[内容提要]民主和财政具有亲密关联，集体资产的控制和分配是农村民主的核心主题。当前，在不少地方，作为民主载体的公共管理机构村委会和作为经济载体的集体经济运营组织村集体经济组织往往混合在一起，带来一系列问题。在这样的背景下，应当突出村委会的社区公共服务职能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的职能，使之成为单纯的村民自治组织，这有利于其集中精力开展民主活动。
[关键词]村民委员会 集体经济组织 相互关系
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)03－0016－03
在农村民主管理实践中，村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清，带来了一系列亟待理顺的问题。
按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据，1999年全国有农村社区性的合作经济组织233.4万个，其中乡(镇)一级3.7万个、村一级70.6万个、组一级149.1万个，分别占乡(镇)总数的82.5％、村总数的96.2％、组总数的27.9％。因此，在村一级，既存在村委会，也存在村级集体经济组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的上下级关系。
但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》，农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。对此，《村委会组织法》也予以肯定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”，从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此，村委会在集体土地等资产的管理方面，可取代村集体经济组织。不仅如此，村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如，《土地管理法》第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如，《民法通则》第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
按照上述法律规定，可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项，究竟该由谁负责?会不会带来“大家都负责，大家都不负责”的问题?如何防止推诿扯皮的情况?张丽琴指出：一些省(市、自治区)的地方立法中对此问题作了进一步明确，大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权，但是在尚未设立集体经济组织的农村中，由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定，农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下，制定组织《章程》，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项，有独立进行经济活动的自主权，行使集体资产管理、使用、收益、处分权。尚未成立村集体经济组织的，由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中，虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，村委会替代村集体经济组织的情况十分普遍。
鉴于这种情况，有人提出要扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。在近来的《村委会组织法》修订中，也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是，既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突，而且合并后也可以减少人员，节省开支，减轻村级负担。对此，笔者不敢苟同。
从理论上看，村委会和村集体经济组织虽然都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是它们的性质不同，两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织，并不是政治组织，但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先，村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律规定必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。《村委会组织法》第八条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”根据此项规定，村委会设立的提出和批准都是由政府决定的，村民的共同意志并不起决定性作用。其次，村委会承担了很多政府职能，如协助政府完成各项任务，提供社区公共服务等。按照宪法和《村委会组织法》，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。乡镇政府与村委会之间虽然不是领导与被领导的关系，但是村民委员会有义务协助乡镇政府开展工作。因此，在一定意义上，村委会是一个准政府性质的公共权力机构。许多外国学者也因此将村民自治理解为“地方自治”。
村委会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。这就是为什么《村委会组织法》规定村委会实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原因。而村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。因此，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑。虽然法律也规定集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题，但是两者还是有着根本性差异，在价
值诉求上甚至存在冲突，因此不宜混同，也无法混同。
从实际来说，村委会和村集体经济组织合并可能会带来减少开支等暂时收益，但是从长远看会带来许多深层次的问题。一是会给村委会干部利用执掌公共权力的优势谋取在经济组织中的非法利益提供便利。在当前两者关系不清的情况下，许多村官违法犯罪和腐败案件都与贪污、侵占、挪用、挥霍集体财产有关，在土地征用问题上尤其突出。一旦两者合并，则面临更多的“内部人控制”风险。
二是难以适应迅速变化的农村情况。比如村民资格问题，由于在现实中两种组织混同，村民资格等同于村集体经济组织成员资格，已经带来了一系列的矛盾和问题。一些集体经济发达的村，吸引了大量外来人口。许多外来人口要求参与村委会选举，但是常常遭到村委会的拒绝。因为村委会与村集体经济组织重合，外来人口一旦参与村委会选举，就可能影响村集体经济组织的利益分配。原住村民显然不希望原本为他们所共有的集体财富被外来的人“摊薄”。但是作为公共权力机构，村委会的决定会直接影响到外来人口的利益，不让他们参与村民自治于情于理都说不过去，而且没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同，从而也会影响村民自治的成效。在这个问题上，村集体经济组织的封闭性与村公共权力组织的开放性发生了严重的冲突，由此引发的关于村民资格的纠纷甚至诉讼屡见不鲜。针对这些情况，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年来制定《村组法》实施办法或村委会选举办法时，规定了附条件的登记办法，规定符合达到一定居住年限、履行村民义务、不得重复登记等条件的户口不在本村的人可以登记。这就为外来人口参与流入村村民自治提供了宏观政策支持。但是对绝大多数外来人口而言，要满足这些条件是十分困难的。特别是关于什么是村民义务，法律法规没有加以明确的规定，一般由村庄自行解释，这就为村庄排斥外来人口参与村民自治提供了有利的根据。
综上所述，无论是从推进村民自治还是发展农村集体经济的角度看，村委会与村集体经济组织宜分不宜合，政治的归政治，经济的归经济。建议正在修订中的《村委会组织法》对两者的关系作出更为清晰的规定。突出村委会的社区公共服务功能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权负责。当然，组织分离并不排除两者在人员构成上一定比例的重合。
[责任编辑：文 慧]
[内容提要]民主和财政具有亲密关联，集体资产的控制和分配是农村民主的核心主题。当前，在不少地方，作为民主载体的公共管理机构村委会和作为经济载体的集体经济运营组织村集体经济组织往往混合在一起，带来一系列问题。在这样的背景下，应当突出村委会的社区公共服务职能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的职能，使之成为单纯的村民自治组织，这有利于其集中精力开展民主活动。
[关键词]村民委员会 集体经济组织 相互关系
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)03－0016－03
在农村民主管理实践中，村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清，带来了一系列亟待理顺的问题。
按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据，1999年全国有农村社区性的合作经济组织233.4万个，其中乡(镇)一级3.7万个、村一级70.6万个、组一级149.1万个，分别占乡(镇)总数的82.5％、村总数的96.2％、组总数的27.9％。因此，在村一级，既存在村委会，也存在村级集体经济组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的上下级关系。
但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》，农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。对此，《村委会组织法》也予以肯定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”，从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此，村委会在集体土地等资产的管理方面，可取代村集体经济组织。不仅如此，村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如，《土地管理法》第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如，《民法通则》第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
按照上述法律规定，可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项，究竟该由谁负责?会不会带来“大家都负责，大家都不负责”的问题?如何防止推诿扯皮的情况?张丽琴指出：一些省(市、自治区)的地方立法中对此问题作了进一步明确，大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权，但是在尚未设立集体经济组织的农村中，由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定，农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下，制定组织《章程》，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项，有独立进行经济活动的自主权，行使集体资产管理、使用、收益、处分权。尚未成立村集体经济组织的，由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中，虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，村委会替代村集体经济组织的情况十分普遍。
鉴于这种情况，有人提出要扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。在近来的《村委会组织法》修订中，也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是，既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突，而且合并后也可以减少人员，节省开支，减轻村级负担。对此，笔者不敢苟同。
从理论上看，村委会和村集体经济组织虽然都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是它们的性质不同，两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织，并不是政治组织，但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先，村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律规定必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。《村委会组织法》第八条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”根据此项规定，村委会设立的提出和批准都是由政府决定的，村民的共同意志并不起决定性作用。其次，村委会承担了很多政府职能，如协助政府完成各项任务，提供社区公共服务等。按照宪法和《村委会组织法》，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。乡镇政府与村委会之间虽然不是领导与被领导的关系，但是村民委员会有义务协助乡镇政府开展工作。因此，在一定意义上，村委会是一个准政府性质的公共权力机构。许多外国学者也因此将村民自治理解为“地方自治”。
村委会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。这就是为什么《村委会组织法》规定村委会实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原因。而村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。因此，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑。虽然法律也规定集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题，但是两者还是有着根本性差异，在价
值诉求上甚至存在冲突，因此不宜混同，也无法混同。
从实际来说，村委会和村集体经济组织合并可能会带来减少开支等暂时收益，但是从长远看会带来许多深层次的问题。一是会给村委会干部利用执掌公共权力的优势谋取在经济组织中的非法利益提供便利。在当前两者关系不清的情况下，许多村官违法犯罪和腐败案件都与贪污、侵占、挪用、挥霍集体财产有关，在土地征用问题上尤其突出。一旦两者合并，则面临更多的“内部人控制”风险。
二是难以适应迅速变化的农村情况。比如村民资格问题，由于在现实中两种组织混同，村民资格等同于村集体经济组织成员资格，已经带来了一系列的矛盾和问题。一些集体经济发达的村，吸引了大量外来人口。许多外来人口要求参与村委会选举，但是常常遭到村委会的拒绝。因为村委会与村集体经济组织重合，外来人口一旦参与村委会选举，就可能影响村集体经济组织的利益分配。原住村民显然不希望原本为他们所共有的集体财富被外来的人“摊薄”。但是作为公共权力机构，村委会的决定会直接影响到外来人口的利益，不让他们参与村民自治于情于理都说不过去，而且没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同，从而也会影响村民自治的成效。在这个问题上，村集体经济组织的封闭性与村公共权力组织的开放性发生了严重的冲突，由此引发的关于村民资格的纠纷甚至诉讼屡见不鲜。针对这些情况，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年来制定《村组法》实施办法或村委会选举办法时，规定了附条件的登记办法，规定符合达到一定居住年限、履行村民义务、不得重复登记等条件的户口不在本村的人可以登记。这就为外来人口参与流入村村民自治提供了宏观政策支持。但是对绝大多数外来人口而言，要满足这些条件是十分困难的。特别是关于什么是村民义务，法律法规没有加以明确的规定，一般由村庄自行解释，这就为村庄排斥外来人口参与村民自治提供了有利的根据。
综上所述，无论是从推进村民自治还是发展农村集体经济的角度看，村委会与村集体经济组织宜分不宜合，政治的归政治，经济的归经济。建议正在修订中的《村委会组织法》对两者的关系作出更为清晰的规定。突出村委会的社区公共服务功能，剥离其在农村集体资产经营管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付。村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权负责。当然，组织分离并不排除两者在人员构成上一定比例的重合。
[责任编辑：文 慧]