摘要：在当代中国基层政治中长期存在着二元权力结构,这种二元权力结构内部发生并演示着一种紧张关系,它在不同的历史时期有着不同的表现。应当着力分析当代中国基层政治中二元权力结构产生的原因,演变的历史和趋势,从政治和行政的二维上,对当代中国基层政治中二元权力结构的性质及其变化作出新的解说。
关键词：基层政治；党政关系；权力结构
一、基层二元权力结构形成的背景
一般而言,一个稳定的政治系统中的权力中心只可能有一个。在当代中国基层政治中却形成了特殊形态下的二元权力结构,二元权力结构的存在必然意味着基层政治张力的存在。基层二元权力结构的存在,其原因在于当代中国政治生活中长期存在着一个党政关系问题。“所谓党政关系,一般来说,就是指党和政府(立法、行政、司法、军事)的关系。俄国的列宁首先提出这个问题,当时是指布尔什维克党与苏维埃政权之间的关系。在中国,则是指中国共产党与国家政权的关系。”[1](P133)在当代中国,党政关系主要是指中国共产党与人民政府之间的关系,但又不仅仅是指这种关系。正如有学者指出的那样,党政关系是一组关系,而不是单单指党与人民政府这一对关系。“‘党’的概念的专有性,决定了‘党政关系’是一种范围或者说界限都很清楚的政治关系,既是有关方面同中国共产党的关系;‘政’的概念的多重含义,又决定了‘党政关系’不是一种单一的政治关系,而是一系列或者说是一组政治关系。”[2](P72)这一系列关系主要包括:党和人大的关系;党和政府的关系;党和政协的关系;党和司法机关的关系;党和各社会团体的关系;党和公有制企业事业单位的关系;党和军队的关系等。
一般来说,在资本主义国家政治中并不存在中国意义上的党政关系问题。如果说在西方社会也存在党政关系,那实质上可能是指西方的政党政治问题。资本主义国家中政党与社会主义国家中政党有一点相似的地方是,它们两者都强调政党掌握国家政权的职能。西方政党政治的核心是通过两党、多党以及党内派别之间在选举中间的和平竞争达到控制国家政权的目的。从形式上看资本主义国家的党政关系是92松散的、间接的,它们之间关系最直接的表现是通过政党政治的选举机制更换政府领导人。政治家与他所在的政党之间的组织和制度上的联系也是松散的,导致他倾向于一个政党而非其他政党的原因可能主要不是意识形态上的信仰和组织制度上的约束,而是他本人的政策倾向。西方政党政治的特征是党政分离。
导致中国和西方国家政党在国家中领导地位和方式的不同的原因在于两者合法性的来源有所不同。西方“民主”国家一般是先有国家后有政党,政党的合法性来源于公民通过选票给予的支持;而在中国——在曾存在过的大多数社会主义国家也如此——是先有无产阶级的政党再有人民民主国家。无产阶级政党是人民民主国家的缔造者,政党的合法性来源于它们在历史上为国家独立和民族解放所做出的贡献;来源于它们艰苦卓绝的斗争经验;来源于党与人民群众的血肉联系。在中国历史上,从来还没有一个组织能像中国共产党那样集中了全国的精英分子,将自己具有严密组织纪律性的成员与组织散布于整个社会的各个层次,各个地域。深厚的合法性基础给了党以无穷的力量和自信。这种合法性基础使得党在旧的国家机器被全部打碎、旧有的社会秩序整个不复存在的情形下,能够运用政党的组织力量迅速整合社会,恢复国民经济和社会稳定,建立各级政权机关。因此,在中国,党作为一种权力主体是先于国家政权和行政力量而存在的,即是说在后来形成的中国社会政治生活中的党政二元权力结构中,党从一开始就确立了对行政力量的优先性。这种优先性植根于党领导根据地建设的经验之中,在新政权建立以后的20世纪50年代末得到了强化。在革命战争年代,由于党领导的根据地长期处于被分割包围的环境之中,大小根据地长期互不相连,而各个根据地的自然社会条件又有很大的区别,因而就要求各个根据地的组织、军队和工作人员充分发挥积极性和创造精神,保持相当程度的自主性。因此,地方主义、分散主义和山头主义在不同程度上不可避免地存在着,加之广大农村本来就是小生产者的汪洋大海,小生产者散漫无组织的习气必然对革命队伍有所侵蚀,这些与列宁主义的建立一支无产阶级铁的纪律的队伍的要求相去甚远。因此,运用党的力量统合革命队伍,形成统一指挥,调度有方的政治控制格局就是一种必然的选择。因此,我们一方面看到毛泽东等党和政权的领导人不断强调要区别党和政府的工作性质和任务,另一方面又看到他们在一步步推动着党对权力的集中。在新的历史时期,作为党的第二代领导核心的邓小平虽然反复强调了党政职能分开的重要性,对于党政不分、以党代政以及由此引起的家长制、一言堂、权力过分集中的现象进行了揭露和批评,提出了以党政分开为基点的政治体制改革思路,并在某种程度上在实践中有所落实,但是由于种种历史的和现实的原因,政治生活中的二元权力格局并没有得到根本的改观。现在人们习惯于把党的领导包括对国家权力机关和政府部门的领导归纳为政治领导、思想领导和组织领导。在长期的实践中,党对国家生活的领导方式逐渐形成并固定下来,而这种领导则是全方位的、立体的领导,是对社会的全面的权力延伸、渗透、指导和控制,党的强大的政治力量是当代中国任何其他派别、集团、势力都不拥有的。
二、基层二元权力结构形成的原因
当代中国基层政治系统除了在更小的范围内和更低的层次上复制了国家政治生活的全部信息外,由于基层政治的复杂性、以及基层活动的直接性,在国家层面上存在的二元权力结构,及其在特定条件下的一元化趋势在基层表现得甚至更加明显。更深入地说,基层各方面事务是相当细致繁杂的,各个基层组织呈现出千差万别的特点,这就必然对党组织在基层的作用提出了更高的要求。在旧有的基层权威被摧毁后,要达到对基层异常复杂局面的控制,基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用曾是国家政治系统不断诉诸、也是经常有效的手段,因为没有另外的组织化力量可以整合作为利益矛盾直接交汇点的基层社会,只有扎根在基层社会中的党的力量才能够做到。这一点凸显出党的地方和基层组织作为一种社会整合力量在基层的重要性。当然,从理论上说,党在基层的权力和作用并非就是不能替代的,一种可以设想的途径就是通过科层化的努力,即通过畅通无阻的行政通道达到对基层社会的控制和管理;另一种途径是通过基层社会自我生长的体制外力量,即通过基层社会的自组织达到对这一社会的治理。但是,传统和现实的经验都表明,这两条途径都是难以行得通的。从传统中国对基层的治理经验来看,国家在基层的行政化努力不但要耗费巨大的成本——这是国家放弃对基层行政渗透的主要原因。而且,由于传统中国是一个家族宗法势力在地方上异常强大的国家,国家在基层的行政化努力必然遭到这种势力的抵制和干扰,即是说行政细化所要求的系统的稳定和均衡条件在传统中国基层并不存在——社会的稳定和均衡状态的达到严格上说应该伴随着国家政治的统一和市场的一体化而出现。况且,国家在基层的行政化还必须克服技术上和制度上的难题,而这是传统中国的统治者无法解决的。因此,传统中国的行政力量从来就没有彻底地达到社会最基层。通过国家体制外力量即通过社会的自组织达到对基层社会的治理是传统中国长期实行的措施——这一措施曾受到不少人的称赞。但是,严格地说,这种体制外的自组织力量对于国家来讲应该是一种“善”,而不应该是一种“恶”,但是经验说明,存在于传统中国的体制外力量是一种“善恶交织”的矛盾体。其明显表现在于:一方面,这种势力对基层的“接管”为国家节约了调控成本,弥补了由于国家能力不足的欠缺;另一方面,我们却正好可以把这种现象看成是由于存在于基层的体制外力量过于强大而造成了国家行政力量的比较劣势——正是存在于基层的体制外力量的顽强抵御和干扰才导致国家行政的难以统一和在基层的难有作为。从对国家权力的阻隔和对行政畅通性的阻挠上来说,传统中国基层的体制外自组织力量对于一个成熟的政治系统来说,正是应该加以克服的,而不是应该继承的治理传统。
但是,上述传统中国基层治理经验并不能说明在新的政治系统中推行行政科层化的努力就会遭到失败。“一五”期间,我国曾在基层普遍推行过“行政一长负责制”,结果是党的权力在基层政权和基层企事业单位中受到了某种程度的限制。以企业为例,党委的作用基本上被限制在教育和宣传方面,它实质上演变成企业中的一种职能组织,恢复和发展国民经济的要求似乎更强调了行政权力在管理和经营方面的作用。从1953年开始,我国开始普遍推行苏联式的“一长制”,从事科层化体制创新的努力之所以没有获得成功,在我们看来,可能并不在于基层二元权力结构中的行政权力的一元极化,而在于这种行政权力的贯通缺乏的是技术、人才和制度上的支持。首先,领导革命和领导建设本来就是有着巨大差别的两件事,从革命家转变为企业家和行政管理者,这自然需要认真的技术和文化贮备,但显然,这种要求相对于当时的急需来说是一种非现实的奢求。其次,即使企业领导者和行政领导人具备了基本的技术和文化素质,但是,由于现代管理并不仅仅取决于一个人或两个人的素质和能力,而是需要一大批掌握了现代知识的人才进行通力合作,因而,从总体上来看,人才的缺乏仍然是不可克服的障碍。第三,科层化的最基本的支持性条件是有一整套与之相匹配的规则要素和结构要素,而这显然不是能在新中国成立后这样短的时间内就能建立和完善的。上述缺失使得基层科层制努力的失败似乎成了一种必然。在基层管理环节上,技术和人才上的缺乏导致企业管理和行政管理的简单、粗暴和混乱;制度上的缺乏导致管理和行政无章可循,加上基层党的作用的降低,使行政领导失去了组织性监督和约束,结果,管理中的恣意行为和贪污腐败现象产生了。科层制的失败说明国家行政体系无力解决其基层出现的问题,那么,政党的政治性进入就成了当然的选择,因为科层制在基层的失败很容易使人将之与党的力量在基层作用的被人为降低联系起来——事实也确实如此。在当代中国几十年的基层政治实践中,在基层二元权力结构的张力中,一种权力的极化就必然意味着另一种权力的相对降低,这种状况一直延续到现在。
三、基层二元权力结构的性质及其演变
看来,要达到对这个问题的深入理解,仍须对基层组织基本性质进行分析。在当代中国,基层不仅是人们的生产性活动空间,而且是人们的生活空间、利益空间、政治空间和权利空间。基层的基本性质不仅表现在它是国家科层序列的最低端,而且表现在它是国家政治调控的末梢;不仅表现在它的行政性上,而且表现在它的政治性上;不仅表现在它的生产性上,而且表现在它的利益性上。在行政和政治相对分离的社会中,利益的表达、综合和分配都是由独立于行政机构的一套自成体系的机构、团体、规则来进行的,行政体制外的利益表达、综合和分配以法的形式确定后,行政的功能就会变得相对中立和单纯。而在中国,基层内部曾容纳了全部的政治性功能,社会结构的同质和单一、社会流动的缺乏、资源在基层的聚集和沉淀,使得基层成为人们争夺利益的场所,迫使和诱导人们在基层组织内部,而不是在基层体制外部的社会空间中进行利益表达和竞争。基层组织的利益化和政治化使得行政行为增加了许多附加因素,在这种情况下,行政行为的一致性和严整性遭到了破坏和削弱。这种破坏和削弱不仅来自于行政对象对行政组织的利益和政治性诉求,而且也来自于行政主体自身的演变,因为行政环境的改变导致行政主体不再能保持本来特 性,而是陷入利益性纠纷和政治性纷争之中。非但如此,由于既存的结构化刺激了行政主体潜在的自我利益维护和扩张的本能,行政主体在失去了一定的限制、规范和约束的条件下,还会积极主动地介入利益竞争,这种情况的出现当然是国家始料所不及的。一个合乎逻辑的补救措施和办法就是动用既有的政党力量介入利益流程,这样既可以挽救行政衰败,又可以利用政党的既有权威对利益进行综合与分配。由此看来,党政二元权力结构在中国基层的存在就是一种历史的和逻辑的必然,就具有了某种绝对性。
严重的问题可能倒并不在于当代中国基层社会存在着党政二元权力结构,而在于这两个权力之间的协调、平衡与合理的分工。这一点已经为众多中国的政治家和政治学家所注意到。历史和经验说明,在那些党政之间分工比较明确、党政关系比较协调、党政职能各司其责,党政都能够充分履行其职能的基层单位,政治和行政的局面自然会更好———政治和行政的“双赢”。而在那些党政关系没有理顺、党政职能模糊不清、党政责任交叉纠缠,党政权力主体之间摩擦不断的基层单位,可能就会出现政治和行政局面的“双输”———既缺乏稳定,又缺乏效能。这说明,当代中国基层二元权力结构中存在的张力如果超过了一定的界限就可能导致权力的衰败,即:如果党政二元权力结构中的一元过强或过弱,或越俎代庖包办对方或毫无地位被对方所吞噬,那么这种结构化不良所导致的必然就是或党的权力的衰败或行政权力的衰败。
中国基层二元权力结构除了禀有国家层次党政关系上所具有的关键性特征外,在从1956年到1978年的20多年的时间里,党的权力的一元极化更加严重。这是基层组织及其活动的性质和特点决定的。首先,国家与社会的一体化,政府对公民政治生活、文化生活、经济生活乃至私人活动的全面包容和涵纳,使得基层成为一个巨型的融政治、行政、经济、文化、社会性组织多方面功能为一体的复合体。在行政效率不变的情形下,基层功能的扩张必然要求相应的机构与人员的扩大和增多,机构的扩大和人员的增多又必然导致政治行政成本的迅速昂贵化,而这种昂贵的政治行政成本显然是国家所难以承担的。一个现实的选择就是用党的人员和组织来弥补行政人员与组织的不足,这可能是所谓“党政合一”和“以党代政”的一个客观上的原因。在国家层次上,党政二元权力由于现实的需要和实际存在的党的工作和政府工作的巨大不同而显示出标志性的差别。而在基层,由于各个方面工作和活动界限的趋于模糊,这些工作和活动就呈现出一种综合化和概括性的特点。第二,在当代中国,无论多么复杂的基层结构体系,它从一开始都是起源于党的权力和作用。如上述所说,一个明显的事实是党的权力创造了政权的权力;党的权威带来了政权的权威。党所领导的根据地的斗争和治理经验既是一种优势,又是一种局限。其优势表现在,党可以搬用它在根据地不通过任何中介直接治理基层的经验;其局限表现在,既然党可以有现成的经验运用,那么在新条件下基层实行体制创新就缺乏一种内在的冲动和紧迫感。在这方面,一个特别容易使人丧失敏感的问题是,党政双重权力架构、党政重叠的领导体制在实行的早期阶段确实创造出了辉煌的业绩,而这种业绩的存在很容易遮蔽现实中存在的问题。在基层普遍存在的党政领导交叉任职的情况,特别突出地反映了基层组织及其活动中存在的上述两个方面的性质和特点。按照不成文的惯例,基层单位的行政长官同时必然就是党组织的副书记。不但如此,笔者在H·C地区的调查显示,该地区所有的乡(镇)人大主席都是由乡党委书记担任的,而人大副主席中多数人是乡党委的委员。这种党政交叉任职的情况充分说明了基层政治、经济生活以及行政管理的融合和统一。这样的制度安排可能是出于党政两种权力更好地相互配合、协调行动的考虑,但也印证了所谓节约政治行政成本的推断,因为即使在这种党政交叉、互相配合的制度安排下,基层财政仍然困难重重,难以为继。
在1956年以后推行的党委领导下的分工负责制正式确立了基层的二元权力结构体制。但是这种体制一开始就暴露出了它的弊端,这种弊端的表现在于党政两种权力在长期实践过程中演变成了对基层内部权力的争夺,其深层次原因在于党和行政权力在基层利益分歧和矛盾的综合作用下,演变成了分别代表基层内部不同部分人的利益主体。这说明基层二元权力结构中内在具有的张力开始越过一定的阈值对基层政治生活产生负面影响。基层权力主体的利益化显然使得国家对基层的控制难度加大了,以至于国家不得不经常性地运用工作队、检查组、巡视员等形式进驻基层单位,处理基层矛盾和纠纷,推动那里的工作。随着整个国家政治局面的复杂和变动、最高领导人对党的权力的强调,基层二元权力结构逐渐走向了党的一元极化和一元独尊。及至“文化大革命”,基层党政二元权力结构从形式上已经消失了,或者说行政权力已经为党的权力所容纳,基层“革命委员会”成了一个融一切政治、经济、司法、行政权力于一体的组织,党的领导人就是革命委员会的领导人,达到了对党政权力在建制上的高度统一。
1978年后,基层党政二元权力结构中的内在张力以新的形式表现出来。其特征是党政二元权力结构的张力在不同时期、不同地方、不同类型的组织和单位有不同的表现。改革开放以后,党的十二大及其以后历次党的代表大会所通过的党章都对党的基层组织的性质、地位与作用有所规定。党的十二大党章规定,企事业单位中党的基层委员会和不设党的基层委员会的总支部委员会或支部委员会,对本单位的工作起领导作用;在党的基层委员会领导下的总支部委员会和支部委员会,除特殊情况外,只对本单位的生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用;各级党政机关中的党的基层组织则不领导本单位的业务工作。除了党的十三大外,十二大以后历次党的代表大会通过的党章基本延续了这样的提法。应当说,党章上的这些内容通过对党的基层组织的性质和作用的规定明确了党政二元权力主体在权限和职能上的区别。但是,这些规定并没有消除基层二元权力主体之间的结构性张力。当然,这些张力在各种类型的基层组织中存在的程度和情形是不同的。这种不同要视该基层单位在国家政治行政序列中的性质和先赋的地位的重要性而定,在基层政权、人民团体、事业单位和企业中党的基层组织地位的重要性显然是不同的。由于企业主要的业务内容是生产劳动,因此,企业的专业性和生产性天然地将权威指向行政领导,即使在实行党委领导下的首长负责制的时期,企业中的行政干部仍然是富有权威的,只不过厂长(经理)负责制的实行使得企业中的二元权力结构中的行政权力一元极化合法化了。但是行政权力的一元极化在各个不同所有制企业、甚至在不同规模的国有企业中仍有程度不同的差别。在基层政权中,党的领导地位和领导权力则是不容置疑的。行政一把手即乡(镇)长和街道主任,在人们的印象中其概念是模糊的,通常它指的就是基层政权的二把手。同样道理,在村一级一把手是指该村的党支部书记,而村长或现在的村委会主任通常是二把手。即使宪法和法律明确规定了村民自治的地位,但村党支部对村委会的领导地位仍然是不容动摇的。
四、基层二元权力结构变化的新特点
经过多年的探索和实践,现在人们对党政两个权力主体的性质、职能和作用上的区别开始有了比较明确的认识。这为消除长期存在的党政二元权力主体之间的结构化张力提供了最根本的前提条件,但是这一条件的存在并不一定就意味着这种张力就会必然消失,即是说党政分工的明确化和职能的规范化是消除党政二元权力主体结构化张力的必要条件,但不是充分条件。事实是,党政二元权力中,一元权力的过强过大,另一元权力的过弱过小的现象普遍存在着。[3]与20世纪六七十年代不同的是,那时基层组织中的权力无例外地都向党的干部手中集中,即我们所谓的党的权力的一元极化;而现在,基层组织中的权力既存在着向党的领导集中的现象,也存在着向行政领导集中的现象。在基层社会中,是党组织更有权力和权威还是行政组织更有权力和权威,这要取决于许多因素。首先,合法性来源的不同造成了权力和权威的不同值,一个拥有权力的领导人并不一定就富有权威,而一个富有权威的领导并不一定在权力结构中占据重要位置。这是因为权力的获得是由于某人被置于权力序列某一空间位置上,是外在规定的;而权威的获得是依靠人们内心的价值评判、道德信念和伦理情感,是内生外发的自觉认同。权力、权威关系的复杂性导致有权力无权威、有权威但无外在形式权力的现象的产生。这种现象目前在基层非科层化结构和半科层化结构中普遍地存在着。其次,基层二元权力结构中的权力是向党的一极集中,还是向政的一极集中,还取决于党政领导所具备的政治社会背景、关系力量的对比以及基层组织中存在的伦理人格结构等等。总体上来看,基层政治格局中存在的二元权力主体之间的结构化张力在目前非但没有消失,反而有愈演愈烈的趋势,这是因为改革开放带来了利益的丰富和多元化。这种利益的丰富和多元化在多大程度上会促使基层党政领导卷入利益纠纷和争夺、是否会导致党政权力的过分地一元极化,则要取决于各个地区、各个部门和各个组织所处的外在环境和内在条件,但是这种现象的存在已经成为一个不争的事实。这样的事实也被学者们所发现:“在‘政治’突出的年代,政党在单位的内部往往占据主导地位,党委书记曾经是一个十分诱人的职位;在‘经济’突出的年代,单位的‘厂长’或‘总经理’便成为诱人的职位。特别是在推行‘行政首长负责制’以后,行政力量在经济单位和文化事业单位中的功能凸显,政党系统往往以其监督功能和教化功能确定着其制度化定位。”[4](P211)看来,只要基层组织中的党政二元权力结构存在,这种结构产生的张力就会存在,而且由于时代和外部环境的不断变动,党政二元权力之间的互动和调整会不断地进行下去。
参考文献:
[1]谢庆奎等.中国地方政府体制概论[M].北京:中国广播电视出版社, 1998.
[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社, 1997.
[3]斯君,王娜娜.情系虎头山———访大寨村党支部书记郭凤莲[J].领导科学, 2000, (1).
[4]陈红太.从党政关系的历史变迁看中国政治体系变革的阶段性特征[J].浙江学刊, 2003, (6).
作者简介:戴长征(1964—),男,安徽寿县人,对外经济贸易大学人文与社会科学学院院长、教授、博士生导师,研究方向为政治学理论、中国政治
摘要：在当代中国基层政治中长期存在着二元权力结构,这种二元权力结构内部发生并演示着一种紧张关系,它在不同的历史时期有着不同的表现。应当着力分析当代中国基层政治中二元权力结构产生的原因,演变的历史和趋势,从政治和行政的二维上,对当代中国基层政治中二元权力结构的性质及其变化作出新的解说。
关键词：基层政治；党政关系；权力结构
一、基层二元权力结构形成的背景
一般而言,一个稳定的政治系统中的权力中心只可能有一个。在当代中国基层政治中却形成了特殊形态下的二元权力结构,二元权力结构的存在必然意味着基层政治张力的存在。基层二元权力结构的存在,其原因在于当代中国政治生活中长期存在着一个党政关系问题。“所谓党政关系,一般来说,就是指党和政府(立法、行政、司法、军事)的关系。俄国的列宁首先提出这个问题,当时是指布尔什维克党与苏维埃政权之间的关系。在中国,则是指中国共产党与国家政权的关系。”[1](P133)在当代中国,党政关系主要是指中国共产党与人民政府之间的关系,但又不仅仅是指这种关系。正如有学者指出的那样,党政关系是一组关系,而不是单单指党与人民政府这一对关系。“‘党’的概念的专有性,决定了‘党政关系’是一种范围或者说界限都很清楚的政治关系,既是有关方面同中国共产党的关系;‘政’的概念的多重含义,又决定了‘党政关系’不是一种单一的政治关系,而是一系列或者说是一组政治关系。”[2](P72)这一系列关系主要包括:党和人大的关系;党和政府的关系;党和政协的关系;党和司法机关的关系;党和各社会团体的关系;党和公有制企业事业单位的关系;党和军队的关系等。
一般来说,在资本主义国家政治中并不存在中国意义上的党政关系问题。如果说在西方社会也存在党政关系,那实质上可能是指西方的政党政治问题。资本主义国家中政党与社会主义国家中政党有一点相似的地方是,它们两者都强调政党掌握国家政权的职能。西方政党政治的核心是通过两党、多党以及党内派别之间在选举中间的和平竞争达到控制国家政权的目的。从形式上看资本主义国家的党政关系是92松散的、间接的,它们之间关系最直接的表现是通过政党政治的选举机制更换政府领导人。政治家与他所在的政党之间的组织和制度上的联系也是松散的,导致他倾向于一个政党而非其他政党的原因可能主要不是意识形态上的信仰和组织制度上的约束,而是他本人的政策倾向。西方政党政治的特征是党政分离。
导致中国和西方国家政党在国家中领导地位和方式的不同的原因在于两者合法性的来源有所不同。西方“民主”国家一般是先有国家后有政党,政党的合法性来源于公民通过选票给予的支持;而在中国——在曾存在过的大多数社会主义国家也如此——是先有无产阶级的政党再有人民民主国家。无产阶级政党是人民民主国家的缔造者,政党的合法性来源于它们在历史上为国家独立和民族解放所做出的贡献;来源于它们艰苦卓绝的斗争经验;来源于党与人民群众的血肉联系。在中国历史上,从来还没有一个组织能像中国共产党那样集中了全国的精英分子,将自己具有严密组织纪律性的成员与组织散布于整个社会的各个层次,各个地域。深厚的合法性基础给了党以无穷的力量和自信。这种合法性基础使得党在旧的国家机器被全部打碎、旧有的社会秩序整个不复存在的情形下,能够运用政党的组织力量迅速整合社会,恢复国民经济和社会稳定,建立各级政权机关。因此,在中国,党作为一种权力主体是先于国家政权和行政力量而存在的,即是说在后来形成的中国社会政治生活中的党政二元权力结构中,党从一开始就确立了对行政力量的优先性。这种优先性植根于党领导根据地建设的经验之中,在新政权建立以后的20世纪50年代末得到了强化。在革命战争年代,由于党领导的根据地长期处于被分割包围的环境之中,大小根据地长期互不相连,而各个根据地的自然社会条件又有很大的区别,因而就要求各个根据地的组织、军队和工作人员充分发挥积极性和创造精神,保持相当程度的自主性。因此,地方主义、分散主义和山头主义在不同程度上不可避免地存在着,加之广大农村本来就是小生产者的汪洋大海,小生产者散漫无组织的习气必然对革命队伍有所侵蚀,这些与列宁主义的建立一支无产阶级铁的纪律的队伍的要求相去甚远。因此,运用党的力量统合革命队伍,形成统一指挥,调度有方的政治控制格局就是一种必然的选择。因此,我们一方面看到毛泽东等党和政权的领导人不断强调要区别党和政府的工作性质和任务,另一方面又看到他们在一步步推动着党对权力的集中。在新的历史时期,作为党的第二代领导核心的邓小平虽然反复强调了党政职能分开的重要性,对于党政不分、以党代政以及由此引起的家长制、一言堂、权力过分集中的现象进行了揭露和批评,提出了以党政分开为基点的政治体制改革思路,并在某种程度上在实践中有所落实,但是由于种种历史的和现实的原因,政治生活中的二元权力格局并没有得到根本的改观。现在人们习惯于把党的领导包括对国家权力机关和政府部门的领导归纳为政治领导、思想领导和组织领导。在长期的实践中,党对国家生活的领导方式逐渐形成并固定下来,而这种领导则是全方位的、立体的领导,是对社会的全面的权力延伸、渗透、指导和控制,党的强大的政治力量是当代中国任何其他派别、集团、势力都不拥有的。
二、基层二元权力结构形成的原因
当代中国基层政治系统除了在更小的范围内和更低的层次上复制了国家政治生活的全部信息外,由于基层政治的复杂性、以及基层活动的直接性,在国家层面上存在的二元权力结构,及其在特定条件下的一元化趋势在基层表现得甚至更加明显。更深入地说,基层各方面事务是相当细致繁杂的,各个基层组织呈现出千差万别的特点,这就必然对党组织在基层的作用提出了更高的要求。在旧有的基层权威被摧毁后,要达到对基层异常复杂局面的控制,基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用曾是国家政治系统不断诉诸、也是经常有效的手段,因为没有另外的组织化力量可以整合作为利益矛盾直接交汇点的基层社会,只有扎根在基层社会中的党的力量才能够做到。这一点凸显出党的地方和基层组织作为一种社会整合力量在基层的重要性。当然,从理论上说,党在基层的权力和作用并非就是不能替代的,一种可以设想的途径就是通过科层化的努力,即通过畅通无阻的行政通道达到对基层社会的控制和管理;另一种途径是通过基层社会自我生长的体制外力量,即通过基层社会的自组织达到对这一社会的治理。但是,传统和现实的经验都表明,这两条途径都是难以行得通的。从传统中国对基层的治理经验来看,国家在基层的行政化努力不但要耗费巨大的成本——这是国家放弃对基层行政渗透的主要原因。而且,由于传统中国是一个家族宗法势力在地方上异常强大的国家,国家在基层的行政化努力必然遭到这种势力的抵制和干扰,即是说行政细化所要求的系统的稳定和均衡条件在传统中国基层并不存在——社会的稳定和均衡状态的达到严格上说应该伴随着国家政治的统一和市场的一体化而出现。况且,国家在基层的行政化还必须克服技术上和制度上的难题,而这是传统中国的统治者无法解决的。因此,传统中国的行政力量从来就没有彻底地达到社会最基层。通过国家体制外力量即通过社会的自组织达到对基层社会的治理是传统中国长期实行的措施——这一措施曾受到不少人的称赞。但是,严格地说,这种体制外的自组织力量对于国家来讲应该是一种“善”,而不应该是一种“恶”,但是经验说明,存在于传统中国的体制外力量是一种“善恶交织”的矛盾体。其明显表现在于:一方面,这种势力对基层的“接管”为国家节约了调控成本,弥补了由于国家能力不足的欠缺;另一方面,我们却正好可以把这种现象看成是由于存在于基层的体制外力量过于强大而造成了国家行政力量的比较劣势——正是存在于基层的体制外力量的顽强抵御和干扰才导致国家行政的难以统一和在基层的难有作为。从对国家权力的阻隔和对行政畅通性的阻挠上来说,传统中国基层的体制外自组织力量对于一个成熟的政治系统来说,正是应该加以克服的,而不是应该继承的治理传统。
但是,上述传统中国基层治理经验并不能说明在新的政治系统中推行行政科层化的努力就会遭到失败。“一五”期间,我国曾在基层普遍推行过“行政一长负责制”,结果是党的权力在基层政权和基层企事业单位中受到了某种程度的限制。以企业为例,党委的作用基本上被限制在教育和宣传方面,它实质上演变成企业中的一种职能组织,恢复和发展国民经济的要求似乎更强调了行政权力在管理和经营方面的作用。从1953年开始,我国开始普遍推行苏联式的“一长制”,从事科层化体制创新的努力之所以没有获得成功,在我们看来,可能并不在于基层二元权力结构中的行政权力的一元极化,而在于这种行政权力的贯通缺乏的是技术、人才和制度上的支持。首先,领导革命和领导建设本来就是有着巨大差别的两件事,从革命家转变为企业家和行政管理者,这自然需要认真的技术和文化贮备,但显然,这种要求相对于当时的急需来说是一种非现实的奢求。其次,即使企业领导者和行政领导人具备了基本的技术和文化素质,但是,由于现代管理并不仅仅取决于一个人或两个人的素质和能力,而是需要一大批掌握了现代知识的人才进行通力合作,因而,从总体上来看,人才的缺乏仍然是不可克服的障碍。第三,科层化的最基本的支持性条件是有一整套与之相匹配的规则要素和结构要素,而这显然不是能在新中国成立后这样短的时间内就能建立和完善的。上述缺失使得基层科层制努力的失败似乎成了一种必然。在基层管理环节上,技术和人才上的缺乏导致企业管理和行政管理的简单、粗暴和混乱;制度上的缺乏导致管理和行政无章可循,加上基层党的作用的降低,使行政领导失去了组织性监督和约束,结果,管理中的恣意行为和贪污腐败现象产生了。科层制的失败说明国家行政体系无力解决其基层出现的问题,那么,政党的政治性进入就成了当然的选择,因为科层制在基层的失败很容易使人将之与党的力量在基层作用的被人为降低联系起来——事实也确实如此。在当代中国几十年的基层政治实践中,在基层二元权力结构的张力中,一种权力的极化就必然意味着另一种权力的相对降低,这种状况一直延续到现在。
三、基层二元权力结构的性质及其演变
看来,要达到对这个问题的深入理解,仍须对基层组织基本性质进行分析。在当代中国,基层不仅是人们的生产性活动空间,而且是人们的生活空间、利益空间、政治空间和权利空间。基层的基本性质不仅表现在它是国家科层序列的最低端,而且表现在它是国家政治调控的末梢;不仅表现在它的行政性上,而且表现在它的政治性上;不仅表现在它的生产性上,而且表现在它的利益性上。在行政和政治相对分离的社会中,利益的表达、综合和分配都是由独立于行政机构的一套自成体系的机构、团体、规则来进行的,行政体制外的利益表达、综合和分配以法的形式确定后,行政的功能就会变得相对中立和单纯。而在中国,基层内部曾容纳了全部的政治性功能,社会结构的同质和单一、社会流动的缺乏、资源在基层的聚集和沉淀,使得基层成为人们争夺利益的场所,迫使和诱导人们在基层组织内部,而不是在基层体制外部的社会空间中进行利益表达和竞争。基层组织的利益化和政治化使得行政行为增加了许多附加因素,在这种情况下,行政行为的一致性和严整性遭到了破坏和削弱。这种破坏和削弱不仅来自于行政对象对行政组织的利益和政治性诉求,而且也来自于行政主体自身的演变,因为行政环境的改变导致行政主体不再能保持本来特 性,而是陷入利益性纠纷和政治性纷争之中。非但如此,由于既存的结构化刺激了行政主体潜在的自我利益维护和扩张的本能,行政主体在失去了一定的限制、规范和约束的条件下,还会积极主动地介入利益竞争,这种情况的出现当然是国家始料所不及的。一个合乎逻辑的补救措施和办法就是动用既有的政党力量介入利益流程,这样既可以挽救行政衰败,又可以利用政党的既有权威对利益进行综合与分配。由此看来,党政二元权力结构在中国基层的存在就是一种历史的和逻辑的必然,就具有了某种绝对性。
严重的问题可能倒并不在于当代中国基层社会存在着党政二元权力结构,而在于这两个权力之间的协调、平衡与合理的分工。这一点已经为众多中国的政治家和政治学家所注意到。历史和经验说明,在那些党政之间分工比较明确、党政关系比较协调、党政职能各司其责,党政都能够充分履行其职能的基层单位,政治和行政的局面自然会更好———政治和行政的“双赢”。而在那些党政关系没有理顺、党政职能模糊不清、党政责任交叉纠缠,党政权力主体之间摩擦不断的基层单位,可能就会出现政治和行政局面的“双输”———既缺乏稳定,又缺乏效能。这说明,当代中国基层二元权力结构中存在的张力如果超过了一定的界限就可能导致权力的衰败,即:如果党政二元权力结构中的一元过强或过弱,或越俎代庖包办对方或毫无地位被对方所吞噬,那么这种结构化不良所导致的必然就是或党的权力的衰败或行政权力的衰败。
中国基层二元权力结构除了禀有国家层次党政关系上所具有的关键性特征外,在从1956年到1978年的20多年的时间里,党的权力的一元极化更加严重。这是基层组织及其活动的性质和特点决定的。首先,国家与社会的一体化,政府对公民政治生活、文化生活、经济生活乃至私人活动的全面包容和涵纳,使得基层成为一个巨型的融政治、行政、经济、文化、社会性组织多方面功能为一体的复合体。在行政效率不变的情形下,基层功能的扩张必然要求相应的机构与人员的扩大和增多,机构的扩大和人员的增多又必然导致政治行政成本的迅速昂贵化,而这种昂贵的政治行政成本显然是国家所难以承担的。一个现实的选择就是用党的人员和组织来弥补行政人员与组织的不足,这可能是所谓“党政合一”和“以党代政”的一个客观上的原因。在国家层次上,党政二元权力由于现实的需要和实际存在的党的工作和政府工作的巨大不同而显示出标志性的差别。而在基层,由于各个方面工作和活动界限的趋于模糊,这些工作和活动就呈现出一种综合化和概括性的特点。第二,在当代中国,无论多么复杂的基层结构体系,它从一开始都是起源于党的权力和作用。如上述所说,一个明显的事实是党的权力创造了政权的权力;党的权威带来了政权的权威。党所领导的根据地的斗争和治理经验既是一种优势,又是一种局限。其优势表现在,党可以搬用它在根据地不通过任何中介直接治理基层的经验;其局限表现在,既然党可以有现成的经验运用,那么在新条件下基层实行体制创新就缺乏一种内在的冲动和紧迫感。在这方面,一个特别容易使人丧失敏感的问题是,党政双重权力架构、党政重叠的领导体制在实行的早期阶段确实创造出了辉煌的业绩,而这种业绩的存在很容易遮蔽现实中存在的问题。在基层普遍存在的党政领导交叉任职的情况,特别突出地反映了基层组织及其活动中存在的上述两个方面的性质和特点。按照不成文的惯例,基层单位的行政长官同时必然就是党组织的副书记。不但如此,笔者在H·C地区的调查显示,该地区所有的乡(镇)人大主席都是由乡党委书记担任的,而人大副主席中多数人是乡党委的委员。这种党政交叉任职的情况充分说明了基层政治、经济生活以及行政管理的融合和统一。这样的制度安排可能是出于党政两种权力更好地相互配合、协调行动的考虑,但也印证了所谓节约政治行政成本的推断,因为即使在这种党政交叉、互相配合的制度安排下,基层财政仍然困难重重,难以为继。
在1956年以后推行的党委领导下的分工负责制正式确立了基层的二元权力结构体制。但是这种体制一开始就暴露出了它的弊端,这种弊端的表现在于党政两种权力在长期实践过程中演变成了对基层内部权力的争夺,其深层次原因在于党和行政权力在基层利益分歧和矛盾的综合作用下,演变成了分别代表基层内部不同部分人的利益主体。这说明基层二元权力结构中内在具有的张力开始越过一定的阈值对基层政治生活产生负面影响。基层权力主体的利益化显然使得国家对基层的控制难度加大了,以至于国家不得不经常性地运用工作队、检查组、巡视员等形式进驻基层单位,处理基层矛盾和纠纷,推动那里的工作。随着整个国家政治局面的复杂和变动、最高领导人对党的权力的强调,基层二元权力结构逐渐走向了党的一元极化和一元独尊。及至“文化大革命”,基层党政二元权力结构从形式上已经消失了,或者说行政权力已经为党的权力所容纳,基层“革命委员会”成了一个融一切政治、经济、司法、行政权力于一体的组织,党的领导人就是革命委员会的领导人,达到了对党政权力在建制上的高度统一。
1978年后,基层党政二元权力结构中的内在张力以新的形式表现出来。其特征是党政二元权力结构的张力在不同时期、不同地方、不同类型的组织和单位有不同的表现。改革开放以后,党的十二大及其以后历次党的代表大会所通过的党章都对党的基层组织的性质、地位与作用有所规定。党的十二大党章规定,企事业单位中党的基层委员会和不设党的基层委员会的总支部委员会或支部委员会,对本单位的工作起领导作用;在党的基层委员会领导下的总支部委员会和支部委员会,除特殊情况外,只对本单位的生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用;各级党政机关中的党的基层组织则不领导本单位的业务工作。除了党的十三大外,十二大以后历次党的代表大会通过的党章基本延续了这样的提法。应当说,党章上的这些内容通过对党的基层组织的性质和作用的规定明确了党政二元权力主体在权限和职能上的区别。但是,这些规定并没有消除基层二元权力主体之间的结构性张力。当然,这些张力在各种类型的基层组织中存在的程度和情形是不同的。这种不同要视该基层单位在国家政治行政序列中的性质和先赋的地位的重要性而定,在基层政权、人民团体、事业单位和企业中党的基层组织地位的重要性显然是不同的。由于企业主要的业务内容是生产劳动,因此,企业的专业性和生产性天然地将权威指向行政领导,即使在实行党委领导下的首长负责制的时期,企业中的行政干部仍然是富有权威的,只不过厂长(经理)负责制的实行使得企业中的二元权力结构中的行政权力一元极化合法化了。但是行政权力的一元极化在各个不同所有制企业、甚至在不同规模的国有企业中仍有程度不同的差别。在基层政权中,党的领导地位和领导权力则是不容置疑的。行政一把手即乡(镇)长和街道主任,在人们的印象中其概念是模糊的,通常它指的就是基层政权的二把手。同样道理,在村一级一把手是指该村的党支部书记,而村长或现在的村委会主任通常是二把手。即使宪法和法律明确规定了村民自治的地位,但村党支部对村委会的领导地位仍然是不容动摇的。
四、基层二元权力结构变化的新特点
经过多年的探索和实践,现在人们对党政两个权力主体的性质、职能和作用上的区别开始有了比较明确的认识。这为消除长期存在的党政二元权力主体之间的结构化张力提供了最根本的前提条件,但是这一条件的存在并不一定就意味着这种张力就会必然消失,即是说党政分工的明确化和职能的规范化是消除党政二元权力主体结构化张力的必要条件,但不是充分条件。事实是,党政二元权力中,一元权力的过强过大,另一元权力的过弱过小的现象普遍存在着。[3]与20世纪六七十年代不同的是,那时基层组织中的权力无例外地都向党的干部手中集中,即我们所谓的党的权力的一元极化;而现在,基层组织中的权力既存在着向党的领导集中的现象,也存在着向行政领导集中的现象。在基层社会中,是党组织更有权力和权威还是行政组织更有权力和权威,这要取决于许多因素。首先,合法性来源的不同造成了权力和权威的不同值,一个拥有权力的领导人并不一定就富有权威,而一个富有权威的领导并不一定在权力结构中占据重要位置。这是因为权力的获得是由于某人被置于权力序列某一空间位置上,是外在规定的;而权威的获得是依靠人们内心的价值评判、道德信念和伦理情感,是内生外发的自觉认同。权力、权威关系的复杂性导致有权力无权威、有权威但无外在形式权力的现象的产生。这种现象目前在基层非科层化结构和半科层化结构中普遍地存在着。其次,基层二元权力结构中的权力是向党的一极集中,还是向政的一极集中,还取决于党政领导所具备的政治社会背景、关系力量的对比以及基层组织中存在的伦理人格结构等等。总体上来看,基层政治格局中存在的二元权力主体之间的结构化张力在目前非但没有消失,反而有愈演愈烈的趋势,这是因为改革开放带来了利益的丰富和多元化。这种利益的丰富和多元化在多大程度上会促使基层党政领导卷入利益纠纷和争夺、是否会导致党政权力的过分地一元极化,则要取决于各个地区、各个部门和各个组织所处的外在环境和内在条件,但是这种现象的存在已经成为一个不争的事实。这样的事实也被学者们所发现:“在‘政治’突出的年代,政党在单位的内部往往占据主导地位,党委书记曾经是一个十分诱人的职位;在‘经济’突出的年代,单位的‘厂长’或‘总经理’便成为诱人的职位。特别是在推行‘行政首长负责制’以后,行政力量在经济单位和文化事业单位中的功能凸显,政党系统往往以其监督功能和教化功能确定着其制度化定位。”[4](P211)看来,只要基层组织中的党政二元权力结构存在,这种结构产生的张力就会存在,而且由于时代和外部环境的不断变动,党政二元权力之间的互动和调整会不断地进行下去。
参考文献:
[1]谢庆奎等.中国地方政府体制概论[M].北京:中国广播电视出版社, 1998.
[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社, 1997.
[3]斯君,王娜娜.情系虎头山———访大寨村党支部书记郭凤莲[J].领导科学, 2000, (1).
[4]陈红太.从党政关系的历史变迁看中国政治体系变革的阶段性特征[J].浙江学刊, 2003, (6).
作者简介:戴长征(1964—),男,安徽寿县人,对外经济贸易大学人文与社会科学学院院长、教授、博士生导师,研究方向为政治学理论、中国政治