浅析我国农村低保存在的问题及其对策
发布日期： 2014-05-11 发布： www.xzbu.com
2013年7期目录 本期共收录文章20篇
2013年7期
云南铁腕禁毒法官在刑事诉讼中的地位研究浅谈刑事强制措施的适用我国宪法司法化之路探讨浅谈正当防卫中主观条件的必要性试议缔约过失责任的完善房地产登记错误的法律责任浅析大规模侵权行为的法律性质我国离婚损害赔偿制度探析污染环境罪主观特征探析浅析强奸罪犯罪对象内涵的扩大化浅析重婚罪的立法困境及完善对策公诉法律监督面临的问题及完善措施浅谈我国外资并购国家安全审查制度的„从行政刑法角度探讨非法集资的法律规„试议保险诈骗罪之犯罪行为与防范措施
[摘 要]文章通过对甘肃省靖远县平堡乡金峡村农民、村干部的抽样调查，分析农村最低生活保障制度实施的状况，指出农村低保实施过程中存在的问题，并提出完善农村低保的一些对策建议。
中国论文网 http://www.xzbu.com/4/view-5094788.htm
[关键词]农村最低生活保障制度；现状；问题；对策
一、调查的目的及问卷设计
为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。
二、对金峡村最低生活保障的调查分析
（一）调查对象的基本情况
金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。
在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40―49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体
成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。
（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题
1.低保对象和标准难以准确界定
现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。
2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的
覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。
3.农村低保退出机制落实不到位
低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。
4.村民对本地低保政策的了解程度低
在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。 5.低保工作中存在违规违法行为
由于基层力量薄弱，监督机制不健全以及农村低保工作监督具有难度等，导致基层工作的粗放化以及人情保、关系保等违规违法行为的出现。以金峡村为例，在131户调查样本中，有60户认为在低保家庭的评审中人情保、关系保的现象很普遍。在村级评议阶段，村支书
和村主任在低保户的确定中起着重要作用，群众对农村低保程序的公平、公正有意见。
三、对有效实施农村最低生活保障制度的对策建议
（一）科学核算家庭收入，准确界定低保对象
核定家庭收入是确定低保对象的关键环节，能否科学准确的核算家庭收入，直接影响到农村实施最低生活保障制度的实际效果。针对家庭收入核算中遇到的困难，可引入家计调查方式对家庭收入进行分类核算。在家庭固定收入方面，可采取逐项计算的方式。第一，对粮食、果木、畜禽等种、养殖收入，在扣除必要的生产成本后，可依据市场价格进行测算；第二，对有固定工作的家庭成员，按实际工资计算；第三，对外出务工人员，按务工地最低工资标准计算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家计调查的方式。这部分收入主要是家庭经营的偶然性收入，打临工获取的报酬或外出务工人员的部分隐形收入，子女提供的抚养（赡养）费，以及亲朋馈赠的收入等。家计调查要求工作人员入户调查，走访邻里，细心观察，并在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，维持社会的公平、公正。
（二）逐步扩大覆盖面，适当兼顾对低保边缘户的救助
获得社会救助或最低生活保障是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而应覆盖所有亟需生活救助的贫困群体，体现全民性。目前我国农村低保覆盖面不断扩大，但从总体上来看其“应保尽保”目标还远未达到。完善农村低保制度要逐步扩大低保覆盖面，以确保所有符合救助条件的贫困农民均能获得低保救助，使其分享到社会改革发展的成果。而且，随着低保制度的不断完善，要适当考虑对低保边缘户的救助，以防止低保边缘户的生活与低保对象出现明显反差，造成社会不公平。在适当的情况下，农村低保制度可将低保边缘户纳入其中通盘考虑。
（三）加强低保动态管理，逐步完善退出机制
低保对象的动态管理，必须从完善低保户收入监控体系，建立低保档案信息系统入手，并依据低保人员致贫原因进行分类管理。管理人员必须在定期审核的基础上，根据档案信息定期或不定期对低保对象的家庭经济状况进行入户调查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员促使其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，享受人员有进有退。
低保退出机制应当提供相应的脱贫辅助措施，保证低保对象在退出后能维持正常的基本活动。第一，帮助低保人员调整农业产业结构，发展多种生产经营，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。第二，开展多渠道、多形式、多内容的职业技能培训，使低保人员能掌握一技之长，提高他们在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。第三，加大文化扶贫力度，培育农民文化自觉的意识，转变思想观念，让他们树立感恩思想，培育他们乐观向上、自立自强的精神。
（四）加大宣传力度，加强思想教育
基层工作人员有义务向基层民众宣传低保政策，让广大民众了解低保政策，保证困难群众从该政策中获益。一方面，政府可以通过广播电视、报纸杂志、网络媒体、街头标语等形式，广泛宣传农村低保制度的政策规定。让困难群众了解低保申请条件和审批程序，发挥群众和社会的监督作用，督促农村低保工作公开、透明、规范操作，最大限度地保护农村贫困居民的基本权益。另一方面，政府通过总结和宣传各地的好经验、好做法，积极动员社会各种力量参与到社会救助中来，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展。
公民参与公共决策可以提高政策的合法性，但一些农民素质偏低、思想观念落后，不能有效地参与到低保的建设与管理中来。因而，对农民进行教育与培训，如在村委会定期开办讲座，向村民介绍与他们利益相关的政策措施等，增强农民的权利意识，让农民参与到低保政策的执行中来，提高政策在村民中的可接受性，保证低保的顺利实施。
（五）设置独立的基层低保工作岗位，实现工作人员专业化
低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。加强基层低保
工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范。同时，还应加强对低保管理人员的业务培训。培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，还要注重现代化社会工作理念与方法的培养。
浅析我国农村低保存在的问题及其对策
发布日期： 2014-05-11 发布： www.xzbu.com
2013年7期目录 本期共收录文章20篇
2013年7期
云南铁腕禁毒法官在刑事诉讼中的地位研究浅谈刑事强制措施的适用我国宪法司法化之路探讨浅谈正当防卫中主观条件的必要性试议缔约过失责任的完善房地产登记错误的法律责任浅析大规模侵权行为的法律性质我国离婚损害赔偿制度探析污染环境罪主观特征探析浅析强奸罪犯罪对象内涵的扩大化浅析重婚罪的立法困境及完善对策公诉法律监督面临的问题及完善措施浅谈我国外资并购国家安全审查制度的„从行政刑法角度探讨非法集资的法律规„试议保险诈骗罪之犯罪行为与防范措施
[摘 要]文章通过对甘肃省靖远县平堡乡金峡村农民、村干部的抽样调查，分析农村最低生活保障制度实施的状况，指出农村低保实施过程中存在的问题，并提出完善农村低保的一些对策建议。
中国论文网 http://www.xzbu.com/4/view-5094788.htm
[关键词]农村最低生活保障制度；现状；问题；对策
一、调查的目的及问卷设计
为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。
二、对金峡村最低生活保障的调查分析
（一）调查对象的基本情况
金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。
在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40―49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体
成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。
（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题
1.低保对象和标准难以准确界定
现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。
2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的
覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。
3.农村低保退出机制落实不到位
低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。
4.村民对本地低保政策的了解程度低
在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。 5.低保工作中存在违规违法行为
由于基层力量薄弱，监督机制不健全以及农村低保工作监督具有难度等，导致基层工作的粗放化以及人情保、关系保等违规违法行为的出现。以金峡村为例，在131户调查样本中，有60户认为在低保家庭的评审中人情保、关系保的现象很普遍。在村级评议阶段，村支书
和村主任在低保户的确定中起着重要作用，群众对农村低保程序的公平、公正有意见。
三、对有效实施农村最低生活保障制度的对策建议
（一）科学核算家庭收入，准确界定低保对象
核定家庭收入是确定低保对象的关键环节，能否科学准确的核算家庭收入，直接影响到农村实施最低生活保障制度的实际效果。针对家庭收入核算中遇到的困难，可引入家计调查方式对家庭收入进行分类核算。在家庭固定收入方面，可采取逐项计算的方式。第一，对粮食、果木、畜禽等种、养殖收入，在扣除必要的生产成本后，可依据市场价格进行测算；第二，对有固定工作的家庭成员，按实际工资计算；第三，对外出务工人员，按务工地最低工资标准计算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家计调查的方式。这部分收入主要是家庭经营的偶然性收入，打临工获取的报酬或外出务工人员的部分隐形收入，子女提供的抚养（赡养）费，以及亲朋馈赠的收入等。家计调查要求工作人员入户调查，走访邻里，细心观察，并在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，维持社会的公平、公正。
（二）逐步扩大覆盖面，适当兼顾对低保边缘户的救助
获得社会救助或最低生活保障是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而应覆盖所有亟需生活救助的贫困群体，体现全民性。目前我国农村低保覆盖面不断扩大，但从总体上来看其“应保尽保”目标还远未达到。完善农村低保制度要逐步扩大低保覆盖面，以确保所有符合救助条件的贫困农民均能获得低保救助，使其分享到社会改革发展的成果。而且，随着低保制度的不断完善，要适当考虑对低保边缘户的救助，以防止低保边缘户的生活与低保对象出现明显反差，造成社会不公平。在适当的情况下，农村低保制度可将低保边缘户纳入其中通盘考虑。
（三）加强低保动态管理，逐步完善退出机制
低保对象的动态管理，必须从完善低保户收入监控体系，建立低保档案信息系统入手，并依据低保人员致贫原因进行分类管理。管理人员必须在定期审核的基础上，根据档案信息定期或不定期对低保对象的家庭经济状况进行入户调查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员促使其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，享受人员有进有退。
低保退出机制应当提供相应的脱贫辅助措施，保证低保对象在退出后能维持正常的基本活动。第一，帮助低保人员调整农业产业结构，发展多种生产经营，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。第二，开展多渠道、多形式、多内容的职业技能培训，使低保人员能掌握一技之长，提高他们在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。第三，加大文化扶贫力度，培育农民文化自觉的意识，转变思想观念，让他们树立感恩思想，培育他们乐观向上、自立自强的精神。
（四）加大宣传力度，加强思想教育
基层工作人员有义务向基层民众宣传低保政策，让广大民众了解低保政策，保证困难群众从该政策中获益。一方面，政府可以通过广播电视、报纸杂志、网络媒体、街头标语等形式，广泛宣传农村低保制度的政策规定。让困难群众了解低保申请条件和审批程序，发挥群众和社会的监督作用，督促农村低保工作公开、透明、规范操作，最大限度地保护农村贫困居民的基本权益。另一方面，政府通过总结和宣传各地的好经验、好做法，积极动员社会各种力量参与到社会救助中来，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展。
公民参与公共决策可以提高政策的合法性，但一些农民素质偏低、思想观念落后，不能有效地参与到低保的建设与管理中来。因而，对农民进行教育与培训，如在村委会定期开办讲座，向村民介绍与他们利益相关的政策措施等，增强农民的权利意识，让农民参与到低保政策的执行中来，提高政策在村民中的可接受性，保证低保的顺利实施。
（五）设置独立的基层低保工作岗位，实现工作人员专业化
低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。加强基层低保
工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范。同时，还应加强对低保管理人员的业务培训。培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，还要注重现代化社会工作理念与方法的培养。