摘要：我国的土地所有权属于国家，所以住宅七十年土地使用权与其上的房地产建筑物无限期所有权产生了矛盾。本文试图由问题产生的原因，对现有三大解决方案（土地使用权无偿续期；土地使用权有偿续期；土地使用权随房屋的折现率至零而消逝）进行辨思并考察域外相关制度，认为适合中国国情的解决方法应为无偿自动续期。 关键词：土地使用权；建筑物所有权；解决方案；建议 一、问题的提出——对住宅用地使用权期限的质疑 近年来房价的持续上涨，使得“买房保值增值，投资养老”这一观念渐入人心，人们对于房地产买卖的各种问题也愈加关注。 1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中第十二条规定居住用地的使用权最高年限为70年，这也是关于“70年”这一热议词语的最初出处，同时，在这个《暂行条例》第四十条同时规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。“买房只不过是租用了70年”这一命题随之推出。 2011年，上海、深圳等地部份楼市被告知土地使用权到期后，政府将收回土地使用权，无偿取得地上建筑物。这更使“买房只不过是租用了70年”这一命题得以证实。虽然，中国即使按第一块深圳土地出让是1987年9月发生，70年到期，也得在45年以后，似乎时间并不紧迫。然而，少部分地区的土地使用权并不都是70年。2009年，山东一小区的约百户业主的土地使用权20年；另有一二百户业主为2012年到期，剩余该小区的业主有70年土地使用权，离到期还有数十年。这也导致了同一个小区内不同业主存在拥有土地使用权和不拥有两种形态同时的出现，最终，青岛国土资源与房屋管理局决定将20年土地使用权，自动续期到70年，以此来暂时解决问题。 但是这种以非正式方法解决非常规签订的20年土地使用权到期问题的案例，并不能当做是“70年土地使用权到期”的解决方案，亦不具有普遍示范意义。 由此可见，这个“70年土地使用权到期”问题，离我们并不是还有45年，而是更近，建立相应明确的规定，不仅能够给陆续到来的土地使用权到期事件一个解决的标准，也能够安定民心，促进经济的发展和社会的稳定，因此，笔者认为国家相关部门制定出法律法规或者政策办法刻不容缓。 二、对现有土地使用权解决方案的辨思 虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条同时规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得，但是同时第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。”《物权法》第149条也规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”。应该说，这些规定是有积极意义的。但冷静思考就会发现，这些规定存在着含糊笼统、操作性不强等问题，如这条规定对于如何申请，哪种情况能够批准申请，不同用途的土地，在申请续期上有什么不同，续期是有偿的还是无偿的，都没有相应的规定，执行起来有一定的难度，而且还可能引发其他社会问题。目前，理论界及实践中对上述问题主要有以下三大解决方案： 1.土地使用权有偿自动续期 土地使用权到期后，使用者如需延续地上房产权，必须按规定交纳一定金额作为取得土地使用权的续期费，类似于首次取得土地使用权时的“土地出让金”。这种方案可以增加政府的财政收入，提高经济发展的弹性与活力，促进土地使用权的循环流动，同时可以确定该住宅使用人是否有意将其土地使用权延续下去。弊端是一次续期可再次获得土地使用权的时间，以及需要多少费用都将重新确定。对于到期既不交费又不搬离的业主采取的应对方法有待探讨。 2.土地使用权随房屋的折现率至零而自然消逝 土地使用权的终止取决地上房产的自然消亡时间。这种方式其实是土地使用权无偿续期的一种典型，这种方案解决了难以估价的问题，同时在能够预期的未来会使土地使用权收归国有，有利于整个城市土地的规划，也增加政府的收入。但是这种做法无疑跟国家无偿收回没有本质上的区别，一定程度上与《物权法》规定的初衷背离，《物权法》中的自动续期应当有无限性，即可以不断续期，不管是否无偿，而这种做法，待房屋破损至无法使用时，就失去了续期的权利。 然而，房屋折现价值至零，具体判断性操作很难把握。需制定系统的标准，有权威部门鉴定、审核，令民众有信服的理由，这在未来几年内较难达到。 3.土地使用权无偿自动续期 土地使用权无偿自动续期，是指只要取得了房产所有权，土地使用权自然跟随，就是地随房走。尽管《物权法》关于住宅用地使用权期限届满自动续期的规定中未提及费用问题，但“自动”应该意味着住宅产权人根本不必采取任何行为，土地使用权就会自动延续。这种方案显然是住宅使用人最希望见到的。但是此方案可能一定程度上动摇了我国土地国有化制度。对公共设施建设、维护乃至社会保障力度带来诸多不良影响。因此，简单的自动、无偿续期也存在一定弊端。 三、域外关于土地使用权使用期限规定的考察及启示 土地使用权的期限是与土地所有制的状况相联系的,按照我国学者对土地所有制的状况和土地使用制度的传统分类,“世界上的土地使用制度大体可划分为三类:一是建立在土地公有制基础上的非市场模式———土地属于国家,使用土地一律由国家统一安排无偿使用,如前苏联、中国等;二是以土地私有制为基础的完全市场模式———土地私有,允许买卖,价格由供求关系决定,如美国、日本等;三是由国家控制的市场模式———土地属于国家(或皇家所有,使用土地通过批租获得,国家控制土地市场并获得大量批租收入,如英国及英联邦国家,这是资本主义的特殊情况。”这个结论是早在20世纪80年代末总结提出的,近年来,各国的情况都有较大变化,如前苏联解体后,采用完全市场模式。中国自改革开放以来则采用了不同于英联邦的 “国家控制的市场模式”。 在完全市场模式下的国家,实行土地私有化“政府对土地私有权的限制和管理主要为四个方面一是对土地拥有的限制,包括土地所有权的取得与征收,拥有土地的数量、种类和位置等。二是对土地使用的限制,包括土地用途、建筑高度、容积率、覆盖率以及建筑风格、布局、密度等,还包括禁止空闲土地。三是对土地的租赁、转让或交易的限制,包括租赁期限、土地买卖的价格和对土地投机的控制等。四是其他土地管理政策和措施,如对某些行业提供廉价的土地,严禁土地细分等。”由此可知,政府对土地私有权的限制和管理尽管多种多样,但没有使用期限的限制,土地私有权是永久的权利。因此,不存在土地使用权年限和期满的法律后果问题。 在国家控制的市场模式下(主要指英国),全部土地在法律上都归英王或国家所有,拥有土地使用权者在英国法律中常被称为土地持有人或租借人。“英国的土地虽然在法律上属于英王(国家)所有,但完全拥有土地权益的土地持有人实际上是该土地的所有者,只要他不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益,就可以随心所欲地利用和处分土地。在英国,土地的卖者不必证明自己是土地的绝对所有人,而买者则满足于土地占有权的长期无争议的存在。这种土地买卖与西方多数国家的土地买卖在实际上并无多大区别。”由此可见,尽管英王(国家)名义上拥有土地所有权,但土地使用权人的权利内涵与完全市场模式下的国家并没有太大的区别,其土地使用权也没有期限限制。 值得一提的是我国香港地区的做法。香港的土地批租也有年限，除有关游乐场、码头、汽油站和短期批租外,一般为999年、99年和75年三种,其中,999年的租期具有永业权的性质,99年的租期已经能够满足地上建筑物所有人行使其所有权的需要,而75年的租期,期满后一般都可以续订,香港政府为了吸引更多的在港投资,一般都给予两度投资期。我国也属于国家控制的市场模式,但却不同于英国。在我国,土地的所有权属于国家,实行土地公有制,国家通过出让和划拨两种方式实现对土地的利用。通过出让方式取得的土地使用权是有期限限制的,期限届满,土地使用权人只有重新交纳土地出让金才能继续使用土地,期限届满若不续期或重新交纳土地出让金,则国家将无偿收回土地及地上建筑物。通过划拨方式取得的土地使用权是没有期限限制的,也无须交纳土地出让金。 四、对我国土地使用权期限的思考和建议 它山之石，可以攻玉。结合我国的现实国情并参考国外关于土地使用权期限的相关启示，笔者认为，目前我国解决土地使用权应倾向于上述第三种方案——住宅土地使用权无偿续期。以此来保障民众的住房权益，使民众能够安心安居乐业，贡献社会，维护社会稳定，促进经济发展。理由如下： 1.域外国家的通行规定 参考其它国家已有的明确规定，发现土地使用权与建筑物所有权的关系主要有三种模式：(1)否认建筑物可独立成为所有权的客体；(2)肯定土地与其地上定着物各为独立的部分可归属不同主体；(3)相对肯定地上定着物权利的独立性。 2.保障人民住房权益的需要 改革开放以来，以前的以房屋实体分配和低租金的住房制度逐渐演化为而今的依人群来分，总体来看为：中高层收入阶层供给商品房，中低层收入阶层供给经济适应房，最低收入阶层供给廉租房。这样的主体政策，一方面对中高收入阶层的财富的重新回收，从而减缓如今我国的贫富差距；另一方面对中低收入阶层和最低收入阶层的住房优惠政策，既是社会第二层次财富分配，也使每个人的“居者有其屋”的基本生活要求得以保障。按其他原则来分还有：住房限购政策，直接建房政策，提高工资率，开发商建房补贴，开发商建房补贴等政策，总之，种种的政府政策与措施都源于实现“人人享有适宜的住房”这一世界的全民性的社会权利。我国目前采取了不少措施,来保证人人享有适宜的住房具体措施包括： 3.分析住宅七十年期间及期满后的状况 一方面，城市的发展是一个不断进行再建设的过程，随着我国经济体制改革的顺利实施，社会主义市场经济的逐步建立，生产力得到空前的发展。同时，进行城市规划的相关人员，也具有了更加高的审美水平、规划能力，因此为了城市的整体规划，有时也为了国家专项工程建设的需要，有必要对原有建筑房屋进行拆除、搬迁，达到整体的整齐划一或对日益紧张的国有土地资源的合理利用。根据新的拆迁条例《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿中的详细规定，拆迁行为必然导致居民重新安置，且其所受损失能够予以补偿。房屋一旦被拆迁，无论是政府补偿房产，还是补偿房款，都将重新取得土地的使用权，即70年土地使用权的时间又要从头开始计算。 另一方面，对于符合城市规划，且能够留存70年的建筑，一般能够视为历史文化的积淀，地方政府会帮助修缮，保留这个建筑的土地使用权，使这个保存了70年的建筑更加久远的流传下去，见证整个城市的发展，至于其中的住户是仍然居住其中，还是协助搬至他处，都将不会有失去住宅的顾虑。对于乡村的建筑，大部分属于宅基地，或者集体共有，因此不存在住宅土地使用权70年的问题。 综上，中国政府面对住宅土地使用权期限的问题，应倾向于无偿为住宅使用人的土地使用权续期。虽然该方案并非完美无缺，但却是我国目前现实国情下的最优策略。应通过不断完善配套政策，明确操作规范，解决实践中的一些现实问题。 参考文献 [1]GB50352-2005《民用建筑设计通则》（JGJ 37-87）[S]北京.中国建筑工业出版社，2005. [2]王利明:关于我国物权法制订中的若干疑难问题的探讨[J].政法论坛，1995,（6). [3]崔永亮:住宅用地使用权自动续期有关问题之探讨[J].国土资源导刊，2007（4). [4]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993： 19-20. [5]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993： 53. [6]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993：29-30.
摘要：我国的土地所有权属于国家，所以住宅七十年土地使用权与其上的房地产建筑物无限期所有权产生了矛盾。本文试图由问题产生的原因，对现有三大解决方案（土地使用权无偿续期；土地使用权有偿续期；土地使用权随房屋的折现率至零而消逝）进行辨思并考察域外相关制度，认为适合中国国情的解决方法应为无偿自动续期。 关键词：土地使用权；建筑物所有权；解决方案；建议 一、问题的提出——对住宅用地使用权期限的质疑 近年来房价的持续上涨，使得“买房保值增值，投资养老”这一观念渐入人心，人们对于房地产买卖的各种问题也愈加关注。 1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其中第十二条规定居住用地的使用权最高年限为70年，这也是关于“70年”这一热议词语的最初出处，同时，在这个《暂行条例》第四十条同时规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。“买房只不过是租用了70年”这一命题随之推出。 2011年，上海、深圳等地部份楼市被告知土地使用权到期后，政府将收回土地使用权，无偿取得地上建筑物。这更使“买房只不过是租用了70年”这一命题得以证实。虽然，中国即使按第一块深圳土地出让是1987年9月发生，70年到期，也得在45年以后，似乎时间并不紧迫。然而，少部分地区的土地使用权并不都是70年。2009年，山东一小区的约百户业主的土地使用权20年；另有一二百户业主为2012年到期，剩余该小区的业主有70年土地使用权，离到期还有数十年。这也导致了同一个小区内不同业主存在拥有土地使用权和不拥有两种形态同时的出现，最终，青岛国土资源与房屋管理局决定将20年土地使用权，自动续期到70年，以此来暂时解决问题。 但是这种以非正式方法解决非常规签订的20年土地使用权到期问题的案例，并不能当做是“70年土地使用权到期”的解决方案，亦不具有普遍示范意义。 由此可见，这个“70年土地使用权到期”问题，离我们并不是还有45年，而是更近，建立相应明确的规定，不仅能够给陆续到来的土地使用权到期事件一个解决的标准，也能够安定民心，促进经济的发展和社会的稳定，因此，笔者认为国家相关部门制定出法律法规或者政策办法刻不容缓。 二、对现有土地使用权解决方案的辨思 虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条同时规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物有权由国家无偿取得，但是同时第四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。”《物权法》第149条也规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”。应该说，这些规定是有积极意义的。但冷静思考就会发现，这些规定存在着含糊笼统、操作性不强等问题，如这条规定对于如何申请，哪种情况能够批准申请，不同用途的土地，在申请续期上有什么不同，续期是有偿的还是无偿的，都没有相应的规定，执行起来有一定的难度，而且还可能引发其他社会问题。目前，理论界及实践中对上述问题主要有以下三大解决方案： 1.土地使用权有偿自动续期 土地使用权到期后，使用者如需延续地上房产权，必须按规定交纳一定金额作为取得土地使用权的续期费，类似于首次取得土地使用权时的“土地出让金”。这种方案可以增加政府的财政收入，提高经济发展的弹性与活力，促进土地使用权的循环流动，同时可以确定该住宅使用人是否有意将其土地使用权延续下去。弊端是一次续期可再次获得土地使用权的时间，以及需要多少费用都将重新确定。对于到期既不交费又不搬离的业主采取的应对方法有待探讨。 2.土地使用权随房屋的折现率至零而自然消逝 土地使用权的终止取决地上房产的自然消亡时间。这种方式其实是土地使用权无偿续期的一种典型，这种方案解决了难以估价的问题，同时在能够预期的未来会使土地使用权收归国有，有利于整个城市土地的规划，也增加政府的收入。但是这种做法无疑跟国家无偿收回没有本质上的区别，一定程度上与《物权法》规定的初衷背离，《物权法》中的自动续期应当有无限性，即可以不断续期，不管是否无偿，而这种做法，待房屋破损至无法使用时，就失去了续期的权利。 然而，房屋折现价值至零，具体判断性操作很难把握。需制定系统的标准，有权威部门鉴定、审核，令民众有信服的理由，这在未来几年内较难达到。 3.土地使用权无偿自动续期 土地使用权无偿自动续期，是指只要取得了房产所有权，土地使用权自然跟随，就是地随房走。尽管《物权法》关于住宅用地使用权期限届满自动续期的规定中未提及费用问题，但“自动”应该意味着住宅产权人根本不必采取任何行为，土地使用权就会自动延续。这种方案显然是住宅使用人最希望见到的。但是此方案可能一定程度上动摇了我国土地国有化制度。对公共设施建设、维护乃至社会保障力度带来诸多不良影响。因此，简单的自动、无偿续期也存在一定弊端。 三、域外关于土地使用权使用期限规定的考察及启示 土地使用权的期限是与土地所有制的状况相联系的,按照我国学者对土地所有制的状况和土地使用制度的传统分类,“世界上的土地使用制度大体可划分为三类:一是建立在土地公有制基础上的非市场模式———土地属于国家,使用土地一律由国家统一安排无偿使用,如前苏联、中国等;二是以土地私有制为基础的完全市场模式———土地私有,允许买卖,价格由供求关系决定,如美国、日本等;三是由国家控制的市场模式———土地属于国家(或皇家所有,使用土地通过批租获得,国家控制土地市场并获得大量批租收入,如英国及英联邦国家,这是资本主义的特殊情况。”这个结论是早在20世纪80年代末总结提出的,近年来,各国的情况都有较大变化,如前苏联解体后,采用完全市场模式。中国自改革开放以来则采用了不同于英联邦的 “国家控制的市场模式”。 在完全市场模式下的国家,实行土地私有化“政府对土地私有权的限制和管理主要为四个方面一是对土地拥有的限制,包括土地所有权的取得与征收,拥有土地的数量、种类和位置等。二是对土地使用的限制,包括土地用途、建筑高度、容积率、覆盖率以及建筑风格、布局、密度等,还包括禁止空闲土地。三是对土地的租赁、转让或交易的限制,包括租赁期限、土地买卖的价格和对土地投机的控制等。四是其他土地管理政策和措施,如对某些行业提供廉价的土地,严禁土地细分等。”由此可知,政府对土地私有权的限制和管理尽管多种多样,但没有使用期限的限制,土地私有权是永久的权利。因此,不存在土地使用权年限和期满的法律后果问题。 在国家控制的市场模式下(主要指英国),全部土地在法律上都归英王或国家所有,拥有土地使用权者在英国法律中常被称为土地持有人或租借人。“英国的土地虽然在法律上属于英王(国家)所有,但完全拥有土地权益的土地持有人实际上是该土地的所有者,只要他不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益,就可以随心所欲地利用和处分土地。在英国,土地的卖者不必证明自己是土地的绝对所有人,而买者则满足于土地占有权的长期无争议的存在。这种土地买卖与西方多数国家的土地买卖在实际上并无多大区别。”由此可见,尽管英王(国家)名义上拥有土地所有权,但土地使用权人的权利内涵与完全市场模式下的国家并没有太大的区别,其土地使用权也没有期限限制。 值得一提的是我国香港地区的做法。香港的土地批租也有年限，除有关游乐场、码头、汽油站和短期批租外,一般为999年、99年和75年三种,其中,999年的租期具有永业权的性质,99年的租期已经能够满足地上建筑物所有人行使其所有权的需要,而75年的租期,期满后一般都可以续订,香港政府为了吸引更多的在港投资,一般都给予两度投资期。我国也属于国家控制的市场模式,但却不同于英国。在我国,土地的所有权属于国家,实行土地公有制,国家通过出让和划拨两种方式实现对土地的利用。通过出让方式取得的土地使用权是有期限限制的,期限届满,土地使用权人只有重新交纳土地出让金才能继续使用土地,期限届满若不续期或重新交纳土地出让金,则国家将无偿收回土地及地上建筑物。通过划拨方式取得的土地使用权是没有期限限制的,也无须交纳土地出让金。 四、对我国土地使用权期限的思考和建议 它山之石，可以攻玉。结合我国的现实国情并参考国外关于土地使用权期限的相关启示，笔者认为，目前我国解决土地使用权应倾向于上述第三种方案——住宅土地使用权无偿续期。以此来保障民众的住房权益，使民众能够安心安居乐业，贡献社会，维护社会稳定，促进经济发展。理由如下： 1.域外国家的通行规定 参考其它国家已有的明确规定，发现土地使用权与建筑物所有权的关系主要有三种模式：(1)否认建筑物可独立成为所有权的客体；(2)肯定土地与其地上定着物各为独立的部分可归属不同主体；(3)相对肯定地上定着物权利的独立性。 2.保障人民住房权益的需要 改革开放以来，以前的以房屋实体分配和低租金的住房制度逐渐演化为而今的依人群来分，总体来看为：中高层收入阶层供给商品房，中低层收入阶层供给经济适应房，最低收入阶层供给廉租房。这样的主体政策，一方面对中高收入阶层的财富的重新回收，从而减缓如今我国的贫富差距；另一方面对中低收入阶层和最低收入阶层的住房优惠政策，既是社会第二层次财富分配，也使每个人的“居者有其屋”的基本生活要求得以保障。按其他原则来分还有：住房限购政策，直接建房政策，提高工资率，开发商建房补贴，开发商建房补贴等政策，总之，种种的政府政策与措施都源于实现“人人享有适宜的住房”这一世界的全民性的社会权利。我国目前采取了不少措施,来保证人人享有适宜的住房具体措施包括： 3.分析住宅七十年期间及期满后的状况 一方面，城市的发展是一个不断进行再建设的过程，随着我国经济体制改革的顺利实施，社会主义市场经济的逐步建立，生产力得到空前的发展。同时，进行城市规划的相关人员，也具有了更加高的审美水平、规划能力，因此为了城市的整体规划，有时也为了国家专项工程建设的需要，有必要对原有建筑房屋进行拆除、搬迁，达到整体的整齐划一或对日益紧张的国有土地资源的合理利用。根据新的拆迁条例《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿中的详细规定，拆迁行为必然导致居民重新安置，且其所受损失能够予以补偿。房屋一旦被拆迁，无论是政府补偿房产，还是补偿房款，都将重新取得土地的使用权，即70年土地使用权的时间又要从头开始计算。 另一方面，对于符合城市规划，且能够留存70年的建筑，一般能够视为历史文化的积淀，地方政府会帮助修缮，保留这个建筑的土地使用权，使这个保存了70年的建筑更加久远的流传下去，见证整个城市的发展，至于其中的住户是仍然居住其中，还是协助搬至他处，都将不会有失去住宅的顾虑。对于乡村的建筑，大部分属于宅基地，或者集体共有，因此不存在住宅土地使用权70年的问题。 综上，中国政府面对住宅土地使用权期限的问题，应倾向于无偿为住宅使用人的土地使用权续期。虽然该方案并非完美无缺，但却是我国目前现实国情下的最优策略。应通过不断完善配套政策，明确操作规范，解决实践中的一些现实问题。 参考文献 [1]GB50352-2005《民用建筑设计通则》（JGJ 37-87）[S]北京.中国建筑工业出版社，2005. [2]王利明:关于我国物权法制订中的若干疑难问题的探讨[J].政法论坛，1995,（6). [3]崔永亮:住宅用地使用权自动续期有关问题之探讨[J].国土资源导刊，2007（4). [4]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993： 19-20. [5]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993： 53. [6]柴 强:各国（地区）土地制度与政策[M].北京：北京经济学院出版社1993：29-30.