进一步认识积极财政政策的内涵

第12卷 第6期Vol 12 N o 6广西财政高等专科学校学报

Journal Of Guangxi Financial College

1999年12月

Dec 1999

进一步认识积极财政政策的内涵

李一花

(山东大学经济学院 济南市 250100)

摘 要 积极的财政政策与我们一贯坚持的财政平衡的关系如何去理解? 当前我国实施的积极的财政政策与西方国家实行的扩张性财政政策的关系又该怎样理解? 我们认为, 积极的财政政策是特殊时期的特殊政策, 是一项短期政策, 财政平衡作为中长期指导财政工作的指导思想, 我们必须坚持而不能动摇, 这是把握积极财政政策内涵的根本所在。

关键词 积极财政政策 财政平衡 扩张性财政政策

自1998年以来, 为应对亚洲金融危机的冲击和国内需求不足的影响, 党中央、国务院及时提出实施积极的财政政策, 刺激需求, 拉动经济增长。如何正确理解积极财政政策的内涵? 学术界对此不乏共识, 但也有很多分歧, 特别是在实施积极的财政政策, 扩大国债发行即导致财政赤字进一步增大的情况下, 还要不要坚持财政平衡的问题上, 更是仁者见仁, 智者见智。本文试对积极的财政政策作一粗浅分析, 以求教于学术同仁。

水利, 交通运输、城市基础设施、城乡电网建设与改造、国家储备粮库、经济适用住房等公共设施和基础产业建设。据测算, 1000亿元国债的使用大致可以使银行配套增加贷款1000亿, 总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求大致可拉动GDP 增长2个多百分点; (2) 为缩小地区差距, 保持社会稳定。中央财政调增了180亿元的支出, 专门用于国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放以及抗洪救灾等; (3) 为应对亚洲金融危机, 防范和化解金融风险, 发行了2700亿元特种国债, 新筹资金全部用于补充国有独资商业银行的资本金, 使其资本充足率达到巴塞尔协议和商业银行法要求的8%水平; (4) 为改善出口竞争力, 继续开拓国外市场和吸引外资, 进一步保持国际收支的良好状态, 我国政府分批提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率, 并调整了进口设备税收政策, 降低了关税税率, 对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目, 在规定范围内免征关税和进口环节增值税。

积极财政政策的出台是基于特定的国内外形势的需要。我们体会, 积极的财政政策的内涵至少应包括以下三点:

第一, 积极财政政策的 积极 一词是指对平时比较适度的财政政策的一种调整, 但可理解为适度从宽。称现在的财政政策为积极的财政政策, 并不是指以往的财政政策没有发挥积极作用, 这只是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来, 由于过度的放权让利, 致使我国的 两个比重 过

一、积极财政政策的出台背景及基本涵义

1998年以来东南亚金融危机对我国的影响不断加深, 特别是日元贬值对我国出口的直接影响, 来自国外的需求明显不足; 去年入夏以来长江、松花江流域发生的特大洪涝灾害影响以及人们对社会保障制度改革 心中无数 , 对住房、医疗、养老、失业、教育等一系列改革的支出预期因素增多, 再加上经济领域中长期积累的深层次矛盾如重复建设、盲目建设、企业效益下滑开始显露等, 致使国内需求严重不足。在此背景下, 党中央、国务院及时提出实施积极的财政政策。

1998年实施的积极的财政政策以争取经济增长速度达到8%为重点, 但又不局限于此一项内客, 体现了组合式政策目标。其政策的复合性表现在:(1) 为解决国内需求不足, 拉动经济增长, 向国有商业银行增发1000亿元国债, 定向投资于农林

低, 弱化了国家财政的宏观调控能力, 财政成为 吃饭财政 甚至是 要饭财政 。面对当前出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新形势及新问题, 特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响, 银行在7次降息, 但货币政策对经济的调节仍处于乏力状态时, 财政政策必须改变以往的 低调 姿态, 对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用, 这应该是积极财政政策的最根本内涵。

第二, 积极的财政政策是当前特定情况下进行反周期经济调节的一种财政措施, 其本身并不构成一种财政政策类型。中外经济理论表明, 现代市场经济条件下的财政政策不外乎紧缩性财政政策、扩张性财政政策、中性财政政策三种类型。目前实施的积极财政政策是在适度从宽财政政策的大前提下, 对变化了的国内外形势而采取的一种应对性财政政策举措。这一点也决定了积极财政政策实施的阶段性和短期性, 一旦政策环境发生变化, 积极财政政策就相应完成它的历史作用。

第三, 积极的财政政策对我国的经济结构调整和社会稳定具有积极意义。我国从1996年成功地实现 软着陆 以后, 由过去的卖方市场转变为买方市场。在供给方面, 过剩产品的品种和比重加大, 但这一过剩并非全面过剩, 而是结构性的局部过剩, 过剩与短缺并存, 如第三产业发展滞后, 农业抗大灾的能力仍然较弱, 广大农村市场潜力很大, 基础设施的 瓶颈 制约仍未根除, 高附加值产品和紧俏产品仍十分依赖进口, 经济适用房严重短缺等等。经济结构不够合理和不够优化, 已经制约了经济的进一步发展。作为结构调整最重要手段的财政政策, 虽然应在我国经济结构调整和优化中, 发挥比以往更加积极的作用。此外, 国民经济的战略性调整伴随着国有企业大量下岗人员的增多以及收入分配差距扩大化等原因, 也使得具有公平收入分配职能的财政, 必须在促进社会稳定、增进社会公平方面发挥至关重要的作用, 这就是积极财政政策的积极意义。

平衡是一个长期以来有争议的理论和实践问题。我们一贯坚持财政平衡, 我们赞成有些学者提出的财政收支矛盾与平衡转化规律。这一规律的基本内容是:财政收支矛盾是财政的主要矛盾。具体表现在:年度内财政收支在数量上总是不相等的, 经常出现收大于支或支大于收的情况。财政收支之间矛盾的这种客观性, 说明财政收支矛盾的基本形态是不平衡。即财政收支矛盾是绝对的, 平衡是相对的。这只是问题的一个方面, 另一方面, 财政收支又是彼此依存、相互统一的。财政收支矛盾双方既对立又统一的辩证关系, 决定了矛盾着的收支双方, 不但有矛盾性, 而且有同一性, 共处于对立统一体之中。正因为这样, 收支双方能够在一定条件下互相转化。即绝对的财政收支矛盾(不平衡) 可能转化为相对的财政收支统一(平衡) 。

社会主义财政平衡具有不同于以往任何社会形态财政平衡的三个鲜明特征:首先, 社会主义财政平衡是积极主动的平衡。市场经济的充分发挥, 离不开政府的宏观调控。社会主义财政平衡是与现代化大生产和实行宏观调控的市场相适应的。社会主义财政既通过税收外在于社会再生产环节, 又通过国有资本经营直接参与社会再生产。这说明社会主义财政平衡是积极主动的财政平衡, 而非消极被动的平衡。其次, 社会主义财政平衡不只是谋求政府收支的合适, 不是为平衡而平衡, 更在于它在社会总供需平衡中占据核心位置。因而, 财政收支平衡是以有利于国民经济持续快速健康地发展为最终目的。最后, 我们还应看到, 由于财政基本平衡具有过渡性, 如控制得好, 基本平衡可以向稳固平衡转化; 控制得不好, 则会滑向大量赤字, 出现严重后果。因此, 我们必须努力争取从基本平衡过渡到完全平衡与稳固平衡。

2 财政平衡与积极财政政策的关系

积极的财政政策是当前特定情况下进行反周期经济调节的一种财政政策, 是基于国内外特殊形势而产生的。它是对 适度从紧 财政政策的适当调整, 其前提仍然是适度从紧的财政政策。因为适度从紧的 适度 是有弹性的, 并不是完全从紧。因此适度从紧并不排斥积极的财政政策。这是问题的一个方面, 另一方面, 积极财政政策的实施也有一个 度 的问题, 它不能超越适度从紧所允许的限度, 否则, 从长期看, 会埋下通货膨胀的隐患。从适度从紧到积极财政政策或说是适度从宽的政策的

二、正确理解积极的财政政策要理顺两个关系

(一) 财政平衡观与积极财政政策的关系

1 财政平衡观的基本内容。财政是否要保持

转变, 是立足于中国当前的特殊情况所采取的一种特殊政策。积极的财政政策不仅不违反适度从紧的财政政策, 而且二者的基本精神是一致的。其目标都是以维护经济稳定和促进经济增长为己任; 积极财政政策在扩大财政支出同时, 加强了税收征管, 努力增收节支。因此, 积极的财政政策与适度从紧财政政策一样, 都是在贯彻财政平衡原则。虽然今年的严峻形势又迫使中央增发600亿元国债(其中300亿元列入今年财政预算) , 这就使中央财政赤字由年初预算的1503亿元扩大到1803亿元, 赤字规模有所扩大, 但这是不得已而为之。我们始终认为, 财政赤字能免则免, 能少则少, 在迫不得已时, 出现一些赤字, 是允许的, 但必须设法力争减少以至逐步消灭赤字。

财政平衡与积极的财政政策不仅有联系, 而且也有差异。积极的财政政策是应对亚洲金融危机和国内需求不足的一种财政举措, 而财政措施是随着财政经济形势不同而相应变化的, 财政平衡则是指导我们财政工作的根本原则或总体指导思想, 在一定时期内具有相对稳定性, 此其一; 积极财政政策是目前特定阶段的一项特定政策, 其实施具有阶段性、短期性, 而财政平衡原则则在我们的财政工作中长期起指导作用, 其存在具备长期性, 此其二。

(二) 积极财政政策与西方扩张性财政政策的关系

在需求不足时我国实施的积极的财政政策, 与西方国家在需求不足时实施的扩张性财政政策有何异同也是一个必须弄清楚的问题, 这直接关系列是否能正确理解积极的财政政策。我们认为:二者具有相同之处, 那就是无论我国采取的积极的财政政策还是西方国家的扩张性财政政策都是基于国内需求不足, 政府为刺激需求即主动采取的一种财政政策, 都体现了国家对经济运行的调节和干预, 而且, 中西方国家在刺激需求的过程中都安排了大量财政支出用于基础设施、公共工程等领域。但是, 由于中西方国家所处的社会制度, 面临的经济环境等不同, 决定了我国实施的积极财政政策与西方的扩张性财政政策不仅名称上不同, 且内在实质也有很大差异。我国的积极的财政政策不是一般意义上的扩张性财政政策。如果说扩大政府支出具有扩张意味的话, 那也只是适度扩张, 而不象西方国家那样全面扩张, 此其一; 西方的扩张性财政政策是适应本国经济周期的波动, 是为应付经济危

机、刺激需求而采取的财政政策, 是一项长期政策, 而积极的财政政策是我国在经济启动时期针对经济生活中出现的新予盾而采取的一项特定财政措施, 政策实施具有短期性, 此其二; 西方扩张性财政政策包括减税, 而我国目前情况下不具备大批模减税的条件, 此其三; 最后, 我们认为, 积极财政政策是一种财政政策措施, 不是一种财政政策类型, 其前提仍是适度从紧的财政政策(如前述) , 与作为一种财政类型的扩张性财政政策不属于同一层面上的问题。因此, 那种认为积极的财政政策与西方扩张性财政政策是一回事的认识是值得商榷的。

三、积极的财政政策是特殊时期的特殊政策

积极的财政政策由于受一系列制约因素的影响而不能长期实施。首先, 积极的财政政策支持政府投资规模进一步扩张的空间有限。今年三、四月份以来, 国际国内形势又发生了一些变化, 国内有效需求不足的矛盾更加突出, 物价连续下降的趋势继续发展。为此, 国务院作出进一步加大实施积极财政政策力度的重大决策, 增大固定资产投资, 增加城镇中低收入居民收入和农民收入, 以及提高机关事业单位等人员工资收入, 配合运用税收、价格、工资等经济杠杆, 以拉动消费、投资和出口需求, 加快结构调整, 保持社会稳定, 促进经济增长。应该说, 自去年开始实施的积极财政政策, 增加国债发行, , 对拉动当年经济增长率达7 8%发挥了关键作用。如果没有1000亿元国债的拉动, 经济增长达7 8%几乎是不可能的。因此, 加大国债发行对拉动的经济增长功不可没。同时, 我们还应看到, 由于国债资金使用中存在一些问题, 如挪用或不按规定用途使用国债资金、有的国债资金项目选择不准、论证不严密, 仓促上马, 资金运作低效或无效, 配套资金到位慢等问题以及国债资金项目主要为公共基础设施, 属于长期投资, 以社会效益、环境效益为主, 盈利能力和利润率均不高等问题的存在, 决定了主要依靠国债发行的积极的财政政策不能

!

长期实施。另外, 增加国债发行, 也不能不警惕财政风险。虽然从国债负担率(国债余额占GDP 比重) 和居民应债率(当年国债条额占居民储蓄余额比重) 看, 国债发行仍有很大空间。但直接影响国债偿还能力的并不是GDP 和居民储蓄, 而是国家

财政收入。由于我国公共支出基本由国家负担, 国债发行也由中央财政掌握, 因此, 中央财政债务和依存度直接反映国家财政依赖国债的程度。这一指标国际上公认的安全线为25%-30%, 我国1994年以来已经超过50%, 1998年达到76 3%∀。再从国债偿还率看, 国际上一般认为国债偿还率应控制在10%左右, 而我国1998年已经达到24 3%#, 财政的债务支出在今后几年还将不断提高。从中央财政债务依存度和国债偿还率指标看, 积极的财政政策不能长此为继。

其次, 扩大内需不能依靠减税。减税, 主要是减免个人所得税和公司所得税, 这是发达国家在经济萧条时期普遍采取的措施。这些措施目前对我国并不适用, 主要原因是英、美等发达国家的税制结构都是以直接税(所得税) 为主体, 美国仅个人所得税就占到财政收入的70%以上, 减免所得税可以直接增大个人和公司可支配的资金, 迅速起到增加投资与消费, 拉动经济增长的目的。而我国的税收以间接税为主体, 1997年个人所得税占全部税收的3%左右∃, 企业所得税也只占13%%, 间接税(包括增值税、消费税和营业税等) 所占比重高达65 4%&。减免直接发税, 减不了几个钱; 减免间接税, 效果也不理想, 原因是企业自我约束机制还不健全, 对减税信号反应迟钝, 在此情况下, 间接税的减免很难起到刺激经济的作用。加之目前我国税收占GDP 的比重只有12%左右, 大大低于发达国家的水平, 减税的空间很小。因此, 扩大内需, 推动经济增长不能依靠减税政策。

再次, 在经济相对过剩的情况下, 以基建为主的积极财政政策乘数效应有限。(1) 直接投资在总投资中的比重过低, 限制了财政政策作用的发挥。由于国家财力约束和投资主体多元化, 财政投资占社会总投资的比重持续下滑。(2) 财政投资未能有效拉动民间投资。由于国家投资主要集中于基础设施建设领域, 对产业结构升级的带动作用并不突出, 再加上公益性项目产生的经济效益较低, 因此, 企业的生产经营环境和状况并未因政府投资的增加而得到明显的改善, 社会投资热情无法被有效地

激发出来。(3) 投资的增长未能带动消费的相应增长。在1998年通货紧缩和买方市场形成的条件下, 由于收入预期下降、支出因素增加, 居民的边际消费倾向有所减弱, 而边际储蓄倾向则有所增加。由于基础设施投资与住宅、汽车等产业相比, 带动系数较小, 带动的往往是一次性需求, 而不是长期的, 持续性的需求。因此, 增加投资并没有相应扩大消费需求。

以上分析表明, 积极财政政策只是基于目前我国经济步入低谷时期这一特定历史条件而采取的特定政策、阶段性政策, 不是一项长期政策。明确了这一点, 有利于我们分清近期政策重点和中长期政策取向。经济的发展不能长期依赖以总量调节为主的积极的财政政策。从中长期看, 我们应坚持在适度从紧的大前提下, 着力调整经济结构、促进产业优化升级。

大家知道, 赤字财政政策曾被西方国家用来刺激经济增长和实现充分就业, 然而, 长期实行这一政策的结果却使西方国家70年代出现了高通胀与高失业率并存的 滞胀 。一直到80年代中期, 借助科学技术革命和第三次产业发展这两个有利条件, 西方国家才走出滞胀困境。在经历了这场滞胀的噩梦后, 80年代以来, 西方国家都不约而同地为削减财政赤字而采取了多种增收节支的措施。从西方国家开始 不怕 财政赤字, 发展到担心财政赤字, 进而又提出迫切解决财政赤字的政策演变过程, 我们可以看出, 想通过赤字财政政策来加快经济发展, 结果只会适得其反。前车之鉴, 不能不引以为戒。所以, 目前我国实施的积极财政政策决不是推行西方的赤字财政政策。注释:

! 参见邓子基∋财政收支矛盾与财政收支平衡(, ∋中国经济问题(1980年第3期。

∀#是根据∋关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告(的数据整理得来。

∃%&根据∋中国统计年鉴(1998) (第274页有关数据换算而来。

(责任编辑 晓 燮)

第12卷 第6期Vol 12 N o 6广西财政高等专科学校学报

Journal Of Guangxi Financial College

1999年12月

Dec 1999

进一步认识积极财政政策的内涵

李一花

(山东大学经济学院 济南市 250100)

摘 要 积极的财政政策与我们一贯坚持的财政平衡的关系如何去理解? 当前我国实施的积极的财政政策与西方国家实行的扩张性财政政策的关系又该怎样理解? 我们认为, 积极的财政政策是特殊时期的特殊政策, 是一项短期政策, 财政平衡作为中长期指导财政工作的指导思想, 我们必须坚持而不能动摇, 这是把握积极财政政策内涵的根本所在。

关键词 积极财政政策 财政平衡 扩张性财政政策

自1998年以来, 为应对亚洲金融危机的冲击和国内需求不足的影响, 党中央、国务院及时提出实施积极的财政政策, 刺激需求, 拉动经济增长。如何正确理解积极财政政策的内涵? 学术界对此不乏共识, 但也有很多分歧, 特别是在实施积极的财政政策, 扩大国债发行即导致财政赤字进一步增大的情况下, 还要不要坚持财政平衡的问题上, 更是仁者见仁, 智者见智。本文试对积极的财政政策作一粗浅分析, 以求教于学术同仁。

水利, 交通运输、城市基础设施、城乡电网建设与改造、国家储备粮库、经济适用住房等公共设施和基础产业建设。据测算, 1000亿元国债的使用大致可以使银行配套增加贷款1000亿, 总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求大致可拉动GDP 增长2个多百分点; (2) 为缩小地区差距, 保持社会稳定。中央财政调增了180亿元的支出, 专门用于国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放以及抗洪救灾等; (3) 为应对亚洲金融危机, 防范和化解金融风险, 发行了2700亿元特种国债, 新筹资金全部用于补充国有独资商业银行的资本金, 使其资本充足率达到巴塞尔协议和商业银行法要求的8%水平; (4) 为改善出口竞争力, 继续开拓国外市场和吸引外资, 进一步保持国际收支的良好状态, 我国政府分批提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率, 并调整了进口设备税收政策, 降低了关税税率, 对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目, 在规定范围内免征关税和进口环节增值税。

积极财政政策的出台是基于特定的国内外形势的需要。我们体会, 积极的财政政策的内涵至少应包括以下三点:

第一, 积极财政政策的 积极 一词是指对平时比较适度的财政政策的一种调整, 但可理解为适度从宽。称现在的财政政策为积极的财政政策, 并不是指以往的财政政策没有发挥积极作用, 这只是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来, 由于过度的放权让利, 致使我国的 两个比重 过

一、积极财政政策的出台背景及基本涵义

1998年以来东南亚金融危机对我国的影响不断加深, 特别是日元贬值对我国出口的直接影响, 来自国外的需求明显不足; 去年入夏以来长江、松花江流域发生的特大洪涝灾害影响以及人们对社会保障制度改革 心中无数 , 对住房、医疗、养老、失业、教育等一系列改革的支出预期因素增多, 再加上经济领域中长期积累的深层次矛盾如重复建设、盲目建设、企业效益下滑开始显露等, 致使国内需求严重不足。在此背景下, 党中央、国务院及时提出实施积极的财政政策。

1998年实施的积极的财政政策以争取经济增长速度达到8%为重点, 但又不局限于此一项内客, 体现了组合式政策目标。其政策的复合性表现在:(1) 为解决国内需求不足, 拉动经济增长, 向国有商业银行增发1000亿元国债, 定向投资于农林

低, 弱化了国家财政的宏观调控能力, 财政成为 吃饭财政 甚至是 要饭财政 。面对当前出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新形势及新问题, 特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响, 银行在7次降息, 但货币政策对经济的调节仍处于乏力状态时, 财政政策必须改变以往的 低调 姿态, 对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用, 这应该是积极财政政策的最根本内涵。

第二, 积极的财政政策是当前特定情况下进行反周期经济调节的一种财政措施, 其本身并不构成一种财政政策类型。中外经济理论表明, 现代市场经济条件下的财政政策不外乎紧缩性财政政策、扩张性财政政策、中性财政政策三种类型。目前实施的积极财政政策是在适度从宽财政政策的大前提下, 对变化了的国内外形势而采取的一种应对性财政政策举措。这一点也决定了积极财政政策实施的阶段性和短期性, 一旦政策环境发生变化, 积极财政政策就相应完成它的历史作用。

第三, 积极的财政政策对我国的经济结构调整和社会稳定具有积极意义。我国从1996年成功地实现 软着陆 以后, 由过去的卖方市场转变为买方市场。在供给方面, 过剩产品的品种和比重加大, 但这一过剩并非全面过剩, 而是结构性的局部过剩, 过剩与短缺并存, 如第三产业发展滞后, 农业抗大灾的能力仍然较弱, 广大农村市场潜力很大, 基础设施的 瓶颈 制约仍未根除, 高附加值产品和紧俏产品仍十分依赖进口, 经济适用房严重短缺等等。经济结构不够合理和不够优化, 已经制约了经济的进一步发展。作为结构调整最重要手段的财政政策, 虽然应在我国经济结构调整和优化中, 发挥比以往更加积极的作用。此外, 国民经济的战略性调整伴随着国有企业大量下岗人员的增多以及收入分配差距扩大化等原因, 也使得具有公平收入分配职能的财政, 必须在促进社会稳定、增进社会公平方面发挥至关重要的作用, 这就是积极财政政策的积极意义。

平衡是一个长期以来有争议的理论和实践问题。我们一贯坚持财政平衡, 我们赞成有些学者提出的财政收支矛盾与平衡转化规律。这一规律的基本内容是:财政收支矛盾是财政的主要矛盾。具体表现在:年度内财政收支在数量上总是不相等的, 经常出现收大于支或支大于收的情况。财政收支之间矛盾的这种客观性, 说明财政收支矛盾的基本形态是不平衡。即财政收支矛盾是绝对的, 平衡是相对的。这只是问题的一个方面, 另一方面, 财政收支又是彼此依存、相互统一的。财政收支矛盾双方既对立又统一的辩证关系, 决定了矛盾着的收支双方, 不但有矛盾性, 而且有同一性, 共处于对立统一体之中。正因为这样, 收支双方能够在一定条件下互相转化。即绝对的财政收支矛盾(不平衡) 可能转化为相对的财政收支统一(平衡) 。

社会主义财政平衡具有不同于以往任何社会形态财政平衡的三个鲜明特征:首先, 社会主义财政平衡是积极主动的平衡。市场经济的充分发挥, 离不开政府的宏观调控。社会主义财政平衡是与现代化大生产和实行宏观调控的市场相适应的。社会主义财政既通过税收外在于社会再生产环节, 又通过国有资本经营直接参与社会再生产。这说明社会主义财政平衡是积极主动的财政平衡, 而非消极被动的平衡。其次, 社会主义财政平衡不只是谋求政府收支的合适, 不是为平衡而平衡, 更在于它在社会总供需平衡中占据核心位置。因而, 财政收支平衡是以有利于国民经济持续快速健康地发展为最终目的。最后, 我们还应看到, 由于财政基本平衡具有过渡性, 如控制得好, 基本平衡可以向稳固平衡转化; 控制得不好, 则会滑向大量赤字, 出现严重后果。因此, 我们必须努力争取从基本平衡过渡到完全平衡与稳固平衡。

2 财政平衡与积极财政政策的关系

积极的财政政策是当前特定情况下进行反周期经济调节的一种财政政策, 是基于国内外特殊形势而产生的。它是对 适度从紧 财政政策的适当调整, 其前提仍然是适度从紧的财政政策。因为适度从紧的 适度 是有弹性的, 并不是完全从紧。因此适度从紧并不排斥积极的财政政策。这是问题的一个方面, 另一方面, 积极财政政策的实施也有一个 度 的问题, 它不能超越适度从紧所允许的限度, 否则, 从长期看, 会埋下通货膨胀的隐患。从适度从紧到积极财政政策或说是适度从宽的政策的

二、正确理解积极的财政政策要理顺两个关系

(一) 财政平衡观与积极财政政策的关系

1 财政平衡观的基本内容。财政是否要保持

转变, 是立足于中国当前的特殊情况所采取的一种特殊政策。积极的财政政策不仅不违反适度从紧的财政政策, 而且二者的基本精神是一致的。其目标都是以维护经济稳定和促进经济增长为己任; 积极财政政策在扩大财政支出同时, 加强了税收征管, 努力增收节支。因此, 积极的财政政策与适度从紧财政政策一样, 都是在贯彻财政平衡原则。虽然今年的严峻形势又迫使中央增发600亿元国债(其中300亿元列入今年财政预算) , 这就使中央财政赤字由年初预算的1503亿元扩大到1803亿元, 赤字规模有所扩大, 但这是不得已而为之。我们始终认为, 财政赤字能免则免, 能少则少, 在迫不得已时, 出现一些赤字, 是允许的, 但必须设法力争减少以至逐步消灭赤字。

财政平衡与积极的财政政策不仅有联系, 而且也有差异。积极的财政政策是应对亚洲金融危机和国内需求不足的一种财政举措, 而财政措施是随着财政经济形势不同而相应变化的, 财政平衡则是指导我们财政工作的根本原则或总体指导思想, 在一定时期内具有相对稳定性, 此其一; 积极财政政策是目前特定阶段的一项特定政策, 其实施具有阶段性、短期性, 而财政平衡原则则在我们的财政工作中长期起指导作用, 其存在具备长期性, 此其二。

(二) 积极财政政策与西方扩张性财政政策的关系

在需求不足时我国实施的积极的财政政策, 与西方国家在需求不足时实施的扩张性财政政策有何异同也是一个必须弄清楚的问题, 这直接关系列是否能正确理解积极的财政政策。我们认为:二者具有相同之处, 那就是无论我国采取的积极的财政政策还是西方国家的扩张性财政政策都是基于国内需求不足, 政府为刺激需求即主动采取的一种财政政策, 都体现了国家对经济运行的调节和干预, 而且, 中西方国家在刺激需求的过程中都安排了大量财政支出用于基础设施、公共工程等领域。但是, 由于中西方国家所处的社会制度, 面临的经济环境等不同, 决定了我国实施的积极财政政策与西方的扩张性财政政策不仅名称上不同, 且内在实质也有很大差异。我国的积极的财政政策不是一般意义上的扩张性财政政策。如果说扩大政府支出具有扩张意味的话, 那也只是适度扩张, 而不象西方国家那样全面扩张, 此其一; 西方的扩张性财政政策是适应本国经济周期的波动, 是为应付经济危

机、刺激需求而采取的财政政策, 是一项长期政策, 而积极的财政政策是我国在经济启动时期针对经济生活中出现的新予盾而采取的一项特定财政措施, 政策实施具有短期性, 此其二; 西方扩张性财政政策包括减税, 而我国目前情况下不具备大批模减税的条件, 此其三; 最后, 我们认为, 积极财政政策是一种财政政策措施, 不是一种财政政策类型, 其前提仍是适度从紧的财政政策(如前述) , 与作为一种财政类型的扩张性财政政策不属于同一层面上的问题。因此, 那种认为积极的财政政策与西方扩张性财政政策是一回事的认识是值得商榷的。

三、积极的财政政策是特殊时期的特殊政策

积极的财政政策由于受一系列制约因素的影响而不能长期实施。首先, 积极的财政政策支持政府投资规模进一步扩张的空间有限。今年三、四月份以来, 国际国内形势又发生了一些变化, 国内有效需求不足的矛盾更加突出, 物价连续下降的趋势继续发展。为此, 国务院作出进一步加大实施积极财政政策力度的重大决策, 增大固定资产投资, 增加城镇中低收入居民收入和农民收入, 以及提高机关事业单位等人员工资收入, 配合运用税收、价格、工资等经济杠杆, 以拉动消费、投资和出口需求, 加快结构调整, 保持社会稳定, 促进经济增长。应该说, 自去年开始实施的积极财政政策, 增加国债发行, , 对拉动当年经济增长率达7 8%发挥了关键作用。如果没有1000亿元国债的拉动, 经济增长达7 8%几乎是不可能的。因此, 加大国债发行对拉动的经济增长功不可没。同时, 我们还应看到, 由于国债资金使用中存在一些问题, 如挪用或不按规定用途使用国债资金、有的国债资金项目选择不准、论证不严密, 仓促上马, 资金运作低效或无效, 配套资金到位慢等问题以及国债资金项目主要为公共基础设施, 属于长期投资, 以社会效益、环境效益为主, 盈利能力和利润率均不高等问题的存在, 决定了主要依靠国债发行的积极的财政政策不能

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长期实施。另外, 增加国债发行, 也不能不警惕财政风险。虽然从国债负担率(国债余额占GDP 比重) 和居民应债率(当年国债条额占居民储蓄余额比重) 看, 国债发行仍有很大空间。但直接影响国债偿还能力的并不是GDP 和居民储蓄, 而是国家

财政收入。由于我国公共支出基本由国家负担, 国债发行也由中央财政掌握, 因此, 中央财政债务和依存度直接反映国家财政依赖国债的程度。这一指标国际上公认的安全线为25%-30%, 我国1994年以来已经超过50%, 1998年达到76 3%∀。再从国债偿还率看, 国际上一般认为国债偿还率应控制在10%左右, 而我国1998年已经达到24 3%#, 财政的债务支出在今后几年还将不断提高。从中央财政债务依存度和国债偿还率指标看, 积极的财政政策不能长此为继。

其次, 扩大内需不能依靠减税。减税, 主要是减免个人所得税和公司所得税, 这是发达国家在经济萧条时期普遍采取的措施。这些措施目前对我国并不适用, 主要原因是英、美等发达国家的税制结构都是以直接税(所得税) 为主体, 美国仅个人所得税就占到财政收入的70%以上, 减免所得税可以直接增大个人和公司可支配的资金, 迅速起到增加投资与消费, 拉动经济增长的目的。而我国的税收以间接税为主体, 1997年个人所得税占全部税收的3%左右∃, 企业所得税也只占13%%, 间接税(包括增值税、消费税和营业税等) 所占比重高达65 4%&。减免直接发税, 减不了几个钱; 减免间接税, 效果也不理想, 原因是企业自我约束机制还不健全, 对减税信号反应迟钝, 在此情况下, 间接税的减免很难起到刺激经济的作用。加之目前我国税收占GDP 的比重只有12%左右, 大大低于发达国家的水平, 减税的空间很小。因此, 扩大内需, 推动经济增长不能依靠减税政策。

再次, 在经济相对过剩的情况下, 以基建为主的积极财政政策乘数效应有限。(1) 直接投资在总投资中的比重过低, 限制了财政政策作用的发挥。由于国家财力约束和投资主体多元化, 财政投资占社会总投资的比重持续下滑。(2) 财政投资未能有效拉动民间投资。由于国家投资主要集中于基础设施建设领域, 对产业结构升级的带动作用并不突出, 再加上公益性项目产生的经济效益较低, 因此, 企业的生产经营环境和状况并未因政府投资的增加而得到明显的改善, 社会投资热情无法被有效地

激发出来。(3) 投资的增长未能带动消费的相应增长。在1998年通货紧缩和买方市场形成的条件下, 由于收入预期下降、支出因素增加, 居民的边际消费倾向有所减弱, 而边际储蓄倾向则有所增加。由于基础设施投资与住宅、汽车等产业相比, 带动系数较小, 带动的往往是一次性需求, 而不是长期的, 持续性的需求。因此, 增加投资并没有相应扩大消费需求。

以上分析表明, 积极财政政策只是基于目前我国经济步入低谷时期这一特定历史条件而采取的特定政策、阶段性政策, 不是一项长期政策。明确了这一点, 有利于我们分清近期政策重点和中长期政策取向。经济的发展不能长期依赖以总量调节为主的积极的财政政策。从中长期看, 我们应坚持在适度从紧的大前提下, 着力调整经济结构、促进产业优化升级。

大家知道, 赤字财政政策曾被西方国家用来刺激经济增长和实现充分就业, 然而, 长期实行这一政策的结果却使西方国家70年代出现了高通胀与高失业率并存的 滞胀 。一直到80年代中期, 借助科学技术革命和第三次产业发展这两个有利条件, 西方国家才走出滞胀困境。在经历了这场滞胀的噩梦后, 80年代以来, 西方国家都不约而同地为削减财政赤字而采取了多种增收节支的措施。从西方国家开始 不怕 财政赤字, 发展到担心财政赤字, 进而又提出迫切解决财政赤字的政策演变过程, 我们可以看出, 想通过赤字财政政策来加快经济发展, 结果只会适得其反。前车之鉴, 不能不引以为戒。所以, 目前我国实施的积极财政政策决不是推行西方的赤字财政政策。注释:

! 参见邓子基∋财政收支矛盾与财政收支平衡(, ∋中国经济问题(1980年第3期。

∀#是根据∋关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告(的数据整理得来。

∃%&根据∋中国统计年鉴(1998) (第274页有关数据换算而来。

(责任编辑 晓 燮)