作者：李从松
教育与经济 2006年01期
长期以来，人们根深蒂固的观点是，由于规模经济、范围经济、学习效应的挤出动因，机构成本总处于下降通道。但是，由于经济人的逐利动因，引入制度变量后，成本出现自我膨胀的现象。这一特性在高等教育领域里的表现尤为明显。
现行大学收费政策的理论基础建立在成本自我膨胀特性之上，由此滋生了许多问题。本文在分析高等教育成本理论以及大学成本特性的基础上，研究了高等教育成本理论的不足与困境，提出了大学成本分类的新方法和新的大学成本政策。
一、高等教育成本理论的主要内容
高等教育成本理论主要包括成本的分类及其回收与补偿，它是教育经济学的理论基础，也是大学经济分析和高等教育财政政策的基本工具。高等教育成本思想产生于20世纪50年代。20世纪80年代中期，美国经济学家约翰斯通提出了系统化的高等教育成本理论。到90年代初，该理论被引入中国，并被广泛应用于教育经济政策实践。高等教育成本理论主要有以下三个核心命题：
第一个命题是，以成本按用途、支出内容分类作为高等教育成本结构的分析方法。成本理论继承了诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨在20世纪50年代提出的成本分析法，认为高等教育成本由四大类成本构成。第一类成本是教学基本成本：美国会计标准中列为特别拨款或合同经费以外的“教育与一般成本”，如教职工工资、设备、图书、行政管理和基本学术计算等开支。第二类成本包括用自有资金或拨款开展的联合研究或特别活动开支。第三类成本是学生生活成本：伙食、住宿、衣物、娱乐开支。第四类成本是作为学生而耽误的赢利，如机会成本。
第二个命题是，收取学费是为了公平，受益者至少应分担部分成本。由于接受中学后教育对个人而言是实现更高社会地位、获得良好待遇的工作、拥有较多人生选择机会和激励才智发展的途径；免费高等教育实际上是全体公民付费的，而受教育者多出生于中上等收入家庭，他们才是公共财富转移支付的受益者；学费作为有价值的供不应求的商品的价格，能够提高效率、增强大学的责任意识。基于这三个原因，个人应当通过支付学费、承担生活成本的方式分担高等教育成本。具体来讲，家长直接承担成本的方式是以他们的积蓄、节衣缩食和借贷来提供学生生活费，支付学费，家长无力承担的可以通过政府和大学对大学生的资助来解决；学生可以以储蓄、勤工俭学、申请贷学金来承担成本；大学通过设立助学金、奖学金来帮助学生承担部分生活成本。由于高等教育被认为是提升国际竞争力和实现经济增长关键，也是社会公正、机会均等和民主的发动机，由此产生的社会收益需要所有公民通过纳税使购买力下降的方式分担高等教育成本。工商业者通过返还学生贷款或承担毕业生特别税等方式来分担高等教育成本。慈善家通过捐赠方式来分担高等教育成本。
第三个命题是，个人应当支付的学费与大学总成本（单位成本）挂钩。合理的学费政策受制于教学成本因素以及社会受益和个人收益的交织，个人分担的具体成本数额是大学每个学生教学成本的一定比例。从历史上看，美国公立大学学费大概占学校总成本的25％。在一些国家，这个比例通常在20—40％之间。
二、高等教育成本理论产生的历史背景
第二次世界大战结束后，特别是五、六十年代是主要发达资本主义国家社会发展和经济增长的“黄金”时期。无论是日本、欧洲还是北美，资本主义国家经济快速增长，出现了“腾飞”或“经济奇迹”。二战中遭受重创的德国、日本、意大利经济在经过恢复后，爆发了更为迅猛的增长。到1955年，日本国民经济恢复到战前水平，当年经济增长10％，1956—1970年年均增长率为10％，其中1961年高达15.6％。德国经济在1951年恢复到战前水平，1952—1965年经济年均增长率为9.8％。意大利经济1950年恢复到战前水平，出现了连续13年的快速增长，年均增长速度近6％。经济快速增长给政府财政带来了丰厚的财政盈余，国家的社会发展能力大为提高。
1960年，诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨发表了著名的演说《论人力资本投资》。他明确指出，应当看到人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献远远比物质资本、劳动力数量的增加要重要得多。在1962年出版的《教育的经济价值》中，他把教育费用按用途进行了分类，认为应包括“教师、图书管理员、学校行政人员的费用和校办工厂的维持管理费用，以及贬值、废弃、损益但不包括发给学生的奖学金，研究人员的基金和学生的其它补助，学生的机会成本”。在分析了教育费用与收益之后，舒尔茨进一步提出，教育作为经济增长的源泉，其作用远远超过物力资本。
舒尔茨开拓性的人力资本理论问世后，很快风靡全球。人们似乎从他的理论中看到经济增长的美好前景。这个时期，在经济快速增长的同时，各国政府纷纷增加拨款大力发展高等教育，实行了普遍的免费高等教育政策。这一阶段成为高等教育经费无约束高速增长的黄金时期。实际上，教育投资的扩张政策并未给70年代以后的经济发展、个人收入提高发挥很大的作用，反而出现经济增长减速、通货膨胀、收入差距拉大等问题。世界各国开始反思和调整教育发展政策，教育市场化思潮逐渐抬头。特别是70年代石油危机以后，各国经济状况的急剧恶化使公共财政不堪重负，不得不大幅紧缩包括公共教育经费在内的社会发展支出。到90年代，“全球高等教育处于危机之中”（世界银行，1994），财政高度紧张，拨款减少，质量下降。
在这种背景下，急需一种新的理论来创新国家的高等教育财政政策。高等教育作为国家的人才工程，各国普遍认识到国力的竞争最终都要归结于教育的竞争，国内外许多学者通过理论和实证研究反复证实高等教育能够为国家经济发展、国际竞争力以及个人收入的提高发挥重要影响。
教育成本分担论是在这种背景和理论基础上形成的。教育成本的概念是20世纪60年代初在人力资本理论建立时提出来的。到80年代中期，高等教育成本理论详尽分析了成本的结构，形成系统化的成本应由纳税人、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同负担的理论。
随后，高等教育成本分摊论很快在国际上传播开来，成为一些国家调整大学生资助政策的理论依据。近些年来，西欧国家开始改革免费制，推行收费政策。美国、日本等国学费逐年提高。1990—2000年，中国高等教育收费标准10年间上涨40倍。世界银行1994、1995年度报告甚至建议，各国的学费应当可以弥补30％的教学成本。但实际上，在实行上学交费的国家中，学费一般都在全部教育成本的25％以下，有的更低。
三、大学成本的经济学属性：膨胀
大学教育活动的利他行为特性表现为教育者将专业知识及其社会经验传承给受教育者，但在另一方面，大学经济活动以自身利益为目标的追求动机仍然广泛存在并被高效率使用。大学常常倾向于优先追逐可能给自己带来更大利益的选择，以最有利的方式进行活动。
1、自利行为推动教育成本增长。人们司空见惯的是， 大学及其有权利的服务者通过合法或不合法的手段获取物质利益。合法的办法是在现有政策框架内运作。比如给自己提供宽松优厚的开支政策以及高级舒适的住房、交通和公用设施，通过科研活动在学校品牌资源的光环里追求个体独立的利益。非法和不合理的途径就更多了。这些因素使得经费开支脱离成本控制的盲目性大为增强，大学教育费用的放大空间实际上被广泛拓宽，于是越来越多不尽合理的费用涌入成本，推动教育成本不断膨胀。
由于提高资源利用效率的压力及其动机非常缺乏，大学自身利益最大化通过成本的放大而实现。对内而言，由于可支配收益的有限性，校内各部门、各单位互相讨价还价，通过预算编制谋求自身的最大利益。在这个过程中，大学虽然存有努力降低运行成本的动因，小心翼翼地试着去削减一些人的利益。但这样做将引起各种复杂的矛盾和政治风险，甚至不得不回到原点。于是，学校内部管理秩序依旧，人力、物力闲置浪费，纪律松弛，大锅饭持续如故，使得提升资源利用效率困难重重，这些成本实际上是不合理成本的继续扩张。
2、教育财政体制直接决定了大学教育成本量的变化。高等学校预算是国家预算的组成部分。国家财政收入的变化决定了国家支出预算的总规模，支出预算又改变学校的收入预算。目前，我国大学拨款模式多为定额＋专项补助。这种拨款模式与学校办学成本并无直接关联关系。学校所获拨款仅仅取决于财政部门的收入预算水平及其支出预算中批准的具体项目安排和大学争取经费拨款的能力，但从总体规模和长期变化趋势分析，随着财政收入的增长，不同学校之间的具体拨款数额都能够实现不均衡增长。学校的支出预算按照“量入为出、收支平衡、收支同步增长”的模式编制，财政部门的教育支出预算决定了大学的收入及其支出规模，进而决定了教育成本的数额及其增长水平。
3、相关政策与法律直接介入，改变了教育成本的变动方向。 按照《教育法》的规定，国家建立以财政拨款为主、其它多种渠道筹措教育经费为辅的体制，实现教育投入的“三个增长”。《高等教育法》进一步明确，国务院和省、自治区、直辖市人民政府保证国家举办的高等教育的经费逐步增长，鼓励企业事业组织、社会团体及其它社会组织和个人向高等教育投入。
依照法律规定投入到高校的财政性教育经费最终转化为大学的教育成本。这样，国家经济总规模、财政收入及其分配决定了教育成本的变化规律。即，如果国民生产总值增长，教育经费增加，教育成本也将在法律框架内自动增长；如果财政收入持续增长，大学拨款及日常费用相应增加，大学成本也将同步膨胀。
4、收费收入蜕变为成本的函数，收入、支出、成本增长循环链逐渐放大。收入规模决定于收费政策，具体的收费标准由政府按学校日常费用（成本）的一定比例确定，社会受益人缴纳。因此学校最直接的办法是使出浑身解数，投入很多精力不断地寻找理由，向政府主管部门和官员强调原因增加政策内或政策外的收费额度，不停地打破或推翻收费政策所形成的静态利益均衡。为此，大学会在政府公务活动中积极寻找、收买利益代言人，通过他们影响国家公共管理活动的价值倾向及其具体运作方式，甚至故意误导政府和社会公众，要求公共政策向本部门和本阶层倾斜。
按照现行政策，收费收入主要用于非人员教学费用。在“以收抵支、收支平衡”的制度框架内，收费收入完成向成本的嬗变。当收入蜕变为开支、开支嬗变为成本、成本还原为收入这个循环周期结束后，所有的经费被消耗，成本上升了，要求提高收费标准、增加拨款的新理由产生了，新一轮成本扩张在循环中也随之出现。
四、高等教育成本理论的评议
基于人们参与高等教育活动的理性动机，大学成本补偿必要性的认识最初源于学校教育资源被利用的收益性特征。高等教育成本理论的研究框架以人力资本收益论和补偿论为主要理论内核和分析工具，其核心思想是受益者付费原则和补偿原则。受益者付费原则强调，受过较高层次教育的人，其未来收入及其成本收益率高于只受过较少教育的人，因此他们应当承担接受这些教育所发生的相关成本。补偿原则强调，在满足社会和个人都具有重大收益的前提条件下，高等教育活动必须能够持续不断地进行，其先决条件是对教育过程中耗费的物化劳动和活劳动的价值给予及时、充分的补偿和偿还，即对大学所消耗的人力、物力、财力给予必要的补充和追加，使得高等教育能够在原有规模和水平上维持简单的教育再生产循环。
但是，应当注意的是，作为“社会人”、“组织人”的大学在教育经济活动中还存在着经济人的理性，既有追求安全、自尊和政治地位等社会性需要和利它需要，也有追求自身物质利益的利己需要。这两种需要产生程度不同的正负效应，使社会公共福利被增减。为了获得利己的物质利益，大学的动机往往不再纯洁、利它，其行为表现为理性的经济人，通过成本膨胀追逐收费收入及财政拨款增量来实现自身利益量的最大化，为此甚至利用权力或不正当手段损害他人利益。这容易导致大学教育服务中的非社会必要劳动被视为或混入应当得到补偿的成本而产生不合理的制度安排和过度补偿政策，进而使法律和制度沦为约束他人行为和利己（大学）的纵容工具。
1、高等教育成本理论的重要贡献。20世纪70年代以前， 高等教育经费主要依附于政府拨款。在石油危机的冲击下，经济增长滑坡所引起的财税收入下降，以及高等教育规模的持续扩大，国家供给公共产品的经济能力受到严重削弱，大学财务运转艰难，常常捉襟见肘。很多学校因此难以为继，财政危机重重，房屋陈旧却无钱修缮，纷纷裁减教员，削减专业和招生规模，到1975年，有136 所美国大学被迫关闭。同时，经济危机还降低了人们主动资助大学的兴趣和能力，学校几乎再也找不到其它获得经济资源的路径。
在这种情形下，高等教育成本理论为大学发展开辟了一个全新财源，为教育经费的继续递增制造了一个新的永不枯竭的永动机。大学收费标准与成本的同步对接有效地维系了日益增长的教育成本：更好、更大规模地更新教学设施，选择更具竞争力的政策吸纳优秀人才为学校服务，吸引更优秀的学生来校深造。20世纪末中国高等教育的跨越式发展，如果没有快速发展的收费政策的强力支撑是难以想象的。
由于在严峻的高等教育财政状况面前，其它经济理论或教育理论仍然束手无策。高等教育成本理论及其政策出现后虽然备受争议，但逐步为学校、政府、社会所认识和接受，很快在大学系统得以推行或进一步强化。
2、高等教育成本理论的分析方法难以揭示大学经济活动的深层次规律。 在高等教育成本理论中，成本被按照用途和支出内容进行分类研究。按照支出在培养学生中的用途，成本被高等教育成本理论划分为涵盖教学、科学研究、学生生活成本和机会成本。按照支出的具体内容和支出对象分类，成本被看成大学“日常预算和开支帐目中”的工资、津贴、设备、折旧等费用，大学支出帐簿中所反映出来的数据被解释为教学成本。
首先，厂商、大学利益最大化的前提与实现方式存在根本差别。对于厂商而言，股东利益最大化的主要前提是利润的创造与分配。因此，在既定的市场竞争条件下，成本最小化是利益最大化的优先路径和根本选择。但是，对于大学而言，并不存在创造利润的追求。大学通过外部经济资源内化为教育费用的方式，在成本最大化中实现利益最大化。
其次，成本分析法蕴涵的“发生的成本都是合理的”假设否定了大学经济行为的理性动机，以至于大学成本中的合理部分不能被正确分离，“超过社会必要劳动之外”的成本被强迫承认、接受并一同作为补偿工具。在一定的时间、空间条件下，如果不考虑系统自利的内在动因，且成本系统处于结构稳定和功能稳定状态，这时的高等教育成本计量与分类无疑是合理的，成本在稳定的外部投入流的支持下在原有规模和边界内得到补偿与回收。但是，大学成本活动受制于经济人的理性、自利属性，经济人特性这一“指挥棒”在成本系统选择活动中发挥着重要的基础性作用和强烈的导向作用，经济人动因为系统的成本冲动提供了前提和基础，成本主动打破系统边缘的内部动因为成本膨胀进行着大量的理论（舆论）准备和物质准备。在外部投入流增量的持续添加、催化下，理性因素和外部推力共同推动高等教育成本增量的成长，直至突破成本的合理边界，越来越多的不合理成本被制造出来。
如前所述，大学成本变化存在着特殊规律。外部经济资源流入量是教育成本变化的主要决定性动因，财政拨款、收费政策、社会捐赠决定了大学平均成本量水平和教育经费支出的数额。如果已有高等教育成本一旦突破合理成本框架的界线，这种成本计量工具就不再能真实记录大学教学成本帐簿中所蕴涵的丰富膨胀成本并准确提炼出教育成本的合理部分、剔除不合理成本。“增量即合理”的判断政策改变了高等教育成本结构及其动态过程，掩盖了成本活动隐含的深层次特征和理性本质。
第三，按照用途或支出内容这种单一分类法把学校已经消耗的日常费用划分和归结为教学成本的分类方法（当然有扣除），实际上是将以追求利润为单一目的厂商成本理论的直接、简单移植，其后果是以大学教育活动的实际成本和个体成本替代社会必要劳动耗费及其行业平均成本，为大学成本的主动膨胀提供了合理的直接通道。基于会计帐簿体系的现实，作为一般意义上的统计学、会计学成本分类及其实证判断方法，这种研究路径和推理逻辑对国家财政预算管理、大学财务管理是必要的、有益的，但如果作为一种精确描述和解释高等教育成本的分析工具，能够提供的成本信息是粗线条的、不全面的，并不能如实刻画高等教育成本的内部结构及其非线性变化轨迹，所形成的是不利于社会利益增进的价值导向。
第四，虽然高等教育成本理论注意到合理教育成本与“教师负荷”、“生师比”、平均工资、教学设施的“丰富程度”有关，但从实际计量操作来看，成本核算的具体过程并未再作进一步区分。在高等教育成本理论中，成本分析的目的不是通过研究哪些成本应该发生、哪些成本不应该发生来选择恰当的路径和措施优化成本结构、降低单位培养成本，而是通过大学费用向教育成本的笼统归集，以成本分担数额的计算作为成本分类研究的终极目标。轻视成本核算的要义在于通过比较来提高成本—效益比率，这对控制教育成本的扩张很难发挥作用，更不利于为社会提供低成本、高质量的教育服务。
3、学费与大学成本的一定比例直接对接误导社会， 导致学费标准的暴涨和补偿理论的变异。按照高等教育成本理论中学费政策的设计框架，具体的学费标准等同于大学成本的一定比例。由于教育经济活动中的教育机构仍然是利益最大化主体这一动因对大学成本扩张的激活作用和巨大推动力的存在，大学成本主动膨胀的经济学动因发挥着广泛而深刻的作用，大学成本帐簿中蕴涵的丰富的不合理内容实际上一同被纳入与学费正相关的政策决策参量而成为分担高等教育成本、制订教育收费政策的判断基数和补偿基础。
在经济人动机的引领和外部流入经济资源的支持下，学费政策形成机制沦为大学年复一年、无限制地重复运用并凌驾于社会利益之上的自利工具，学费标准逐渐攀升而勿须顾及居民收入增长成为收费政策当然的制度选择也就不足为奇了。在这种情况下，高等教育成本补偿理论实质上已经演变成为“不合理成本回收”的计算器和异化器，学生所承担的成本补偿范围涵盖了更为广泛的社会责任成本和科研项目提供人所支付的成本以及大学的低效率所滋生的成本。这种成本理论内在逻辑上的矛盾，导致成本补偿理论“收费是为了公平”的成本分担理念从根本上摧毁。这种成本政策如果不加控制地随意使用，最终将导致不利于社会福利增进的、低效率公共制度选择以及基于利它思想的大学理念的彻底崩溃。
因此，学费与成本挂钩虽然刷新了大学收入的征收方式，促进教育经费的成长，改善了学校的财务状况，学费实际补偿的只是大学成本的一小部分，但在客观上不可避免地直接推动了20世纪80—90年代许多国家大学收费标准增长的螺旋式反复叠加，而且在目前看来仍然是看不到终点的增长。不合理费用进一步诱发和加剧了教育成本循环式膨胀，引起了人们的质疑和广泛的批评，滋生了一些至今难以排解的严峻社会问题，甚至动摇了人们对高等教育的崇高信仰。
五、教育成本分类与成本分担政策的重构
笔者曾于1995年对某省5所民办高等学校财务收支进行审计， 发现这些学校运行成本多在2500—2800元，年终财务节余多在100万元左右。按照2003年教育部公报，考虑这些年物价等因素的上涨，以此估计，非大学教学成本约占全部大学成本的40％以上。
依据现行教育成本理论，国内外学者按照教育费用在培养学生中的作用进行了成本分类。这些分类的方法和结果大体上是一致的，即不考虑教育费用产生的合理性。
根据成本膨胀悖论，大学成本划分的第一个层次是将执行教学规范要求所产生的必须成本分离出来，然后按照教育费用在培养学生中的作用和关联度进行再分类，为按类别、分层制订教育成本政策作好铺垫。具体来讲，成本按照功能和大学教育中的作用可分为5类。
1、必须成本。主要是指按照国家办学规范所必须拥有的建筑、道路、师资配备等现实平均成本和社会平均成本，应该逐步摊入成本的资本性支出，以及遵循财经政策所产生的费用。这个成本是一个标准成本，属于不可控制的刚性成本，是最低的教育成本，由国家制定。由于地区差异、学校类别差异，可以适当调整。成本中含有合理的自然改变部分，如随着经济增长、物价变化而调整的工资性成本。其中，固定资产及其维护费用、国家政策规定的教职工工资和政策性支出由公共财政负担，教学及其日常运行费用以及教师的奖励、津贴由学生补偿。
2、膨胀成本。主要是指日常教学活动中超过必须成本的部分，以及内部人控制所滋生的成本（低于必须成本的部分称为剩余）。这一成本由学校自行补偿。
3、发展成本。主要是指学校为提高学生能力而增加的成本。 如与培养学生有关的教育类研究，以提高教学能力为主题的科研。发展成本由学生补偿。
4、战略成本。为提高学校的研究水平、声誉、影响和收入， 进行各种性质和层次的科学研究所增加的成本。战略成本由项目提供人支付。
5、社会成本。包括学校已经承担但实际上应该由社会、 政府提供的非教学类社会责任成本，如附属学校、医院、托幼儿机构、后勤服务；财政转移支付性成本，如学生奖助（贷）基金、离退休人员费用；学生资助性成本，如按一定比例从学费收入中计提的用于资助学生的经费。这类成本由相关机构负担。
作者介绍：作者单位：清华大学21世纪发展研究院。（北京 100084）
作者：李从松
教育与经济 2006年01期
长期以来，人们根深蒂固的观点是，由于规模经济、范围经济、学习效应的挤出动因，机构成本总处于下降通道。但是，由于经济人的逐利动因，引入制度变量后，成本出现自我膨胀的现象。这一特性在高等教育领域里的表现尤为明显。
现行大学收费政策的理论基础建立在成本自我膨胀特性之上，由此滋生了许多问题。本文在分析高等教育成本理论以及大学成本特性的基础上，研究了高等教育成本理论的不足与困境，提出了大学成本分类的新方法和新的大学成本政策。
一、高等教育成本理论的主要内容
高等教育成本理论主要包括成本的分类及其回收与补偿，它是教育经济学的理论基础，也是大学经济分析和高等教育财政政策的基本工具。高等教育成本思想产生于20世纪50年代。20世纪80年代中期，美国经济学家约翰斯通提出了系统化的高等教育成本理论。到90年代初，该理论被引入中国，并被广泛应用于教育经济政策实践。高等教育成本理论主要有以下三个核心命题：
第一个命题是，以成本按用途、支出内容分类作为高等教育成本结构的分析方法。成本理论继承了诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨在20世纪50年代提出的成本分析法，认为高等教育成本由四大类成本构成。第一类成本是教学基本成本：美国会计标准中列为特别拨款或合同经费以外的“教育与一般成本”，如教职工工资、设备、图书、行政管理和基本学术计算等开支。第二类成本包括用自有资金或拨款开展的联合研究或特别活动开支。第三类成本是学生生活成本：伙食、住宿、衣物、娱乐开支。第四类成本是作为学生而耽误的赢利，如机会成本。
第二个命题是，收取学费是为了公平，受益者至少应分担部分成本。由于接受中学后教育对个人而言是实现更高社会地位、获得良好待遇的工作、拥有较多人生选择机会和激励才智发展的途径；免费高等教育实际上是全体公民付费的，而受教育者多出生于中上等收入家庭，他们才是公共财富转移支付的受益者；学费作为有价值的供不应求的商品的价格，能够提高效率、增强大学的责任意识。基于这三个原因，个人应当通过支付学费、承担生活成本的方式分担高等教育成本。具体来讲，家长直接承担成本的方式是以他们的积蓄、节衣缩食和借贷来提供学生生活费，支付学费，家长无力承担的可以通过政府和大学对大学生的资助来解决；学生可以以储蓄、勤工俭学、申请贷学金来承担成本；大学通过设立助学金、奖学金来帮助学生承担部分生活成本。由于高等教育被认为是提升国际竞争力和实现经济增长关键，也是社会公正、机会均等和民主的发动机，由此产生的社会收益需要所有公民通过纳税使购买力下降的方式分担高等教育成本。工商业者通过返还学生贷款或承担毕业生特别税等方式来分担高等教育成本。慈善家通过捐赠方式来分担高等教育成本。
第三个命题是，个人应当支付的学费与大学总成本（单位成本）挂钩。合理的学费政策受制于教学成本因素以及社会受益和个人收益的交织，个人分担的具体成本数额是大学每个学生教学成本的一定比例。从历史上看，美国公立大学学费大概占学校总成本的25％。在一些国家，这个比例通常在20—40％之间。
二、高等教育成本理论产生的历史背景
第二次世界大战结束后，特别是五、六十年代是主要发达资本主义国家社会发展和经济增长的“黄金”时期。无论是日本、欧洲还是北美，资本主义国家经济快速增长，出现了“腾飞”或“经济奇迹”。二战中遭受重创的德国、日本、意大利经济在经过恢复后，爆发了更为迅猛的增长。到1955年，日本国民经济恢复到战前水平，当年经济增长10％，1956—1970年年均增长率为10％，其中1961年高达15.6％。德国经济在1951年恢复到战前水平，1952—1965年经济年均增长率为9.8％。意大利经济1950年恢复到战前水平，出现了连续13年的快速增长，年均增长速度近6％。经济快速增长给政府财政带来了丰厚的财政盈余，国家的社会发展能力大为提高。
1960年，诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨发表了著名的演说《论人力资本投资》。他明确指出，应当看到人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献远远比物质资本、劳动力数量的增加要重要得多。在1962年出版的《教育的经济价值》中，他把教育费用按用途进行了分类，认为应包括“教师、图书管理员、学校行政人员的费用和校办工厂的维持管理费用，以及贬值、废弃、损益但不包括发给学生的奖学金，研究人员的基金和学生的其它补助，学生的机会成本”。在分析了教育费用与收益之后，舒尔茨进一步提出，教育作为经济增长的源泉，其作用远远超过物力资本。
舒尔茨开拓性的人力资本理论问世后，很快风靡全球。人们似乎从他的理论中看到经济增长的美好前景。这个时期，在经济快速增长的同时，各国政府纷纷增加拨款大力发展高等教育，实行了普遍的免费高等教育政策。这一阶段成为高等教育经费无约束高速增长的黄金时期。实际上，教育投资的扩张政策并未给70年代以后的经济发展、个人收入提高发挥很大的作用，反而出现经济增长减速、通货膨胀、收入差距拉大等问题。世界各国开始反思和调整教育发展政策，教育市场化思潮逐渐抬头。特别是70年代石油危机以后，各国经济状况的急剧恶化使公共财政不堪重负，不得不大幅紧缩包括公共教育经费在内的社会发展支出。到90年代，“全球高等教育处于危机之中”（世界银行，1994），财政高度紧张，拨款减少，质量下降。
在这种背景下，急需一种新的理论来创新国家的高等教育财政政策。高等教育作为国家的人才工程，各国普遍认识到国力的竞争最终都要归结于教育的竞争，国内外许多学者通过理论和实证研究反复证实高等教育能够为国家经济发展、国际竞争力以及个人收入的提高发挥重要影响。
教育成本分担论是在这种背景和理论基础上形成的。教育成本的概念是20世纪60年代初在人力资本理论建立时提出来的。到80年代中期，高等教育成本理论详尽分析了成本的结构，形成系统化的成本应由纳税人、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同负担的理论。
随后，高等教育成本分摊论很快在国际上传播开来，成为一些国家调整大学生资助政策的理论依据。近些年来，西欧国家开始改革免费制，推行收费政策。美国、日本等国学费逐年提高。1990—2000年，中国高等教育收费标准10年间上涨40倍。世界银行1994、1995年度报告甚至建议，各国的学费应当可以弥补30％的教学成本。但实际上，在实行上学交费的国家中，学费一般都在全部教育成本的25％以下，有的更低。
三、大学成本的经济学属性：膨胀
大学教育活动的利他行为特性表现为教育者将专业知识及其社会经验传承给受教育者，但在另一方面，大学经济活动以自身利益为目标的追求动机仍然广泛存在并被高效率使用。大学常常倾向于优先追逐可能给自己带来更大利益的选择，以最有利的方式进行活动。
1、自利行为推动教育成本增长。人们司空见惯的是， 大学及其有权利的服务者通过合法或不合法的手段获取物质利益。合法的办法是在现有政策框架内运作。比如给自己提供宽松优厚的开支政策以及高级舒适的住房、交通和公用设施，通过科研活动在学校品牌资源的光环里追求个体独立的利益。非法和不合理的途径就更多了。这些因素使得经费开支脱离成本控制的盲目性大为增强，大学教育费用的放大空间实际上被广泛拓宽，于是越来越多不尽合理的费用涌入成本，推动教育成本不断膨胀。
由于提高资源利用效率的压力及其动机非常缺乏，大学自身利益最大化通过成本的放大而实现。对内而言，由于可支配收益的有限性，校内各部门、各单位互相讨价还价，通过预算编制谋求自身的最大利益。在这个过程中，大学虽然存有努力降低运行成本的动因，小心翼翼地试着去削减一些人的利益。但这样做将引起各种复杂的矛盾和政治风险，甚至不得不回到原点。于是，学校内部管理秩序依旧，人力、物力闲置浪费，纪律松弛，大锅饭持续如故，使得提升资源利用效率困难重重，这些成本实际上是不合理成本的继续扩张。
2、教育财政体制直接决定了大学教育成本量的变化。高等学校预算是国家预算的组成部分。国家财政收入的变化决定了国家支出预算的总规模，支出预算又改变学校的收入预算。目前，我国大学拨款模式多为定额＋专项补助。这种拨款模式与学校办学成本并无直接关联关系。学校所获拨款仅仅取决于财政部门的收入预算水平及其支出预算中批准的具体项目安排和大学争取经费拨款的能力，但从总体规模和长期变化趋势分析，随着财政收入的增长，不同学校之间的具体拨款数额都能够实现不均衡增长。学校的支出预算按照“量入为出、收支平衡、收支同步增长”的模式编制，财政部门的教育支出预算决定了大学的收入及其支出规模，进而决定了教育成本的数额及其增长水平。
3、相关政策与法律直接介入，改变了教育成本的变动方向。 按照《教育法》的规定，国家建立以财政拨款为主、其它多种渠道筹措教育经费为辅的体制，实现教育投入的“三个增长”。《高等教育法》进一步明确，国务院和省、自治区、直辖市人民政府保证国家举办的高等教育的经费逐步增长，鼓励企业事业组织、社会团体及其它社会组织和个人向高等教育投入。
依照法律规定投入到高校的财政性教育经费最终转化为大学的教育成本。这样，国家经济总规模、财政收入及其分配决定了教育成本的变化规律。即，如果国民生产总值增长，教育经费增加，教育成本也将在法律框架内自动增长；如果财政收入持续增长，大学拨款及日常费用相应增加，大学成本也将同步膨胀。
4、收费收入蜕变为成本的函数，收入、支出、成本增长循环链逐渐放大。收入规模决定于收费政策，具体的收费标准由政府按学校日常费用（成本）的一定比例确定，社会受益人缴纳。因此学校最直接的办法是使出浑身解数，投入很多精力不断地寻找理由，向政府主管部门和官员强调原因增加政策内或政策外的收费额度，不停地打破或推翻收费政策所形成的静态利益均衡。为此，大学会在政府公务活动中积极寻找、收买利益代言人，通过他们影响国家公共管理活动的价值倾向及其具体运作方式，甚至故意误导政府和社会公众，要求公共政策向本部门和本阶层倾斜。
按照现行政策，收费收入主要用于非人员教学费用。在“以收抵支、收支平衡”的制度框架内，收费收入完成向成本的嬗变。当收入蜕变为开支、开支嬗变为成本、成本还原为收入这个循环周期结束后，所有的经费被消耗，成本上升了，要求提高收费标准、增加拨款的新理由产生了，新一轮成本扩张在循环中也随之出现。
四、高等教育成本理论的评议
基于人们参与高等教育活动的理性动机，大学成本补偿必要性的认识最初源于学校教育资源被利用的收益性特征。高等教育成本理论的研究框架以人力资本收益论和补偿论为主要理论内核和分析工具，其核心思想是受益者付费原则和补偿原则。受益者付费原则强调，受过较高层次教育的人，其未来收入及其成本收益率高于只受过较少教育的人，因此他们应当承担接受这些教育所发生的相关成本。补偿原则强调，在满足社会和个人都具有重大收益的前提条件下，高等教育活动必须能够持续不断地进行，其先决条件是对教育过程中耗费的物化劳动和活劳动的价值给予及时、充分的补偿和偿还，即对大学所消耗的人力、物力、财力给予必要的补充和追加，使得高等教育能够在原有规模和水平上维持简单的教育再生产循环。
但是，应当注意的是，作为“社会人”、“组织人”的大学在教育经济活动中还存在着经济人的理性，既有追求安全、自尊和政治地位等社会性需要和利它需要，也有追求自身物质利益的利己需要。这两种需要产生程度不同的正负效应，使社会公共福利被增减。为了获得利己的物质利益，大学的动机往往不再纯洁、利它，其行为表现为理性的经济人，通过成本膨胀追逐收费收入及财政拨款增量来实现自身利益量的最大化，为此甚至利用权力或不正当手段损害他人利益。这容易导致大学教育服务中的非社会必要劳动被视为或混入应当得到补偿的成本而产生不合理的制度安排和过度补偿政策，进而使法律和制度沦为约束他人行为和利己（大学）的纵容工具。
1、高等教育成本理论的重要贡献。20世纪70年代以前， 高等教育经费主要依附于政府拨款。在石油危机的冲击下，经济增长滑坡所引起的财税收入下降，以及高等教育规模的持续扩大，国家供给公共产品的经济能力受到严重削弱，大学财务运转艰难，常常捉襟见肘。很多学校因此难以为继，财政危机重重，房屋陈旧却无钱修缮，纷纷裁减教员，削减专业和招生规模，到1975年，有136 所美国大学被迫关闭。同时，经济危机还降低了人们主动资助大学的兴趣和能力，学校几乎再也找不到其它获得经济资源的路径。
在这种情形下，高等教育成本理论为大学发展开辟了一个全新财源，为教育经费的继续递增制造了一个新的永不枯竭的永动机。大学收费标准与成本的同步对接有效地维系了日益增长的教育成本：更好、更大规模地更新教学设施，选择更具竞争力的政策吸纳优秀人才为学校服务，吸引更优秀的学生来校深造。20世纪末中国高等教育的跨越式发展，如果没有快速发展的收费政策的强力支撑是难以想象的。
由于在严峻的高等教育财政状况面前，其它经济理论或教育理论仍然束手无策。高等教育成本理论及其政策出现后虽然备受争议，但逐步为学校、政府、社会所认识和接受，很快在大学系统得以推行或进一步强化。
2、高等教育成本理论的分析方法难以揭示大学经济活动的深层次规律。 在高等教育成本理论中，成本被按照用途和支出内容进行分类研究。按照支出在培养学生中的用途，成本被高等教育成本理论划分为涵盖教学、科学研究、学生生活成本和机会成本。按照支出的具体内容和支出对象分类，成本被看成大学“日常预算和开支帐目中”的工资、津贴、设备、折旧等费用，大学支出帐簿中所反映出来的数据被解释为教学成本。
首先，厂商、大学利益最大化的前提与实现方式存在根本差别。对于厂商而言，股东利益最大化的主要前提是利润的创造与分配。因此，在既定的市场竞争条件下，成本最小化是利益最大化的优先路径和根本选择。但是，对于大学而言，并不存在创造利润的追求。大学通过外部经济资源内化为教育费用的方式，在成本最大化中实现利益最大化。
其次，成本分析法蕴涵的“发生的成本都是合理的”假设否定了大学经济行为的理性动机，以至于大学成本中的合理部分不能被正确分离，“超过社会必要劳动之外”的成本被强迫承认、接受并一同作为补偿工具。在一定的时间、空间条件下，如果不考虑系统自利的内在动因，且成本系统处于结构稳定和功能稳定状态，这时的高等教育成本计量与分类无疑是合理的，成本在稳定的外部投入流的支持下在原有规模和边界内得到补偿与回收。但是，大学成本活动受制于经济人的理性、自利属性，经济人特性这一“指挥棒”在成本系统选择活动中发挥着重要的基础性作用和强烈的导向作用，经济人动因为系统的成本冲动提供了前提和基础，成本主动打破系统边缘的内部动因为成本膨胀进行着大量的理论（舆论）准备和物质准备。在外部投入流增量的持续添加、催化下，理性因素和外部推力共同推动高等教育成本增量的成长，直至突破成本的合理边界，越来越多的不合理成本被制造出来。
如前所述，大学成本变化存在着特殊规律。外部经济资源流入量是教育成本变化的主要决定性动因，财政拨款、收费政策、社会捐赠决定了大学平均成本量水平和教育经费支出的数额。如果已有高等教育成本一旦突破合理成本框架的界线，这种成本计量工具就不再能真实记录大学教学成本帐簿中所蕴涵的丰富膨胀成本并准确提炼出教育成本的合理部分、剔除不合理成本。“增量即合理”的判断政策改变了高等教育成本结构及其动态过程，掩盖了成本活动隐含的深层次特征和理性本质。
第三，按照用途或支出内容这种单一分类法把学校已经消耗的日常费用划分和归结为教学成本的分类方法（当然有扣除），实际上是将以追求利润为单一目的厂商成本理论的直接、简单移植，其后果是以大学教育活动的实际成本和个体成本替代社会必要劳动耗费及其行业平均成本，为大学成本的主动膨胀提供了合理的直接通道。基于会计帐簿体系的现实，作为一般意义上的统计学、会计学成本分类及其实证判断方法，这种研究路径和推理逻辑对国家财政预算管理、大学财务管理是必要的、有益的，但如果作为一种精确描述和解释高等教育成本的分析工具，能够提供的成本信息是粗线条的、不全面的，并不能如实刻画高等教育成本的内部结构及其非线性变化轨迹，所形成的是不利于社会利益增进的价值导向。
第四，虽然高等教育成本理论注意到合理教育成本与“教师负荷”、“生师比”、平均工资、教学设施的“丰富程度”有关，但从实际计量操作来看，成本核算的具体过程并未再作进一步区分。在高等教育成本理论中，成本分析的目的不是通过研究哪些成本应该发生、哪些成本不应该发生来选择恰当的路径和措施优化成本结构、降低单位培养成本，而是通过大学费用向教育成本的笼统归集，以成本分担数额的计算作为成本分类研究的终极目标。轻视成本核算的要义在于通过比较来提高成本—效益比率，这对控制教育成本的扩张很难发挥作用，更不利于为社会提供低成本、高质量的教育服务。
3、学费与大学成本的一定比例直接对接误导社会， 导致学费标准的暴涨和补偿理论的变异。按照高等教育成本理论中学费政策的设计框架，具体的学费标准等同于大学成本的一定比例。由于教育经济活动中的教育机构仍然是利益最大化主体这一动因对大学成本扩张的激活作用和巨大推动力的存在，大学成本主动膨胀的经济学动因发挥着广泛而深刻的作用，大学成本帐簿中蕴涵的丰富的不合理内容实际上一同被纳入与学费正相关的政策决策参量而成为分担高等教育成本、制订教育收费政策的判断基数和补偿基础。
在经济人动机的引领和外部流入经济资源的支持下，学费政策形成机制沦为大学年复一年、无限制地重复运用并凌驾于社会利益之上的自利工具，学费标准逐渐攀升而勿须顾及居民收入增长成为收费政策当然的制度选择也就不足为奇了。在这种情况下，高等教育成本补偿理论实质上已经演变成为“不合理成本回收”的计算器和异化器，学生所承担的成本补偿范围涵盖了更为广泛的社会责任成本和科研项目提供人所支付的成本以及大学的低效率所滋生的成本。这种成本理论内在逻辑上的矛盾，导致成本补偿理论“收费是为了公平”的成本分担理念从根本上摧毁。这种成本政策如果不加控制地随意使用，最终将导致不利于社会福利增进的、低效率公共制度选择以及基于利它思想的大学理念的彻底崩溃。
因此，学费与成本挂钩虽然刷新了大学收入的征收方式，促进教育经费的成长，改善了学校的财务状况，学费实际补偿的只是大学成本的一小部分，但在客观上不可避免地直接推动了20世纪80—90年代许多国家大学收费标准增长的螺旋式反复叠加，而且在目前看来仍然是看不到终点的增长。不合理费用进一步诱发和加剧了教育成本循环式膨胀，引起了人们的质疑和广泛的批评，滋生了一些至今难以排解的严峻社会问题，甚至动摇了人们对高等教育的崇高信仰。
五、教育成本分类与成本分担政策的重构
笔者曾于1995年对某省5所民办高等学校财务收支进行审计， 发现这些学校运行成本多在2500—2800元，年终财务节余多在100万元左右。按照2003年教育部公报，考虑这些年物价等因素的上涨，以此估计，非大学教学成本约占全部大学成本的40％以上。
依据现行教育成本理论，国内外学者按照教育费用在培养学生中的作用进行了成本分类。这些分类的方法和结果大体上是一致的，即不考虑教育费用产生的合理性。
根据成本膨胀悖论，大学成本划分的第一个层次是将执行教学规范要求所产生的必须成本分离出来，然后按照教育费用在培养学生中的作用和关联度进行再分类，为按类别、分层制订教育成本政策作好铺垫。具体来讲，成本按照功能和大学教育中的作用可分为5类。
1、必须成本。主要是指按照国家办学规范所必须拥有的建筑、道路、师资配备等现实平均成本和社会平均成本，应该逐步摊入成本的资本性支出，以及遵循财经政策所产生的费用。这个成本是一个标准成本，属于不可控制的刚性成本，是最低的教育成本，由国家制定。由于地区差异、学校类别差异，可以适当调整。成本中含有合理的自然改变部分，如随着经济增长、物价变化而调整的工资性成本。其中，固定资产及其维护费用、国家政策规定的教职工工资和政策性支出由公共财政负担，教学及其日常运行费用以及教师的奖励、津贴由学生补偿。
2、膨胀成本。主要是指日常教学活动中超过必须成本的部分，以及内部人控制所滋生的成本（低于必须成本的部分称为剩余）。这一成本由学校自行补偿。
3、发展成本。主要是指学校为提高学生能力而增加的成本。 如与培养学生有关的教育类研究，以提高教学能力为主题的科研。发展成本由学生补偿。
4、战略成本。为提高学校的研究水平、声誉、影响和收入， 进行各种性质和层次的科学研究所增加的成本。战略成本由项目提供人支付。
5、社会成本。包括学校已经承担但实际上应该由社会、 政府提供的非教学类社会责任成本，如附属学校、医院、托幼儿机构、后勤服务；财政转移支付性成本，如学生奖助（贷）基金、离退休人员费用；学生资助性成本，如按一定比例从学费收入中计提的用于资助学生的经费。这类成本由相关机构负担。
作者介绍：作者单位：清华大学21世纪发展研究院。（北京 100084）