2011年第4期
科技管理研究
Science and Technology Management Research
2011No. 4
文章编号：1000－7695（2011）04－0036－04
德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示
朱
楠，石火学，池丽辉
（福州大学公共管理学院，福建福州350108）
摘要：德罗尔是世界上著名的逆境决策研究专家，他的逆境中政策制定原则主要有：社会改造原则、达到临界质量的原则、有选择的激进主义原则、准备承担风险，避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则。结合我国实际，德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示是：理性认识制定政策所要应对的逆境，加强决策机构的权威，提高政府应对逆境的能力，适当采取有选择的激进主义模式，坚持政策的产出价值优先。
关键词：德罗尔；逆境中政策；启示中图分类号：C931. 2文献标识码：A
Enlightenment of Dror ’s Policy －making Principles under Adversity on China
ZHU Nan ，SHI Huoxue ，CHI Lihui
（College of Public Administration ，Fuzhou University ，Fuzhou 350108，China ）
Abstract ：Yehezkel Dror is a world famous expert in policy －making under adversity．According to the actual situation in China ，the enlightenment of Dror ’s policy －making principles under adversity on China is as follows ：understanding sen-sibly the adversity which needs to be solved by means of policy －making ；strengthening the authority of decision －making institution ；enhancing government ’s ability in coping with the adversity ；adopting appropriately the selective radicalism model ；adhering to the principle of taking the output value as the top priority．Key words ：Dror ；policy under adversity ；enlightenment
改革开放以来，我国国民经济发展迅速，人民生活水平日益提高，国际地位逐年提升。但是，我国也面临着来自国际与国内的诸多问题，多数问题时效性要求不强，有成功的政策与措施可供借鉴，可按部就班解决；而少数问题，如突发的群体事件、严重的影响社会的安全问题、自然灾害等时效性很强，没有先期的经验供参考，要求在较短的时限内作出决策，决策面临一定的风险。公共政策是解决这些问题的根本措施，在诸如突发事件情况下制定的政策，就是逆境中政策。近年来，我国进入了各种矛盾的突发期，各种突发事件不断增多，时而面临逆境中政策的制定问题，客观上需要理论界和实践界加强研究，这对于把逆境消灭在萌芽状态，推进和谐社会的建设，无疑有着十分重要的指导意义。但遗憾的是，对于该问题，我国学界尚缺乏相关研究。德罗尔是著名的研究逆境决策研究的专家，学界对德罗尔的逆境中政策制定的思想进行解释和说明的相关研究比较多，而将其应用到我国逆境中政策制定的研究比较少。本文根据德罗尔的政策制定原则，结合我国逆境中政策制定的实践，提出了一
收稿日期：2010－08－09，修回日期：2010－09－25
基金项目：福建省2008年社会科学规划课题（2008B026）
些对于我国逆境中政策制定的启示。11. 1
德罗尔关于逆境中政策的涵义和类型
德罗尔关于逆境中政策的涵义
，是指由不同原因造成的、难以所谓“逆境”
消除的各种社会紧张状态，逆境既包括社会的各种紧张状态，也应包括不利于政策制定和实施的各种因素，例如生态因素、政策制定模式、国际环境以
［1］（P240）
。及对逆境本身的认识等
根据德罗尔关于逆境的涵义，逆境中的政策应该是指为了应对由不同原因造成的，难以消除的社会的各种紧张状态，国家政权机关、政党组织和其它社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应对逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。
1. 2德罗尔关于逆境中政策的类型
德罗尔认为，逆境有很多类型，根据不同的标准可分为简单逆境与复杂逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期逆境与长期逆境或时代性逆
［1］（P241）
。境等多种类型
那么，根据德罗尔有关逆境的类型可以得出逆境中政策的类型。根据应对逆境的政策难易程度，可以将政策分为简单政策和复杂政策；根据可处理的时间长短，可以分为战术性政策和战略性政策；根据造成逆境内外原因，可以将逆境中的政策分为应对政治系统内生的逆境的政策和政治系统外生的逆境的政策。2
德罗尔关于应对逆境的政策制定原则
为了有效地应对逆境，德罗尔在指出一般应对逆境的政策制定的反应的基础上，提出了应对逆境的政策制定原则，这些原则往往可以看成是应对逆境的实质性建议。2. 1社会改造原则
德罗尔认为，社会改造原则是代表中央政府或者在中央政府协助下进行的社会改造原则。它主要强调对不断变化和发展的现实情况进行广泛和综合的干预，要进行长远的规划，确定积极并且合理的奋斗目标，采用能够使政策达到临界质量的政策手段，在其过程中，要不断调整决策模式以适应急剧变化的形式以及使现实得到超渐进变化的能力
等等
［1］（P243）
。2. 2达到临界质量的原则
德罗尔认为
，“政策若要取得效果，则必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影
响。”［2］（P106）这里的临界质量主要涉及一个范围，一个度的概念，比如资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等，这个原则实际上反衬出逆境中政策制定的困
境和复杂
［1］（P244）
。2. 3有选择的激进主义原则
所谓“有选择”
，是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，而这些变
量也是造成逆境的主要社会因素；所谓“激进”
，是指对造成逆境的主要社会变量集中政策资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大影响。这条原则与社会改造是两条彼此独立而又相互关联的政策原则，在逆境不十分严重，能通过社会改良得以纠正的条件下，无需触动社会改造那么多方面，而集中改造少数几个变量，进行有选择的激进政策也许就能奏效；反之则必须进行整个社会改造时，有选择的激进主义也不失为一种
较为稳妥而有效的策略
［1］（P244）
。2. 4准备承担风险，避免万一原则
制定一种政策，有可能会是失败的，因此政策本身具有风险性。如果逆境的情景十分危急，而不进行果断的干预，采取以往的政策模式，按照正常的程序行事，结果常常误了良机，造成更大的风险，
后果更加严重，所以政策主体抓住良机，敢于决策，勇于承担风险。准备承担风险并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动，而是要求决策者保持清醒，善于打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻觉，正视现实，采取自觉承担风险且更为有效的积极政策
方案
［1］（P245）
。2. 5产出价值优先原则
“政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出价值，即政策对现实的影响方面的价值；另一套则是属于制定和执行政策的形式价值，如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对
象的同意。
”［2］（P112）“在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大权重。这就是逆境中应遵循的产出
价值优先的政策原则。”［1］（P245）同时，产出价值优先
原则实际上给出了政策方案选择的优化标准，既要保证产出的价值最高，又要保证形式价值的最低要求，这才是满意且可行的方案。2. 6能动乃至强制原则
社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性。社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性，能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体作出的
正式抉择的力量［2］（P114）
。3对我国逆境中政策制定的启示
3. 1
理性认识制定政策所要应对的逆境
我国在进行社会主义建设的过程中，要遇到很多的逆境，有的是国家自身的因素引起的，有的是国际环境所带来的，这些逆境有的是不可避免的，有的是制定政策，并加以落实可以避免的；同时政策制定过程中也要遇到很多的逆境，无论是收集资源，分析原因，制定多项初步政策，还是政策比较的过程，评估后选择最佳的政策，最后执行，每个宏观的政策制定过程都会遇到大大小小的逆境。因此，系统的对逆境进行分类，根据分类制定相应的政策，所以理性认识逆境是制定有效政策的第一步。
目前，我国的政策制定过程越来越科学化和系统化，根据出台相应政策法规，制定短期效果和长期愿望并存的方案来应对逆境，说明在理性认识逆境方面有了很大的突破。比如2003年非典事件以后，国务院和各级政府先后出台了《突发事件应对法
》、《国家突发公共事件总体应急预案》等等，为应对突发事件建立了较为完善的法律法规体系，在2008年汶川和2009年玉树的抗震救灾中，法律保障发挥了重大的作用，整个救灾过程都有相应的法律
依据，使广大群众抗震救灾更加理性。但同时还需要更进一步的、系统的对逆境进行分类，这对处于社会主义初级阶段的我国而言，无论是与资本主义发达国家的经济实力相比，还是居民的生活水平，人们对社会的幸福满意感相比，都是很有必要的。3. 2加强决策机构的权威，对应对逆境的政策主体实现权力集中
从“能动乃至强制原则”可以得到，要应对逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，这种权威主要体现在两个方面，一方面是合法性，另一方面是制定的政策需要有效。为了维护这种权威，政府就要制定有效的政策来应对逆境，首先应该使政策主体实现权力集中，这样就可以使政策主体在短时间内积聚有效的资源，为应对逆境创造合适的条件，也减少了因为权力不集中，过于分散导致的错过解决逆境的最好时机可能性的发生，同时一旦权力集中的政策主体出现了政策失误，那么也可以直接追究其责任，减少互相推诿的事件发生，这其实也是迫使政策主体制定有效的，合法的政策。
权力集中也有其弊端，如权力的滥用，权力的扩散，能否履行其职责，这都是值得关注的。因此，应注意这几个方面：对应对逆境的权力必须是合法的，也就是法律授予的；对应对逆境的政策主体必须明确指定，防止日后出现问题，制定效率低下和质量不高的政策出现推诿现象；同时对其权力进行明确限定，权力集中，并不代表没有范围；也要加强同级之间，上下级之间以及大众媒体和社会舆论的监督。
权力集中是为了使制定的政策达到一个临界质量点，从而使应对逆境成为一种可能。如果政策出现低效率，不能完全归因于权力的集中，其与权力的使用有关，所以应该提高政府应对逆境的能力。3. 3提高政府应对逆境的能力，增强政府公信力
政府的能力主要体现在政府解决问题，应对逆境的力度。在此，主要涉及政策制定的力度，它往往通过政策的内容表现出来。所以，第一，政策内容应该达到一个临界质量点，这对政策发挥效益提供了前提；第二，政策既要合理，合法，也要合情，因此，在政策制定的过程中，应该考虑“公共伦理”的建设，目的是增强政府的公信力。
3. 3. 1强化政策内容力度，已达到临界质量点。要有效的应对逆境，前提必须使政策内容达到适当的临界质量点，政策本身应涉及到足够的范围且具有力度。政策内容主要涉及资源的投入数量和资源的质量，资源包括财力、物力、人力等，这些资源的获得都应该达到一定的数量点和质量点，还有资源之间是否匹配，能够融合；同时政策内容还包括决议涉及的范围，这个范围主要是指政策的对象范围，包括直接和间接受影响的对象，比如政府要在某一个地区的范围内建一个大学城，招商引资，制定很多激励政策，吸引大学在此建立新校区，进行区位选择，政策的直接影响对象是大学本身，商家，同时不应该忽视的是这个地区的居民，在此建立大学城会不会对他们有影响，一方面可以刺激经济发展，提高这个地区居民的生活水平，另一方面，由于土地的问题会不会使一部分人要迁居，如果是农民，土地被征用了，他们将来的生活靠什么，如果处理不当的话，会引起当地居民的不满，甚至引起当地治安问题，所以政策内容涉及的对象范围非常关键；政策内容的范围还有很多，比如方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。
3. 3. 2加强政策制定中“公共伦理”的建设，以增强政府的公信力。增强政府公信力既是一个过程，也是一个目的。立足逆境中政策制定这个角度，为了达到增强政府公信力的目的，就是使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公正，公平，体现以人为本，政策对象才会信服政府，维护其权威，因此要加强政策制定中“公共伦理”的建设。近几年里，我国政府在“公共伦理”的建设中取得了显著成效。如2003年8月1日起施行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》代替了《城市
流浪乞讨人员收容遣送办法》
，从“收容”到“救助管理”充分体现了政策以人为本的出发点；2005
年12月29日，废止《农业税条例》
，自2006年1月1日生效，由此，中国将进入无农业税时代；2008年12月22日，财政部，国家发展改革委和交通运输部等五部门联合下发通知，明确了取消公路养路费等六项收费相关政策；2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点
的指导意见》
，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动。
但就目前状况而言，政策伦理建设还存在相应的问题，比如说公共政策制定者谋求自身利益最大化，使价值取向转变为对非公共利益的追求；有些地方政府部门忽视了提供市场经济发展的外部条件和公共产品，致使公共政策价值失范等问题，因此，
要建立决策权和决策责任统一的“责任控制机制”
；要坚持行政制度安排的正义原则，完善决策论证制度，政策公示制度，责任追究制度等，从而使政策制定制度中的伦理因素发挥着更具有强制性的，更
为有效的作用［3］
。
3. 4适当采取有选择的激进主义模式，果断决策，预留方案
由于各种情境所逼，政策制定者应适当采取有选择的激进主义”政策制定模式，对那些足以改变逆境的主要社会变量进行明确选择，集中社会资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化。
“
为了把握解决问题的最佳时机，因此，要做到果断决策。这样获取资源的成本较低，而且可以在最短的时间内控制住它，避免问题扩散或者恶化，降低逆境对人们正常生活的负面影响程度。但是果断决策有其情境要求，其背景往往是情境严重，无法履行正常的政策制定程序，特殊的问题需要采取特殊的办法，制定特殊的方案予以解决，方案也要符合政策的精神。
果断决策的同时，要预留方案。因为政策本身具有一定的风险，它是主观认识的产物，不能完全避免万无一失，也有可能失败，尤其是逆境严重时，所指定政策的风险更大，相对而言，失败率更高，所以更要提出政策的预留方案，降低决策失败的负面影响。因此，采取有选择的激进主义的政策模式，要果断决策，也要预留方案，准备承担风险，同时也要避免万一。
3. 5规范行政决策程序，明确绩效标准与绩效评估，坚持政策的产出价值优先
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文
化目标所采取的政治行为或规定的行为准则［4］
。作者认为公共政策的本质应体现在“为实现或服务于
一定社会政治、经济、文化为目标”
，能够解决问题，且能够在一定的时间和空间内预防问题的发生，这就是重视公共政策的产出价值。因此，政策制定者应采取德罗尔的产出价值优先原则，尤其是在情势严峻时，更应该优先考虑产出价值。
要实现公共政策的产出价值，应该规范行政决策程序，明确政策的绩效标准与绩效评估。作者认为规范行政决策程序和明确政策的绩效标准与绩效评估是实现公共政策的产出价值的保证；同时在规范行政决策程序过程中，要使每个环节，或者是关键性的几个环节达到绩效标准，这才能够实现政策的产出价值优先。
要按照理想的政策制定过程—
——从问题界定、目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节来优化行政
决策程序，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化；同时要拓展公众参与渠道，增加决策的公开化和透明度；用法律手段规范和约束决策行为，将行政决策纳入法制化轨道；建立健全决策责任制，明确规定决策者的法律义务与责任，使之对决策行为负责。规范行政决策程序，
以确保政策产出价值的优先实现［5］
。注重政策的产出价值的同时，也不能完全抛弃形式价值，在保证产出价值优先的前提下，至少获取民众最低限度的支持。
值得注意的是，作者认为规范行政决策程序，根据规范的行政决策程序制定科学的公共政策和实现有选择的激进主义来制定政策这两种模式并不矛盾，后者应该属于前者，但有别于前者所包含的对象，后者是特殊的情况。当遇到情境危机的逆境，并要求马上予以解决，应该采取后者办法。
参考文献：
1］丁煌．西方行政学理论概要［M ］．北京：中国人民大学出版
社，2005．2］叶海卡·德罗尔．逆境中的政策制定［M ］．王满传，尹宝虎，
张萍，译．上海：上海远东出版社，1996．3］祝小宁，毛丹．论公共政策系统中的伦理价值问题［J ］．电子
科技大学学报：社科版，2006，8（1）：50－52．4］陈振明．政策科学—公共政策分析导论［M ］．第二版．北京：
国人民大学出版社，2003：50．5］陈振明．深化行政体制改革构建公共服务型政府———晋江市深
化行政体制改革的调研与思考［J ］
．中国行政管理，2004（12）：54－58．作者简介：朱楠（1986－），女，汉族，陕西西安人，福州大学公共管理学院研究生，主要研究方向为公共政策；石火学（1968－），男，汉族，安徽安庆人，博士，副教授，福州大学公共管理学院研究生导师，主要从事公共政策与教育政策分析方面的研究；池丽辉（1985－），女，汉族，福建福州人，福州大学公共管理学院行政管理专业研究生，主要研究方向为公共政策。
（责任编辑：彭统序）
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2011年第4期
科技管理研究
Science and Technology Management Research
2011No. 4
文章编号：1000－7695（2011）04－0036－04
德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示
朱
楠，石火学，池丽辉
（福州大学公共管理学院，福建福州350108）
摘要：德罗尔是世界上著名的逆境决策研究专家，他的逆境中政策制定原则主要有：社会改造原则、达到临界质量的原则、有选择的激进主义原则、准备承担风险，避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则。结合我国实际，德罗尔逆境中政策制定原则对我国逆境中政策制定的启示是：理性认识制定政策所要应对的逆境，加强决策机构的权威，提高政府应对逆境的能力，适当采取有选择的激进主义模式，坚持政策的产出价值优先。
关键词：德罗尔；逆境中政策；启示中图分类号：C931. 2文献标识码：A
Enlightenment of Dror ’s Policy －making Principles under Adversity on China
ZHU Nan ，SHI Huoxue ，CHI Lihui
（College of Public Administration ，Fuzhou University ，Fuzhou 350108，China ）
Abstract ：Yehezkel Dror is a world famous expert in policy －making under adversity．According to the actual situation in China ，the enlightenment of Dror ’s policy －making principles under adversity on China is as follows ：understanding sen-sibly the adversity which needs to be solved by means of policy －making ；strengthening the authority of decision －making institution ；enhancing government ’s ability in coping with the adversity ；adopting appropriately the selective radicalism model ；adhering to the principle of taking the output value as the top priority．Key words ：Dror ；policy under adversity ；enlightenment
改革开放以来，我国国民经济发展迅速，人民生活水平日益提高，国际地位逐年提升。但是，我国也面临着来自国际与国内的诸多问题，多数问题时效性要求不强，有成功的政策与措施可供借鉴，可按部就班解决；而少数问题，如突发的群体事件、严重的影响社会的安全问题、自然灾害等时效性很强，没有先期的经验供参考，要求在较短的时限内作出决策，决策面临一定的风险。公共政策是解决这些问题的根本措施，在诸如突发事件情况下制定的政策，就是逆境中政策。近年来，我国进入了各种矛盾的突发期，各种突发事件不断增多，时而面临逆境中政策的制定问题，客观上需要理论界和实践界加强研究，这对于把逆境消灭在萌芽状态，推进和谐社会的建设，无疑有着十分重要的指导意义。但遗憾的是，对于该问题，我国学界尚缺乏相关研究。德罗尔是著名的研究逆境决策研究的专家，学界对德罗尔的逆境中政策制定的思想进行解释和说明的相关研究比较多，而将其应用到我国逆境中政策制定的研究比较少。本文根据德罗尔的政策制定原则，结合我国逆境中政策制定的实践，提出了一
收稿日期：2010－08－09，修回日期：2010－09－25
基金项目：福建省2008年社会科学规划课题（2008B026）
些对于我国逆境中政策制定的启示。11. 1
德罗尔关于逆境中政策的涵义和类型
德罗尔关于逆境中政策的涵义
，是指由不同原因造成的、难以所谓“逆境”
消除的各种社会紧张状态，逆境既包括社会的各种紧张状态，也应包括不利于政策制定和实施的各种因素，例如生态因素、政策制定模式、国际环境以
［1］（P240）
。及对逆境本身的认识等
根据德罗尔关于逆境的涵义，逆境中的政策应该是指为了应对由不同原因造成的，难以消除的社会的各种紧张状态，国家政权机关、政党组织和其它社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应对逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。
1. 2德罗尔关于逆境中政策的类型
德罗尔认为，逆境有很多类型，根据不同的标准可分为简单逆境与复杂逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期逆境与长期逆境或时代性逆
［1］（P241）
。境等多种类型
那么，根据德罗尔有关逆境的类型可以得出逆境中政策的类型。根据应对逆境的政策难易程度，可以将政策分为简单政策和复杂政策；根据可处理的时间长短，可以分为战术性政策和战略性政策；根据造成逆境内外原因，可以将逆境中的政策分为应对政治系统内生的逆境的政策和政治系统外生的逆境的政策。2
德罗尔关于应对逆境的政策制定原则
为了有效地应对逆境，德罗尔在指出一般应对逆境的政策制定的反应的基础上，提出了应对逆境的政策制定原则，这些原则往往可以看成是应对逆境的实质性建议。2. 1社会改造原则
德罗尔认为，社会改造原则是代表中央政府或者在中央政府协助下进行的社会改造原则。它主要强调对不断变化和发展的现实情况进行广泛和综合的干预，要进行长远的规划，确定积极并且合理的奋斗目标，采用能够使政策达到临界质量的政策手段，在其过程中，要不断调整决策模式以适应急剧变化的形式以及使现实得到超渐进变化的能力
等等
［1］（P243）
。2. 2达到临界质量的原则
德罗尔认为
，“政策若要取得效果，则必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影
响。”［2］（P106）这里的临界质量主要涉及一个范围，一个度的概念，比如资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等，这个原则实际上反衬出逆境中政策制定的困
境和复杂
［1］（P244）
。2. 3有选择的激进主义原则
所谓“有选择”
，是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，而这些变
量也是造成逆境的主要社会因素；所谓“激进”
，是指对造成逆境的主要社会变量集中政策资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大影响。这条原则与社会改造是两条彼此独立而又相互关联的政策原则，在逆境不十分严重，能通过社会改良得以纠正的条件下，无需触动社会改造那么多方面，而集中改造少数几个变量，进行有选择的激进政策也许就能奏效；反之则必须进行整个社会改造时，有选择的激进主义也不失为一种
较为稳妥而有效的策略
［1］（P244）
。2. 4准备承担风险，避免万一原则
制定一种政策，有可能会是失败的，因此政策本身具有风险性。如果逆境的情景十分危急，而不进行果断的干预，采取以往的政策模式，按照正常的程序行事，结果常常误了良机，造成更大的风险，
后果更加严重，所以政策主体抓住良机，敢于决策，勇于承担风险。准备承担风险并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动，而是要求决策者保持清醒，善于打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻觉，正视现实，采取自觉承担风险且更为有效的积极政策
方案
［1］（P245）
。2. 5产出价值优先原则
“政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出价值，即政策对现实的影响方面的价值；另一套则是属于制定和执行政策的形式价值，如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对
象的同意。
”［2］（P112）“在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大权重。这就是逆境中应遵循的产出
价值优先的政策原则。”［1］（P245）同时，产出价值优先
原则实际上给出了政策方案选择的优化标准，既要保证产出的价值最高，又要保证形式价值的最低要求，这才是满意且可行的方案。2. 6能动乃至强制原则
社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性。社会改造和临界质量这两条政策原则已暗含了这样一种需要，即应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性，能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体作出的
正式抉择的力量［2］（P114）
。3对我国逆境中政策制定的启示
3. 1
理性认识制定政策所要应对的逆境
我国在进行社会主义建设的过程中，要遇到很多的逆境，有的是国家自身的因素引起的，有的是国际环境所带来的，这些逆境有的是不可避免的，有的是制定政策，并加以落实可以避免的；同时政策制定过程中也要遇到很多的逆境，无论是收集资源，分析原因，制定多项初步政策，还是政策比较的过程，评估后选择最佳的政策，最后执行，每个宏观的政策制定过程都会遇到大大小小的逆境。因此，系统的对逆境进行分类，根据分类制定相应的政策，所以理性认识逆境是制定有效政策的第一步。
目前，我国的政策制定过程越来越科学化和系统化，根据出台相应政策法规，制定短期效果和长期愿望并存的方案来应对逆境，说明在理性认识逆境方面有了很大的突破。比如2003年非典事件以后，国务院和各级政府先后出台了《突发事件应对法
》、《国家突发公共事件总体应急预案》等等，为应对突发事件建立了较为完善的法律法规体系，在2008年汶川和2009年玉树的抗震救灾中，法律保障发挥了重大的作用，整个救灾过程都有相应的法律
依据，使广大群众抗震救灾更加理性。但同时还需要更进一步的、系统的对逆境进行分类，这对处于社会主义初级阶段的我国而言，无论是与资本主义发达国家的经济实力相比，还是居民的生活水平，人们对社会的幸福满意感相比，都是很有必要的。3. 2加强决策机构的权威，对应对逆境的政策主体实现权力集中
从“能动乃至强制原则”可以得到，要应对逆境，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，这种权威主要体现在两个方面，一方面是合法性，另一方面是制定的政策需要有效。为了维护这种权威，政府就要制定有效的政策来应对逆境，首先应该使政策主体实现权力集中，这样就可以使政策主体在短时间内积聚有效的资源，为应对逆境创造合适的条件，也减少了因为权力不集中，过于分散导致的错过解决逆境的最好时机可能性的发生，同时一旦权力集中的政策主体出现了政策失误，那么也可以直接追究其责任，减少互相推诿的事件发生，这其实也是迫使政策主体制定有效的，合法的政策。
权力集中也有其弊端，如权力的滥用，权力的扩散，能否履行其职责，这都是值得关注的。因此，应注意这几个方面：对应对逆境的权力必须是合法的，也就是法律授予的；对应对逆境的政策主体必须明确指定，防止日后出现问题，制定效率低下和质量不高的政策出现推诿现象；同时对其权力进行明确限定，权力集中，并不代表没有范围；也要加强同级之间，上下级之间以及大众媒体和社会舆论的监督。
权力集中是为了使制定的政策达到一个临界质量点，从而使应对逆境成为一种可能。如果政策出现低效率，不能完全归因于权力的集中，其与权力的使用有关，所以应该提高政府应对逆境的能力。3. 3提高政府应对逆境的能力，增强政府公信力
政府的能力主要体现在政府解决问题，应对逆境的力度。在此，主要涉及政策制定的力度，它往往通过政策的内容表现出来。所以，第一，政策内容应该达到一个临界质量点，这对政策发挥效益提供了前提；第二，政策既要合理，合法，也要合情，因此，在政策制定的过程中，应该考虑“公共伦理”的建设，目的是增强政府的公信力。
3. 3. 1强化政策内容力度，已达到临界质量点。要有效的应对逆境，前提必须使政策内容达到适当的临界质量点，政策本身应涉及到足够的范围且具有力度。政策内容主要涉及资源的投入数量和资源的质量，资源包括财力、物力、人力等，这些资源的获得都应该达到一定的数量点和质量点，还有资源之间是否匹配，能够融合；同时政策内容还包括决议涉及的范围，这个范围主要是指政策的对象范围，包括直接和间接受影响的对象，比如政府要在某一个地区的范围内建一个大学城，招商引资，制定很多激励政策，吸引大学在此建立新校区，进行区位选择，政策的直接影响对象是大学本身，商家，同时不应该忽视的是这个地区的居民，在此建立大学城会不会对他们有影响，一方面可以刺激经济发展，提高这个地区居民的生活水平，另一方面，由于土地的问题会不会使一部分人要迁居，如果是农民，土地被征用了，他们将来的生活靠什么，如果处理不当的话，会引起当地居民的不满，甚至引起当地治安问题，所以政策内容涉及的对象范围非常关键；政策内容的范围还有很多，比如方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。
3. 3. 2加强政策制定中“公共伦理”的建设，以增强政府的公信力。增强政府公信力既是一个过程，也是一个目的。立足逆境中政策制定这个角度，为了达到增强政府公信力的目的，就是使政策既要合理，合法，也要合情，政策本身要公正，公平，体现以人为本，政策对象才会信服政府，维护其权威，因此要加强政策制定中“公共伦理”的建设。近几年里，我国政府在“公共伦理”的建设中取得了显著成效。如2003年8月1日起施行的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》代替了《城市
流浪乞讨人员收容遣送办法》
，从“收容”到“救助管理”充分体现了政策以人为本的出发点；2005
年12月29日，废止《农业税条例》
，自2006年1月1日生效，由此，中国将进入无农业税时代；2008年12月22日，财政部，国家发展改革委和交通运输部等五部门联合下发通知，明确了取消公路养路费等六项收费相关政策；2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点
的指导意见》
，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动。
但就目前状况而言，政策伦理建设还存在相应的问题，比如说公共政策制定者谋求自身利益最大化，使价值取向转变为对非公共利益的追求；有些地方政府部门忽视了提供市场经济发展的外部条件和公共产品，致使公共政策价值失范等问题，因此，
要建立决策权和决策责任统一的“责任控制机制”
；要坚持行政制度安排的正义原则，完善决策论证制度，政策公示制度，责任追究制度等，从而使政策制定制度中的伦理因素发挥着更具有强制性的，更
为有效的作用［3］
。
3. 4适当采取有选择的激进主义模式，果断决策，预留方案
由于各种情境所逼，政策制定者应适当采取有选择的激进主义”政策制定模式，对那些足以改变逆境的主要社会变量进行明确选择，集中社会资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化。
“
为了把握解决问题的最佳时机，因此，要做到果断决策。这样获取资源的成本较低，而且可以在最短的时间内控制住它，避免问题扩散或者恶化，降低逆境对人们正常生活的负面影响程度。但是果断决策有其情境要求，其背景往往是情境严重，无法履行正常的政策制定程序，特殊的问题需要采取特殊的办法，制定特殊的方案予以解决，方案也要符合政策的精神。
果断决策的同时，要预留方案。因为政策本身具有一定的风险，它是主观认识的产物，不能完全避免万无一失，也有可能失败，尤其是逆境严重时，所指定政策的风险更大，相对而言，失败率更高，所以更要提出政策的预留方案，降低决策失败的负面影响。因此，采取有选择的激进主义的政策模式，要果断决策，也要预留方案，准备承担风险，同时也要避免万一。
3. 5规范行政决策程序，明确绩效标准与绩效评估，坚持政策的产出价值优先
公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文
化目标所采取的政治行为或规定的行为准则［4］
。作者认为公共政策的本质应体现在“为实现或服务于
一定社会政治、经济、文化为目标”
，能够解决问题，且能够在一定的时间和空间内预防问题的发生，这就是重视公共政策的产出价值。因此，政策制定者应采取德罗尔的产出价值优先原则，尤其是在情势严峻时，更应该优先考虑产出价值。
要实现公共政策的产出价值，应该规范行政决策程序，明确政策的绩效标准与绩效评估。作者认为规范行政决策程序和明确政策的绩效标准与绩效评估是实现公共政策的产出价值的保证；同时在规范行政决策程序过程中，要使每个环节，或者是关键性的几个环节达到绩效标准，这才能够实现政策的产出价值优先。
要按照理想的政策制定过程—
——从问题界定、目标设立、结果预测、方案的拟定和择优到执行监控、跟踪评价和反馈等一系列功能环节来优化行政
决策程序，逐步规范决策调查、咨询、论证、听证、审议、公布和备案等各个环节，以决策的程序化保证决策的科学化、民主化；同时要拓展公众参与渠道，增加决策的公开化和透明度；用法律手段规范和约束决策行为，将行政决策纳入法制化轨道；建立健全决策责任制，明确规定决策者的法律义务与责任，使之对决策行为负责。规范行政决策程序，
以确保政策产出价值的优先实现［5］
。注重政策的产出价值的同时，也不能完全抛弃形式价值，在保证产出价值优先的前提下，至少获取民众最低限度的支持。
值得注意的是，作者认为规范行政决策程序，根据规范的行政决策程序制定科学的公共政策和实现有选择的激进主义来制定政策这两种模式并不矛盾，后者应该属于前者，但有别于前者所包含的对象，后者是特殊的情况。当遇到情境危机的逆境，并要求马上予以解决，应该采取后者办法。
参考文献：
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社，2005．2］叶海卡·德罗尔．逆境中的政策制定［M ］．王满传，尹宝虎，
张萍，译．上海：上海远东出版社，1996．3］祝小宁，毛丹．论公共政策系统中的伦理价值问题［J ］．电子
科技大学学报：社科版，2006，8（1）：50－52．4］陈振明．政策科学—公共政策分析导论［M ］．第二版．北京：
国人民大学出版社，2003：50．5］陈振明．深化行政体制改革构建公共服务型政府———晋江市深
化行政体制改革的调研与思考［J ］
．中国行政管理，2004（12）：54－58．作者简介：朱楠（1986－），女，汉族，陕西西安人，福州大学公共管理学院研究生，主要研究方向为公共政策；石火学（1968－），男，汉族，安徽安庆人，博士，副教授，福州大学公共管理学院研究生导师，主要从事公共政策与教育政策分析方面的研究；池丽辉（1985－），女，汉族，福建福州人，福州大学公共管理学院行政管理专业研究生，主要研究方向为公共政策。
（责任编辑：彭统序）
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