试论如何规范民事抗诉及再审检察建议的办理程序
论文摘要 修改后的《民事诉讼法》在民事诉讼审判监督程序中正式确立了检察建议的监督方式，也为检察机关适用检察建议提供了直接的法律依据。检察建议分为再审检察建议和一般检察建议两种形式，再审检察建议作为与抗诉并行的一种检察监督方式，相较于已有的抗诉制度，法律并未明确规定其提出方式、办理程序等基本要素，以致基层检察机关在具体适用的过程中，如何划分检察建议与抗诉的适用领域和角色界限，并保障这两种民事诉讼检察监督方式的协调运行等方面存在诸多问题。本文通过比较抗诉与再审检察建议制度，对两者在具体的办理程序方面提出完善建议。
论文关键词 民事 抗诉 再审检察建议 程序规范
修改后民诉法已于2013年1月1日正式实施，该法第208条除了确认原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式，明确规定检察机关可以运用检察建议实施法律监督，这一条成为检察建议启动再审的法律依据，并由此形成了抗诉监督中的“双轨制”。在此背景下，值得研究的是：本次民诉法修订增设的检察建议制度，相较于已有的抗诉制度，检察建议的主要功能和适用范围是什么；如何划分检察建议与抗诉的适用领域和角色界限，并保障这两种检察监督方式的协调运行。以这一系列问题为出发点，本文试图在明确抗诉与再审检察建议的内涵、性质和适用范围的基础上，对两者在具体的办理程序方面提出完善建议。
一、抗诉与再审检察建议的概念
（一）抗诉与再审检察建议的概念
根据《民事诉讼法》第二百零八条第一款的规定，抗诉即是上级人民检察院对下级人民法院确有错误的生效裁判或者具有法定情形的调解书提出抗诉从而引发法院启动再审程序进行重新审理的一种监督方式。根据《民事诉讼法》第二百零八条第二、第三款规定，再审检察建议是指检察机关对确有错误的生效裁判或者具有法定情形的调解书，不采用抗诉方式，而是向同级原审法院提出纠正建议要求其自行启动再审程序进行重新审理的一种监督方式。
（二）抗诉与再审检察建议之比较
从抗诉与再审检察建议的定义看，二者相互补充，抗诉与再审检察建议是相并行的，二者都是检察机关对法院生效法律裁判进行监督的方式。但与此同时，抗诉与检察建议在提出方式、启用级别以及法律效力等方面亦存在区别。
1. 提出方式不同。抗诉需要经过“提请抗诉—上级检察院抗诉—上级法院裁定再审—再审”等多层级多环节的流转与配合方能实现效果，不仅影响诉讼效率，而且导致大量抗诉案件向上级检察院堆积，形成“倒三角”的办案结构；再审检察建议则是直接向被监督的法院提出，通过“建议—采纳”的路径发挥功能，取得了“同级抗、同级审”的实际效果，涉及主体单一，有效节约司法资源。
2. 启动级别不同。抗诉的特点是“以上抗下”，是上级人民检察院对下级人民法院已经生效的裁判实施的法律监督，因此只有市级以上人民检察院才有权采用
这种方式；而再审检察建议则是由同级人民检察院发出，意味着基层检察院也可以适用。
3. 法律效力不同。检察机关的抗诉将直接启动再审程序，是一种“刚性监督”；而检察机关的再审检察建议并不必然启动再审程序，需要经过人民法院审查判断来决定，因此再审检察建议是一种“柔性监督”。
二、民事抗诉与再审检察建议在适用中存在的问题
（一） 民事抗诉与再审检察建议在衔接适用上存在的难点
1. 再审检察建议与抗诉的衔接适用受到法院再审意愿的影响。抗诉虽然能够必然启动再审程序，但是却不一定能够带来法院撤销原判、依法改判等实体性效果；而再审检察建议虽然不一定能够引发程序性效果，但是其所具有的协商性、弱对抗性等特点，通常使得法院更容易接受，从而有助于实体效果的实现。为了追求实体效果，不少检察院过多考虑法院的再审意愿，使得再审检察建议与抗诉的衔接适用受制于被监督的一方。
2. 再审检察建议存在滥用的风险，有可能架空抗诉制度。由于再审检察建议较抗诉更为缓和，故实践操作中，有的检察院出于与法院之间的良好关系，对不应当提出再审检察建议的案件提出再审检察建议，应当提出抗诉的案件却不进行抗诉的不良现象，甚至还可能出现检法相互“配合”，损害当事人合法权益以及司法权威的后果。再审检察建议的滥用，势必导致抗诉制度被“束之高阁”。
（二） 民事抗诉与再审检察建议在衔接适用上难点形成的原因
民事抗诉与再审检察建议在衔接适用中之所以会产生上述问题，原因是多方面的，笔者认为主要有以下几点：
1. 相关法律规定不完善。首先，修改后民诉法对再审检察建议与抗诉的适用范围规定一致，没有进一步区分二者的具体适用条件，造成衔接适用过程中的混乱；其次，修改后民诉法未明确再审检察建议的法律效力，削弱了检察监督的刚性，达不到与抗诉互为补充的效果；再者，再审检察建议的救济方式空白，修改后民诉法没有明确法院不采纳或者逾期未作出决定时检察院能否提出抗诉，导致二者衔接适用不畅。
2. 检法协调机制不畅通。民事诉讼检察监督是一项保障裁判公正的监督，主要针对法院的生效裁判进行。但有观点认为检察监督必然弱化法院的独立审判权，损害法院的终审权，实践中亦有法院对于再审检察建议不予理会，使检察监督流于形式而未能发挥预设功能。我们认为，法院实行审判独立和二审终审制度，并不排斥对审判权的监督。法院对再审检察建议的处理不当，容易造成检法两家认识与操作的不统一，降低再审检察建议的适用效率，不利于与抗诉的衔接适用。
3. 绩效考核制度有缺陷。实践中，绩效考核制度指引民事检察工作的开展，但是也可能形成“一切向考核看齐”的怪象。
三、抗诉与再审检察建议的具体程序设计与完善
按照修改后民诉法第211条的规定，对于人民检察院提出抗诉的案件，人民法院在收到抗诉之日起的30日内，必须作出再审裁定，进行再审，却没有关于
被建议方在程序上应当作出什么样处理的规定，被建议方可以、也完全可能置之不理，从而致使再审检察建议形同虚设，达不到监督目的。针对以上存在的问题，抗诉与再审检察建议在适用中的具体程序如何设计显得迫在眉睫。
（一）科学定位抗诉与再审检察建议在适用中的角色
抗诉与再审检察建议作为民事诉讼检察监督的两大方式，在总体属性和本质目标方面具有同质性，这决定了二者在适用过程中应当共同遵循一定的基本原则。
1. 应当遵循事后监督的原则。该原则的出发点是检察监督的谦抑性，虽然检察机关作为我国法定的法律监督机关，对民事诉讼活动享有监督的权力，但是同样需要恪守权力的本质边界，避免以监督之名行干预之实。具体到民事审判领域，应当实行“法院纠错先行，检察抗诉断后”的顺位模式。修改后民诉法第二百零九条规定，当事人申请人民检察院提出抗诉或者检察建议时，应当先经过向法院申请再审这一前置程序，这正是上述原则的体现。
2. 应当遵循说理原则。检察机关提出抗诉时，应当通过抗诉书的形式阐明具体的抗诉理由和依据，明确指出生效裁判或者调解书中所存在的问题；同样，检察机关在提出再审检察建议时，应当在检察建议书中载明建议的基本内容、依据和理由以及要求法院答复的事项和期限。这有利于规范检察监督的合法性与正当性。
（二）合理构建再审检察建议与抗诉的衔接适用制度
以前述科学定位再审检察建议与抗诉的功能场域和作用范围为前提条件，以事后监督原则、公开监督原则和说理原则为理念指引，我们认为，应该从以下几个方面入手，努力提升检察机关在适用再审检察建议和抗诉时的协作性与相适宜性，合理构建两种监督方式的衔接适用制度。
1. 从具体程序的角度来看，再审检察建议与抗诉应当相互独立、互为补充。要进一步明确两种制度的具体程序规则，特别是检察机关提出再审检察建议后如何与法院衔接、法院如何答复、启动再审程序后是否派员出庭、拒不启动再审程序如何救济等事项，完善的程序性规定表明了两种监督方式之间的相互独立性。同时，还应当完善再审检察建议的救济方式，即检察机关认为同级法院不启动再审程序理由不成立的，或者法院逾期未答复的，可以提请上级检察院提出抗诉。实现以抗诉的刚性弥补再审检察建议的柔性，两者互为补充，切实保障检察监督的效果。
2. 从功能协作的角度来看，抗诉与再审检察建议应当相互补充、有机衔接。抗诉的主要适用对象是那些违法情节较为严重或提出再审检察建议后拒不纠正的情形；再审检察建议的主要适用对象是可以不通过抗诉来完成的监督任务。诚然，抗诉必然能带来法院再审的程序性效果，但这种检察权直接介入审判权的最为刚性的监督方式，并不一定能够获得法院改判的实体性成效，反而可能使法院产生抵触或对抗情绪；而再审检察建议这一柔性监督方式，在很多情况下有助于检法之间的沟通协商，使得检察机关的意愿以更为缓和的方式为法院所接受，最终通过更为自愿的方式实现维护司法裁判公正性这一最终目标。
试论如何规范民事抗诉及再审检察建议的办理程序
论文摘要 修改后的《民事诉讼法》在民事诉讼审判监督程序中正式确立了检察建议的监督方式，也为检察机关适用检察建议提供了直接的法律依据。检察建议分为再审检察建议和一般检察建议两种形式，再审检察建议作为与抗诉并行的一种检察监督方式，相较于已有的抗诉制度，法律并未明确规定其提出方式、办理程序等基本要素，以致基层检察机关在具体适用的过程中，如何划分检察建议与抗诉的适用领域和角色界限，并保障这两种民事诉讼检察监督方式的协调运行等方面存在诸多问题。本文通过比较抗诉与再审检察建议制度，对两者在具体的办理程序方面提出完善建议。
论文关键词 民事 抗诉 再审检察建议 程序规范
修改后民诉法已于2013年1月1日正式实施，该法第208条除了确认原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式，明确规定检察机关可以运用检察建议实施法律监督，这一条成为检察建议启动再审的法律依据，并由此形成了抗诉监督中的“双轨制”。在此背景下，值得研究的是：本次民诉法修订增设的检察建议制度，相较于已有的抗诉制度，检察建议的主要功能和适用范围是什么；如何划分检察建议与抗诉的适用领域和角色界限，并保障这两种检察监督方式的协调运行。以这一系列问题为出发点，本文试图在明确抗诉与再审检察建议的内涵、性质和适用范围的基础上，对两者在具体的办理程序方面提出完善建议。
一、抗诉与再审检察建议的概念
（一）抗诉与再审检察建议的概念
根据《民事诉讼法》第二百零八条第一款的规定，抗诉即是上级人民检察院对下级人民法院确有错误的生效裁判或者具有法定情形的调解书提出抗诉从而引发法院启动再审程序进行重新审理的一种监督方式。根据《民事诉讼法》第二百零八条第二、第三款规定，再审检察建议是指检察机关对确有错误的生效裁判或者具有法定情形的调解书，不采用抗诉方式，而是向同级原审法院提出纠正建议要求其自行启动再审程序进行重新审理的一种监督方式。
（二）抗诉与再审检察建议之比较
从抗诉与再审检察建议的定义看，二者相互补充，抗诉与再审检察建议是相并行的，二者都是检察机关对法院生效法律裁判进行监督的方式。但与此同时，抗诉与检察建议在提出方式、启用级别以及法律效力等方面亦存在区别。
1. 提出方式不同。抗诉需要经过“提请抗诉—上级检察院抗诉—上级法院裁定再审—再审”等多层级多环节的流转与配合方能实现效果，不仅影响诉讼效率，而且导致大量抗诉案件向上级检察院堆积，形成“倒三角”的办案结构；再审检察建议则是直接向被监督的法院提出，通过“建议—采纳”的路径发挥功能，取得了“同级抗、同级审”的实际效果，涉及主体单一，有效节约司法资源。
2. 启动级别不同。抗诉的特点是“以上抗下”，是上级人民检察院对下级人民法院已经生效的裁判实施的法律监督，因此只有市级以上人民检察院才有权采用
这种方式；而再审检察建议则是由同级人民检察院发出，意味着基层检察院也可以适用。
3. 法律效力不同。检察机关的抗诉将直接启动再审程序，是一种“刚性监督”；而检察机关的再审检察建议并不必然启动再审程序，需要经过人民法院审查判断来决定，因此再审检察建议是一种“柔性监督”。
二、民事抗诉与再审检察建议在适用中存在的问题
（一） 民事抗诉与再审检察建议在衔接适用上存在的难点
1. 再审检察建议与抗诉的衔接适用受到法院再审意愿的影响。抗诉虽然能够必然启动再审程序，但是却不一定能够带来法院撤销原判、依法改判等实体性效果；而再审检察建议虽然不一定能够引发程序性效果，但是其所具有的协商性、弱对抗性等特点，通常使得法院更容易接受，从而有助于实体效果的实现。为了追求实体效果，不少检察院过多考虑法院的再审意愿，使得再审检察建议与抗诉的衔接适用受制于被监督的一方。
2. 再审检察建议存在滥用的风险，有可能架空抗诉制度。由于再审检察建议较抗诉更为缓和，故实践操作中，有的检察院出于与法院之间的良好关系，对不应当提出再审检察建议的案件提出再审检察建议，应当提出抗诉的案件却不进行抗诉的不良现象，甚至还可能出现检法相互“配合”，损害当事人合法权益以及司法权威的后果。再审检察建议的滥用，势必导致抗诉制度被“束之高阁”。
（二） 民事抗诉与再审检察建议在衔接适用上难点形成的原因
民事抗诉与再审检察建议在衔接适用中之所以会产生上述问题，原因是多方面的，笔者认为主要有以下几点：
1. 相关法律规定不完善。首先，修改后民诉法对再审检察建议与抗诉的适用范围规定一致，没有进一步区分二者的具体适用条件，造成衔接适用过程中的混乱；其次，修改后民诉法未明确再审检察建议的法律效力，削弱了检察监督的刚性，达不到与抗诉互为补充的效果；再者，再审检察建议的救济方式空白，修改后民诉法没有明确法院不采纳或者逾期未作出决定时检察院能否提出抗诉，导致二者衔接适用不畅。
2. 检法协调机制不畅通。民事诉讼检察监督是一项保障裁判公正的监督，主要针对法院的生效裁判进行。但有观点认为检察监督必然弱化法院的独立审判权，损害法院的终审权，实践中亦有法院对于再审检察建议不予理会，使检察监督流于形式而未能发挥预设功能。我们认为，法院实行审判独立和二审终审制度，并不排斥对审判权的监督。法院对再审检察建议的处理不当，容易造成检法两家认识与操作的不统一，降低再审检察建议的适用效率，不利于与抗诉的衔接适用。
3. 绩效考核制度有缺陷。实践中，绩效考核制度指引民事检察工作的开展，但是也可能形成“一切向考核看齐”的怪象。
三、抗诉与再审检察建议的具体程序设计与完善
按照修改后民诉法第211条的规定，对于人民检察院提出抗诉的案件，人民法院在收到抗诉之日起的30日内，必须作出再审裁定，进行再审，却没有关于
被建议方在程序上应当作出什么样处理的规定，被建议方可以、也完全可能置之不理，从而致使再审检察建议形同虚设，达不到监督目的。针对以上存在的问题，抗诉与再审检察建议在适用中的具体程序如何设计显得迫在眉睫。
（一）科学定位抗诉与再审检察建议在适用中的角色
抗诉与再审检察建议作为民事诉讼检察监督的两大方式，在总体属性和本质目标方面具有同质性，这决定了二者在适用过程中应当共同遵循一定的基本原则。
1. 应当遵循事后监督的原则。该原则的出发点是检察监督的谦抑性，虽然检察机关作为我国法定的法律监督机关，对民事诉讼活动享有监督的权力，但是同样需要恪守权力的本质边界，避免以监督之名行干预之实。具体到民事审判领域，应当实行“法院纠错先行，检察抗诉断后”的顺位模式。修改后民诉法第二百零九条规定，当事人申请人民检察院提出抗诉或者检察建议时，应当先经过向法院申请再审这一前置程序，这正是上述原则的体现。
2. 应当遵循说理原则。检察机关提出抗诉时，应当通过抗诉书的形式阐明具体的抗诉理由和依据，明确指出生效裁判或者调解书中所存在的问题；同样，检察机关在提出再审检察建议时，应当在检察建议书中载明建议的基本内容、依据和理由以及要求法院答复的事项和期限。这有利于规范检察监督的合法性与正当性。
（二）合理构建再审检察建议与抗诉的衔接适用制度
以前述科学定位再审检察建议与抗诉的功能场域和作用范围为前提条件，以事后监督原则、公开监督原则和说理原则为理念指引，我们认为，应该从以下几个方面入手，努力提升检察机关在适用再审检察建议和抗诉时的协作性与相适宜性，合理构建两种监督方式的衔接适用制度。
1. 从具体程序的角度来看，再审检察建议与抗诉应当相互独立、互为补充。要进一步明确两种制度的具体程序规则，特别是检察机关提出再审检察建议后如何与法院衔接、法院如何答复、启动再审程序后是否派员出庭、拒不启动再审程序如何救济等事项，完善的程序性规定表明了两种监督方式之间的相互独立性。同时，还应当完善再审检察建议的救济方式，即检察机关认为同级法院不启动再审程序理由不成立的，或者法院逾期未答复的，可以提请上级检察院提出抗诉。实现以抗诉的刚性弥补再审检察建议的柔性，两者互为补充，切实保障检察监督的效果。
2. 从功能协作的角度来看，抗诉与再审检察建议应当相互补充、有机衔接。抗诉的主要适用对象是那些违法情节较为严重或提出再审检察建议后拒不纠正的情形；再审检察建议的主要适用对象是可以不通过抗诉来完成的监督任务。诚然，抗诉必然能带来法院再审的程序性效果，但这种检察权直接介入审判权的最为刚性的监督方式，并不一定能够获得法院改判的实体性成效，反而可能使法院产生抵触或对抗情绪；而再审检察建议这一柔性监督方式，在很多情况下有助于检法之间的沟通协商，使得检察机关的意愿以更为缓和的方式为法院所接受，最终通过更为自愿的方式实现维护司法裁判公正性这一最终目标。