第２００８年第８期（总第３０７期）
（２００８）０８－００９６－０２［文章编号］１００９－６０４３
商业经济
ＳＨＡＮＧＹＥＪＩＮＧＪＩ
Ｎｏ．８，２００８
ＴｏｔａｌＮｏ．３０７
影响公共政策执行效力的因素分析
史俊霞
（南京大学
公共管理学院，
江苏
南京
２１００９３）
［摘要］现实的政策实践表明，政策能否有效执行，在很大程度上取决于政策本身是否科学、合理、明晰、稳定。公共政
策执行效力主要受公共政策本身、公共政策执行主体、公共政策客体、公共政策执行环境等因素的影响。在政策执行过程中，要保证政策执行主体不出现违规失范行为，保证行政效力的有效发挥，应将正式制度的建设与意识形态资本的投入结合起来，加以法律和规章的制约以及完善的监督体制。
［关键词］公共政策执行；执行效力；影响因素［中图分类号］Ｆ２８７．７
［文献标识码］Ｂ
络，检查无法有力地开展，只是象征性地发出整顿通知，真正的执行软弱而无力，煤矿继续违规生产，导致重大的责任事故频繁发生。
公共政策执行是指公共政策方案采纳以后，把政策方案内容转化为现实的过程，其本质是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行是公共管理活动的中心环节，是实现政策目标，解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。只有政策得到了有效执行，政策目标才能够实现，政策问题才能得以解决。
２．政策执行的选择性。政策执行者在执行政策时受
利益驱使，根据自己的利益需求，对上级政策原有精神和实质任意取舍，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，出现了“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”的现象。
执行者在政策执行过程中，对３．政策执行的机械性。
政策内容缺乏足够的了解和认同，没有很好地理解和领会政策的精神，机械地照搬政策，使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。
在政策执行过程中，部分执行４．政策执行的非法性。
者自身定位不准确，“官本位”思想严重，对执行相对人动辄命令，强制，随意采取制裁，经济处罚等方式，方式简单而野蛮，更有少部分执行者采取极端手段，背离工作程序，甚至用违法乱纪的方式执行公共政策，严重破坏了政府依法行政的形象，导致干群关系紧张，政策难以执行，公共目标难以实现，甚至威胁到政府执政的合法性，造成严重的不良影响。所以，在政策执行过程中还存在大量不合理的地方。依法行政还没有切实贯彻和落实。
一、公共政策执行效力的基本概念及失效的表现形式
所谓执行效力指的是行政行为的法律效力是隐于行政行为内部的，基于法律所具有的法律力量，以及在这种力量的监督下行政相对人对政策执行的程度。拘束力也是行政行为的效力之一。公共政策在本质上就是运用政府权威对各种利益进行协调，使其达到平衡的原则。因此，公共政策的执行在本质上包含了政策目标群体在互动中的利益角逐，所以，当公共政策在执行时与不同的利益群体发生冲突时，必然要影响到公共政策的执行效力。另外一项新政策出台时，因为人们对旧政策在某种程度上认同感和对新政策执行所产生的不安全感会使人们在面对新政策时产生自然或不自然抵制，从而影响政策执行，进而使执行效力大打折扣。其具体表现为：
５．政策执行的滞后性与曲解性。滞后性指对中央和
上级颁布的政策和措施不立即进行宣传和贯彻执行，致使政策的执行失去了时效性，从而使政策的执行效力不能得到及时有效的发挥；曲解性是指由于政策执行者在认识上和利益上的不同，造成对政策的理解上的偏差，这不仅影响了既定政策的执行，更会损害政府的合法性和权威性。
１．公共政策执行的象征性。政策执行者在政策执行
过程中敷衍塞责，阳奉阴违，注重表面工作，却未将政策转化为具体的操作性措施，使政策所产生的作用低于政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。尤其是在政策本身与政策执行者的利益冲突时，象征性执行表现得更为激烈。在我国，中小煤矿事故频发，国务院因此做出了关闭中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯彻执行，实际情况却是因为各种利益关系网
二、影响公共政策执行效力的因素
政策能否有效执行，在很大程度上１．公共政策本身。
［收稿日期］２００８－０７－０９
［作者简介］史俊霞（１９８４－），山东莒县人，南京大学公共管理学院行政管理系研究生。研究方向：公共政策。
－－
史俊霞：影响公共政策执行效力的因素分析
取决于政策本身是否科学、合理、明晰、稳定。导致政策执行效力减弱的公共政策本身的因素有：（１）政策缺乏合理性。表现在：一是政策针对性不强，没有针对客观的社会问题，政策所规定的各项行为不符合社会发展的客观规律。二是政策目标缺乏合理性。政策目标定得过低，即使政策目标完全实现，也无法解决政策问题；政策目标定得过高，政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约，同样无法达到预期的目的。三是政策执行计划缺乏合理性。政策执行计划的不合理会使政策在执行中经常陷于各种矛盾之中，政策执行效果难以保证。（２）政策缺乏明晰性。政策方案具体明晰是政策执行有效的关键所在，也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确，导致在实践中得不到有效执行，而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通；同时还会给接受政策的客体带来认识上的偏差，间接地给政策执行造成极为不利的环境和首影响，阻碍政策执行的顺利进行。（３）政策缺乏稳定性。先，如果政策朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而会造成普遍的结构性短期行为，并在此基础上演化出各种可能致使政策变形走样的投机执法。其次，如果政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。
泛、问题的关联性强、问题的顽固性强。处理不好不仅会影响政府的效率和形象，还易导致政府与公众的对立。
（２）政策客体类型。政策客体类型越多，就越难以制定清
楚明确的规则，用以约束政策客体的行为。（３）政策客体对公共政策的认同度。公共政策客体能否认同和接受公共政策，是政策执行成功的关键因素。政策客体如果有较高的认同感，就会主动接受政策规范，按照政策原则和要求去行事，反之政策目标就难以顺利实现。
４．公共政策执行环境。任何一项政策的执行都要受
到所处环境的影响和制约，不适宜的环境必将妨碍政策的有效执行。政策环境包括自然环境和社会环境，比较而言，社会环境对政策的影响更为重要，而且往往是决定性的。具体表现为：（１）社会经济状况。经济基础决定上层建筑，政策执行同样会受到经济环境的影响与制约。经济状况是政策制定和实施的前提，并影响政策的价值倾向与实施效率。一般而言，经济越好，越有助于政策执行；反之，不良的经济状况会引起人们在认识上、情感上以及评价上的改变而不利于政策执行。（２）政治制度或体制。首先，国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。什么样的国体必然要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务，需要公共政策执行来维护国体，政体规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式；其次，党的制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备和执行沟通、执行评估与执行监督；再次，党的生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运作状态；最后，国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能的发挥。政治文化是一个民（３）政治文化。族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化包含三种基本的要素，即认知要素，感情要素、价值观念要素。三方面的因素在不同层面上影响政策的有效执行。不同的人因其所处的生活环境，所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同，常常形成不同的价值取向，影响人们对政策的接受并进而影响政策的执行。
２．公共政策执行主体。任何公共政策的执行最终都
要依靠各级执行机关和执行人员来进行。他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以有效实施，也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而一是造成政策失效。具体表现在：（１）执行主体素质欠缺。政策执行者政治素质不高，对政策认识不够，无法把握政策本质，在执行过程中难以全面正确地执行政策；二技术性很强的公共政策不是业务素质欠缺，对专业性、
能有效地贯彻执行，从而影响了公共政策的有效实施和政策作用的有效发挥。（２）执行主体之间沟通不畅。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一，如果沟通不失实，乃至失误。畅，可能导致政策执行中的障碍、
三、结束语
综上所述，在政策执行过程中，要保证政策执行主体不出现违规失范行为，保证行政效力的有效发挥，应将正式制度的建设与意识形态资本的投人结合起来，加以法律和规章的制约以及完善的监督体制，政策执行中的违规就会得到有效的抑制，影响政策执行效力的因素便有望下降乃至消除。
３．公共政策客体。公共政策客体是政策直接作用和
影响的对象。政策能否有效执行，不仅取决于政策制定者和执行者，它与政策客体更是有着直接的关系。政策客体是否认可和接受政策，是政策能否有效执行的关键因素。具体影响因素包括：（１）政策客体规模。主要包括两个方面：一是政策所涉及的范围。有些问题执行中所涉及的范围小，影响政策问题的因素相对少，涉及的利益关系相对简单，执行起来就比较容易。而有的问题涉及到全社会，影响政策问题的因素相对就多，涉及的利益调节关系相当复杂，其所要规定的客体的行为也有很大的差别，这样的政策执行起来就比较困难。二是政策所涉及问题的复杂性程度。复杂性程度高的政策问题之所以复杂是由于问题形成的原因复杂、问题本身的影响广
［参
民大学出版社，２００１．
考文献］
［１］（美）盖伊・彼得斯．政府未来的治理模式［Ｍ］．北京：中国人［２］宁骚．公共政策［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２０００．［３］王瑞丰．和谐社会的公共政策执行问题研究［Ｊ］．行政论
坛，２００５，（６）．
［４］陈庆云．公共政策分析［Ｍ］．北京：中国经济出版社，１９９６．
［责任编辑：董润萍］
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第２００８年第８期（总第３０７期）
（２００８）０８－００９６－０２［文章编号］１００９－６０４３
商业经济
ＳＨＡＮＧＹＥＪＩＮＧＪＩ
Ｎｏ．８，２００８
ＴｏｔａｌＮｏ．３０７
影响公共政策执行效力的因素分析
史俊霞
（南京大学
公共管理学院，
江苏
南京
２１００９３）
［摘要］现实的政策实践表明，政策能否有效执行，在很大程度上取决于政策本身是否科学、合理、明晰、稳定。公共政
策执行效力主要受公共政策本身、公共政策执行主体、公共政策客体、公共政策执行环境等因素的影响。在政策执行过程中，要保证政策执行主体不出现违规失范行为，保证行政效力的有效发挥，应将正式制度的建设与意识形态资本的投入结合起来，加以法律和规章的制约以及完善的监督体制。
［关键词］公共政策执行；执行效力；影响因素［中图分类号］Ｆ２８７．７
［文献标识码］Ｂ
络，检查无法有力地开展，只是象征性地发出整顿通知，真正的执行软弱而无力，煤矿继续违规生产，导致重大的责任事故频繁发生。
公共政策执行是指公共政策方案采纳以后，把政策方案内容转化为现实的过程，其本质是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行是公共管理活动的中心环节，是实现政策目标，解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。只有政策得到了有效执行，政策目标才能够实现，政策问题才能得以解决。
２．政策执行的选择性。政策执行者在执行政策时受
利益驱使，根据自己的利益需求，对上级政策原有精神和实质任意取舍，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，出现了“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”的现象。
执行者在政策执行过程中，对３．政策执行的机械性。
政策内容缺乏足够的了解和认同，没有很好地理解和领会政策的精神，机械地照搬政策，使得政策在执行时无力根据实际情况灵活变动。
在政策执行过程中，部分执行４．政策执行的非法性。
者自身定位不准确，“官本位”思想严重，对执行相对人动辄命令，强制，随意采取制裁，经济处罚等方式，方式简单而野蛮，更有少部分执行者采取极端手段，背离工作程序，甚至用违法乱纪的方式执行公共政策，严重破坏了政府依法行政的形象，导致干群关系紧张，政策难以执行，公共目标难以实现，甚至威胁到政府执政的合法性，造成严重的不良影响。所以，在政策执行过程中还存在大量不合理的地方。依法行政还没有切实贯彻和落实。
一、公共政策执行效力的基本概念及失效的表现形式
所谓执行效力指的是行政行为的法律效力是隐于行政行为内部的，基于法律所具有的法律力量，以及在这种力量的监督下行政相对人对政策执行的程度。拘束力也是行政行为的效力之一。公共政策在本质上就是运用政府权威对各种利益进行协调，使其达到平衡的原则。因此，公共政策的执行在本质上包含了政策目标群体在互动中的利益角逐，所以，当公共政策在执行时与不同的利益群体发生冲突时，必然要影响到公共政策的执行效力。另外一项新政策出台时，因为人们对旧政策在某种程度上认同感和对新政策执行所产生的不安全感会使人们在面对新政策时产生自然或不自然抵制，从而影响政策执行，进而使执行效力大打折扣。其具体表现为：
５．政策执行的滞后性与曲解性。滞后性指对中央和
上级颁布的政策和措施不立即进行宣传和贯彻执行，致使政策的执行失去了时效性，从而使政策的执行效力不能得到及时有效的发挥；曲解性是指由于政策执行者在认识上和利益上的不同，造成对政策的理解上的偏差，这不仅影响了既定政策的执行，更会损害政府的合法性和权威性。
１．公共政策执行的象征性。政策执行者在政策执行
过程中敷衍塞责，阳奉阴违，注重表面工作，却未将政策转化为具体的操作性措施，使政策所产生的作用低于政策目标的要求，严重损害了政策的权威性和严肃性。尤其是在政策本身与政策执行者的利益冲突时，象征性执行表现得更为激烈。在我国，中小煤矿事故频发，国务院因此做出了关闭中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯彻执行，实际情况却是因为各种利益关系网
二、影响公共政策执行效力的因素
政策能否有效执行，在很大程度上１．公共政策本身。
［收稿日期］２００８－０７－０９
［作者简介］史俊霞（１９８４－），山东莒县人，南京大学公共管理学院行政管理系研究生。研究方向：公共政策。
－－
史俊霞：影响公共政策执行效力的因素分析
取决于政策本身是否科学、合理、明晰、稳定。导致政策执行效力减弱的公共政策本身的因素有：（１）政策缺乏合理性。表现在：一是政策针对性不强，没有针对客观的社会问题，政策所规定的各项行为不符合社会发展的客观规律。二是政策目标缺乏合理性。政策目标定得过低，即使政策目标完全实现，也无法解决政策问题；政策目标定得过高，政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约，同样无法达到预期的目的。三是政策执行计划缺乏合理性。政策执行计划的不合理会使政策在执行中经常陷于各种矛盾之中，政策执行效果难以保证。（２）政策缺乏明晰性。政策方案具体明晰是政策执行有效的关键所在，也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确，导致在实践中得不到有效执行，而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通；同时还会给接受政策的客体带来认识上的偏差，间接地给政策执行造成极为不利的环境和首影响，阻碍政策执行的顺利进行。（３）政策缺乏稳定性。先，如果政策朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而会造成普遍的结构性短期行为，并在此基础上演化出各种可能致使政策变形走样的投机执法。其次，如果政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。
泛、问题的关联性强、问题的顽固性强。处理不好不仅会影响政府的效率和形象，还易导致政府与公众的对立。
（２）政策客体类型。政策客体类型越多，就越难以制定清
楚明确的规则，用以约束政策客体的行为。（３）政策客体对公共政策的认同度。公共政策客体能否认同和接受公共政策，是政策执行成功的关键因素。政策客体如果有较高的认同感，就会主动接受政策规范，按照政策原则和要求去行事，反之政策目标就难以顺利实现。
４．公共政策执行环境。任何一项政策的执行都要受
到所处环境的影响和制约，不适宜的环境必将妨碍政策的有效执行。政策环境包括自然环境和社会环境，比较而言，社会环境对政策的影响更为重要，而且往往是决定性的。具体表现为：（１）社会经济状况。经济基础决定上层建筑，政策执行同样会受到经济环境的影响与制约。经济状况是政策制定和实施的前提，并影响政策的价值倾向与实施效率。一般而言，经济越好，越有助于政策执行；反之，不良的经济状况会引起人们在认识上、情感上以及评价上的改变而不利于政策执行。（２）政治制度或体制。首先，国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。什么样的国体必然要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务，需要公共政策执行来维护国体，政体规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式；其次，党的制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备和执行沟通、执行评估与执行监督；再次，党的生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运作状态；最后，国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能的发挥。政治文化是一个民（３）政治文化。族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化包含三种基本的要素，即认知要素，感情要素、价值观念要素。三方面的因素在不同层面上影响政策的有效执行。不同的人因其所处的生活环境，所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同，常常形成不同的价值取向，影响人们对政策的接受并进而影响政策的执行。
２．公共政策执行主体。任何公共政策的执行最终都
要依靠各级执行机关和执行人员来进行。他们可以积极主动地、创造性地执行政策，使政策得以有效实施，也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策空子而一是造成政策失效。具体表现在：（１）执行主体素质欠缺。政策执行者政治素质不高，对政策认识不够，无法把握政策本质，在执行过程中难以全面正确地执行政策；二技术性很强的公共政策不是业务素质欠缺，对专业性、
能有效地贯彻执行，从而影响了公共政策的有效实施和政策作用的有效发挥。（２）执行主体之间沟通不畅。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一，如果沟通不失实，乃至失误。畅，可能导致政策执行中的障碍、
三、结束语
综上所述，在政策执行过程中，要保证政策执行主体不出现违规失范行为，保证行政效力的有效发挥，应将正式制度的建设与意识形态资本的投人结合起来，加以法律和规章的制约以及完善的监督体制，政策执行中的违规就会得到有效的抑制，影响政策执行效力的因素便有望下降乃至消除。
３．公共政策客体。公共政策客体是政策直接作用和
影响的对象。政策能否有效执行，不仅取决于政策制定者和执行者，它与政策客体更是有着直接的关系。政策客体是否认可和接受政策，是政策能否有效执行的关键因素。具体影响因素包括：（１）政策客体规模。主要包括两个方面：一是政策所涉及的范围。有些问题执行中所涉及的范围小，影响政策问题的因素相对少，涉及的利益关系相对简单，执行起来就比较容易。而有的问题涉及到全社会，影响政策问题的因素相对就多，涉及的利益调节关系相当复杂，其所要规定的客体的行为也有很大的差别，这样的政策执行起来就比较困难。二是政策所涉及问题的复杂性程度。复杂性程度高的政策问题之所以复杂是由于问题形成的原因复杂、问题本身的影响广
［参
民大学出版社，２００１．
考文献］
［１］（美）盖伊・彼得斯．政府未来的治理模式［Ｍ］．北京：中国人［２］宁骚．公共政策［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２０００．［３］王瑞丰．和谐社会的公共政策执行问题研究［Ｊ］．行政论
坛，２００５，（６）．
［４］陈庆云．公共政策分析［Ｍ］．北京：中国经济出版社，１９９６．
［责任编辑：董润萍］
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