扩大行政赔偿范围，提高赔偿标准之我见
最近网上报道了这样一个新闻：轰动全国的内蒙“呼格吉勒图冤杀案”即将启动重审程序，被以“故意杀人罪”枪决18年后，当年的杀人犯呼格吉勒图面临无罪判决的可能。新闻一出，引发了无数网友的激烈评论，虽然其后该新闻评论被屏蔽，但从之前网友们的热议能够看出来：网友们特别关注关于国家补偿的问题，对于国家补偿的不满也越来越多。结合此事，回看所学的行政法与行政诉讼法，小议一下我国的行政赔偿制度存在的问题及对策。
行政赔偿是国家行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，因为违法行政给作为行政相对方的公民、法人及其它组织的合法利益造成了损害，而由国家进行赔偿的法律行为。它是国家赔偿制度的重要组成部分，是建设法治国家、依法行政的必然产物。我国的行政赔偿制度尽管确立的比较早，即在1954年宪法中就确认：公民“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。但是，我国有关行政赔偿制度的建设，只是最近二十多年里才取得了重大进展。从《民法通则》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》，到国务院“关于大力推进依法行政的实施意见”中关于行政赔偿的各项规定，使我国在当代立法体系上逐步完成了行政赔偿制度从法律理念到法律的初步规定直到在法律上具备可诉性和操作性的过渡。就目前而言，我国立法已经在实体上、程序上构建了相对完整的行政赔偿法律制度。特别是国家赔偿法，对于保障公民的人身权利和财产权利，促进国家机关
及其工作人员依法行政、加强社会主义民主法治建设、平衡公权与私权的关系，维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着社会的发展进步，特别是近十多年来，我国国民经济高速发展，人们的民主法律意识不断提高，对权力的保护和民主法治建设等问题的关注程度也越来越高，而国家赔偿法的不足也愈发显现出来。下面我们先来分析一下我国现行的行政赔偿制度存在的缺陷：
一是赔偿的归责原则单一且不甚明确：根据国家赔偿法第二条规定，我国行政赔偿采用的是“违法归责原则”。但违法归责中的“违法”问题不明确。什么是“违法”？赔偿法未作立法解释，造成实践中较大的任意性。这种单一的归责原则存在不能解决行政行为明显不当造成的损害问题；不能解决共有公共设施引起的赔偿问题；不能解决合法行为引起的补偿问题；不能统领国家赔偿的归责标准，违法原则与其它归责原则有交叉现象等问题。二是行政赔偿范围过窄：首先，我国的国家赔偿法在对行政赔偿范围作出规定时，虽然作出了对范围的肯定性规定和否定性的排除，却没有对抽象行政行为作出明确规定，留下法律空白。其次，对侵犯财产权的行政行为所造成的损失，以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿可得利益。再次，我国的国家赔偿法对违法的行政行为所造成的精神损失也没有规定是否给予补偿。三是行政赔偿的标准过低：关于行政赔偿的计算标准，我国采用的是抚慰性标准，即国家赔偿不是以填补受害人的实际损失为标准，仅仅象征安慰性质给予一定的补偿，这种赔偿金额往往少与受害人的实际损失。根据这一标准，当行政机关及其工作人员的违法行为给公民造
成了财产权的损失时，只赔偿直接损失，对可得利益不予赔偿；如侵犯了人身权时，只赔偿身体所受损害的损失和限制人身自由的损失，其他的一概不予赔偿。四是赔偿程序需改进：行政赔偿由行政机关先行处理是大部分国家的主要做法，目的是为了疏减诉源、简化救济、保障权利。但是从国家赔偿法实施以来的情况看，这个目的没有得到充分体现，往往拖延了受害人得到赔偿的时间，有的甚至还影响了受害人诉权的实现，不仅没有起到保障权利的作用，反而成了受害人维护权益的屏障。五是赔偿费用的支付方式不规范：按照现行国家赔偿法和国家赔偿费用支付的有关规定，我国国家赔偿费用是由赔偿义务机关先行赔付，然后向同级财政部门申请核拨。但实际情况基本上是“机关赔偿”。大部分赔偿义务机关未向同级财政部门申请核拨国家赔偿费用，很多是通过自己的“小金库”或者其它方式解决，这很容易滋生腐败现象。也有一些赔偿义务主体拖延或者拒绝赔偿，增加了受害人取得实际赔偿的难度。六是对做出违法行政行为的具体的工作人员的责任追究有待完善：现有的行政赔偿制度更多地强调了违法行政行为的国家赔偿责任，对做出违法行政行为的具体的工作人员的法律责任不够明确具体。
每一部法律的出台都将使得每一个公民的合法权益得到更好的保护，但是，事物所具有的两面性又决定其必然会存在着不足和缺陷，《国家赔偿法》亦不例外。因而在《国家赔偿法》的实施过程中暴露出来的问题，我们也应该客观、理性地看待。探究问题就应该对它存在和出现的原因、背景进行分析，就我国现行的行政赔偿制度存在的
不足，参考外国的相关司法制度，吸收个中的精华，为完善我国的行政赔偿制度出谋划策。
下面主要从扩大行政赔偿范围，提高赔偿标准方面谈谈个人看法：行政赔偿范围的大小，每个国家规定的都不尽相同。衡量一个国家国家赔偿法规定的赔偿范围的宽窄与合理，主要看它对国家权力行为的态度，是不是认真、广泛地监督国家的权利、规范国家的公权力行为，对公权力行为的损害后果由国家承担的赔偿责任，这是国家赔偿法之所以区别民事赔偿的根本特征，是国家赔偿法之所以独立成法的个性所在，是国家赔偿法是否体现了对人权的重视的重要标准。但是，赔偿范围的宽窄合理与否与该法律的合法性是没有必然联系的。
首先，要提高国家赔偿的责任标准。关于财产权利损失的赔偿问题：在我国的赔偿法将行政机关造成的间接损失排除在赔偿范围之外的同时，我国的关于民事侵权赔偿却是将可得利益与间接利益计算在赔偿范围之内的。法律所追求的是公平与公正。行政侵权可赔偿范围小于民事侵权赔偿范围的设定，实质上是一定程度对行政主体保留了“国家豁免权”。这有违于“法律面前人人平等” 的原则，在适用法律的原则上产生了不公平，其结果自然也是不公平的。行政赔偿制度是一项对行政机关及其工作人员的违法行政所造成的损失作出明确规定承担赔偿责任的法律制度，其却对行政赔偿责任一定程度上的“免责”，对督促行政机关工作人员的依法行政是不利的，行政相对人的合法权益也不能得到全面的保护，这也与赔偿法的立法初衷有所出入。建议将行政机关及其工作人员违法行政时所给行政相对人带来
的间接损失纳入行政赔偿的范围。关于损害的可赔偿范围，我们可以参照日本的《国家赔偿法》的做法将我国因行政行为带来的财产权的损失的赔偿范围与民法上规定的一致，或直接适用民法的有关规定。在确定了赔偿范围后，对待间接损失的赔偿标准上亦可参照我国民事侵权赔偿制度的计算方法，但行政机关能够证明受害人的间接利益存在着灭失的巨大可能和事实的，可以根据具体情况对间接利益酌情地予以赔偿，不予全额赔偿。
其次，进一步拓展国家赔偿的范围。我国现行《宪法》规定“国家尊重和保障人权”。人权入宪是我国权利保护制度和法制制度的重大进展。《国家赔偿法》必须适应人权入宪的新精神，扩大权益的损害赔偿范围，将公民名誉权、荣誉权、受教育权、平等就业权等的侵害以及法人和其他组织的人身权利的侵害等考虑列入赔偿的范围。此外，应将“公有公共设施致人损害”列入赔偿范围。当今社会，对公有公共设施的设置和管理已经成为给付行政、福利行政时代国家的一项基本义务，而公有公共设施的利用者与设置、管理者之间不存在平等的民事合同关系，公民因此受到的损害应当受到赔偿。将公有公共设施设置、管理瑕疵而引起的损害纳入国家赔偿范围，更重要的是能够有力地督促有关管理部门积极履行维护职责，保障社会公共利益。
再次，赔偿的职务行为范围应有所扩大。其一，国家机关不履行法定职责的行为即不作为，是否要承担国家赔偿责任的问题，在《国家赔偿法》中规定不明确。不作为行为，如：不履行保护职责，不预防、不阻止、不消除、不减轻损害结果的，就是对其职责的懈怠，同
样侵犯公民、法人和其它组织的合法权益。所以，应当明确不作为行为的赔偿责任。其二，非刑事司法赔偿的范围。《国家赔偿法》规定，非刑事司法赔偿的范围只是法院在民事、行政诉讼过程中所采取的对妨碍诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害的。对于审判活动和判决违法错误造成损害的，不在司法赔偿的范围之内。这一规定主要是考虑民事行政审判中将财产错判给另一方时，可以回转，但是，由于法院错判造成财产损失而又无法执行回转的情形并不少见。故应考虑把已经造成当事人合法权益损害的，纳入司法赔偿范围。
最后，希望创新国家损害赔偿机制。我国的《国家赔偿法》虽然规定了有关国家侵权损害赔偿方面的法律制度，但现实中，公民对国家损害赔偿的执行情况普遍存在不满，尤其是对请求国家损害赔偿的范围窄、数额低、程序复杂、赔偿难以得到落实和保障等问题反映最为强烈。因此，需要创新思路，建立更科学、更人性化、操作性更强的赔偿机制。为此，可以探索建立国家损害赔偿保险基金制度。
扩大行政赔偿范围，提高赔偿标准之我见
最近网上报道了这样一个新闻：轰动全国的内蒙“呼格吉勒图冤杀案”即将启动重审程序，被以“故意杀人罪”枪决18年后，当年的杀人犯呼格吉勒图面临无罪判决的可能。新闻一出，引发了无数网友的激烈评论，虽然其后该新闻评论被屏蔽，但从之前网友们的热议能够看出来：网友们特别关注关于国家补偿的问题，对于国家补偿的不满也越来越多。结合此事，回看所学的行政法与行政诉讼法，小议一下我国的行政赔偿制度存在的问题及对策。
行政赔偿是国家行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，因为违法行政给作为行政相对方的公民、法人及其它组织的合法利益造成了损害，而由国家进行赔偿的法律行为。它是国家赔偿制度的重要组成部分，是建设法治国家、依法行政的必然产物。我国的行政赔偿制度尽管确立的比较早，即在1954年宪法中就确认：公民“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。但是，我国有关行政赔偿制度的建设，只是最近二十多年里才取得了重大进展。从《民法通则》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》，到国务院“关于大力推进依法行政的实施意见”中关于行政赔偿的各项规定，使我国在当代立法体系上逐步完成了行政赔偿制度从法律理念到法律的初步规定直到在法律上具备可诉性和操作性的过渡。就目前而言，我国立法已经在实体上、程序上构建了相对完整的行政赔偿法律制度。特别是国家赔偿法，对于保障公民的人身权利和财产权利，促进国家机关
及其工作人员依法行政、加强社会主义民主法治建设、平衡公权与私权的关系，维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着社会的发展进步，特别是近十多年来，我国国民经济高速发展，人们的民主法律意识不断提高，对权力的保护和民主法治建设等问题的关注程度也越来越高，而国家赔偿法的不足也愈发显现出来。下面我们先来分析一下我国现行的行政赔偿制度存在的缺陷：
一是赔偿的归责原则单一且不甚明确：根据国家赔偿法第二条规定，我国行政赔偿采用的是“违法归责原则”。但违法归责中的“违法”问题不明确。什么是“违法”？赔偿法未作立法解释，造成实践中较大的任意性。这种单一的归责原则存在不能解决行政行为明显不当造成的损害问题；不能解决共有公共设施引起的赔偿问题；不能解决合法行为引起的补偿问题；不能统领国家赔偿的归责标准，违法原则与其它归责原则有交叉现象等问题。二是行政赔偿范围过窄：首先，我国的国家赔偿法在对行政赔偿范围作出规定时，虽然作出了对范围的肯定性规定和否定性的排除，却没有对抽象行政行为作出明确规定，留下法律空白。其次，对侵犯财产权的行政行为所造成的损失，以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿可得利益。再次，我国的国家赔偿法对违法的行政行为所造成的精神损失也没有规定是否给予补偿。三是行政赔偿的标准过低：关于行政赔偿的计算标准，我国采用的是抚慰性标准，即国家赔偿不是以填补受害人的实际损失为标准，仅仅象征安慰性质给予一定的补偿，这种赔偿金额往往少与受害人的实际损失。根据这一标准，当行政机关及其工作人员的违法行为给公民造
成了财产权的损失时，只赔偿直接损失，对可得利益不予赔偿；如侵犯了人身权时，只赔偿身体所受损害的损失和限制人身自由的损失，其他的一概不予赔偿。四是赔偿程序需改进：行政赔偿由行政机关先行处理是大部分国家的主要做法，目的是为了疏减诉源、简化救济、保障权利。但是从国家赔偿法实施以来的情况看，这个目的没有得到充分体现，往往拖延了受害人得到赔偿的时间，有的甚至还影响了受害人诉权的实现，不仅没有起到保障权利的作用，反而成了受害人维护权益的屏障。五是赔偿费用的支付方式不规范：按照现行国家赔偿法和国家赔偿费用支付的有关规定，我国国家赔偿费用是由赔偿义务机关先行赔付，然后向同级财政部门申请核拨。但实际情况基本上是“机关赔偿”。大部分赔偿义务机关未向同级财政部门申请核拨国家赔偿费用，很多是通过自己的“小金库”或者其它方式解决，这很容易滋生腐败现象。也有一些赔偿义务主体拖延或者拒绝赔偿，增加了受害人取得实际赔偿的难度。六是对做出违法行政行为的具体的工作人员的责任追究有待完善：现有的行政赔偿制度更多地强调了违法行政行为的国家赔偿责任，对做出违法行政行为的具体的工作人员的法律责任不够明确具体。
每一部法律的出台都将使得每一个公民的合法权益得到更好的保护，但是，事物所具有的两面性又决定其必然会存在着不足和缺陷，《国家赔偿法》亦不例外。因而在《国家赔偿法》的实施过程中暴露出来的问题，我们也应该客观、理性地看待。探究问题就应该对它存在和出现的原因、背景进行分析，就我国现行的行政赔偿制度存在的
不足，参考外国的相关司法制度，吸收个中的精华，为完善我国的行政赔偿制度出谋划策。
下面主要从扩大行政赔偿范围，提高赔偿标准方面谈谈个人看法：行政赔偿范围的大小，每个国家规定的都不尽相同。衡量一个国家国家赔偿法规定的赔偿范围的宽窄与合理，主要看它对国家权力行为的态度，是不是认真、广泛地监督国家的权利、规范国家的公权力行为，对公权力行为的损害后果由国家承担的赔偿责任，这是国家赔偿法之所以区别民事赔偿的根本特征，是国家赔偿法之所以独立成法的个性所在，是国家赔偿法是否体现了对人权的重视的重要标准。但是，赔偿范围的宽窄合理与否与该法律的合法性是没有必然联系的。
首先，要提高国家赔偿的责任标准。关于财产权利损失的赔偿问题：在我国的赔偿法将行政机关造成的间接损失排除在赔偿范围之外的同时，我国的关于民事侵权赔偿却是将可得利益与间接利益计算在赔偿范围之内的。法律所追求的是公平与公正。行政侵权可赔偿范围小于民事侵权赔偿范围的设定，实质上是一定程度对行政主体保留了“国家豁免权”。这有违于“法律面前人人平等” 的原则，在适用法律的原则上产生了不公平，其结果自然也是不公平的。行政赔偿制度是一项对行政机关及其工作人员的违法行政所造成的损失作出明确规定承担赔偿责任的法律制度，其却对行政赔偿责任一定程度上的“免责”，对督促行政机关工作人员的依法行政是不利的，行政相对人的合法权益也不能得到全面的保护，这也与赔偿法的立法初衷有所出入。建议将行政机关及其工作人员违法行政时所给行政相对人带来
的间接损失纳入行政赔偿的范围。关于损害的可赔偿范围，我们可以参照日本的《国家赔偿法》的做法将我国因行政行为带来的财产权的损失的赔偿范围与民法上规定的一致，或直接适用民法的有关规定。在确定了赔偿范围后，对待间接损失的赔偿标准上亦可参照我国民事侵权赔偿制度的计算方法，但行政机关能够证明受害人的间接利益存在着灭失的巨大可能和事实的，可以根据具体情况对间接利益酌情地予以赔偿，不予全额赔偿。
其次，进一步拓展国家赔偿的范围。我国现行《宪法》规定“国家尊重和保障人权”。人权入宪是我国权利保护制度和法制制度的重大进展。《国家赔偿法》必须适应人权入宪的新精神，扩大权益的损害赔偿范围，将公民名誉权、荣誉权、受教育权、平等就业权等的侵害以及法人和其他组织的人身权利的侵害等考虑列入赔偿的范围。此外，应将“公有公共设施致人损害”列入赔偿范围。当今社会，对公有公共设施的设置和管理已经成为给付行政、福利行政时代国家的一项基本义务，而公有公共设施的利用者与设置、管理者之间不存在平等的民事合同关系，公民因此受到的损害应当受到赔偿。将公有公共设施设置、管理瑕疵而引起的损害纳入国家赔偿范围，更重要的是能够有力地督促有关管理部门积极履行维护职责，保障社会公共利益。
再次，赔偿的职务行为范围应有所扩大。其一，国家机关不履行法定职责的行为即不作为，是否要承担国家赔偿责任的问题，在《国家赔偿法》中规定不明确。不作为行为，如：不履行保护职责，不预防、不阻止、不消除、不减轻损害结果的，就是对其职责的懈怠，同
样侵犯公民、法人和其它组织的合法权益。所以，应当明确不作为行为的赔偿责任。其二，非刑事司法赔偿的范围。《国家赔偿法》规定，非刑事司法赔偿的范围只是法院在民事、行政诉讼过程中所采取的对妨碍诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误造成损害的。对于审判活动和判决违法错误造成损害的，不在司法赔偿的范围之内。这一规定主要是考虑民事行政审判中将财产错判给另一方时，可以回转，但是，由于法院错判造成财产损失而又无法执行回转的情形并不少见。故应考虑把已经造成当事人合法权益损害的，纳入司法赔偿范围。
最后，希望创新国家损害赔偿机制。我国的《国家赔偿法》虽然规定了有关国家侵权损害赔偿方面的法律制度，但现实中，公民对国家损害赔偿的执行情况普遍存在不满，尤其是对请求国家损害赔偿的范围窄、数额低、程序复杂、赔偿难以得到落实和保障等问题反映最为强烈。因此，需要创新思路，建立更科学、更人性化、操作性更强的赔偿机制。为此，可以探索建立国家损害赔偿保险基金制度。