法律后果是对犯罪嫌疑人作无罪处理。但这并不表明被不起诉人在客观上没有犯罪，只是因为证据不足，不符合起诉条件，根据疑罪从无的原则作出不起诉决定。被不起诉人如果认为自己根本没有犯罪事实或自己的行为不构成犯罪，因而不服检察机关的不起诉决定的，就应有权向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济，以维护自己的合法权益。
注释：
〔 1〕陈瑞华：《程序价值理论的四个模式》，载《中外法学》，1996（2），4页。
〔2〕卢纯根：《存疑不起诉初探》，载《人民检察》，1996（ 10），39页。
〔3〕李晓龙：《谈不起诉制度在实践中将出现的问题及对策》， 载《天津检察》，1996（5）。
〔4〕《中国大百科全书·法学卷》，28页。
〔5〕陈卫东·李洪江：《论不起诉制度》，载《中国法学》，1997年（1），90页。
〔6〕周士敏：《简证不起诉制度的效率价值》。
〔7〕蔡墩铭·朱石炎：《刑事诉讼法》，195页，五南图书出版公司。
作者介绍：杨秀莉 中国政法大学研究生院