〔作者简介〕任进，法学博士，国家行政学院教授。
〔文章来源〕中国宪政网。本文系澳门公务员团体庆祝建国65周年暨澳门特区成立15周年系列活动：“特区15周年：改革、发展与创新”研讨会嘉宾演讲论文。
一、特别行政区的宪制基础与基本法的制定
（一）设立特别行政区的
宪法依据和指导方针
特别行政区（以下简称“特区”）是在我国版图范围内，根据宪法和法律专门设立的具有特殊的法律地位，实行特别的经济社会制度，直辖于中央人民政府的行政区域。现行宪法第31条为国家设立特区提供了依据，规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。
宪法第31条体现“一国两制”的伟大构想。所谓“一国两制”，是指在统一的中华人民共和国内，依照全国人民代表大会制定的法律，允许局部特定的地区保留其原有制度，不实行社会主义制度。“一国两制”内容非常丰富，概括起来主要有以下五个方面：维护国家统一、安全、发展利益；国家主体实行是社会主义；特区实行高度自治；特区原有的社会经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变；实行“港人治港”、“澳人治澳”。基本法最大的特点在于，它把维护我国国家统一、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定并授权特区实行高度自治结合起来，是一部体现“一国两制”方针的全国性基本法律，是特区各项制度、政策的依据；是特区法律体系的基础。
（二）基本法与宪法的关系
关于基本法的合宪性，基本法规定的国家对特区的政策和制度，尽管与宪法规定的国家根本制度不同，但由于这是宪法允许的，所以不存在同宪法相抵触的问题。特区设立后实行的制度、政策和法律均以基本法为依据。总体而言，对基本法性质、地位问题，内地和港澳学者的看法基本一致但又有略微不同，港澳学者趋向于认为基本法是特区的“小宪法”或“宪法性法律”、“宪制性文件”，而内地学者多将基本法视为一部全国性“基本法律”。
关于宪法与基本法的关系，起草委员会达成的共识是：中国宪法作为一个整体对特区是有效的，但由于国家对特区实行“一国两制”的政策，宪法中的某些具体条文，主要是关于社会主义制度和政策的规定，不适用于香港、澳门。
时任全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港、澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中，指出：特别行政区基本法是全国人民代表大会以宪法为依据、以“一国两制”方针为指导制定的全国性法律，在特别行政区具有宪制性地位。基本法是全国人大制定的基本法律，是一部全国性法律，对特区来说，则是一部宪制性法律，效力仅次于宪法。基本法在特区的这种宪制地位，主要体现在两个方面：一是基本法规定的特区的政制架构等内容，本应由宪法规定，但因1982年全面修宪时，“一国两制”方针虽已提出，但宪法来不及对未来特区的政制架构作具体规定，只能通过宪法第31条的规定留待基本法作具体规定；二是基本法在特区具有凌驾地位，其效力高于特区法律，是特区所有立法的依据和基础。基本法规定，香港或澳门原有法律凡抵触基本法的，由全国人大常委会宣布不采用为特区法律。基本法规定，特区制定的任何法律都不得同基本法相抵触，这一规定与宪法第5条关于一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触的规定一样，充分说明了基本法在特区的宪制性地位。
（三）特别行政区的宪制基础
与基本法性质相关联的另一个问题涉及香港、澳门特区的宪制基础，包括宪法能否在特区适用的问题。宪法在特区适用的意义，在于特区居民在宪法基础上形成对国家的认同，包括主体、制度和文化等认同。特区宪制的建立和发展以基本法为基础，但特区宪制并非仅仅以基本法为基础，还必须以宪法为依归。香港、澳门宪制的基本原则和制度是由全国人大根据宪法确立的，宪法和基本法构成了特区宪制的共同基础。宪法是国家权力在法律制度上的最高表现形式，如宪法不能在全国范围内适用，就限制了一个国家的权力行使范围；宪法是国家根本法，具有最高法律效力，宪法在全国范围内实施，必须总体上适用于特区；基本法序言指出，基本法是根据宪法制定的，而不是仅根据宪法第31条。当然，宪法作为整体来说适用于特区，但具体条款能否在特区适用要作具体分析。
宪法在特区的适用，集中体现在两个方面：一是宪法中有关确认和体现国家统一、安全和发展利益的规定，即体现“一国”的规定，适用于特区与适用于内地各省、自治区和直辖市是一样的。我国是单一制国家，只有一个最高国家权力机关、一个最高国家行政机关和一个军事领导机关，宪法关于全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军委的规定，关于国防、外交的规定，关于国家标志的规定，关于国籍的规定等，这些体现“一国”的规定都是适用于特区的。二是由于国家对特区实行“一国两制”，特区实行资本主义制度不变，宪法在特区施行与在内地施行有所不同。宪法有关社会主义制度的规定不在特区施行，而这些规定不在特区施行是宪法所允许的，这就是宪法第31条。如果宪法不适用于香港，“两制”失去存在的意义，而宪法是“两制”的基础。宪法是基本法的依据，如果基本法脱离了宪法，基本法就失去了法律效力。宪法效力及于特区，正是“一国两制”方针和基本法得以有效实施的最根本的法律保障。如果认为只有基本法适用而作为基本法依据的宪法却不适用，这在逻辑上是难以成立的。
根据宪法第31条，特区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，特首、行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。可见，基本法是根据宪法制定的，香港的制度和政策又以基本法为依据，其他法律不能与基本法相抵触。
二、中央与特别行政区关系
（一）中央与特别行政区关系
的内容和特点
中央与特区的关系，是基本法的主要内容，也是讨论极其热烈、争论最多的问题之一。基本法设第二章对中央与特区的关系作了专章规定，但中央与特区的关系不限于此。
中央与特区的关系，主要体现两个特点，一是单一制下的中央与地方关系，而不是联邦制下联邦与联邦成员或联邦成员与地方的关系。中央与特区的关系，与中央与内地各省、自治区和直辖市一样，都是单一制国家下中央与地方的关系。二是“一国两制”下的中央与特区关系具有特殊性，不同于中央与内地普通地方或民族自治地方的关系。中央权力对特区最重要的体现，一是作为国家元首的国家主席对作为地方的特区的宪法意义；二是行政长官和政府主要官员由中央政府任命，行政长官对中央负责，这实际上体现中央对特区的一定的组织权；三是全国人大对基本法有制定、修改权，全国人大常委会对基本法有解释权，这实际上反映中央对特区的立法控制。当然，中央有些权力不是不受限制的，如基本法规定特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变；基本法的任何修改，均不得同国家对特区既定的“一国两制”、“港人治港”、高度自治的基本方针政策相抵触；全国性法律除列于基本法附件三者外，不在特区实施，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按基本法规定不属于特区自治范围的法律；等等。这些规定充分体现“一国两制”下特殊的中央与地方关系。
（二）处理中央与特别行政区关系
的基本原则
处理中央与特区关系应遵循的原则，一是国家统一和地方自治兼顾。为体现国家统一、安全和发展利益，凡属国防、外交等集中体现国家行为的事务由中央处理，例如，基本法规定，中央人民政府负责管理与特区有关的外交事务、负责特区的防务；特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。同时为确保特区的繁荣和稳定，凡属可以放权的领域，尽量交由特区自行处理，让特区实行高度自治权，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等。二是中央监督与地方参与结合。特区的自治权由中央授予，应接受中央的监督。按照基本法的规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。中央对特区进行监督和控制还体现在中央对特区高度自治的设定权、中央通过特区立法会报请备案对特区立法进行审查、中央政府拥有对特区行政长官和主要官员的任免权等；同时，特区居民享有广泛的权利，特区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理，特区居民中的中国公民选出特区全国人大代表参加全国人大的工作，特区政府的代表可作为中国政府代表团的成员，参加由中央政府进行的同特区直接有关的外交谈判等。但无论是中央行使权力，还是特区行使自治权，都必须坚持依法办事，一切以国家法律尤其是宪法和基本法的有关规定为依据，而不能超越宪法和法律的规定。
（三）特别行政区的法律地位
根据依照宪法制定的基本法，香港、澳门特区是中华人民共和国不可分离的一部分，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。根据基本法，可以从以下方面来认识特区的法律地位：一是特区是我国单一制国家不可分离的部分；二是特区是我国的地方行政区域；三是特区享有高度自治权；四是特区直辖于中央政府；五是特区相当于我国的一个省级地方单位。
三、中央与特别行政区权限划分
（一）权限划分的原则和方式
围绕中央与特区之间权限划分问题，出现多种观点和意见，如剩余权力说（指中央与特区之间划分清楚的权力范围以外的权力）、灰色地带说（指在中央权限与特区高度自治范围之间存在的性质上不能清楚界定应由哪一方处理的权力）和未界定权力说（指未来因情况改变需要划分的权力）等。其实，中央与特区权限的划分，问题可能远远不止于此。按照宪法的规定，全国人大是我国最高国家权力机关，特区享有的高度自治权，应由全国人大作出授权。换言之，香港和澳门不是一个政治实体，并无原始权力或固有权力。基本法是授权法，特区的存在以宪法为法律保障，特区的权力来源于中央。
时任全国人大常委会委员长吴邦国在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中明确指出，香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的，而是由中央授予的。吴邦国指出，基本法第1条、第2条、第12条的规定明确了香港特别行政区的法律地位，表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据香港本法第20条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的“剩余权力”问题。
除了用授权理论解释中央与特区关系外，还可以从地方自治原理和原则来观察，尽管授权与分权是两个不同法律概念，表达两种不同的法律关系，但也不是没有联系：授权是指权力主体将原属于它的权力授予被授权者，被授权者的权力范围以授予的权力为限，未授予的权力仍保留于授权者；而分权既可以是联邦与联邦成员分权，也可以是中央与地方分权或联邦成员与地方分权。另外，地方自治权还具有“权利和责任”的属性。
（二）中央享有的权力
关于中央与特区关系中“中央”的具体含义，一般认为，中央是指基本法中与特区及其机关发生各种关系的最高国家机关，包括全国人大及其其常委会、国家主席、国务院、中央军委。[5]但实际上，中央包括但不限于此。
为了体现国家统一、安全和发展利益，基本法规定了由全国人大常委会和中央政府对特区行使的职权或负责管理的事务，如特区的外交事务和防务由中央政府负责；行政长官和行政机关的主要官员由中央政府任命；少数有关国防、外交和不属于特区自治范围的全国性法律要在特区公布或立法实施，全国人大常委会决定宣布战争状态或决定特区进入紧急状态时，中央政府可发布命令将有关全国性法律在特区实施；等等。此外，基本法的其他条款还多方面涉及中央权力的问题。
中央对特区的宪制权力有一些是基本法具体列明的，有一些是在条文中隐含的，这两者同样重要；有的是宪法规定的。具体来讲，包括以下几个方面：单一制国家下中央对特区的宪法权力，如国家主席、国务院的职权中涉及特区的相关事项；中央政府的一般性权力（中央政府对特区的直接管辖、行政长官依法对中央政府负责等）；中央政府对行政长官和主要官员任免命权；基本法解释权；基本法修改权；对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权；对特区立法机关制定的法律的监督权；防务和外交事务的管辖权；向特区作出新授权的权力（全国人大及其常委会、中央政府授予其他权力）和特区进入紧急状态的决定权等。
从基本法的规定看，中央政府享有特区政府的一定组织权，其中关于特区行政长官与特区政府主要官员的任免的规定，均表明了中央政府享有专门权力。从其运作机制上看，这里涉及两个问题，一个是特区行政长官的产生，是由特区民主选举产生的，中央享有任命权，这种任命权到底是形式上的，还是实质意义上的？对这一问题，许崇德认为，中央对特区行政长官的任命既有法律手续意义，又有实质意义，中央政府任命特区行政长官的权力既是形式上的，也是实质意义上的。普选产生的行政长官，还须经中央政府任命，才可以行使职权。一旦发生了特区产生的行政长官，中央政府拒绝任命的僵局，如何处置？应该说，中央政府对行政长官和政府主要官员的任命既是实质性的权力也是形式的权力，中央政府首先要审查其是否符合基本法规定的条件，还要审查其是否按照附件规定的办法产生。中央政府有权决定予以任命或不予任命，且基本法没有对中央政府如何行使任免权作限制性的规定，实践中形式上由国务院全体会议任命。
《香港基本法》第18条第4款规定：“在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施”。《澳门基本法》第18条第4款也作了同样的规定。这表明中央在上述两种情况下可决定特区进入战争状态或紧急状态。当然，基本法第18条规定的全国性法律在特区实施与基本法附件三列举的全国性法律在特区实施不同，后者是长期实施，前者未必是长期实施，如果战争状态或紧急状态宣告结束，则此类全国性法律也就可以停止在特区实施。
（三）中央授予特别行政区行使的权力
应该说，特区的高度自治权是指特区区别于我国民族自治地方和普通地方行政区域的主要标志，也是特区特殊法律地位的重要表现。
基本法考虑到香港、澳门的特殊情况，赋予特区高度的自治权，主要是行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，此外，特区经中央政府授权还可以自行处理一些有关的对外事务。这里有两项因素，一是 “高度自治”；二是“依基本法的规定”。这里的高度自治除了权限广泛以外，还有另一层意思，即高度自治要“依基本法的规定”，这意味着：一是高度自治权的范围要符合基本法的精神；二是自治权的行使要遵循基本法的规定。如果基本法没有规定怎么办？特区还可享有按照基本法规定由全国人大及其常委会、中央政府授予的其他权力。
特区实行的高度自治是否等同于西方意义的地方自治？应该认为，西方意义上的地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任。这项权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使，且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命，也即地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。也就是说，西方意义上的地方自治主要是指地方政府作为全体居民组成的自治团体的一种自下而上的、固有的权利和责任。在特区实行的高度自治具有地方自治的普遍意义，而特区的高度自治权是由中央依法授予的，主要是指特区立法、行政、司法机关对特区事务的一种权能，但这与地方自治具有的“权利和责任”的属性并非水火不容。
（四）特别行政区高度自治权的
内容和范围
特区享有的高度自治权的范围广泛，内容庞杂。一般认为，特区高度自治权的内容包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权以及自行处理有关对外事务的权力。也有学者将特区依据中央授权享有的权力分为行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权、中央人民政府授权特区依照基本法自行处理对外事务权、中央授予的其他权力等。但实际上，特区高度自治权还应包括特首作为特区“第一公民”和政治首长对特区的代表权。
另外，许多内地学者将特区的自治权与单一制国家的中央、联邦制国家的联邦或州进行比较，认为特区的高度自治权更具有广泛性。实际上，我国是单一制国家、且联邦制下的州不是地方，应更多将特区与单一制下的地方和联邦制的州和其下的地方进行比较。
中央与特区的职权可大致分为：（1）中央直接行使的权力：如特区的防务和外交；特区行政长官和行政机关主要官员的任命；基本法的解释权和修改权；决定进入紧急状态。（2）由特区行使并由中央进行监督的权力：如特区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案；特区财政预算、决算报中央政府备案；特区终审法院法官和高等法院首席法官的任免，报全国人大常委会备案。（3）完全由特区自己行使的权力：如特区内部的行政管理权；独立的司法权和终审权；独立的财政、税收和金融权。（4）中央另行授予特区的其他权力：如中央政府授权特区政府依基本法自行处理有关的对外事务；由中央政府协助或授权，特区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排；由中央政府协助或授权，特区政府与各国或地区缔结互免签证协定；经中央政府具体授权，特区政府可续签或修改原有民用航空运输协定和协议及相关事项；特区可享有全国人大及其常委会及中央政府授予的其他权力。（5）特首对特区的代表权和对中央政府依法交办事务的处理权。
（五）中央与特别行政区权限争议解决
中央与特区权限争议，理论上是可能存在的，也可以通过基本法框架下的全国人大常委会解释基本法的机制或宪法框架下重大事项决定机制等获得解决，但随着法治国家的建立，为辨认、识别和维护中央与特区的共同利益，减少中央与特区的权限争议，促进中央与特区关系的法治化，应研究中央与特区关系的宪法解决模式，如在全国人大设立宪法委员会，或将目前作为工作委员会的基本法委员会上升为专门委员会，协助全国人大常委会处理涉及中央与特区的有关争议，实现争议解决的法治化。
四、特别行政区政治体制和政制发展展望
（一）政治体制
两部基本法所确定的政治体制体现了以下特点：
（1）从香港和澳门的法律地位和实际情况出发，实行不同的政治体制，既没有采纳内地的人民代表大会制，也没有照搬西方的“三权分立制”。其实在西方，“三权分立”制只在中央或联邦制下的联邦和州实行，司法权本质上是中央事权或联邦与联邦成员（州、共和国、省、邦）事权，地方没有司法权，司法不属于地方制度的范畴，不存在“三权分立”。
（2）特区行政长官的双重属性、行政机关与立法机关之间相互分工、相互制衡和相互配合以及司法独立。其中最重要就是行政长官在特区政权架构和运作中双重属性。按照基本法的明确规定，行政长官既是特区的首长，也是特区政府的首长。行政长官作为特区的首长属于政治首长，作为特区政府的首长属于行政首长，由于兼具两种身份，特首要对特区负责，还要对中央政府负责。这也是为什么香港基本法要规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。同样，这也可解释为什么作为中央政府即国务院首长的总理会见特区行政长官并听取其述职后，还要由作为国家元首的国家主席会见特区行政长官，并听取其汇报。
（3）“港人治港”、“澳人治澳”。基本法规定特区居民广泛的权利，并赋予特区永久性居民选举权和被选举权，且明确规定特区的行政机关和立法机关由永久性居民组成。基本法还规定特区居民中的中国公民依法参加全国性事务的管理，可以选出特区的全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。
（二）发展展望
回顾香港和澳门回归以来的实践，应该说，“一国两制”事业取得了显著成就。但正如邓小平所说“‘一国两制’是个新事物，有很多我们预料不到的事情”。香港特区自1997年成立以来经历的各种政治事件，多涉及在“一国两制”国家结构下中央与特区的权限关系和政改问题，因此，明确“一国两制”构想, 和中央与特区的权力和职能以及特区, 政治架构，具有现实意义。
我国宪法序言宣示：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。在单一制国家结构下，只有一部宪法、一个最高国家权力机关、一个中央政府；特区是我国享有高度自治权的地方单位，但不是一个独立的政治实体。宪法第57条明确规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据宪法第31条的规定，由全国人民代表大会制定基本法，作为实施“一国两制”及设立特别行政区的法律依据。
特区享有高度的自治权，应包括特区政权机关依法施政，也包括居民依法参与特区事务的管理。但特区的高度自治，不能逾越宪法和基本法的相关规定。在“一国两制”下，中央和内地继续实行人民代表大会制度和民族区域自治制度，而特区实行行政长官双重地位、行政与立法互相配合又相互制约、司法独立的政治体制，从而形成一种中央集中统一与地方多元相结合的新型中央地方关系。
十几年来的实践表明，宪法和基本法的规定是符合实际的，坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，依法行使中央权力，依法保障高度自治，将为香港、澳门的繁荣稳定提供了有力的法治保障，也将得到了香港、澳门居民和国际社会的认同。
但由于基本法的规定的独创性，决定了其在实施过程中可能产生争论。为了贯彻“一国两制”基本国策，确保基本法的有效实施，维护国家统一、安全和发展利益，保持特区繁荣稳定，根据特区的实际发展，全国人大常委会对基本法进行了多次解释或作出决定。
应当说，对基本法规定的不同理解、对基本法条文的不同争议，都是正常的。特区社会对宪法、基本法关于中央和特区的职能和相互关系以及特首产生等方面的规定，尚有一些正确的理解有待形成。
基本法是特区的最高宪制性文件，基本法条文蕴含的法理，只有在经历无数次争论和辨识后，才能得到更为清晰的认识。从这个意义上看，在基本法已经实施十多年的当下，认真研究基本法的基本问题仍是当今的重要任务。
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（一）设立特别行政区的
宪法依据和指导方针
特别行政区（以下简称“特区”）是在我国版图范围内，根据宪法和法律专门设立的具有特殊的法律地位，实行特别的经济社会制度，直辖于中央人民政府的行政区域。现行宪法第31条为国家设立特区提供了依据，规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。
宪法第31条体现“一国两制”的伟大构想。所谓“一国两制”，是指在统一的中华人民共和国内，依照全国人民代表大会制定的法律，允许局部特定的地区保留其原有制度，不实行社会主义制度。“一国两制”内容非常丰富，概括起来主要有以下五个方面：维护国家统一、安全、发展利益；国家主体实行是社会主义；特区实行高度自治；特区原有的社会经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变；实行“港人治港”、“澳人治澳”。基本法最大的特点在于，它把维护我国国家统一、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定并授权特区实行高度自治结合起来，是一部体现“一国两制”方针的全国性基本法律，是特区各项制度、政策的依据；是特区法律体系的基础。
（二）基本法与宪法的关系
关于基本法的合宪性，基本法规定的国家对特区的政策和制度，尽管与宪法规定的国家根本制度不同，但由于这是宪法允许的，所以不存在同宪法相抵触的问题。特区设立后实行的制度、政策和法律均以基本法为依据。总体而言，对基本法性质、地位问题，内地和港澳学者的看法基本一致但又有略微不同，港澳学者趋向于认为基本法是特区的“小宪法”或“宪法性法律”、“宪制性文件”，而内地学者多将基本法视为一部全国性“基本法律”。
关于宪法与基本法的关系，起草委员会达成的共识是：中国宪法作为一个整体对特区是有效的，但由于国家对特区实行“一国两制”的政策，宪法中的某些具体条文，主要是关于社会主义制度和政策的规定，不适用于香港、澳门。
时任全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港、澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中，指出：特别行政区基本法是全国人民代表大会以宪法为依据、以“一国两制”方针为指导制定的全国性法律，在特别行政区具有宪制性地位。基本法是全国人大制定的基本法律，是一部全国性法律，对特区来说，则是一部宪制性法律，效力仅次于宪法。基本法在特区的这种宪制地位，主要体现在两个方面：一是基本法规定的特区的政制架构等内容，本应由宪法规定，但因1982年全面修宪时，“一国两制”方针虽已提出，但宪法来不及对未来特区的政制架构作具体规定，只能通过宪法第31条的规定留待基本法作具体规定；二是基本法在特区具有凌驾地位，其效力高于特区法律，是特区所有立法的依据和基础。基本法规定，香港或澳门原有法律凡抵触基本法的，由全国人大常委会宣布不采用为特区法律。基本法规定，特区制定的任何法律都不得同基本法相抵触，这一规定与宪法第5条关于一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触的规定一样，充分说明了基本法在特区的宪制性地位。
（三）特别行政区的宪制基础
与基本法性质相关联的另一个问题涉及香港、澳门特区的宪制基础，包括宪法能否在特区适用的问题。宪法在特区适用的意义，在于特区居民在宪法基础上形成对国家的认同，包括主体、制度和文化等认同。特区宪制的建立和发展以基本法为基础，但特区宪制并非仅仅以基本法为基础，还必须以宪法为依归。香港、澳门宪制的基本原则和制度是由全国人大根据宪法确立的，宪法和基本法构成了特区宪制的共同基础。宪法是国家权力在法律制度上的最高表现形式，如宪法不能在全国范围内适用，就限制了一个国家的权力行使范围；宪法是国家根本法，具有最高法律效力，宪法在全国范围内实施，必须总体上适用于特区；基本法序言指出，基本法是根据宪法制定的，而不是仅根据宪法第31条。当然，宪法作为整体来说适用于特区，但具体条款能否在特区适用要作具体分析。
宪法在特区的适用，集中体现在两个方面：一是宪法中有关确认和体现国家统一、安全和发展利益的规定，即体现“一国”的规定，适用于特区与适用于内地各省、自治区和直辖市是一样的。我国是单一制国家，只有一个最高国家权力机关、一个最高国家行政机关和一个军事领导机关，宪法关于全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军委的规定，关于国防、外交的规定，关于国家标志的规定，关于国籍的规定等，这些体现“一国”的规定都是适用于特区的。二是由于国家对特区实行“一国两制”，特区实行资本主义制度不变，宪法在特区施行与在内地施行有所不同。宪法有关社会主义制度的规定不在特区施行，而这些规定不在特区施行是宪法所允许的，这就是宪法第31条。如果宪法不适用于香港，“两制”失去存在的意义，而宪法是“两制”的基础。宪法是基本法的依据，如果基本法脱离了宪法，基本法就失去了法律效力。宪法效力及于特区，正是“一国两制”方针和基本法得以有效实施的最根本的法律保障。如果认为只有基本法适用而作为基本法依据的宪法却不适用，这在逻辑上是难以成立的。
根据宪法第31条，特区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，特首、行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。可见，基本法是根据宪法制定的，香港的制度和政策又以基本法为依据，其他法律不能与基本法相抵触。
二、中央与特别行政区关系
（一）中央与特别行政区关系
的内容和特点
中央与特区的关系，是基本法的主要内容，也是讨论极其热烈、争论最多的问题之一。基本法设第二章对中央与特区的关系作了专章规定，但中央与特区的关系不限于此。
中央与特区的关系，主要体现两个特点，一是单一制下的中央与地方关系，而不是联邦制下联邦与联邦成员或联邦成员与地方的关系。中央与特区的关系，与中央与内地各省、自治区和直辖市一样，都是单一制国家下中央与地方的关系。二是“一国两制”下的中央与特区关系具有特殊性，不同于中央与内地普通地方或民族自治地方的关系。中央权力对特区最重要的体现，一是作为国家元首的国家主席对作为地方的特区的宪法意义；二是行政长官和政府主要官员由中央政府任命，行政长官对中央负责，这实际上体现中央对特区的一定的组织权；三是全国人大对基本法有制定、修改权，全国人大常委会对基本法有解释权，这实际上反映中央对特区的立法控制。当然，中央有些权力不是不受限制的，如基本法规定特区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变；基本法的任何修改，均不得同国家对特区既定的“一国两制”、“港人治港”、高度自治的基本方针政策相抵触；全国性法律除列于基本法附件三者外，不在特区实施，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按基本法规定不属于特区自治范围的法律；等等。这些规定充分体现“一国两制”下特殊的中央与地方关系。
（二）处理中央与特别行政区关系
的基本原则
处理中央与特区关系应遵循的原则，一是国家统一和地方自治兼顾。为体现国家统一、安全和发展利益，凡属国防、外交等集中体现国家行为的事务由中央处理，例如，基本法规定，中央人民政府负责管理与特区有关的外交事务、负责特区的防务；特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。同时为确保特区的繁荣和稳定，凡属可以放权的领域，尽量交由特区自行处理，让特区实行高度自治权，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等。二是中央监督与地方参与结合。特区的自治权由中央授予，应接受中央的监督。按照基本法的规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。中央对特区进行监督和控制还体现在中央对特区高度自治的设定权、中央通过特区立法会报请备案对特区立法进行审查、中央政府拥有对特区行政长官和主要官员的任免权等；同时，特区居民享有广泛的权利，特区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理，特区居民中的中国公民选出特区全国人大代表参加全国人大的工作，特区政府的代表可作为中国政府代表团的成员，参加由中央政府进行的同特区直接有关的外交谈判等。但无论是中央行使权力，还是特区行使自治权，都必须坚持依法办事，一切以国家法律尤其是宪法和基本法的有关规定为依据，而不能超越宪法和法律的规定。
（三）特别行政区的法律地位
根据依照宪法制定的基本法，香港、澳门特区是中华人民共和国不可分离的一部分，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。根据基本法，可以从以下方面来认识特区的法律地位：一是特区是我国单一制国家不可分离的部分；二是特区是我国的地方行政区域；三是特区享有高度自治权；四是特区直辖于中央政府；五是特区相当于我国的一个省级地方单位。
三、中央与特别行政区权限划分
（一）权限划分的原则和方式
围绕中央与特区之间权限划分问题，出现多种观点和意见，如剩余权力说（指中央与特区之间划分清楚的权力范围以外的权力）、灰色地带说（指在中央权限与特区高度自治范围之间存在的性质上不能清楚界定应由哪一方处理的权力）和未界定权力说（指未来因情况改变需要划分的权力）等。其实，中央与特区权限的划分，问题可能远远不止于此。按照宪法的规定，全国人大是我国最高国家权力机关，特区享有的高度自治权，应由全国人大作出授权。换言之，香港和澳门不是一个政治实体，并无原始权力或固有权力。基本法是授权法，特区的存在以宪法为法律保障，特区的权力来源于中央。
时任全国人大常委会委员长吴邦国在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中明确指出，香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的，而是由中央授予的。吴邦国指出，基本法第1条、第2条、第12条的规定明确了香港特别行政区的法律地位，表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据香港本法第20条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的“剩余权力”问题。
除了用授权理论解释中央与特区关系外，还可以从地方自治原理和原则来观察，尽管授权与分权是两个不同法律概念，表达两种不同的法律关系，但也不是没有联系：授权是指权力主体将原属于它的权力授予被授权者，被授权者的权力范围以授予的权力为限，未授予的权力仍保留于授权者；而分权既可以是联邦与联邦成员分权，也可以是中央与地方分权或联邦成员与地方分权。另外，地方自治权还具有“权利和责任”的属性。
（二）中央享有的权力
关于中央与特区关系中“中央”的具体含义，一般认为，中央是指基本法中与特区及其机关发生各种关系的最高国家机关，包括全国人大及其其常委会、国家主席、国务院、中央军委。[5]但实际上，中央包括但不限于此。
为了体现国家统一、安全和发展利益，基本法规定了由全国人大常委会和中央政府对特区行使的职权或负责管理的事务，如特区的外交事务和防务由中央政府负责；行政长官和行政机关的主要官员由中央政府任命；少数有关国防、外交和不属于特区自治范围的全国性法律要在特区公布或立法实施，全国人大常委会决定宣布战争状态或决定特区进入紧急状态时，中央政府可发布命令将有关全国性法律在特区实施；等等。此外，基本法的其他条款还多方面涉及中央权力的问题。
中央对特区的宪制权力有一些是基本法具体列明的，有一些是在条文中隐含的，这两者同样重要；有的是宪法规定的。具体来讲，包括以下几个方面：单一制国家下中央对特区的宪法权力，如国家主席、国务院的职权中涉及特区的相关事项；中央政府的一般性权力（中央政府对特区的直接管辖、行政长官依法对中央政府负责等）；中央政府对行政长官和主要官员任免命权；基本法解释权；基本法修改权；对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权；对特区立法机关制定的法律的监督权；防务和外交事务的管辖权；向特区作出新授权的权力（全国人大及其常委会、中央政府授予其他权力）和特区进入紧急状态的决定权等。
从基本法的规定看，中央政府享有特区政府的一定组织权，其中关于特区行政长官与特区政府主要官员的任免的规定，均表明了中央政府享有专门权力。从其运作机制上看，这里涉及两个问题，一个是特区行政长官的产生，是由特区民主选举产生的，中央享有任命权，这种任命权到底是形式上的，还是实质意义上的？对这一问题，许崇德认为，中央对特区行政长官的任命既有法律手续意义，又有实质意义，中央政府任命特区行政长官的权力既是形式上的，也是实质意义上的。普选产生的行政长官，还须经中央政府任命，才可以行使职权。一旦发生了特区产生的行政长官，中央政府拒绝任命的僵局，如何处置？应该说，中央政府对行政长官和政府主要官员的任命既是实质性的权力也是形式的权力，中央政府首先要审查其是否符合基本法规定的条件，还要审查其是否按照附件规定的办法产生。中央政府有权决定予以任命或不予任命，且基本法没有对中央政府如何行使任免权作限制性的规定，实践中形式上由国务院全体会议任命。
《香港基本法》第18条第4款规定：“在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施”。《澳门基本法》第18条第4款也作了同样的规定。这表明中央在上述两种情况下可决定特区进入战争状态或紧急状态。当然，基本法第18条规定的全国性法律在特区实施与基本法附件三列举的全国性法律在特区实施不同，后者是长期实施，前者未必是长期实施，如果战争状态或紧急状态宣告结束，则此类全国性法律也就可以停止在特区实施。
（三）中央授予特别行政区行使的权力
应该说，特区的高度自治权是指特区区别于我国民族自治地方和普通地方行政区域的主要标志，也是特区特殊法律地位的重要表现。
基本法考虑到香港、澳门的特殊情况，赋予特区高度的自治权，主要是行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，此外，特区经中央政府授权还可以自行处理一些有关的对外事务。这里有两项因素，一是 “高度自治”；二是“依基本法的规定”。这里的高度自治除了权限广泛以外，还有另一层意思，即高度自治要“依基本法的规定”，这意味着：一是高度自治权的范围要符合基本法的精神；二是自治权的行使要遵循基本法的规定。如果基本法没有规定怎么办？特区还可享有按照基本法规定由全国人大及其常委会、中央政府授予的其他权力。
特区实行的高度自治是否等同于西方意义的地方自治？应该认为，西方意义上的地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任。这项权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使，且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命，也即地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。也就是说，西方意义上的地方自治主要是指地方政府作为全体居民组成的自治团体的一种自下而上的、固有的权利和责任。在特区实行的高度自治具有地方自治的普遍意义，而特区的高度自治权是由中央依法授予的，主要是指特区立法、行政、司法机关对特区事务的一种权能，但这与地方自治具有的“权利和责任”的属性并非水火不容。
（四）特别行政区高度自治权的
内容和范围
特区享有的高度自治权的范围广泛，内容庞杂。一般认为，特区高度自治权的内容包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权以及自行处理有关对外事务的权力。也有学者将特区依据中央授权享有的权力分为行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权、中央人民政府授权特区依照基本法自行处理对外事务权、中央授予的其他权力等。但实际上，特区高度自治权还应包括特首作为特区“第一公民”和政治首长对特区的代表权。
另外，许多内地学者将特区的自治权与单一制国家的中央、联邦制国家的联邦或州进行比较，认为特区的高度自治权更具有广泛性。实际上，我国是单一制国家、且联邦制下的州不是地方，应更多将特区与单一制下的地方和联邦制的州和其下的地方进行比较。
中央与特区的职权可大致分为：（1）中央直接行使的权力：如特区的防务和外交；特区行政长官和行政机关主要官员的任命；基本法的解释权和修改权；决定进入紧急状态。（2）由特区行使并由中央进行监督的权力：如特区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案；特区财政预算、决算报中央政府备案；特区终审法院法官和高等法院首席法官的任免，报全国人大常委会备案。（3）完全由特区自己行使的权力：如特区内部的行政管理权；独立的司法权和终审权；独立的财政、税收和金融权。（4）中央另行授予特区的其他权力：如中央政府授权特区政府依基本法自行处理有关的对外事务；由中央政府协助或授权，特区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排；由中央政府协助或授权，特区政府与各国或地区缔结互免签证协定；经中央政府具体授权，特区政府可续签或修改原有民用航空运输协定和协议及相关事项；特区可享有全国人大及其常委会及中央政府授予的其他权力。（5）特首对特区的代表权和对中央政府依法交办事务的处理权。
（五）中央与特别行政区权限争议解决
中央与特区权限争议，理论上是可能存在的，也可以通过基本法框架下的全国人大常委会解释基本法的机制或宪法框架下重大事项决定机制等获得解决，但随着法治国家的建立，为辨认、识别和维护中央与特区的共同利益，减少中央与特区的权限争议，促进中央与特区关系的法治化，应研究中央与特区关系的宪法解决模式，如在全国人大设立宪法委员会，或将目前作为工作委员会的基本法委员会上升为专门委员会，协助全国人大常委会处理涉及中央与特区的有关争议，实现争议解决的法治化。
四、特别行政区政治体制和政制发展展望
（一）政治体制
两部基本法所确定的政治体制体现了以下特点：
（1）从香港和澳门的法律地位和实际情况出发，实行不同的政治体制，既没有采纳内地的人民代表大会制，也没有照搬西方的“三权分立制”。其实在西方，“三权分立”制只在中央或联邦制下的联邦和州实行，司法权本质上是中央事权或联邦与联邦成员（州、共和国、省、邦）事权，地方没有司法权，司法不属于地方制度的范畴，不存在“三权分立”。
（2）特区行政长官的双重属性、行政机关与立法机关之间相互分工、相互制衡和相互配合以及司法独立。其中最重要就是行政长官在特区政权架构和运作中双重属性。按照基本法的明确规定，行政长官既是特区的首长，也是特区政府的首长。行政长官作为特区的首长属于政治首长，作为特区政府的首长属于行政首长，由于兼具两种身份，特首要对特区负责，还要对中央政府负责。这也是为什么香港基本法要规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。同样，这也可解释为什么作为中央政府即国务院首长的总理会见特区行政长官并听取其述职后，还要由作为国家元首的国家主席会见特区行政长官，并听取其汇报。
（3）“港人治港”、“澳人治澳”。基本法规定特区居民广泛的权利，并赋予特区永久性居民选举权和被选举权，且明确规定特区的行政机关和立法机关由永久性居民组成。基本法还规定特区居民中的中国公民依法参加全国性事务的管理，可以选出特区的全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。
（二）发展展望
回顾香港和澳门回归以来的实践，应该说，“一国两制”事业取得了显著成就。但正如邓小平所说“‘一国两制’是个新事物，有很多我们预料不到的事情”。香港特区自1997年成立以来经历的各种政治事件，多涉及在“一国两制”国家结构下中央与特区的权限关系和政改问题，因此，明确“一国两制”构想, 和中央与特区的权力和职能以及特区, 政治架构，具有现实意义。
我国宪法序言宣示：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。在单一制国家结构下，只有一部宪法、一个最高国家权力机关、一个中央政府；特区是我国享有高度自治权的地方单位，但不是一个独立的政治实体。宪法第57条明确规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。根据宪法第31条的规定，由全国人民代表大会制定基本法，作为实施“一国两制”及设立特别行政区的法律依据。
特区享有高度的自治权，应包括特区政权机关依法施政，也包括居民依法参与特区事务的管理。但特区的高度自治，不能逾越宪法和基本法的相关规定。在“一国两制”下，中央和内地继续实行人民代表大会制度和民族区域自治制度，而特区实行行政长官双重地位、行政与立法互相配合又相互制约、司法独立的政治体制，从而形成一种中央集中统一与地方多元相结合的新型中央地方关系。
十几年来的实践表明，宪法和基本法的规定是符合实际的，坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，依法行使中央权力，依法保障高度自治，将为香港、澳门的繁荣稳定提供了有力的法治保障，也将得到了香港、澳门居民和国际社会的认同。
但由于基本法的规定的独创性，决定了其在实施过程中可能产生争论。为了贯彻“一国两制”基本国策，确保基本法的有效实施，维护国家统一、安全和发展利益，保持特区繁荣稳定，根据特区的实际发展，全国人大常委会对基本法进行了多次解释或作出决定。
应当说，对基本法规定的不同理解、对基本法条文的不同争议，都是正常的。特区社会对宪法、基本法关于中央和特区的职能和相互关系以及特首产生等方面的规定，尚有一些正确的理解有待形成。
基本法是特区的最高宪制性文件，基本法条文蕴含的法理，只有在经历无数次争论和辨识后，才能得到更为清晰的认识。从这个意义上看，在基本法已经实施十多年的当下，认真研究基本法的基本问题仍是当今的重要任务。
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