国家行政学院学报经济发展与改革
经营城市与城市土地利用的制度分析
郑文博,尹永波,韩 卫
1
2
3
(1 新华社,北京100803;2 中央党校,北京100091;3 西北政法学院,西安710063)
[摘 要]城市化是社会经济增长和结构变迁的产物,与制度安排及其变迁密切相关。我国城市化进程中强制性制度变迁起主要作用,城市政府进行的 经营城市 的制度设计,大大加快了我国城市化进程。但部分城市政府在经营城市中存在经营城市就是经营土地的观点,造成土地价值的流失和土地利用得低效。因此要进行制度的创新与修正,更加合理地利用稀缺土地资源。
[关键词]城市化;经营城市;土地利用;制度修正[中图分类号]F293 2
[文献标识码]A
[文章编号]1008-9314(2007)03-0024-03
改革以来,我国城市化的进程不断加快。 十五 时期,我国城市化水平得到了极大的提高,城市化平均弹性系数高达6 79,远远高于此前的任何一个时期。到2005年底,全国设市城市661个,城镇人口56212万人,城镇化率达到43%。在这一阶段,显著的特点就是强制性制度变迁推动了我国城市化步伐的加快,但是,我国的城市化水平远远滞后于我国的经济水平。加快城市化速度,解决制度变迁过程中政府经营城市的制度缺陷而产生的土地利用效率低下问题,降低我国城市化过程中的交易费用,提高城市化的发展水平,是我国现代化建设过程中的一个意义深远的课题。
广。
制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁,在中国城市化制度演进中,两种方式对城市化功能都起作用,但强制性制度变迁所起的作用更大。
城市化是一场重大的社会文明变革,人口等生产要素向城市的聚集只是其现象性规律。在现象性规律背后,则是左右城市化路径的本质性规律,这才是推动城市化的真正动力。从中国城市化发展现实观察,这个规律就是诱致性制度变迁 通过比较利益 看不见的手 和强制性制度变迁 看得见的手 ,共同促使资源和要素在产业间的转移和空间上的聚集与扩散,推动着城市化的进程。
一、城市化的推动力与经营城市
城市化是社会经济增长和结构变迁的产物,与制度安排及其变迁密切相关。它表现为:一个国家和地区内的人口由农村向城市转移,农业人口转化为非农业人口;农村地区逐步演化为城市地域,城镇数目不断增加;城市人口不断膨胀,用地规模不断扩大;城市基础设施水平不断提高;城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善;城市文化和价值观念成为社会文化的主体并在农村地区不断扩散和推
[收稿日期]2007-01-22
1 比较利益原则是城市化诱致性变迁的基本因素,是城市化发展的基本动因。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体(如农民、居民、企业等)为主体、自下而上进行的一种制度变迁类型。在这种制度变迁过程中,处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而先有制度需求,然后自下而上产生对制度的需求或认可,直至影响决策者安排更好的制度。在城市化进程中,诱致性制度变迁主要是通过比较利益的推动作用表现出来。
比较利益理论认为,农业相对工业和服务业是一个比较
[作者简介]郑文博(1970-),男,北京师范大学经济与工商管理学院博士后,经济学博士,现任职于新华社;
尹永波(1970-),女,中央党校文史部副教授,经济学博士生;韩 卫(1974-),男,西北政法大学经贸系研究生
国家行政学院学报经济发展与改革
利益较低的产业,其特性受到市场和自然两种风险的双重约束。我国土地资源的相对稀缺性,难以承载相对过剩的农村劳动力,因而产生人口转移要求。配第-克拉克定理指出,随着经济的发展,劳动力将逐步由第一产业向第二、三产业转移。由于比较利益的驱动,农业内部的资本、劳动力等生产要素,必然流向非农部门。在实践中,导致劳动力在空间分布上的重新配置,由农村流向城镇和城市。产业结构的演进导致了经济的非农化和工业化,产业空间布局的转移导致了人口定居方式的聚集化、规模化,这实质上就是城市化的发展过程。同时,当第二产业及人口的聚集程度达到第三产业大规模发展的门槛条件后,也将极大地促进第三产业的发展。在二、三产业大力发展所带来的规模经济效益和聚集经济效益作用之下,城市必将表现出巨大的吸引拉力,从而使城市在比较利益的驱动下进一步成长起来。
2 强制性制度变迁是我国城市化进程的主推力,政府所做的贡献是明显的。但同样存在政府 失灵 问题,政府主导的 经营城市 的制度设计存在一定的局限性。强制性制度变迁是以政府(包括中央政府或地方政府)为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。但是,这种制度变迁方式不是相关利益主体通过重复博弈形成的, 决策者或影响决策的利益集团会利用制度供给的机会为自身牟利 ,因此信息不对称下的 土地财政 等 搭便车 行为不可避免。
现在各地普遍开展的 经营城市 的理念加快了中国城市化的演进过程,这是政府进行的强制性制度设计所推动的。由于资本、劳动力等生产要素在制度安排下在一定的空间集聚,对于所需的基本承载要素 土地的要求越来越高。据国务院发展研究中心对中国东、中、西部的调研发现,虽然各地区由于经济发展水平和政策支持方式的不同,在土地发育、土地利用结构、土地功能等方面存在差异,但他们在土地制度及其存在问题上的相似性要高于差异性 主要表现为:在城乡分割的二元土地制度下,当农村土地转化为城市建设用地时,政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府的垄断,介入国民经济成长的全过程。低价征用土地成为高速城市化和工业化的驱动器;土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源;土地抵押成为城市基础设施建设和房地产投资的主要融资工具。中国经济的高速增长,得益于工业化和城市化的 双引擎 拉动,但付出的代价是 扩张了城市,消失了土地 。上世纪90年代的十年间,全国城乡建设用地增加2640万亩,其中81%的新增面积来自于对耕地的占用,被占用耕地达到2138万亩。保护有限的土地资源应该成为国策。
中国的强制性制度变迁推动城市化加快的进程,是政府主导的、以 经营城市 为表现的制度变迁过程。所谓的 经营城市 的设计,从狭义角度理解,是指城市人民政府经营城市的公共资源;从广义角度讲是指城市人民政府通过对城市中形成的有形资产、无形资产、人力资源、社会资源进行直接或间接的市场化运作经营管理,使各类资源合理配置,以较低的成本取得良好的经济和社会效益。
经营城市 在中国发展的现实情况下,在推动城市化加速发展有其积极的一面,其实质是我国体制变迁的产物,是城市政府职能转换过程中出现的必然现象。经营城市重点在于把城市推向市场,把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市的建设管理。城市政府支配着大量的资源,通过市场经济手段对这些资源进行优化整合和市场化运营,可以实现资源的合理化配置和高效利用,从而有利于促进城市整体利益的最大化和城市经济的持续发展。
但由政府主导的强制性制度变迁,也出现许多制度风险。主要在于政府推行城市化具有多重角色:既是城市的管理者,又是城市经营的参与者、市场的参与者。政府本身具有 经济人 的特性,政府根据自己的利益需求参与经营,难免过多地干预市场机制的实现,出现许多负面问题。目前某些城市把 经济效益 ,即把财政收入当作主要工作来抓,利用公权、甚至牺牲其他效益来获取 经济效益 ,这显然与政府的服务只能相悖。
经营城市 中出现了诸多问题,经营城市与经营土地二者之间的关系是矛盾的焦点所在。在部分政府官员的眼中,经营城市就是经营土地。然而以经营土地代替城市经营必然带来一些严重危害。
首先,部分城市政府以地方利益出发,违法圈地征地,走外延式城市发展道路,造成大量农民失地。根据公共选择理论,政府同样具有 有限理性 。出于创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的冲动,一些地区土地出让的交易中征地费用与出让费用相差几倍甚至二十多倍。低价征地,高价出让必然地诱发政府部门征地、圈地的冲动。与地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比的是,农民的征地补偿费却极低,一些地方截留、挪用征地补偿费现象严重,农民的损失得不到合理补偿。
第二,不当的土地经营使土地过度 透支 ,提高了城市的运行成本,为城市的可持续发展留下隐患。政府对土地的控制主要是采取规划控制和总量控制方式。由于政府官员的
二、 经营城市 的作用与城市土地利用的制度性缺陷
国家行政学院学报经济发展与改革
任期限制,短期行为比较严重,以地生财、提高GDP的驱动使得城市规划和总量控制难以落实。规划短期化导致土地供给失控,引发土地价格上涨、房产价格失控,增加了用地和住房企业及居民的成本。一旦土地价格太高,开发商又无力再投资开发,卖出困难,则会形成大量的烂尾工程和银行的大量坏账,房地产泡沫破裂,产生金融危机。从长远看,这种财政收入增长对地方经济很难有积极作用,难以维系城市的可持续发展。
第三,不合理的经营土地隐藏着巨大的财政和金融风险。城市政府作为经营土地的主导者,除了对土地的控制外,运用行政力量、财政力量和金融工具也是重要的手段。在经营土地中,城市政府将 生地 转为 熟地 ,土地储备制度起很大作用。土地转换过程需要的大量资本是财政投入和银行贷款。土地储备所需的财政支持就是挤占其他支出项目或预支下一财政年度的资金,或者是以政府信用作为担保的贷款。一个地区的固定资产投资如主要用于城市基础建设,通常需要当地的经济实力和财政实力作为后盾,如果超越自身实力进行大规模建设,则难以持续进行建设。
第四,城市经营行为中隐含着大量的国有资产流失现象。土地是最大的国有资产,但是在经营城市的旗号下,城市土地这种国有资产变相流失严重。一些城市政府介入甚至操纵土地市场,在土地交易行为中,政府通过批租转让土地或者 招拍挂 获得大量收益,但土地级差地租的价值增值所带来的收益绝大部分被政府和开发商所获取。尽管政府可把土地交易收益部分地用于城市建设、社会福利等,但事实是大量地居民利益受损的情况屡见不鲜,这从各地上访的情况可以看出。而且,政府将土地批租转让之后,土地的开发使用已经属于企业运作范畴,政府无权也无暇顾及。一旦项目出了问题,也导致土地闲置或浪费,或者开发商囤积土地获得土地增值差价,这都是国有资产流失现象。
进行 制度修正 ,即在推行经营城市的过程中,规范政府的行为,界定政府的行为边界,设计合理的城市土地利用机制。同时积极发挥诱致性制度变迁的作用,利用好市场配置资源的作用。
1 政府作为土地所有者代表,要规划管理好土地利用。做好各城市的土地利用规划,实现城市工业用地、商业用地、住宅用地和耕地比例结构和空间结构的优化。合理确定建设用地规模,统筹安排,通过土地分区和规划指标,对下级土地利用规划进行管控,并加强监督、监察机制。同时,加强城镇建设用地的审批,以落实土地利用规划。
2 打破土地制度二元结构的现状,解决城乡级差地租分配不公的制度缺陷。由于城乡存在级差地租,当农业用地转化为城市建设用地时,国家法律规定的农地补偿较低,补偿规定没有很好的解决土地转化利用的级差地租的补偿问题,农村集体土地和城市建设用地同地不同价,导致农民失地、失业、失权。因此在政策上要结束因土地所有制的不同导致的不同权利的二元结构,实现农村集体土地和城市建设用地的 同地、同价、同权 ,实现级差地租的公平分配。
3 发挥市场在土地资源配置中的作用,逐步打破政府对土地一级市场的垄断。这主要是缩小政府在城市土地配置中的范围,减少对土地的行政划拨。一是严格限定政府行政规划的公共建设用地的用途和比重,清理以公共利益为名实际却是进行营利性的划拨用地,开始尝试公共用地进行市场价赔偿的试点;二是发挥市场的作用,尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。
4 改革财税机制,创立土地财产税,保证地方城市政府获得稳定的经营城市所需资金来源。由于地方政府对建设用地有垄断性处置权,是地方财政收入的源泉。改变地方政府作为建设用地的拥有者和土地经营者的双重角色,是打破政府垄断土地的途径。可考虑征收在市场基础上的财产税,具体是将与土地财政相关的各种税费统一合并为三个税种:土
三、界定政府角色范围,进行制度创新与修正,
科学合理的利用城市土地资源
勿庸置疑,强制性制度变迁推动了我国城市化的发展。但是以政府为主角的城市化制度设计存在一定的消极因素,但不能就此否认经营城市的制度设计在我国工业化大大快于城市化的情况下,推动城市化快速发展的积极作用。如果单纯依赖诱致性制度变迁的路径,将会迟缓我国的城市化进程并且带来 大城市病 等一系列不良效果。因此要在肯定 经营城市 为路径的强制性制度变迁的积极作用的前提下,
地占用税、土地保有税和土地交易税,由原有的多个部门征收改为单一由税务部门征收,留给地方作为城市建设费。
5 盘活城市存量用地,提高城市土地使用效率。将城镇闲置土地、旧城改造和土地置换纳入土地利用总体规划中。在城市用地调整中,应按照土地价值来调整用地,即城市地价高低由中心区向外依次是商业、住宅、工业。可将中心区的军事用地、大专院校、党政机关、工业用地、棚户区等用地产出率较低的用地调出中心区,进行合理置换。
责任编辑 李江涛
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经营城市与城市土地利用的制度分析
郑文博,尹永波,韩 卫
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(1 新华社,北京100803;2 中央党校,北京100091;3 西北政法学院,西安710063)
[摘 要]城市化是社会经济增长和结构变迁的产物,与制度安排及其变迁密切相关。我国城市化进程中强制性制度变迁起主要作用,城市政府进行的 经营城市 的制度设计,大大加快了我国城市化进程。但部分城市政府在经营城市中存在经营城市就是经营土地的观点,造成土地价值的流失和土地利用得低效。因此要进行制度的创新与修正,更加合理地利用稀缺土地资源。
[关键词]城市化;经营城市;土地利用;制度修正[中图分类号]F293 2
[文献标识码]A
[文章编号]1008-9314(2007)03-0024-03
改革以来,我国城市化的进程不断加快。 十五 时期,我国城市化水平得到了极大的提高,城市化平均弹性系数高达6 79,远远高于此前的任何一个时期。到2005年底,全国设市城市661个,城镇人口56212万人,城镇化率达到43%。在这一阶段,显著的特点就是强制性制度变迁推动了我国城市化步伐的加快,但是,我国的城市化水平远远滞后于我国的经济水平。加快城市化速度,解决制度变迁过程中政府经营城市的制度缺陷而产生的土地利用效率低下问题,降低我国城市化过程中的交易费用,提高城市化的发展水平,是我国现代化建设过程中的一个意义深远的课题。
广。
制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁,在中国城市化制度演进中,两种方式对城市化功能都起作用,但强制性制度变迁所起的作用更大。
城市化是一场重大的社会文明变革,人口等生产要素向城市的聚集只是其现象性规律。在现象性规律背后,则是左右城市化路径的本质性规律,这才是推动城市化的真正动力。从中国城市化发展现实观察,这个规律就是诱致性制度变迁 通过比较利益 看不见的手 和强制性制度变迁 看得见的手 ,共同促使资源和要素在产业间的转移和空间上的聚集与扩散,推动着城市化的进程。
一、城市化的推动力与经营城市
城市化是社会经济增长和结构变迁的产物,与制度安排及其变迁密切相关。它表现为:一个国家和地区内的人口由农村向城市转移,农业人口转化为非农业人口;农村地区逐步演化为城市地域,城镇数目不断增加;城市人口不断膨胀,用地规模不断扩大;城市基础设施水平不断提高;城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善;城市文化和价值观念成为社会文化的主体并在农村地区不断扩散和推
[收稿日期]2007-01-22
1 比较利益原则是城市化诱致性变迁的基本因素,是城市化发展的基本动因。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体(如农民、居民、企业等)为主体、自下而上进行的一种制度变迁类型。在这种制度变迁过程中,处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而先有制度需求,然后自下而上产生对制度的需求或认可,直至影响决策者安排更好的制度。在城市化进程中,诱致性制度变迁主要是通过比较利益的推动作用表现出来。
比较利益理论认为,农业相对工业和服务业是一个比较
[作者简介]郑文博(1970-),男,北京师范大学经济与工商管理学院博士后,经济学博士,现任职于新华社;
尹永波(1970-),女,中央党校文史部副教授,经济学博士生;韩 卫(1974-),男,西北政法大学经贸系研究生
国家行政学院学报经济发展与改革
利益较低的产业,其特性受到市场和自然两种风险的双重约束。我国土地资源的相对稀缺性,难以承载相对过剩的农村劳动力,因而产生人口转移要求。配第-克拉克定理指出,随着经济的发展,劳动力将逐步由第一产业向第二、三产业转移。由于比较利益的驱动,农业内部的资本、劳动力等生产要素,必然流向非农部门。在实践中,导致劳动力在空间分布上的重新配置,由农村流向城镇和城市。产业结构的演进导致了经济的非农化和工业化,产业空间布局的转移导致了人口定居方式的聚集化、规模化,这实质上就是城市化的发展过程。同时,当第二产业及人口的聚集程度达到第三产业大规模发展的门槛条件后,也将极大地促进第三产业的发展。在二、三产业大力发展所带来的规模经济效益和聚集经济效益作用之下,城市必将表现出巨大的吸引拉力,从而使城市在比较利益的驱动下进一步成长起来。
2 强制性制度变迁是我国城市化进程的主推力,政府所做的贡献是明显的。但同样存在政府 失灵 问题,政府主导的 经营城市 的制度设计存在一定的局限性。强制性制度变迁是以政府(包括中央政府或地方政府)为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。但是,这种制度变迁方式不是相关利益主体通过重复博弈形成的, 决策者或影响决策的利益集团会利用制度供给的机会为自身牟利 ,因此信息不对称下的 土地财政 等 搭便车 行为不可避免。
现在各地普遍开展的 经营城市 的理念加快了中国城市化的演进过程,这是政府进行的强制性制度设计所推动的。由于资本、劳动力等生产要素在制度安排下在一定的空间集聚,对于所需的基本承载要素 土地的要求越来越高。据国务院发展研究中心对中国东、中、西部的调研发现,虽然各地区由于经济发展水平和政策支持方式的不同,在土地发育、土地利用结构、土地功能等方面存在差异,但他们在土地制度及其存在问题上的相似性要高于差异性 主要表现为:在城乡分割的二元土地制度下,当农村土地转化为城市建设用地时,政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府的垄断,介入国民经济成长的全过程。低价征用土地成为高速城市化和工业化的驱动器;土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源;土地抵押成为城市基础设施建设和房地产投资的主要融资工具。中国经济的高速增长,得益于工业化和城市化的 双引擎 拉动,但付出的代价是 扩张了城市,消失了土地 。上世纪90年代的十年间,全国城乡建设用地增加2640万亩,其中81%的新增面积来自于对耕地的占用,被占用耕地达到2138万亩。保护有限的土地资源应该成为国策。
中国的强制性制度变迁推动城市化加快的进程,是政府主导的、以 经营城市 为表现的制度变迁过程。所谓的 经营城市 的设计,从狭义角度理解,是指城市人民政府经营城市的公共资源;从广义角度讲是指城市人民政府通过对城市中形成的有形资产、无形资产、人力资源、社会资源进行直接或间接的市场化运作经营管理,使各类资源合理配置,以较低的成本取得良好的经济和社会效益。
经营城市 在中国发展的现实情况下,在推动城市化加速发展有其积极的一面,其实质是我国体制变迁的产物,是城市政府职能转换过程中出现的必然现象。经营城市重点在于把城市推向市场,把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市的建设管理。城市政府支配着大量的资源,通过市场经济手段对这些资源进行优化整合和市场化运营,可以实现资源的合理化配置和高效利用,从而有利于促进城市整体利益的最大化和城市经济的持续发展。
但由政府主导的强制性制度变迁,也出现许多制度风险。主要在于政府推行城市化具有多重角色:既是城市的管理者,又是城市经营的参与者、市场的参与者。政府本身具有 经济人 的特性,政府根据自己的利益需求参与经营,难免过多地干预市场机制的实现,出现许多负面问题。目前某些城市把 经济效益 ,即把财政收入当作主要工作来抓,利用公权、甚至牺牲其他效益来获取 经济效益 ,这显然与政府的服务只能相悖。
经营城市 中出现了诸多问题,经营城市与经营土地二者之间的关系是矛盾的焦点所在。在部分政府官员的眼中,经营城市就是经营土地。然而以经营土地代替城市经营必然带来一些严重危害。
首先,部分城市政府以地方利益出发,违法圈地征地,走外延式城市发展道路,造成大量农民失地。根据公共选择理论,政府同样具有 有限理性 。出于创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的冲动,一些地区土地出让的交易中征地费用与出让费用相差几倍甚至二十多倍。低价征地,高价出让必然地诱发政府部门征地、圈地的冲动。与地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比的是,农民的征地补偿费却极低,一些地方截留、挪用征地补偿费现象严重,农民的损失得不到合理补偿。
第二,不当的土地经营使土地过度 透支 ,提高了城市的运行成本,为城市的可持续发展留下隐患。政府对土地的控制主要是采取规划控制和总量控制方式。由于政府官员的
二、 经营城市 的作用与城市土地利用的制度性缺陷
国家行政学院学报经济发展与改革
任期限制,短期行为比较严重,以地生财、提高GDP的驱动使得城市规划和总量控制难以落实。规划短期化导致土地供给失控,引发土地价格上涨、房产价格失控,增加了用地和住房企业及居民的成本。一旦土地价格太高,开发商又无力再投资开发,卖出困难,则会形成大量的烂尾工程和银行的大量坏账,房地产泡沫破裂,产生金融危机。从长远看,这种财政收入增长对地方经济很难有积极作用,难以维系城市的可持续发展。
第三,不合理的经营土地隐藏着巨大的财政和金融风险。城市政府作为经营土地的主导者,除了对土地的控制外,运用行政力量、财政力量和金融工具也是重要的手段。在经营土地中,城市政府将 生地 转为 熟地 ,土地储备制度起很大作用。土地转换过程需要的大量资本是财政投入和银行贷款。土地储备所需的财政支持就是挤占其他支出项目或预支下一财政年度的资金,或者是以政府信用作为担保的贷款。一个地区的固定资产投资如主要用于城市基础建设,通常需要当地的经济实力和财政实力作为后盾,如果超越自身实力进行大规模建设,则难以持续进行建设。
第四,城市经营行为中隐含着大量的国有资产流失现象。土地是最大的国有资产,但是在经营城市的旗号下,城市土地这种国有资产变相流失严重。一些城市政府介入甚至操纵土地市场,在土地交易行为中,政府通过批租转让土地或者 招拍挂 获得大量收益,但土地级差地租的价值增值所带来的收益绝大部分被政府和开发商所获取。尽管政府可把土地交易收益部分地用于城市建设、社会福利等,但事实是大量地居民利益受损的情况屡见不鲜,这从各地上访的情况可以看出。而且,政府将土地批租转让之后,土地的开发使用已经属于企业运作范畴,政府无权也无暇顾及。一旦项目出了问题,也导致土地闲置或浪费,或者开发商囤积土地获得土地增值差价,这都是国有资产流失现象。
进行 制度修正 ,即在推行经营城市的过程中,规范政府的行为,界定政府的行为边界,设计合理的城市土地利用机制。同时积极发挥诱致性制度变迁的作用,利用好市场配置资源的作用。
1 政府作为土地所有者代表,要规划管理好土地利用。做好各城市的土地利用规划,实现城市工业用地、商业用地、住宅用地和耕地比例结构和空间结构的优化。合理确定建设用地规模,统筹安排,通过土地分区和规划指标,对下级土地利用规划进行管控,并加强监督、监察机制。同时,加强城镇建设用地的审批,以落实土地利用规划。
2 打破土地制度二元结构的现状,解决城乡级差地租分配不公的制度缺陷。由于城乡存在级差地租,当农业用地转化为城市建设用地时,国家法律规定的农地补偿较低,补偿规定没有很好的解决土地转化利用的级差地租的补偿问题,农村集体土地和城市建设用地同地不同价,导致农民失地、失业、失权。因此在政策上要结束因土地所有制的不同导致的不同权利的二元结构,实现农村集体土地和城市建设用地的 同地、同价、同权 ,实现级差地租的公平分配。
3 发挥市场在土地资源配置中的作用,逐步打破政府对土地一级市场的垄断。这主要是缩小政府在城市土地配置中的范围,减少对土地的行政划拨。一是严格限定政府行政规划的公共建设用地的用途和比重,清理以公共利益为名实际却是进行营利性的划拨用地,开始尝试公共用地进行市场价赔偿的试点;二是发挥市场的作用,尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。
4 改革财税机制,创立土地财产税,保证地方城市政府获得稳定的经营城市所需资金来源。由于地方政府对建设用地有垄断性处置权,是地方财政收入的源泉。改变地方政府作为建设用地的拥有者和土地经营者的双重角色,是打破政府垄断土地的途径。可考虑征收在市场基础上的财产税,具体是将与土地财政相关的各种税费统一合并为三个税种:土
三、界定政府角色范围,进行制度创新与修正,
科学合理的利用城市土地资源
勿庸置疑,强制性制度变迁推动了我国城市化的发展。但是以政府为主角的城市化制度设计存在一定的消极因素,但不能就此否认经营城市的制度设计在我国工业化大大快于城市化的情况下,推动城市化快速发展的积极作用。如果单纯依赖诱致性制度变迁的路径,将会迟缓我国的城市化进程并且带来 大城市病 等一系列不良效果。因此要在肯定 经营城市 为路径的强制性制度变迁的积极作用的前提下,
地占用税、土地保有税和土地交易税,由原有的多个部门征收改为单一由税务部门征收,留给地方作为城市建设费。
5 盘活城市存量用地,提高城市土地使用效率。将城镇闲置土地、旧城改造和土地置换纳入土地利用总体规划中。在城市用地调整中,应按照土地价值来调整用地,即城市地价高低由中心区向外依次是商业、住宅、工业。可将中心区的军事用地、大专院校、党政机关、工业用地、棚户区等用地产出率较低的用地调出中心区,进行合理置换。
责任编辑 李江涛