摘要：作为“大部制“改革的先行实验区，顺德不仅在政府职能转变方面起到了示范作用，更为这种特定背景下政府的绩效管理做了大胆尝试。然而由于改革时间尚短，经验不足，顺德区政府的绩效管理也暴露出了一定的问题。本文在分析顺德政府绩效管理存在的问题的基础之上提出了几点建议以供后续研究者参考使用。 关键词：政府 绩效管理 大部制 顺德 顺德是广东省大部制改革的试点单位之一，在“精兵简政”方面已然做出了较好的示范：顺德大部制改革后，41个部门精简至16个大部，顺德区的党政机构分为政府管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三类，精简幅度接近2/3，行政层级减少2个，即取消副秘书长，大部门正职由区委区政府正职担任。与此同时，为了进一步促进“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”目标的实现，以及全面贯彻落实顺德区改革发展规划，顺德区政府先后出台了《顺德区2012年度机关绩效管理和考评工作方案》、《顺德区2012年度镇、街道绩效管理和考评工作方案》，对区机关及街道的绩效管理体系作了全面部署。新的绩效管理体系综合运用了现代科学管理理念、方法、现代信息科学技术，对各级政府进行了工作标准化和精细化管理，也促进了各项改革及重点工作落实以及客观绩效的评价。 一、顺德区政府绩效管理现状及问题分析 1.政府部门价值取向定位不清晰。政府的价值取向是指导政府行为的价值观念和理论体系，是政府绩效评估体系和评估行为的深层结构，是政府绩效评估的灵魂，对引导和调整政府绩效评估行为有重要的导向作用。顺德政府致力于建设服务型政府，就需要树立正确的指导政府服务行为的价值取向和评价指南，也就是要树立正确的服务理念。绩效管理是为了实现战略目标而进行的管理，而组织的战略目标又是基于价值标准确定的，因此，构建政府绩效评价指标体系必须首先定位政府的价值取向。顺德区政府虽然为各个单位、部门设定了考核指标，但是这些指标是从单位、部门职能出发进行设定的，并未充分考虑各单位的价值标准、目标导向。如此以来，难免使得政府绩效管理陷进了“为了管理而进行管理”的误区。不以目标为导向的管理不是有效的管理。 2.绩效指标之间缺乏因果驱动关系。国内外有关政府部门绩效指标体系的设计已经有部分研究者做了探讨，如英国审计委员会将“3E”标准（经济、效率、效益）纳入绩效管理体系；美国则以政府具体项目方案为对象进行指标设计；澳大利亚将政府绩效评价内容归纳为投入、产出、结果三大类。顺德区政府在参考这些指标的基础上结合当地实际情况设定了重大工作、职能工作、专项工作、队伍建设等四个一级指标，其中“重大工作、职能工作”主要根据区委、区政府中心工作的目标任务再分解若干二级指标；“专项工作”细分成办理人大建议、办理政协提案、行政审批、投诉、行政复议、行政执法、电子政务应用、行政诉讼、问责、部门支出、参政财务收支审计等几个二级指标；“队伍建设”分解成党风廉政建设、领导班子建设、违法违纪、政风行风、窗口服务、综治维稳等几个二级指标。以上这些指标主要是根据经验提出的，是零散的，指标与指标之间不存在驱动关系。考核指标之所以能帮助组织实现目标，主要是通过指标间的相互驱动形成一股合力来促成目标的达成。如果这些指标不能够形成一个完整的因果关系链条，而是分别引导着不同的方向，则绩效管理不仅不能帮助组织实现目标，甚至还可能对组织目标的实现产生负面影响。因此，在设计绩效考核指标时必须考虑指标是否是同向的，是否能依次驱动，是否存在着因果逻辑结构。 3.指标数量过多，过分求全。由于政府的职能具有高度综合性，所以在设计考核指标时一般都会考虑到各个方面的工作，尽量使考核指标能够覆盖所有的工作内容。但是过多的考核指标会分散员工的精力，使他们无法专注于少数的重要的工作。管理实践证明，5至8个指标是比较合理的范围。绩效管理是一个循环的、持续的管理过程，可以在不同的周期有不同的导向。针对不同阶段的突出问题设定少数几个特定的指标来各个击破，对员工而言负担既不是特别大，又有一定的压力，能够起到较好的牵引作用。 4.绩效管理体系不完整，缺乏绩效沟通。绩效管理不是为了考核而进行的管理，而是与员工共同制定目标、实现目标的过程。绩效沟通起到一个粘合剂的作用，把考核指标制定者和被考核人联系在一起，使他们之间就目标的达成问题进行充分的沟通。顺德政府虽然为各单位、部门设计了完整的绩效管理体系，但忽略了绩效沟通这一环节。虽然在绩效管理过程中进行了节点控制，但更多的是节点考核，并未对如何解决工作过程中出现的难点问题进行统一规范，没有在系统内创造一种“有问题找领导”的氛围。这就很容易造成一种“绩效管理就是为了考核，为了惩罚”的假象，导致员工非常抵触绩效管理，那么绩效管理就很难推行下去。 二、对策与建议 1.重新梳理政府职能，设定绩效考核指标。顺德区的大部制改革着力于探索地方政府职能转变，加强社会管理与公共服务。在上级政府部门指导下，区政府在机构设置时把职能相近、相同的部门进行整合，有效删减了冗余的部门。自从顺德2011年8月启动了行政审批制度以来，拟将部分审批事项转移给社会组织或中介组织来处理。这些都将导致各级政府部门的权责进行重新分配。绩效管理是基于岗位职责进行的管理，要为政府部门建立绩效考核体系，首选要理顺政府职能，划清政府职能边界。 2.平衡计分卡的引入。尽管平衡计分卡是针对企业的绩效评价提出的，但它具有较强的推广意义，因为它揭示了一般组织运作的逻辑特征和绩效评价的基本要素。美国等西方国家在公共管理部门利用平衡计分卡进行绩效管理取得了一定的成绩，因此根据我国实际情况也可考虑借鉴平衡计分卡。平衡计分卡的本质就是从组织的终极目标出发，逐步寻求导致目标实现的驱动因素，从而实现组织的内、外部平衡；长、短期平衡；财务与非财务的平衡。通过这样的因果关系链条就可以把影响组织目标实现的要素联系起来，层层驱动来实现组织的终极目标。然而，平衡计分卡的四个维度：财务、客户、内部运作与流程、学习与成长并非固定不变的。如果把平衡计分卡引入公共管理部门，则需要对这几个维度的指标进行修改，如服务型政府可以把公众满意作为终极目标，然后继续寻求能让公众满意的其他指标，如经济发展水平、社会服务水平等。接着，继续分析能导致高水平经济和服务的驱动因素。经过这样的层层分解，就可以找到能够支撑政府部门目标实现的一系列指标。通过这种方式构建起来的绩效考核指标体系才能够紧紧围绕部门宗旨和目标来引导员工努力工作。 3.指标的选取亟待量化研究。纵观有关政府绩效管理方面的研究不难发现，目前大部分研究者都是采用定性分析的方法设定指标，难免显得过于主观化。如果后续研究者在从文献中归纳、总结出一些指标之后，能在当地群众中取样进行调查，采用因子分析、主成分分析等统计学分析方法对指标进行遴选，或许能提高绩效指标的科学度、合理度。 参考文献： [1]彭澎.广东大部制改革：比较与思考.探索,2010 [2]王玉明.县级政府绩效综合评价指标体系的构建.广东行政学院学报,2009 [3]吴月.地方政府绩效管理的公众参与困境论析.德宏师范高等专科学校学报,2007 [4]刘德亮.广东省公安机关绩效考核的问题与对策研究——以东莞市大朗公安局刑警队为例.2010 [5]张乐.广东省基本公共服务均等化绩效评价指标体系实证研究,2011 [6]黄文渊.广东省政府公务员绩效沟通问题研究.2010 [7]郑方辉.省级“政府绩效评价”模式及比较.中国行政管理,2012
摘要：作为“大部制“改革的先行实验区，顺德不仅在政府职能转变方面起到了示范作用，更为这种特定背景下政府的绩效管理做了大胆尝试。然而由于改革时间尚短，经验不足，顺德区政府的绩效管理也暴露出了一定的问题。本文在分析顺德政府绩效管理存在的问题的基础之上提出了几点建议以供后续研究者参考使用。 关键词：政府 绩效管理 大部制 顺德 顺德是广东省大部制改革的试点单位之一，在“精兵简政”方面已然做出了较好的示范：顺德大部制改革后，41个部门精简至16个大部，顺德区的党政机构分为政府管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三类，精简幅度接近2/3，行政层级减少2个，即取消副秘书长，大部门正职由区委区政府正职担任。与此同时，为了进一步促进“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”目标的实现，以及全面贯彻落实顺德区改革发展规划，顺德区政府先后出台了《顺德区2012年度机关绩效管理和考评工作方案》、《顺德区2012年度镇、街道绩效管理和考评工作方案》，对区机关及街道的绩效管理体系作了全面部署。新的绩效管理体系综合运用了现代科学管理理念、方法、现代信息科学技术，对各级政府进行了工作标准化和精细化管理，也促进了各项改革及重点工作落实以及客观绩效的评价。 一、顺德区政府绩效管理现状及问题分析 1.政府部门价值取向定位不清晰。政府的价值取向是指导政府行为的价值观念和理论体系，是政府绩效评估体系和评估行为的深层结构，是政府绩效评估的灵魂，对引导和调整政府绩效评估行为有重要的导向作用。顺德政府致力于建设服务型政府，就需要树立正确的指导政府服务行为的价值取向和评价指南，也就是要树立正确的服务理念。绩效管理是为了实现战略目标而进行的管理，而组织的战略目标又是基于价值标准确定的，因此，构建政府绩效评价指标体系必须首先定位政府的价值取向。顺德区政府虽然为各个单位、部门设定了考核指标，但是这些指标是从单位、部门职能出发进行设定的，并未充分考虑各单位的价值标准、目标导向。如此以来，难免使得政府绩效管理陷进了“为了管理而进行管理”的误区。不以目标为导向的管理不是有效的管理。 2.绩效指标之间缺乏因果驱动关系。国内外有关政府部门绩效指标体系的设计已经有部分研究者做了探讨，如英国审计委员会将“3E”标准（经济、效率、效益）纳入绩效管理体系；美国则以政府具体项目方案为对象进行指标设计；澳大利亚将政府绩效评价内容归纳为投入、产出、结果三大类。顺德区政府在参考这些指标的基础上结合当地实际情况设定了重大工作、职能工作、专项工作、队伍建设等四个一级指标，其中“重大工作、职能工作”主要根据区委、区政府中心工作的目标任务再分解若干二级指标；“专项工作”细分成办理人大建议、办理政协提案、行政审批、投诉、行政复议、行政执法、电子政务应用、行政诉讼、问责、部门支出、参政财务收支审计等几个二级指标；“队伍建设”分解成党风廉政建设、领导班子建设、违法违纪、政风行风、窗口服务、综治维稳等几个二级指标。以上这些指标主要是根据经验提出的，是零散的，指标与指标之间不存在驱动关系。考核指标之所以能帮助组织实现目标，主要是通过指标间的相互驱动形成一股合力来促成目标的达成。如果这些指标不能够形成一个完整的因果关系链条，而是分别引导着不同的方向，则绩效管理不仅不能帮助组织实现目标，甚至还可能对组织目标的实现产生负面影响。因此，在设计绩效考核指标时必须考虑指标是否是同向的，是否能依次驱动，是否存在着因果逻辑结构。 3.指标数量过多，过分求全。由于政府的职能具有高度综合性，所以在设计考核指标时一般都会考虑到各个方面的工作，尽量使考核指标能够覆盖所有的工作内容。但是过多的考核指标会分散员工的精力，使他们无法专注于少数的重要的工作。管理实践证明，5至8个指标是比较合理的范围。绩效管理是一个循环的、持续的管理过程，可以在不同的周期有不同的导向。针对不同阶段的突出问题设定少数几个特定的指标来各个击破，对员工而言负担既不是特别大，又有一定的压力，能够起到较好的牵引作用。 4.绩效管理体系不完整，缺乏绩效沟通。绩效管理不是为了考核而进行的管理，而是与员工共同制定目标、实现目标的过程。绩效沟通起到一个粘合剂的作用，把考核指标制定者和被考核人联系在一起，使他们之间就目标的达成问题进行充分的沟通。顺德政府虽然为各单位、部门设计了完整的绩效管理体系，但忽略了绩效沟通这一环节。虽然在绩效管理过程中进行了节点控制，但更多的是节点考核，并未对如何解决工作过程中出现的难点问题进行统一规范，没有在系统内创造一种“有问题找领导”的氛围。这就很容易造成一种“绩效管理就是为了考核，为了惩罚”的假象，导致员工非常抵触绩效管理，那么绩效管理就很难推行下去。 二、对策与建议 1.重新梳理政府职能，设定绩效考核指标。顺德区的大部制改革着力于探索地方政府职能转变，加强社会管理与公共服务。在上级政府部门指导下，区政府在机构设置时把职能相近、相同的部门进行整合，有效删减了冗余的部门。自从顺德2011年8月启动了行政审批制度以来，拟将部分审批事项转移给社会组织或中介组织来处理。这些都将导致各级政府部门的权责进行重新分配。绩效管理是基于岗位职责进行的管理，要为政府部门建立绩效考核体系，首选要理顺政府职能，划清政府职能边界。 2.平衡计分卡的引入。尽管平衡计分卡是针对企业的绩效评价提出的，但它具有较强的推广意义，因为它揭示了一般组织运作的逻辑特征和绩效评价的基本要素。美国等西方国家在公共管理部门利用平衡计分卡进行绩效管理取得了一定的成绩，因此根据我国实际情况也可考虑借鉴平衡计分卡。平衡计分卡的本质就是从组织的终极目标出发，逐步寻求导致目标实现的驱动因素，从而实现组织的内、外部平衡；长、短期平衡；财务与非财务的平衡。通过这样的因果关系链条就可以把影响组织目标实现的要素联系起来，层层驱动来实现组织的终极目标。然而，平衡计分卡的四个维度：财务、客户、内部运作与流程、学习与成长并非固定不变的。如果把平衡计分卡引入公共管理部门，则需要对这几个维度的指标进行修改，如服务型政府可以把公众满意作为终极目标，然后继续寻求能让公众满意的其他指标，如经济发展水平、社会服务水平等。接着，继续分析能导致高水平经济和服务的驱动因素。经过这样的层层分解，就可以找到能够支撑政府部门目标实现的一系列指标。通过这种方式构建起来的绩效考核指标体系才能够紧紧围绕部门宗旨和目标来引导员工努力工作。 3.指标的选取亟待量化研究。纵观有关政府绩效管理方面的研究不难发现，目前大部分研究者都是采用定性分析的方法设定指标，难免显得过于主观化。如果后续研究者在从文献中归纳、总结出一些指标之后，能在当地群众中取样进行调查，采用因子分析、主成分分析等统计学分析方法对指标进行遴选，或许能提高绩效指标的科学度、合理度。 参考文献： [1]彭澎.广东大部制改革：比较与思考.探索,2010 [2]王玉明.县级政府绩效综合评价指标体系的构建.广东行政学院学报,2009 [3]吴月.地方政府绩效管理的公众参与困境论析.德宏师范高等专科学校学报,2007 [4]刘德亮.广东省公安机关绩效考核的问题与对策研究——以东莞市大朗公安局刑警队为例.2010 [5]张乐.广东省基本公共服务均等化绩效评价指标体系实证研究,2011 [6]黄文渊.广东省政府公务员绩效沟通问题研究.2010 [7]郑方辉.省级“政府绩效评价”模式及比较.中国行政管理,2012