社会学
从一元、二元到多元
———论社区服务理念的创新
（华中师范大学社会学系武汉,)
摘要：中国城市社区服务于上世纪!
关键词：社区；社区服务；社区服务理念中图分类号：#$%&’!
文献标识码：(
文章编号：（&
区服务兴起的社会历史背景。于是，中央政府顺应了转型民政社会的这一特征，主动发起了制度性变革。%$!)年，部就已经开始酝酿城市社会福利工作改革，提出了各种形漳州会议明确提出式办社会福利事业的新思路。%$!,年，
“社会福利社会办”的指导思想，力争使社会福利事业从单一、封闭型国家包办体制转变为国家、集体和个人一起原民政部部长崔乃夫同志首次提出在办的体制。%$!/年，
武汉会议提出要城市开展社区服务工作的构想。%$!.年，
把社区服务引向深入，随后社区服务开始在各大中城市蓬勃兴起。
十多年来，我国城市社区服务不管是在服务的对象、内容与领域，还是在政府的各项法规、制度支持上，都取得了长足的发展，经历了从基本的便民利民服务到社区服务设施的不断丰富、领域的不断拓展；从纳入政府规划、实施法制性管理，到政府出台各类保护性和支持性政策这样一个不断完善的过程。现在的社区服务已经形成了一个多内容、多层次的网络系统，涵盖了社区居民生活的大部分层面，为解决城市居民的生活困难和改善社区成员的生活质量做出了极大的贡献。
一、简单的回顾
中国城市社区服务是于上世纪!
众所周知，“社区”的崛起与当代中国的经济转型和社会转型有着密不可分的关系，与国际上人本主义的滥觞以城市和向社区的回归也有着时代上的一致性。%$!,年，为主体的经济体制改革使企业有了更大的自主权，企业福利随之发展，范围也从企业扩展到了行政事业单位。但由于职业性的福利受到业缘壁垒的限制，随着社会的进一步发展，它已成为各单位尤其是企业进一步发展的沉重包袱。因此，要求社会提供相应的服务以减轻单位包袱的呼声开始日渐高涨。同时，人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、居民需要的多样化和人口流动的频繁化，都成为社
二、问题的症结
近几年，学者们（张伟兵、卢汉龙、夏学銮等）对武汉、上海、北京、南京、广州、沈阳等城市调查的情况显示现代中国城市社区服务组织机构和服务组织基本一致。从其所列出的社区服务的种类、内容和组织机构来看，我们可以发现“社区服务”系统已经和其他一些“服务”系统相交，出现了某种程度上的混淆与缠结。“服务”这个词一开始
00,
!
并不是一个严格的学术语言，而只是一种常用语。自从美国学者富克斯于!
严重后果，即居委会（法定的城市居民自治组织）的行政却承担了化色彩日趋浓厚。一般由&)*人构成的居委会，
大量的政务工作，这不仅使得居委会组织不堪重负，而且使得社区居民对这个“政府下派机构的下派机构”产生了一定程度的隔阂，导致社区参与意愿微弱，并直接阻碍了居委会自治功能的发挥!。
&%社区服务与第三产业。社区服务一开始就被明确定位于福利性，但自从其诞生之日起，就受到资源短缺的因扰。随着社区服务领域的不断扩展和内容的不断增多，一些地方为解决资金不足的问题，开始对一些服务项目进行收费，使得实际操作上的经营化倾向越来越明显。!
。上的管理混乱以及经济学上的“道德风险”
!%社区服务与社会保障。现代社会保障制度始于德国!$$&年颁布的《疾病保险法》，是人类’(世纪所取得的最重要的制度文明之一。世界上绝大多数国家在’(世纪都相继经历了社会保障制度由产生、发展、兴盛再到危机和改革调整的历史变化的全过程。迄今为止，已有!#(余个国家或地区建立了作为现代国家社会安全体系乃至文明标志的社会保障制度。新中国传统的社会保障制度主要表征为以养老保险、医疗保险和稳定性失业保险为主要架构的制度体系，随着党的十四届三中全会“建立多层次的社会保障体系”的提出，开始了向现代社会保障制度的体制转型和机制转换。制度变迁的目标体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障，但尤以社会保险亦即养老保险、医疗保险和失业保险为重。开展社区服务的目的是要实现“福利社会化”，是为了更好地向城市社区居民提供生活保障，这样看来社区服务似乎是社会保障体系的一部分。现实中的社区服务也确实包含了众多社会保障项目，如上表所列出的为老年人、残疾人、社会救济户和烈军属这些特殊弱势群体提供的服务。此外，社区还在保障对象的确定、保障层次的划分以及保障资金的发放等众多环节上有着一定的掌控权，做了大量的基层工作，为社会保障制度的运行提供了有效的保证。
社区服务最开始’%社区服务与基层政务。我们知道，
是由民政部倡导并推动的，其服务对象由最初的民政福利对象逐步扩展到社区全体居民，是一个从民政系统的政务往外拓展的过程。但单位体制解体后，并不是只有民政部门的政务工作需要社区来承接，政府其他诸多部门的工作都面临着一个从单位到社区的问题。于是，工商、税收、司法、劳动、卫生等部门都把大量的政务工作派给社区，都希望依托社区来更好地实行社会管理。如今的“社区服务”已经包含了众多的基层政务工作，如社区治安的维护、环境卫生的保持、计划生育的督促，甚至水电杂费的收取等。政务下基层，解决了居民群众“办事难”的问题，从政务改革和提高政府工作效率的角度来看，的确是一个好现象。但是，把基层政务纳入社区服务的范畴却直接导致了一个
专+%社区服务与社会工作。!
问题，恢复并增强他们的社会生活功能的一种制度化的方法，是人类社会福利的中坚制度。社会工作和社会福利的关系非常密切，简单地说来，社会工作是社会福利的制度化的支持条件，是实现社会福利的手段。社会工作也是一种服务活动，而且由于它的服务对象是社区内的具体成员，因此它在被引入中国社会的时候与社区服务不期而遇，紧密结合。!
*%社区服务与互惠交换。现代西方社会学流派中的交换理论认为，人类的社会关系表现为交换关系，各种交换行为可以分为三类，即市场交换、再分配交换和互惠交
江汉论坛!
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换。虽然三类交换性质不同，交换机制也有所差异，但在建立和巩固人们的社会关系中相互补充，具有同等重要的作用。市场交换和再分配交换都有自身先天的缺点与不足，虽然它们目前己经发展到了一个相对成熟的水平，但互惠交换却从早期人类社会起就一直发挥着重要的凝聚与亲和作用。互惠交换是一种以感情为基础的交换，不以赢利为目的，也不以获取权威为目标，其交换媒介可以不是货币，而是社会关系和道德责任。一般认为，人类经济系统的交换活动以市场交换为最佳模式，而在人类的社会交往和社会事业的发展中，则应当采取互惠和再分配的交换方式。据此有学者认为，社区服务是一种互惠性质的交换，依靠居民对社区的认同，通过群众自己的力量来解决自身的问题，是社区服务的核心要义!。在社区服务的各种项目中，我们也可以发现各种社区自发和自觉组织的成员之间的相互交往行动，如社区治安纠察队、对孤寡老人的志愿服务活动，以及各种非正式的社会互助，这些都是增强社区归属感的最佳途径。
基于此，我们认为：社区服务是一个综合性概念，是在社区范围内，由市场、政府、第三部门，以及社区居民等主体为提高人民生活质量和增强社区成员归属感而提供的各种服务性产品和开展的各种服务性活动的总称。按照当下流行的社会三部门构成论，即经济部门、政府部门和第三部门，我们勾画了下图，以形象直观地反映社区场域内嵌于市场、国家和社会的社会事实及社区服务的系统环境。
社区场域及社区服务系统图
围绕以上对社区服务的新定义，结合上图所展现的社区场域及社区服务系统环境，我们认为新的社区服务理念应在以下几个方面加以澄清和厘定：
!
%
。埃莉诺奥斯“激励各方提供信息水平，开发绩效指标”
三、多元机制的社区服务理念
社区服务与社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换等的交叉与缠结，已经使得“社区服务”成为一个包罗万象的宽泛性概念，甚至成为主导转型社会的政府部门用以解决各种社会问题的包治百病的灵丹妙药。社区服务因此具有了多重相互矛盾与冲突的特性，形成了福利性与经营性、政府行为与社会行为、社会化与专业化等诸多二元并存的框架与格局
有学者具体分析了中国社区服务的二元架构，如社区概念的二元论、服务理念的二元论、服务实践的二元结构等，提出要创建社区服务发展的统一性的一元架构，否则必将仍在模糊状态中徘徊#。这种观点的要旨在于融社区服务于社区建设、社区发展的大框架中，形成社区的整体协调发展，无疑是非常正确的。但如何解决社区服务这一子系统当前理念上的混乱仍然不甚了了。
众多学者认为，社区服务既然脱胎于福利事业，始发于城市社会福利工作改革，那么就应当牢牢把握其福利性质和方向，因此当务之急是要冲破目前的二元架构，回归一元，还社区服务以本来面目。但正如我们在上面所分析指出的，在当前的实际操作中，本源意义上的福利性社区服务早已在社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换领域涉足太深，难以全身而退。解决这种概念和操作矛盾的途径有两个：一是保持概念的单一性不变，在操作上退出其他领域；二是扩大概念的外延，在操作上理清结构秩序。我们认为，由于受到制度惯性的作用，前一种方法在实践上运作成本过大，并可能引发一定范围内的社会不适，而后一种相对而言能比较好地维持社会稳定和延续制度运作。所以，解决当前社区服务理念上的迷惘与彷徨的最好办法，是正视与接受社区服务的多种甚至是相互矛盾与冲突的特性，将其归入各自的系统与领域，再有机地整合于社区这个层面，形成新的“社区服务”概念与体系。
特罗姆在此基础上提出了由多中心秩序构成公共服务的体制，她的努力被认为是开辟了一个新的政府治道变革的—由单中心的政治统治走向多中心的自主治理。所方向——
谓多中心，也称无中心，在公共服务产业里，特指由分级的、上下互动的公共服务产业的参与者（尤其是政府）构成的一种秩序或者体制。抽象和宽泛一点儿地说，社区服
务的多中心秩序应由市场、国家和社会三方来共同形成，
001
!
而不能再由政府机构包办。基层政府机构为取得统治的合法性，应该举办各种形式的社区服务，扎根社区，大型的经济组织也可以连锁店和营业点的形式向有需求的社区渗透，第三部门同样可以在市场不为、政府不能的社区服务领域大展拳脚。
然。社区服务也需在此一组织的协调下，做好子系统之间的优势互补以及与外环境之间的资讯交流。在拙作《社区组织体制创新刍议》一文中，我们曾经提出了以社区发展在此基础上，委员会为中心的网络型社区组织体系构架!。
我们认为，社区服务也应适时地建立以社区发展委员会为中心的多方互动模型。社区发展委员会的功能不在于直接参与社区服务的提供，而是成为社区服务的组织者、引入者、中介者和监督者。比如，社区发展委员会可以应居民之需求，针对某类商业性服务的缺失，向市场公开招标；也可以把居民对基层政务的意见反馈给市、区政府；还可以代表社区向存在问题的服务提供方施加压力，甚至终止合作。社区发展委员会成为社区服务组织体系的中心，与各类经济、政治和社会组织展开多边互动，进行性质各异的服务项目的规划、归类和整合。鉴于社区发展委员会的成立条件在大部分城市社区尚未完全成熟，目前可以考虑社区居委会先期代行其功能，因为居委会在几十年的组织发展中积累了大量的社会资本。因此，居委会如何挣脱当前的行政化束缚而向社区发展委员会的目标定位前进，已经成为社区服务能否实现制度创新，甚至是社区建设能否进一步深入的关键所在。
作为第三部门和市民社会的典型代表的’()（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较为活跃，其中引起学界较多注意的有两个，一是上海浦东罗山市民会馆，一是广州文昌地区慈善会。有学者经过经验研究提出，发育社区’()是扩开城市社区社会福利服务“瓶颈”的主要路径。罗山会馆和文昌慈善会的成功运作说明，社会力量应该而且能够在社区服务领域大有作为，国家行政系统不可能也不应该全面包办社区服务项目。另外，由于当前我国第三产业的发展远未成熟，市场在社区服务方面的介入也大打折扣。所以，多元机制应该成为中国城市社区服务进一步发展的理念先导。从现实看，这一理念是可行的，从长远看，这一理念也是必需的。
注释：
，《社会与经济信
，《社#参见张伟兵《中国城市社区服务发展方向的反思》会》!**!年第,期。
，《学术季刊》$%参见卢汉龙《社区服务的组织建设》
!
!**!年第!期。
，&参见尹涛《试论社区服务存在的主要问题及对策分析》《成都行政学院学报》!**!年第&期。
，《中国社’参见夏学蛮《中国社区服务发展架构的探讨》会工作》+--.年第/期。
麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经(参见迈克尔、
济》，上海三联书店!***年版，第+!&页。
李骏《社区组织体制创新刍议》，《华中师!参见夏玉珍、范大学学报》!**&年第&期。
，华夏出版社!**!年版，)参见杨团《社区公共服务论析》第!,-页。
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（责任编辑李乐刚）
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社会学
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十多年来，我国城市社区服务不管是在服务的对象、内容与领域，还是在政府的各项法规、制度支持上，都取得了长足的发展，经历了从基本的便民利民服务到社区服务设施的不断丰富、领域的不断拓展；从纳入政府规划、实施法制性管理，到政府出台各类保护性和支持性政策这样一个不断完善的过程。现在的社区服务已经形成了一个多内容、多层次的网络系统，涵盖了社区居民生活的大部分层面，为解决城市居民的生活困难和改善社区成员的生活质量做出了极大的贡献。
一、简单的回顾
中国城市社区服务是于上世纪!
众所周知，“社区”的崛起与当代中国的经济转型和社会转型有着密不可分的关系，与国际上人本主义的滥觞以城市和向社区的回归也有着时代上的一致性。%$!,年，为主体的经济体制改革使企业有了更大的自主权，企业福利随之发展，范围也从企业扩展到了行政事业单位。但由于职业性的福利受到业缘壁垒的限制，随着社会的进一步发展，它已成为各单位尤其是企业进一步发展的沉重包袱。因此，要求社会提供相应的服务以减轻单位包袱的呼声开始日渐高涨。同时，人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、居民需要的多样化和人口流动的频繁化，都成为社
二、问题的症结
近几年，学者们（张伟兵、卢汉龙、夏学銮等）对武汉、上海、北京、南京、广州、沈阳等城市调查的情况显示现代中国城市社区服务组织机构和服务组织基本一致。从其所列出的社区服务的种类、内容和组织机构来看，我们可以发现“社区服务”系统已经和其他一些“服务”系统相交，出现了某种程度上的混淆与缠结。“服务”这个词一开始
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并不是一个严格的学术语言，而只是一种常用语。自从美国学者富克斯于!
严重后果，即居委会（法定的城市居民自治组织）的行政却承担了化色彩日趋浓厚。一般由&)*人构成的居委会，
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。上的管理混乱以及经济学上的“道德风险”
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社区服务最开始’%社区服务与基层政务。我们知道，
是由民政部倡导并推动的，其服务对象由最初的民政福利对象逐步扩展到社区全体居民，是一个从民政系统的政务往外拓展的过程。但单位体制解体后，并不是只有民政部门的政务工作需要社区来承接，政府其他诸多部门的工作都面临着一个从单位到社区的问题。于是，工商、税收、司法、劳动、卫生等部门都把大量的政务工作派给社区，都希望依托社区来更好地实行社会管理。如今的“社区服务”已经包含了众多的基层政务工作，如社区治安的维护、环境卫生的保持、计划生育的督促，甚至水电杂费的收取等。政务下基层，解决了居民群众“办事难”的问题，从政务改革和提高政府工作效率的角度来看，的确是一个好现象。但是，把基层政务纳入社区服务的范畴却直接导致了一个
专+%社区服务与社会工作。!
问题，恢复并增强他们的社会生活功能的一种制度化的方法，是人类社会福利的中坚制度。社会工作和社会福利的关系非常密切，简单地说来，社会工作是社会福利的制度化的支持条件，是实现社会福利的手段。社会工作也是一种服务活动，而且由于它的服务对象是社区内的具体成员，因此它在被引入中国社会的时候与社区服务不期而遇，紧密结合。!
*%社区服务与互惠交换。现代西方社会学流派中的交换理论认为，人类的社会关系表现为交换关系，各种交换行为可以分为三类，即市场交换、再分配交换和互惠交
江汉论坛!
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换。虽然三类交换性质不同，交换机制也有所差异，但在建立和巩固人们的社会关系中相互补充，具有同等重要的作用。市场交换和再分配交换都有自身先天的缺点与不足，虽然它们目前己经发展到了一个相对成熟的水平，但互惠交换却从早期人类社会起就一直发挥着重要的凝聚与亲和作用。互惠交换是一种以感情为基础的交换，不以赢利为目的，也不以获取权威为目标，其交换媒介可以不是货币，而是社会关系和道德责任。一般认为，人类经济系统的交换活动以市场交换为最佳模式，而在人类的社会交往和社会事业的发展中，则应当采取互惠和再分配的交换方式。据此有学者认为，社区服务是一种互惠性质的交换，依靠居民对社区的认同，通过群众自己的力量来解决自身的问题，是社区服务的核心要义!。在社区服务的各种项目中，我们也可以发现各种社区自发和自觉组织的成员之间的相互交往行动，如社区治安纠察队、对孤寡老人的志愿服务活动，以及各种非正式的社会互助，这些都是增强社区归属感的最佳途径。
基于此，我们认为：社区服务是一个综合性概念，是在社区范围内，由市场、政府、第三部门，以及社区居民等主体为提高人民生活质量和增强社区成员归属感而提供的各种服务性产品和开展的各种服务性活动的总称。按照当下流行的社会三部门构成论，即经济部门、政府部门和第三部门，我们勾画了下图，以形象直观地反映社区场域内嵌于市场、国家和社会的社会事实及社区服务的系统环境。
社区场域及社区服务系统图
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三、多元机制的社区服务理念
社区服务与社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换等的交叉与缠结，已经使得“社区服务”成为一个包罗万象的宽泛性概念，甚至成为主导转型社会的政府部门用以解决各种社会问题的包治百病的灵丹妙药。社区服务因此具有了多重相互矛盾与冲突的特性，形成了福利性与经营性、政府行为与社会行为、社会化与专业化等诸多二元并存的框架与格局
有学者具体分析了中国社区服务的二元架构，如社区概念的二元论、服务理念的二元论、服务实践的二元结构等，提出要创建社区服务发展的统一性的一元架构，否则必将仍在模糊状态中徘徊#。这种观点的要旨在于融社区服务于社区建设、社区发展的大框架中，形成社区的整体协调发展，无疑是非常正确的。但如何解决社区服务这一子系统当前理念上的混乱仍然不甚了了。
众多学者认为，社区服务既然脱胎于福利事业，始发于城市社会福利工作改革，那么就应当牢牢把握其福利性质和方向，因此当务之急是要冲破目前的二元架构，回归一元，还社区服务以本来面目。但正如我们在上面所分析指出的，在当前的实际操作中，本源意义上的福利性社区服务早已在社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换领域涉足太深，难以全身而退。解决这种概念和操作矛盾的途径有两个：一是保持概念的单一性不变，在操作上退出其他领域；二是扩大概念的外延，在操作上理清结构秩序。我们认为，由于受到制度惯性的作用，前一种方法在实践上运作成本过大，并可能引发一定范围内的社会不适，而后一种相对而言能比较好地维持社会稳定和延续制度运作。所以，解决当前社区服务理念上的迷惘与彷徨的最好办法，是正视与接受社区服务的多种甚至是相互矛盾与冲突的特性，将其归入各自的系统与领域，再有机地整合于社区这个层面，形成新的“社区服务”概念与体系。
特罗姆在此基础上提出了由多中心秩序构成公共服务的体制，她的努力被认为是开辟了一个新的政府治道变革的—由单中心的政治统治走向多中心的自主治理。所方向——
谓多中心，也称无中心，在公共服务产业里，特指由分级的、上下互动的公共服务产业的参与者（尤其是政府）构成的一种秩序或者体制。抽象和宽泛一点儿地说，社区服
务的多中心秩序应由市场、国家和社会三方来共同形成，
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而不能再由政府机构包办。基层政府机构为取得统治的合法性，应该举办各种形式的社区服务，扎根社区，大型的经济组织也可以连锁店和营业点的形式向有需求的社区渗透，第三部门同样可以在市场不为、政府不能的社区服务领域大展拳脚。
然。社区服务也需在此一组织的协调下，做好子系统之间的优势互补以及与外环境之间的资讯交流。在拙作《社区组织体制创新刍议》一文中，我们曾经提出了以社区发展在此基础上，委员会为中心的网络型社区组织体系构架!。
我们认为，社区服务也应适时地建立以社区发展委员会为中心的多方互动模型。社区发展委员会的功能不在于直接参与社区服务的提供，而是成为社区服务的组织者、引入者、中介者和监督者。比如，社区发展委员会可以应居民之需求，针对某类商业性服务的缺失，向市场公开招标；也可以把居民对基层政务的意见反馈给市、区政府；还可以代表社区向存在问题的服务提供方施加压力，甚至终止合作。社区发展委员会成为社区服务组织体系的中心，与各类经济、政治和社会组织展开多边互动，进行性质各异的服务项目的规划、归类和整合。鉴于社区发展委员会的成立条件在大部分城市社区尚未完全成熟，目前可以考虑社区居委会先期代行其功能，因为居委会在几十年的组织发展中积累了大量的社会资本。因此，居委会如何挣脱当前的行政化束缚而向社区发展委员会的目标定位前进，已经成为社区服务能否实现制度创新，甚至是社区建设能否进一步深入的关键所在。
作为第三部门和市民社会的典型代表的’()（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较为活跃，其中引起学界较多注意的有两个，一是上海浦东罗山市民会馆，一是广州文昌地区慈善会。有学者经过经验研究提出，发育社区’()是扩开城市社区社会福利服务“瓶颈”的主要路径。罗山会馆和文昌慈善会的成功运作说明，社会力量应该而且能够在社区服务领域大有作为，国家行政系统不可能也不应该全面包办社区服务项目。另外，由于当前我国第三产业的发展远未成熟，市场在社区服务方面的介入也大打折扣。所以，多元机制应该成为中国城市社区服务进一步发展的理念先导。从现实看，这一理念是可行的，从长远看，这一理念也是必需的。
注释：
，《社会与经济信
，《社#参见张伟兵《中国城市社区服务发展方向的反思》会》!**!年第,期。
，《学术季刊》$%参见卢汉龙《社区服务的组织建设》
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，&参见尹涛《试论社区服务存在的主要问题及对策分析》《成都行政学院学报》!**!年第&期。
，《中国社’参见夏学蛮《中国社区服务发展架构的探讨》会工作》+--.年第/期。
麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经(参见迈克尔、
济》，上海三联书店!***年版，第+!&页。
李骏《社区组织体制创新刍议》，《华中师!参见夏玉珍、范大学学报》!**&年第&期。
，华夏出版社!**!年版，)参见杨团《社区公共服务论析》第!,-页。
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（责任编辑李乐刚）
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