摘 要 大气污染是世界各国面临的最大挑战之一，我国也雾霾天气频现，尤以京津冀地区为甚，PM2.5备受关注。本文通过分析我国关于大气污染防治的立法现状和最新立法进展，以及我国仍存在问题，给出治理大气污染的相关对策。文章数据大部分采用最新数据，结合我国国情，探讨综合治理方法。 关键词 大气污染 预防为主 综合治理 作者简介：韩园园，北京市首都经济贸易大学硕士在读，专业：经济法。 中图分类号：P427文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-166-02 大气是人类赖以生存的最基本环境要素之一，但随着我国经济获得长足发展，我们生存的家园地球的环境也变得不堪重负。城市工业发展使大气污染日益严重，近年来空气质量已经恶化到威胁到人们的身心健康。据世界卫生组织统计，在世界范围内，9%的肺癌死亡、5%的心肺疾病死亡和大约1%的呼吸道感染死亡均由细微颗粒物引起。而细微颗粒物仅是众多大气污染物的一种。北京卫生部门最新数据显示，北京肺癌发病率自2001至2010年增长56%，空气污染是诱因之一。中国对大气污染的治理，任重而道远。 一、我国大气保护的立法现状 （一）《大气污染防治法》的制定与修改 我国《大气污染防治法》于1987年9月届全国人大常委会二十二次会议上通过，此时我国社会处于社会主义法制建设飞速发展阶段，几年间先后颁布了多部环保法律、行政法规和规章。1995年，全国人大常委会对《大气污染防治法》做出修改，然而此次修改中，诸如排污许可等众多重要制度的修订意见没有得到采纳，导致这次法律的修改并没有什么实质性的进步。此次修改的失败不仅体现出环境管理体制中利益的冲突，也体现了我国在快速发展经济与保护环境之间所作的权衡。 由于1995年《大气污染防治法》的修改没有达到应有的目的，影响了我国对大气污染的防治进程，加之我国申办2008年奥运会，大气质量是重要的环境因素，因此，2000年在党中央的直接关注下，全国人大常委会再次对《大气污染防治法》进行了修订。为有效推动大气污染防治，修订后的《大气污染防治法》还就5个方面的法律制度和执法手段作出了改革。一是禁止超标排放，并规定超标排污违法，应收法律处罚；二是建立了大气污染总量控制和排污许可证制度；三是改革超标收费制度，实行排污总量收费；四是改革限期治理制度，将其由管理措施变为法律责任；五是强化法律责任，加大制裁力度。 从2000年第二次修订至今，已经过去12年，我国经济高速发展，环境并没有实现较大改善，许多制度在实践看来已经不能满足我国大气环境保护的需要，立法在许多层次出现空白，例如大气环境应急管理方案、排污缺陷移动源召回制度等等。重新修改《大气污染防治法》似乎以迫在眉睫，然而据人民网报道，实施12年的《大气污染防治法》，在修订草案稿2010年1月由环保部报国务院法制办后，后两三年间一直处于“排期”状态，至今未由国务院报送全国人大。归根结底仍是公众健康权益与政府政绩和企业利益的博弈。 （二）我国现行的环境空气标准制度 环境标准是对环保工作中需要统一的各项技术规范和技术要求的概称，由相关领域专家在科学认知的基础上进行判断制定而成，本身不属于法的规范，需要由立法确认并由行政主管部门决定适用才具有相应的法律效力。 中国现行国家环境空气质量标准是1982年颁布实施，1996年修订，并于2000年修改的标准。2012年2月环境保护部与国家质量监督检验检疫总局联合发布了新版《环境空气质量标准》，自2016年1月1日起在全国实施。新发布的环境空气质量标准主要在三个方面做出了修改：将环境空气功能区第三类并入第二类，即二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区；增设了颗粒物（粒径小于等于2.5 m）PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值；调整了颗粒物（粒径小于等于10 m）PM10等的浓度限值。 可以看到，备受关注的PM2.5终于纳入常规空气质量评价，同时增设了臭氧8小时平均浓度限值，将第三类空气功能区的特定工业区并入第二类，采用二级标准，提高了对特定工业区空气质量要求，值得肯定。深入研究还可发现，由于2000年环境空气质量标准相对于1996年标准中规定的二氧化氮二级标准的年平均及日平均未减反增0.04mg/m3，此次修改又将其改回1996年原定标准。而臭氧一级与二级标准中每小时平均值在2000年增加0.04mg/m3后，此次并未进一步改动，同时PM10仍保留150 g/m3不变。可以看出，某些标准相对于1996年仍存在放宽情形。 二、我国大气污染现状及原因分析 （一）我国大气污染现状 在我国上述标准下的现实环境状况又如何呢？2010年，全国471个县级及以上城市开展环境空气质量监测，监测项目为二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物。其中3.6%的城市达到一级标准，79.2%的城市达到二级标准，15.5%的城市达到三级标准。2011年，325个地级及以上城市中，环境空气质量达标城市比例为89.0%，超标城市比例为11.0%。与2010年相比，我国二氧化硫和可吸入颗粒物年均浓度分别下降2.4%和3.4%，二氧化氮年均浓度持平。可以看到全国空气质量有所改善，但仍不理想，我国环境质量标准本就不十分科学，未达标城市城市的空气质量便可想而知。 （二）造成当前污染的原因 造成我国当前大气污染的主要原因有一下几个方面： 1.能源结构和工业分布不合理。我国大部分工业结构、能源结构仍处于技术水平落后的阶段，导致大量粉尘、二氧化硫、氮氧化物等毒害气体进入大气。我国的能源结构主要以煤炭为主，2012年，我国全国煤炭产量36.6亿吨，煤炭全国平均硫分含量为1.1%，处于相对较高水平，西南地区有的甚至高达6%，这也成为西南地区酸雨污染危害的主要原因。 2.机动车尾气排放管理不力。据北京市统计局、国家统计局发布《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》，截止2012年底，北京市机动车保有量已达到520万辆，比11年末增长21.7万辆，其中私家车占全市机动车总量的六成左右。我国机动车尾气排放控制水平也较低，我国现阶段实行的汽车排放标准与欧洲标准仍有差距。 3.我国绿化水平较低。由于地域差异，我国一些城市绿化水平太低，高楼林立植被稀少，加之风沙大，气候干燥，必将导致自然扬尘污染日益严重。 （三）我国治理上存在的问题 相较于发达国家的成功经验，我国在环境治理上主要存在以下问题： 1.我国《大气污染防治法》没有与我国污染现状相紧密相连，12年未予修改，许多制度在执行中出现很大问题。例如，环保法中的限期治理制度，2000年修改的《大气污染防治法》将限期治理纳入行政法律责任的范畴，然而在限期治理在决定主体上存在不明确不统一的缺陷，且该项措施由于在制度层面和实际操作上的缺陷和不完善，限期治理制度日益演化成为地方政府替当地污染严重的利税大户逃避环保责任的“保护伞”。 2.缺乏适合我国国情的大气污染治理技术。虽然我国现在已经加大对大气污染治理先进技术和设备的研究开发中，也进行了不少推广运用，但技术的商业化程度与发达国家相差甚远。同时没有相关法规作保障，工厂往往会因成本原因放弃对环保技术的引进运用。这个问题在煤炭、冶金、化工等行业中尤为突出。 3.我国环境污染惩处力度不够、执法不严。尽管我国政府关注着大气污染的治理工作，在2016年实施的新标准与世界卫生组织所作标准只有些许差别，然而我国环境管理力度仍然不够。环境管理主体存在交叉，没有统一管理机制和监督力量。我国现在对违法污染大气环境者惩处依然采取限额罚款，且额度没有根据现实情况发展进行改变，五万十万对于污染企业来说，已经成为违法成本非常低了。 三、我国大气污染防治法律对策 在目前大气污染如此严重的情况下，要解决污染问题，就必须从不同角度出发，综合进行防护治理。 （一）完善相关法律政策 我国的立法明显落后于治理需求，首先应从法律角度修订相关标准，对上文所说我国《大气污染防治法》以及《空气质量标准》存在的各种问题进行修订。其次从防重于治角度来看，我国应改变对污染大气的防治观点，而从对清洁空气的保护着手，制定我国国情下的《清洁空气法》势在必行。我国制定的各项标准也应逐渐向国际标准看齐，各项标准应以科学化、全面化为目标。 （二）完善污染处罚体系 环境行政处罚，是指享有环境行政处罚权的主体，对违反了环境法律规范的，向对方实施一种行政制裁。我国应将限额处罚制度改变为连续处罚，或按日处罚制度，同时提高惩罚金额，处罚从污染开始至其治理好污染结束。彻底改变违法成本低、守法成本高的不良现象。同时，我国还应确立环境统一管理处罚机制，消除管理主体交叉现象，保障严格执法。 （三）完善公民参与制度 我国还应开启环境保护诉讼制度研究立法，虽然在我国《大气污染防治法》第五条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”。但客观上，此规定在实践中并不具有可操作性。我国应开通公民环境诉讼途径，将严重危害公共安全、人身健康的环境大气污染现象搬到法庭上来。 本文的局限之处在于虽然所涉角度较多，但研究并不深入，分析层面尚浅，希望在以后的研究过程中进一步努力完善。 参考文献： [1]曲格平.中国环境问题及对策.中国环境科学出版社.1989年版. [2]王劲.环境法学.北京大学出版社.2006年版. [3]楚道文.清洁空气立法研究.知识产权出版社.2006年版. [4]汪劲主编.环保法治三十年：我们成功了吗.北京大学出版社.2011年版. [5]BaldasanoJ.M.，ValeraE，Airqualitydatafromlargecities，TheScienceoftheTotalEnvironment，2003. [6] A Kiss， D. Shelton， Manual of European Environmental Law[M]， Cambridge University Press， 1994.
摘 要 大气污染是世界各国面临的最大挑战之一，我国也雾霾天气频现，尤以京津冀地区为甚，PM2.5备受关注。本文通过分析我国关于大气污染防治的立法现状和最新立法进展，以及我国仍存在问题，给出治理大气污染的相关对策。文章数据大部分采用最新数据，结合我国国情，探讨综合治理方法。 关键词 大气污染 预防为主 综合治理 作者简介：韩园园，北京市首都经济贸易大学硕士在读，专业：经济法。 中图分类号：P427文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-166-02 大气是人类赖以生存的最基本环境要素之一，但随着我国经济获得长足发展，我们生存的家园地球的环境也变得不堪重负。城市工业发展使大气污染日益严重，近年来空气质量已经恶化到威胁到人们的身心健康。据世界卫生组织统计，在世界范围内，9%的肺癌死亡、5%的心肺疾病死亡和大约1%的呼吸道感染死亡均由细微颗粒物引起。而细微颗粒物仅是众多大气污染物的一种。北京卫生部门最新数据显示，北京肺癌发病率自2001至2010年增长56%，空气污染是诱因之一。中国对大气污染的治理，任重而道远。 一、我国大气保护的立法现状 （一）《大气污染防治法》的制定与修改 我国《大气污染防治法》于1987年9月届全国人大常委会二十二次会议上通过，此时我国社会处于社会主义法制建设飞速发展阶段，几年间先后颁布了多部环保法律、行政法规和规章。1995年，全国人大常委会对《大气污染防治法》做出修改，然而此次修改中，诸如排污许可等众多重要制度的修订意见没有得到采纳，导致这次法律的修改并没有什么实质性的进步。此次修改的失败不仅体现出环境管理体制中利益的冲突，也体现了我国在快速发展经济与保护环境之间所作的权衡。 由于1995年《大气污染防治法》的修改没有达到应有的目的，影响了我国对大气污染的防治进程，加之我国申办2008年奥运会，大气质量是重要的环境因素，因此，2000年在党中央的直接关注下，全国人大常委会再次对《大气污染防治法》进行了修订。为有效推动大气污染防治，修订后的《大气污染防治法》还就5个方面的法律制度和执法手段作出了改革。一是禁止超标排放，并规定超标排污违法，应收法律处罚；二是建立了大气污染总量控制和排污许可证制度；三是改革超标收费制度，实行排污总量收费；四是改革限期治理制度，将其由管理措施变为法律责任；五是强化法律责任，加大制裁力度。 从2000年第二次修订至今，已经过去12年，我国经济高速发展，环境并没有实现较大改善，许多制度在实践看来已经不能满足我国大气环境保护的需要，立法在许多层次出现空白，例如大气环境应急管理方案、排污缺陷移动源召回制度等等。重新修改《大气污染防治法》似乎以迫在眉睫，然而据人民网报道，实施12年的《大气污染防治法》，在修订草案稿2010年1月由环保部报国务院法制办后，后两三年间一直处于“排期”状态，至今未由国务院报送全国人大。归根结底仍是公众健康权益与政府政绩和企业利益的博弈。 （二）我国现行的环境空气标准制度 环境标准是对环保工作中需要统一的各项技术规范和技术要求的概称，由相关领域专家在科学认知的基础上进行判断制定而成，本身不属于法的规范，需要由立法确认并由行政主管部门决定适用才具有相应的法律效力。 中国现行国家环境空气质量标准是1982年颁布实施，1996年修订，并于2000年修改的标准。2012年2月环境保护部与国家质量监督检验检疫总局联合发布了新版《环境空气质量标准》，自2016年1月1日起在全国实施。新发布的环境空气质量标准主要在三个方面做出了修改：将环境空气功能区第三类并入第二类，即二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区；增设了颗粒物（粒径小于等于2.5 m）PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值；调整了颗粒物（粒径小于等于10 m）PM10等的浓度限值。 可以看到，备受关注的PM2.5终于纳入常规空气质量评价，同时增设了臭氧8小时平均浓度限值，将第三类空气功能区的特定工业区并入第二类，采用二级标准，提高了对特定工业区空气质量要求，值得肯定。深入研究还可发现，由于2000年环境空气质量标准相对于1996年标准中规定的二氧化氮二级标准的年平均及日平均未减反增0.04mg/m3，此次修改又将其改回1996年原定标准。而臭氧一级与二级标准中每小时平均值在2000年增加0.04mg/m3后，此次并未进一步改动，同时PM10仍保留150 g/m3不变。可以看出，某些标准相对于1996年仍存在放宽情形。 二、我国大气污染现状及原因分析 （一）我国大气污染现状 在我国上述标准下的现实环境状况又如何呢？2010年，全国471个县级及以上城市开展环境空气质量监测，监测项目为二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物。其中3.6%的城市达到一级标准，79.2%的城市达到二级标准，15.5%的城市达到三级标准。2011年，325个地级及以上城市中，环境空气质量达标城市比例为89.0%，超标城市比例为11.0%。与2010年相比，我国二氧化硫和可吸入颗粒物年均浓度分别下降2.4%和3.4%，二氧化氮年均浓度持平。可以看到全国空气质量有所改善，但仍不理想，我国环境质量标准本就不十分科学，未达标城市城市的空气质量便可想而知。 （二）造成当前污染的原因 造成我国当前大气污染的主要原因有一下几个方面： 1.能源结构和工业分布不合理。我国大部分工业结构、能源结构仍处于技术水平落后的阶段，导致大量粉尘、二氧化硫、氮氧化物等毒害气体进入大气。我国的能源结构主要以煤炭为主，2012年，我国全国煤炭产量36.6亿吨，煤炭全国平均硫分含量为1.1%，处于相对较高水平，西南地区有的甚至高达6%，这也成为西南地区酸雨污染危害的主要原因。 2.机动车尾气排放管理不力。据北京市统计局、国家统计局发布《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》，截止2012年底，北京市机动车保有量已达到520万辆，比11年末增长21.7万辆，其中私家车占全市机动车总量的六成左右。我国机动车尾气排放控制水平也较低，我国现阶段实行的汽车排放标准与欧洲标准仍有差距。 3.我国绿化水平较低。由于地域差异，我国一些城市绿化水平太低，高楼林立植被稀少，加之风沙大，气候干燥，必将导致自然扬尘污染日益严重。 （三）我国治理上存在的问题 相较于发达国家的成功经验，我国在环境治理上主要存在以下问题： 1.我国《大气污染防治法》没有与我国污染现状相紧密相连，12年未予修改，许多制度在执行中出现很大问题。例如，环保法中的限期治理制度，2000年修改的《大气污染防治法》将限期治理纳入行政法律责任的范畴，然而在限期治理在决定主体上存在不明确不统一的缺陷，且该项措施由于在制度层面和实际操作上的缺陷和不完善，限期治理制度日益演化成为地方政府替当地污染严重的利税大户逃避环保责任的“保护伞”。 2.缺乏适合我国国情的大气污染治理技术。虽然我国现在已经加大对大气污染治理先进技术和设备的研究开发中，也进行了不少推广运用，但技术的商业化程度与发达国家相差甚远。同时没有相关法规作保障，工厂往往会因成本原因放弃对环保技术的引进运用。这个问题在煤炭、冶金、化工等行业中尤为突出。 3.我国环境污染惩处力度不够、执法不严。尽管我国政府关注着大气污染的治理工作，在2016年实施的新标准与世界卫生组织所作标准只有些许差别，然而我国环境管理力度仍然不够。环境管理主体存在交叉，没有统一管理机制和监督力量。我国现在对违法污染大气环境者惩处依然采取限额罚款，且额度没有根据现实情况发展进行改变，五万十万对于污染企业来说，已经成为违法成本非常低了。 三、我国大气污染防治法律对策 在目前大气污染如此严重的情况下，要解决污染问题，就必须从不同角度出发，综合进行防护治理。 （一）完善相关法律政策 我国的立法明显落后于治理需求，首先应从法律角度修订相关标准，对上文所说我国《大气污染防治法》以及《空气质量标准》存在的各种问题进行修订。其次从防重于治角度来看，我国应改变对污染大气的防治观点，而从对清洁空气的保护着手，制定我国国情下的《清洁空气法》势在必行。我国制定的各项标准也应逐渐向国际标准看齐，各项标准应以科学化、全面化为目标。 （二）完善污染处罚体系 环境行政处罚，是指享有环境行政处罚权的主体，对违反了环境法律规范的，向对方实施一种行政制裁。我国应将限额处罚制度改变为连续处罚，或按日处罚制度，同时提高惩罚金额，处罚从污染开始至其治理好污染结束。彻底改变违法成本低、守法成本高的不良现象。同时，我国还应确立环境统一管理处罚机制，消除管理主体交叉现象，保障严格执法。 （三）完善公民参与制度 我国还应开启环境保护诉讼制度研究立法，虽然在我国《大气污染防治法》第五条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”。但客观上，此规定在实践中并不具有可操作性。我国应开通公民环境诉讼途径，将严重危害公共安全、人身健康的环境大气污染现象搬到法庭上来。 本文的局限之处在于虽然所涉角度较多，但研究并不深入，分析层面尚浅，希望在以后的研究过程中进一步努力完善。 参考文献： [1]曲格平.中国环境问题及对策.中国环境科学出版社.1989年版. [2]王劲.环境法学.北京大学出版社.2006年版. [3]楚道文.清洁空气立法研究.知识产权出版社.2006年版. [4]汪劲主编.环保法治三十年：我们成功了吗.北京大学出版社.2011年版. [5]BaldasanoJ.M.，ValeraE，Airqualitydatafromlargecities，TheScienceoftheTotalEnvironment，2003. [6] A Kiss， D. Shelton， Manual of European Environmental Law[M]， Cambridge University Press， 1994.