当前我国公共图书馆事业面临的主要问题探讨

学术论坛

［文章编号］　　１００４－３２５Ｘ（２００８）０９－０００８－０４

图书馆建设

２００８（９）

当前我国公共图书馆事业面临的主要问题探讨

Ｏｎ　ｔｈｅ　Ｍａｊｏｒ　Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　Ｃｏｎｆｒｏｎｔｅｄ　ｂｙ　Ｃｕｒｒｅｎｔ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｌｉｂｒａｒｉａｎｓｈｉｐ　ｉｎ　Ｏｕｒ　Ｃｏｕｎｔｒｙ

尚　　庄（陕西省图书馆　　陕西　　西安　　７１００６１）

［摘　　　　要］　　　　我国公共图书馆事业当前虽然已进入历史发展的最好时期，但仍然面临着无法可依、投入不足、版权保护、改革不力等问题。近期国内公益性博物馆、纪念馆的陆续免费开放，又给公共图书馆带来了新的压力。而公共权威缺乏制度供给、公共财政缺少资金保障，是当前公共图书馆一切问题的主要根源所在。［关键词］　　　　公共图书馆事业　　　　公共财政　　　　公共服务［中图分类号］　　　　Ｇ２５　　　　　　　　　　［文献标识码］　　　Ａ

［Ａｂｓｔｒａｃｔ］　　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｌｉｂｒａｒｉａｎｓｈｉｐ　ｈａｓ　ｅｎｔｅｒｅｄ　ｔｈｅ　ｂｅｓｔ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｅｒｉｏｄ　ｉｎ　ｈｉｓｔｏｒｙ，　ｂｕｔ　ｓｔｉｌｌ　ｆａｃｅｓｍａｎｙ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｎｏ　ｒｕｌｅ　ｔｏ　ｆｏｌｌｏｗ，　ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，　ｃｏｐｙｒｉｇｈｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，　ａｎｄ　ｐｏｏｒ　ｒｅｆｏｒｍｉｓｓｕｅｓ，　ｅｔｃ．　Ｎｅｗ　ｐｒｅｓｓｕｒｅ　ｈａｓ　ａｌｓｏ　ｂｅｅｎ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ｂｙ　ｆｒｅｅ　ｏｐｅｎｎｅｓｓ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｍｕｓｅｕｍｓ　ａｎｄ　ｍｅｍｏｒｉａｌ　ｈａｌｌｓ．Ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｓｏｕｒｃｅ　ｏｆ　ａｌｌ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｓ　ｌａｃｋｉｎｇ　ｉｎ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎ　ｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　ｓｕｐｐｌｙ　ａｎｄ　ｆｕｎｄｓ．［Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ］　　Ｐｕｂｌｉｃ　ｌｉｂｒａｒｉａｎｓｈｉｐ；　Ｐｕｂｌｉｃ　ｆｉｎａｎｃｅ；　Ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ

　　　　　　　　近年来，公共文化服务在我国国家政策层面上升到前所未有的重要地位。２００６年出台的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次以国家视角阐释了公共文化服务新理念：“要从现阶段社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、　满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络。”这一理念在党的十七大报告中演变为更加简捷的思路：　“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区

［２］

和乡村文化设施建设”。然而，我们也不无遗憾地注意到，

［１］

１　　　　图书馆职业活动至今未纳入法制化轨道

　　　　　　　　说起我国的图书馆法，界内人士已是既爱且恨了。我国图书馆立法的实质性进程始于２００１年。这一年，图书馆立法正式成为文化部上报全国人大的立法项目。２００１年４月，文化部在天津召开图书馆立法专家座谈会，在对已形成的法律草案进行逐条讨论的基础上，对图书馆立法的思路以及法律框架、结构等一些重要问题达成基本共识。此后，文化部又先后完成了图书馆法草案的第二稿和第三稿，报送有关部门征求意见［４］。然而，在征求意见的过程中，许多问题开始暴露，引起各方激烈争论，无法达成共识，立法工作只能搁浅。在此期间，图书馆界并未放弃努力，继续从理论上对图书馆立法的必然性、可行性和立法的原则、架构、内容等进行不同角度的研究。尤其是２００７年初，中国图书馆学会为了加快我国图书馆法制建设步伐，有针对性地启动了专项资金资助项目“图书馆立法建设研究”。该项目试图凝聚各方面的智慧和力量，反映业界的愿望和呼声，总结归纳近年来图书馆法治建设的理论成果和实践经验，提出我国图书馆法的框架体系，并对若干基本制度和重要问题提出立法建议和依据［５］。但是，这些努力对立法实质性进程的直接推动作用目前尚未显现，图书馆立法仍然遥遥无期。

　　　　　　　　法律缺位的直接后果，首先是图书馆事业无法得到国家意志的确认与保障，从而导致各级政府对图书馆不作为

“图书馆”在《纲要》中虽然被提及至少１０次，但并未出现在国家重大文化设施、重要文化工程项目和重点扶持的机构、团体、单位以及农村文化建设重点工程列表中。在十七大报告中，“图书馆”一词也没有被专门提及，“它的性质、功能、价值显然被视同文化馆、群艺馆等公共文化机构，其存在的基本理由就是‘保障人民的基本文化权益’”　［３］。

　　　　　　　　可以说，作为公共文化服务体系组成部分的图书馆已进入国家政策的战略视野，但并未作为独立的图书馆行业如人所愿地受到政府的足够重视。因此，笔者认为，在上至国家政策、下至各级政府，目前对图书馆的认识仍不够到位的情况下，图书馆人如果一厢情愿地自说自话我国图书馆事业大繁荣大发展的时期已经到来还为时尚早。

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或少作为的情况长期存在。其次是图书馆职业活动中的各种问题与关系无法得到准确定位与有效调整。一边是图书馆人对法的热情期盼，另一边是立法进展的停滞不前，这是我国公共图书馆事业面临的最大尴尬。

的购书费合计为７２万元，青海省图书馆５０万元［１１］，其余４２个图书馆平均年购书费仅为５　２３８元。　这也是西部基层图书馆文献购置费严重短缺的真实写照。不仅如此，这些只能以“千”论的费用在许多图书馆时断时续，如遇政府资金短缺，就会首当其冲地被砍掉。甘肃省通渭县图书馆１９９６年到１９９９年的年购书费为６　０００元，２０００年起因县财政经费紧张而停止。此间，图书馆地基下沉，墙体裂缝，屋面塌陷，被确定为危房。几经波折，２００５年文化大楼建成，图书馆好不容易可以和文化馆、博物馆、书画院共用，但又面临着无新书、少家具、缺设备的艰难局面。馆长张红五四处奔波，找省图书馆索要淘汰书架，联系美国青树基金会援建，发动全馆职工集资，千辛万苦，到２００６年７月５日，新馆总算对读者开放了。这一天，没有开馆仪式，没有鞭炮庆祝，没有高朋宾客，因为实在拿不出钱［１２］。

２　　　　　投入不足导致许多图书馆生存艰难

　　　　　　　　毫无疑问，这一问题与法律缺位呈因果关系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“‘十一五’期间文化建设的总体目标是，丰富人民群众精神文化生活，　加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆

［６］盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。《　国家“十

一五”时期文化发展规划纲要》进一步指出，“各级政府要发挥主导作用，加强对公共文化机构的指导、监督，并从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共文化设

［１］施正常运转和功能的充分发挥”《中共中央办公厅、。国务

院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》中强调指出，“要把农村文化建设纳入各级党委和政府的重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部晋升考核指标，确保农村文化建

［７］设各项目标任务的实现”。可见，国家对繁荣发展整个公

３　　　　数字化传播过程中的版权保护障碍

　　　　　　　　我国公共图书馆经过百年发展，目前已进入数字化的全新时代，馆藏资源的数字化加工、数字资源的存储与利用、网络信息的搜集与传播等，已成为图书馆的重要业态特征。但在这种新的职业活动中，图书馆人又被著作权问题捆绑住了手脚。

　　　　　　　　有鉴于２００２年我国修订的《著作权法》给图书馆为社会公众提供知识与信息带来的不利影响，从２００５年开始，在中国图书馆学会的组织和倡导下，图书馆界主动参与了新的著作权法即《信息网络传播权保护条例》的制定过程。“图书馆希望以法律的制定为契机，　建立规范有序的网上传播秩序，建立良好的图书馆行业自律和他律机制，从而更好地完成实现和保障公众文化权益、满足公众基本文化需求的社会责任，因此，提出了给予公益性图书馆馆内网络传

［１３］

播的合理使用权、馆外网络传播的法定许可权的诉求”。

共文化事业的决心是空前的，对政府从全能型、管理型向公共服务型转变必然性的认识是清醒的，对加大公共文化服务的投入力度也是明确的。但由于缺乏法律的强制性，在实际执行中难免大打折扣。

　　　　　　　　有资料显示，近几十年来，尽管中央财政对公共文化事业的投入比例逐年增长，但从总体上看，仍然低于同期国家财政收入的年均增长水平。“六五”以来，国家财政对文化行业的投入占国家财政支出总额的比重不增反降，“六五”是０．５２％，“七五”是０．４５％，“八五”是０．４６％，“九五”是０．４５％。而“十五”期间，２００１年是０．４０％，２００２年是０．３８％，２００３年是０．３５％，２００４年是０．４０％，２００５年是０．３９％［８］。从财政对文化投入的级别构成看，中央财政的投入力度远远超过地方财政，但中央财政对文化投入的结构又存在明显的“城市偏向”。统计表明，从２００１年到２００５年，国家对农村文化的投入仅占国家文化行业财政支出总额的２０％－２５％［９］。另一组数字同样能说明问题。从１９９８年到２００２年，全国文体广电事业的总投入是１　０６４亿元，其中文化事业经费投入仅为３２３．８７亿元，相当于教育事业投入的七十分之一和科技事业投入的十分之一［１０］。

　　　　　　　　在我国，扼制公共图书馆生存与发展命脉的文献购置费呈现出与经济发展水平极为紧密的状态。近几年，国家图书馆的年文献购置费以“亿”论，东南沿海省级图书馆有些以“千万”论，中西部省级图书馆大多以“百万”论，西部少数省级图书馆也有以“十万”论的。笔者所在的陕西省图书馆２００１年新馆开馆前，列入财政预算的文献购置费多年为７０万元，２００１年新馆开馆时，大幅度提高到２００万元，但对一个省级图书馆来说，其象征意义毕竟多于绝对值的增加。在青海，全省有各级公共图书馆４３个，全年

２００５年１０月，国家版权局公布了《信息网络传播权保护条例（　草案　）》，向全社会征求意见。该草案涉及图书馆的规定主要为第四条第五项和第六条，简称“四六条”。第四条第五项给予公共图书馆馆内传播作品的合理使用权，即可以不经著作权人许可，不向其支付报酬；第六条给予公共图书馆馆外传播作品的法定许可权，即使用符合规定的作品，可以不经著作权人许可，但需按规定支付报酬。但随即就引发了一场出版界、数字开发商和图书馆界针对“四六条”的激烈争论。最终的结果是，公益性图书馆馆内网络传播的合理使用权得以确立，馆外网络传播的法定许可权被取消。　　　　　　　　应该说，２００６年７月１日起正式施行的《信息网络传播权保护条例》是各方利益调和的结果。　在多方博弈中，图书馆界虽然深度参与了立法过程，但最终的结果表明，图书馆在促进公众获取和利用信息、满足公众基本文化权益方面的作用并未被有关利益各方完全认可，因而信息传播权在图书馆被无情地限定在了馆舍所及的四堵墙里。这不仅是对图书馆的存在意义以及图书馆人职业理念的极大挑战，而且给图书馆通过网络向馆外传播信息以及图书馆之

・9・

间的信息资源共享造成了不可逾越的阻碍。入方式的转换结合起来，而投入方式的转换又要求将过去按人拨款的方式变为按事拨款，即根据图书馆为社会提供的公益性文化服务的规模和质量来确定财政拨款的数量，图书馆再根据服务效果确定内部收入的分配比例。这就又回到了问题的起点。由此可见，公共图书馆的改革还面临着许多深层次的体制及机制问题，绝不是朝夕之间就可实现的。

４　　　劳动人事、收入分配制度改革裹足不前

　　　　　　　　早在２００２年１１月，党的十六大报告就对文化事业和文化产业做了明确区分，提出“公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务”的任务

［１４］

。２００５年６月１７日，孙家

正进一步强调，“公益性文化单位的改革，以‘增加投入、

［１５］

转换机制、增强活力、改善服务’为重点”。至此，中央

５　　　　博物馆、纪念馆的免费开放给公共图书馆带来了

新的压力

　　　　　　　　２００８年２月１５日，中共中央宣传部、财政部、文化部、国家文物局联合下发了《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求，从２００８年起，中央级文化文物部门归口管理的博物馆全部向社会免费开放；各省级综合博物馆全部向社会免费开放；各级宣传和文化文物部门归口管理的列入全国爱国主义教育示范基地的博物馆、纪念馆全部向社会免费开放。过去实行门票制的博物馆、纪念馆要免费开放，资金保障是基础和前提。对此，《通知》要求“各级财政部门应将博物馆、纪念馆免费开放相关经费纳入财政预算，切实予以保障。中央财政设立专项

［１７］资金，重点补助地方博物馆免费开放所需资金”。

对公益性文化事业单位改革的总体思路已非常明晰和全面，就是以增加投入为前提，通过转变运行机制，达到增强活力、改善服务的目的。然而，几年过去了，改革的效果并不明显。

　　　　　　　　我国文化体制改革的首要任务是推进国有经营性文化单位向市场化转制。这种转制完成以后，目前用于这些单位的财政拨款将用来发展公益性文化事业，因此，公共图书馆财政拨款的大幅度增加还有待于文化体制改革的进一步推进。另一方面，如果只增加财政投入，不注重投入效益，也达不到增加投入的效果。所以，改变财政投入方式也是当务之急。但是，目前中央和地方政府对图书馆财政投入的主要依据还是图书馆的人员数量和规模，而不是图书馆是否为社会提供了公益性文化服务以及服务的质量和效果，因为对此还缺乏一套严密、可行的评估、考核体系　［１６］。　　　　　　　　按照中央的部署，公益性文化事业单位转变运行机制的主要内容是深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。这是公益性文化事业单位能否增强活力、改善服务的关键。但从公共图书馆改革的实践来看，虽然大多都实行了全员岗位聘任制，并且区分了专业技术岗位、管理岗位和工勤技能岗位及其级别，但由于缺乏相应的社会保障体系做出口，也只能是现有人员的全员聘任，无法做到优胜劣汰、合理分流，无法真正做到由身份管理变为岗位管理，由国家用人变为单位用人，无法使个人与单位的依附—　保护关系转变为自然人与法人的契约关系。没有健全的社会保障制度做基础，图书馆的劳动人事制度改革就只能停滞于现行的换汤不换药的全员岗位聘任阶段，无法继续向前推进。人事制度改革如此，收入分配制度改革也遇到了旧运行机制的阻碍。按照国家现行政策，事业单位人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴４个部分组成。其中，岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求；　薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历；　绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献；　津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位补贴。在上一轮国家机关及事业单位收入分配改革中，公务员的工资当时就已全部到位，但包括公共图书馆在内的许多文化事业单位职工的工资在有些地方（　比如陕西　）只兑现了前两部分，后两部分至今未有着落。本来只拿部分工资，又面临当前的物价上涨，致使这部分人的实际生活水平不升反降。上述是微观层面。从宏观上看，文化事业单位收入分配制度的改革又必须与投

　　　　　　　　公益性博物馆、纪念馆的免费开放，无疑会触发人们同类联想的本能，提出对同为公益性文化服务机构的公共图书馆免费开放的强烈要求。

　　　　　　　　其实，早在２００６年，深圳图书馆和杭州地区的公共图书馆就在全国最先实行了免费服务。２００７年１２月，浙江省图书馆又率先在省级图书馆中实行免费开放。２００８年２月６日（　大年三十　），包括首都图书馆在内的北京市属、区属２４家公共图书馆取消了读者卡工本费。　２月７日（　大年初一），国家图书馆更是强势推出了对读者的减免费政策。这一系列免费行动一时间在社会上激起了巨大波澜，因此，２００７年也被称作我国公共图书馆大规模、快速度迈入免费时代的“元年”，全面免费服务将成为今后的大势所趋。　　　　　　　　免费服务使公共图书馆成了真正的公共物品和文化福利，但也随之带来了读者数量骤增、运行成本加大、文献需求量增加、现有服务能力不足等诸多问题，而这些问题的解决都有赖于政府公共财政的大力支持，否则，免费服务必将是短命的。事实上，目前实行免费开放的图书馆也正是得到了政府财政的大力支持。据国家图书馆馆长詹福瑞介绍，仅２００７年底，中央财政在１３　４００万元购书费的基础上，又向国家图书馆追加专项经费９　３００万元。“正是在国家财政的有力支持下，国家图书馆服务工作的公益性才

　［１８］得到突出体现”。浙江省财政对浙江省图书馆的购书费投

入从１９９８年开始，每年都以１００万元的幅度递增，２００７年浙江省图书馆的购书经费达到１　５６０万元，２００８年将在此基础上再增加２００万元。“有了政府财政投入的保障，我们

［１９］才有进一步免费开放的底气和能力”。

　　　　　　　　与博物馆、纪念馆免费开放不同的是，目前少数公共

・10

图书馆的免费开放还只是一种行业的自觉行为，并没有上升到国家制度安排的层面。虽然文化部副部长周和平曾表示，中央财政支持国家图书馆免费开放意在为中国公共图书馆树立一个范本［２０］，但树立范本和制度安排毕竟有太大的不同。没有制度的强制性，在经济相对落后的广大中西部地区，虽然也不可避免地受到免费服务的冲击和社会的压力，甚至个别图书馆如成都图书馆已宣布于今年４月２３日起免费开放，但由于这些地区的政府对公共图书馆尤其是基层图书馆欠账太多，要在短时间内实现免费服务，不但需要政府大幅度的资金投入，更要有图书馆服务能力的整体提升，在没有法律规定或制度安排给出时间表的情况下，尽管社会压力巨大，但这一过程也将会是相对漫长的。　　　　　　　　除上述问题以外，职业自律制度、职业权益保障制度、职业准入制度等制度的缺失，也是我国公共图书馆事业发展面临的瓶颈［２１］。由于已有文献论及，这里就不一一赘述了。　　　　　　　　如果仔细剖析以上问题存在的根源，每一项最终都会指向公共图书馆的设立主体——政府，因为“公共图书馆是

［２２］政府为了保障公民的知识权利而选择的一种制度安排”，

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［１３］李国新．　图书馆：　从数字出版到数字享用的重要桥梁［Ｊ］．　图书馆

论坛，　２００６（６）：３７－３９．

［１４］江泽民同志在党的十六大上所作报告全文［ＥＢ／ＯＬ］．　［２００８－０３－１３］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．　ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｚｉｌｉａｏ／２００２－１１／１７／ｃｏｎｔｅｎｔ＿６９３５４２．ｈｔｍ．［１５］孙家正．　以繁荣和发展为中心　　推进文化体制改革［ＥＢ／ＯＬ］．　［２００８－

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［１７］关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知［ＥＢ／ＯＬ］．　［２００８－０３－１３］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｐｏｌｉｃｙ／ｔｘｔ／２００８－０２／０８／ｃｏｎｔｅｎｔ＿９６６１６０２．ｈｔｍ．

［１８］赵志鹏．　中国国家图书馆全面减免收费　　　讲座门票费等取消［ＥＢ／

ＯＬ］．　（２００８－０２－０８）［２００８－０４－１０］．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｃｒｂ．ｃｏｍ／２００８０２／ｃａ６７７４８７．ｈｔｍ．

［１９］张　　　　乐．　舍小利获大益　　　浙江公共资源免费背后的启示［ＥＢ／ＯＬ］．（２００８－０１－２２）［２００８－０４－１０］．　ｈｔｔｐ：／／ｊｊｃｋｂ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｇｎｙｗ／２００８－０１／２２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿８２３７２．ｈｔｍ．

［２０］陈一舟．　国家图书馆免费树立了什么“范本”［ＥＢ／ＯＬ］　．　（２００８－０２－

０１）［２００８－０４－１０］　．　ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｅｄｕ／２００８－０２／０２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿７５５２４７８．ｈｔｍ．

［２１］蒋永福．　制度缺位：中国图书馆事业发展的瓶颈［Ｊ］．　国家图书馆学刊，　２００６（１）：３２－３３．

［２２］蒋永福．　坚决依靠政府——关于公共图书馆与政府关系的随想［Ｊ］．

图书馆，　２００５（２）：１３－１５．

［２３］“国家财政”与“公共财政”理论探讨综述［ＥＢ／ＯＬ］．　［２００８－０４－

１０］．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．６６ｖｉｅｗ．ｃｏｍ／ｌｕｎｗｅｎ／２／１０／５８６．ｈｔｍｌ．

对掌控在政府手中的公共权威和公共财政具有与生俱来的依赖性。

　　　　　　　　公共权威就是政府在履行社会管理职能过程中体现出来的规范社会组织、协调社会矛盾、维护社会秩序等的权力和能力，能够提供公共图书馆赖以生存和发展的制度环境，而制度在公共图书馆事业发展中又起着基础性的保障作用。制度缺失必然使政府通过图书馆实现和维护公众文化权利成为空谈。公共财政是建立在市场经济条件下的政府财政，是指在市场经济条件下国家为提供公共产品或服务而进行的分配活动或确定的分配关系，是一种满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式［２３］。公共财政具有公共性、非营利性等特征，即公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为界定的；公共财政只能是通过满足社会公共需要的活动为市场的有序运转提供必要的物质基础。公共图书馆作为满足公众文化需求、保障公众知识权利的一种社会组织，同样具有公共性和非营利性的特点，与公共财政有着天然的同质关系，这种关系决定了公共图书馆只能主要依赖公共财政。当然，从欧美国家来看，社会捐助也可以成为公共图书馆的部分资金来源，但在我国社会捐助热情还普遍不高的现实情况下，如果少了公共财政的支持，公共图书馆将根本无法生存。

　　　　　　　　应该说，公共权威缺乏制度供给，公共财政缺少资金保障，是当前我国公共图书馆一切问题的主要根源所在。　　　　　　　　当然，以上问题也都是我国公共图书馆事业发展过程中的问题，发展中的问题只能用发展的办法来解决。只有经济发展了，国力增强了，制度完善了，公共财政的支付能力提高了，政府为公众提供的公共服务才会相应地增多，那时，公共图书馆作为公共文化物品的公益性本质必然得到突显，实现回归。

［作者简介］

尚　　庄　　女，本科，副研究馆员，现在陕西省图书馆学会秘书处工作。　　　　　　　　　　　　　　　　［收稿日期：２００８－０５－０４］

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［文章编号］　　１００４－３２５Ｘ（２００８）０９－０００８－０４

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尚　　庄（陕西省图书馆　　陕西　　西安　　７１００６１）

［摘　　　　要］　　　　我国公共图书馆事业当前虽然已进入历史发展的最好时期，但仍然面临着无法可依、投入不足、版权保护、改革不力等问题。近期国内公益性博物馆、纪念馆的陆续免费开放，又给公共图书馆带来了新的压力。而公共权威缺乏制度供给、公共财政缺少资金保障，是当前公共图书馆一切问题的主要根源所在。［关键词］　　　　公共图书馆事业　　　　公共财政　　　　公共服务［中图分类号］　　　　Ｇ２５　　　　　　　　　　［文献标识码］　　　Ａ

［Ａｂｓｔｒａｃｔ］　　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｌｉｂｒａｒｉａｎｓｈｉｐ　ｈａｓ　ｅｎｔｅｒｅｄ　ｔｈｅ　ｂｅｓｔ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｅｒｉｏｄ　ｉｎ　ｈｉｓｔｏｒｙ，　ｂｕｔ　ｓｔｉｌｌ　ｆａｃｅｓｍａｎｙ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｎｏ　ｒｕｌｅ　ｔｏ　ｆｏｌｌｏｗ，　ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，　ｃｏｐｙｒｉｇｈｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，　ａｎｄ　ｐｏｏｒ　ｒｅｆｏｒｍｉｓｓｕｅｓ，　ｅｔｃ．　Ｎｅｗ　ｐｒｅｓｓｕｒｅ　ｈａｓ　ａｌｓｏ　ｂｅｅｎ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ｂｙ　ｆｒｅｅ　ｏｐｅｎｎｅｓｓ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｍｕｓｅｕｍｓ　ａｎｄ　ｍｅｍｏｒｉａｌ　ｈａｌｌｓ．Ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｓｏｕｒｃｅ　ｏｆ　ａｌｌ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｓ　ｌａｃｋｉｎｇ　ｉｎ　ｐｕｂｌｉｃ　ｉｎ　ｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　ｓｕｐｐｌｙ　ａｎｄ　ｆｕｎｄｓ．［Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ］　　Ｐｕｂｌｉｃ　ｌｉｂｒａｒｉａｎｓｈｉｐ；　Ｐｕｂｌｉｃ　ｆｉｎａｎｃｅ；　Ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ

　　　　　　　　近年来，公共文化服务在我国国家政策层面上升到前所未有的重要地位。２００６年出台的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次以国家视角阐释了公共文化服务新理念：“要从现阶段社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、　满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络。”这一理念在党的十七大报告中演变为更加简捷的思路：　“坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区

［２］

和乡村文化设施建设”。然而，我们也不无遗憾地注意到，

［１］

１　　　　图书馆职业活动至今未纳入法制化轨道

　　　　　　　　说起我国的图书馆法，界内人士已是既爱且恨了。我国图书馆立法的实质性进程始于２００１年。这一年，图书馆立法正式成为文化部上报全国人大的立法项目。２００１年４月，文化部在天津召开图书馆立法专家座谈会，在对已形成的法律草案进行逐条讨论的基础上，对图书馆立法的思路以及法律框架、结构等一些重要问题达成基本共识。此后，文化部又先后完成了图书馆法草案的第二稿和第三稿，报送有关部门征求意见［４］。然而，在征求意见的过程中，许多问题开始暴露，引起各方激烈争论，无法达成共识，立法工作只能搁浅。在此期间，图书馆界并未放弃努力，继续从理论上对图书馆立法的必然性、可行性和立法的原则、架构、内容等进行不同角度的研究。尤其是２００７年初，中国图书馆学会为了加快我国图书馆法制建设步伐，有针对性地启动了专项资金资助项目“图书馆立法建设研究”。该项目试图凝聚各方面的智慧和力量，反映业界的愿望和呼声，总结归纳近年来图书馆法治建设的理论成果和实践经验，提出我国图书馆法的框架体系，并对若干基本制度和重要问题提出立法建议和依据［５］。但是，这些努力对立法实质性进程的直接推动作用目前尚未显现，图书馆立法仍然遥遥无期。

　　　　　　　　法律缺位的直接后果，首先是图书馆事业无法得到国家意志的确认与保障，从而导致各级政府对图书馆不作为

“图书馆”在《纲要》中虽然被提及至少１０次，但并未出现在国家重大文化设施、重要文化工程项目和重点扶持的机构、团体、单位以及农村文化建设重点工程列表中。在十七大报告中，“图书馆”一词也没有被专门提及，“它的性质、功能、价值显然被视同文化馆、群艺馆等公共文化机构，其存在的基本理由就是‘保障人民的基本文化权益’”　［３］。

　　　　　　　　可以说，作为公共文化服务体系组成部分的图书馆已进入国家政策的战略视野，但并未作为独立的图书馆行业如人所愿地受到政府的足够重视。因此，笔者认为，在上至国家政策、下至各级政府，目前对图书馆的认识仍不够到位的情况下，图书馆人如果一厢情愿地自说自话我国图书馆事业大繁荣大发展的时期已经到来还为时尚早。

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或少作为的情况长期存在。其次是图书馆职业活动中的各种问题与关系无法得到准确定位与有效调整。一边是图书馆人对法的热情期盼，另一边是立法进展的停滞不前，这是我国公共图书馆事业面临的最大尴尬。

的购书费合计为７２万元，青海省图书馆５０万元［１１］，其余４２个图书馆平均年购书费仅为５　２３８元。　这也是西部基层图书馆文献购置费严重短缺的真实写照。不仅如此，这些只能以“千”论的费用在许多图书馆时断时续，如遇政府资金短缺，就会首当其冲地被砍掉。甘肃省通渭县图书馆１９９６年到１９９９年的年购书费为６　０００元，２０００年起因县财政经费紧张而停止。此间，图书馆地基下沉，墙体裂缝，屋面塌陷，被确定为危房。几经波折，２００５年文化大楼建成，图书馆好不容易可以和文化馆、博物馆、书画院共用，但又面临着无新书、少家具、缺设备的艰难局面。馆长张红五四处奔波，找省图书馆索要淘汰书架，联系美国青树基金会援建，发动全馆职工集资，千辛万苦，到２００６年７月５日，新馆总算对读者开放了。这一天，没有开馆仪式，没有鞭炮庆祝，没有高朋宾客，因为实在拿不出钱［１２］。

２　　　　　投入不足导致许多图书馆生存艰难

　　　　　　　　毫无疑问，这一问题与法律缺位呈因果关系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“‘十一五’期间文化建设的总体目标是，丰富人民群众精神文化生活，　加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆

［６］盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。《　国家“十

一五”时期文化发展规划纲要》进一步指出，“各级政府要发挥主导作用，加强对公共文化机构的指导、监督，并从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共文化设

［１］施正常运转和功能的充分发挥”《中共中央办公厅、。国务

院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》中强调指出，“要把农村文化建设纳入各级党委和政府的重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划，纳入干部晋升考核指标，确保农村文化建

［７］设各项目标任务的实现”。可见，国家对繁荣发展整个公

３　　　　数字化传播过程中的版权保护障碍

　　　　　　　　我国公共图书馆经过百年发展，目前已进入数字化的全新时代，馆藏资源的数字化加工、数字资源的存储与利用、网络信息的搜集与传播等，已成为图书馆的重要业态特征。但在这种新的职业活动中，图书馆人又被著作权问题捆绑住了手脚。

　　　　　　　　有鉴于２００２年我国修订的《著作权法》给图书馆为社会公众提供知识与信息带来的不利影响，从２００５年开始，在中国图书馆学会的组织和倡导下，图书馆界主动参与了新的著作权法即《信息网络传播权保护条例》的制定过程。“图书馆希望以法律的制定为契机，　建立规范有序的网上传播秩序，建立良好的图书馆行业自律和他律机制，从而更好地完成实现和保障公众文化权益、满足公众基本文化需求的社会责任，因此，提出了给予公益性图书馆馆内网络传

［１３］

播的合理使用权、馆外网络传播的法定许可权的诉求”。

共文化事业的决心是空前的，对政府从全能型、管理型向公共服务型转变必然性的认识是清醒的，对加大公共文化服务的投入力度也是明确的。但由于缺乏法律的强制性，在实际执行中难免大打折扣。

　　　　　　　　有资料显示，近几十年来，尽管中央财政对公共文化事业的投入比例逐年增长，但从总体上看，仍然低于同期国家财政收入的年均增长水平。“六五”以来，国家财政对文化行业的投入占国家财政支出总额的比重不增反降，“六五”是０．５２％，“七五”是０．４５％，“八五”是０．４６％，“九五”是０．４５％。而“十五”期间，２００１年是０．４０％，２００２年是０．３８％，２００３年是０．３５％，２００４年是０．４０％，２００５年是０．３９％［８］。从财政对文化投入的级别构成看，中央财政的投入力度远远超过地方财政，但中央财政对文化投入的结构又存在明显的“城市偏向”。统计表明，从２００１年到２００５年，国家对农村文化的投入仅占国家文化行业财政支出总额的２０％－２５％［９］。另一组数字同样能说明问题。从１９９８年到２００２年，全国文体广电事业的总投入是１　０６４亿元，其中文化事业经费投入仅为３２３．８７亿元，相当于教育事业投入的七十分之一和科技事业投入的十分之一［１０］。

　　　　　　　　在我国，扼制公共图书馆生存与发展命脉的文献购置费呈现出与经济发展水平极为紧密的状态。近几年，国家图书馆的年文献购置费以“亿”论，东南沿海省级图书馆有些以“千万”论，中西部省级图书馆大多以“百万”论，西部少数省级图书馆也有以“十万”论的。笔者所在的陕西省图书馆２００１年新馆开馆前，列入财政预算的文献购置费多年为７０万元，２００１年新馆开馆时，大幅度提高到２００万元，但对一个省级图书馆来说，其象征意义毕竟多于绝对值的增加。在青海，全省有各级公共图书馆４３个，全年

２００５年１０月，国家版权局公布了《信息网络传播权保护条例（　草案　）》，向全社会征求意见。该草案涉及图书馆的规定主要为第四条第五项和第六条，简称“四六条”。第四条第五项给予公共图书馆馆内传播作品的合理使用权，即可以不经著作权人许可，不向其支付报酬；第六条给予公共图书馆馆外传播作品的法定许可权，即使用符合规定的作品，可以不经著作权人许可，但需按规定支付报酬。但随即就引发了一场出版界、数字开发商和图书馆界针对“四六条”的激烈争论。最终的结果是，公益性图书馆馆内网络传播的合理使用权得以确立，馆外网络传播的法定许可权被取消。　　　　　　　　应该说，２００６年７月１日起正式施行的《信息网络传播权保护条例》是各方利益调和的结果。　在多方博弈中，图书馆界虽然深度参与了立法过程，但最终的结果表明，图书馆在促进公众获取和利用信息、满足公众基本文化权益方面的作用并未被有关利益各方完全认可，因而信息传播权在图书馆被无情地限定在了馆舍所及的四堵墙里。这不仅是对图书馆的存在意义以及图书馆人职业理念的极大挑战，而且给图书馆通过网络向馆外传播信息以及图书馆之

・9・

间的信息资源共享造成了不可逾越的阻碍。入方式的转换结合起来，而投入方式的转换又要求将过去按人拨款的方式变为按事拨款，即根据图书馆为社会提供的公益性文化服务的规模和质量来确定财政拨款的数量，图书馆再根据服务效果确定内部收入的分配比例。这就又回到了问题的起点。由此可见，公共图书馆的改革还面临着许多深层次的体制及机制问题，绝不是朝夕之间就可实现的。

４　　　劳动人事、收入分配制度改革裹足不前

　　　　　　　　早在２００２年１１月，党的十六大报告就对文化事业和文化产业做了明确区分，提出“公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务”的任务

［１４］

。２００５年６月１７日，孙家

正进一步强调，“公益性文化单位的改革，以‘增加投入、

［１５］

转换机制、增强活力、改善服务’为重点”。至此，中央

５　　　　博物馆、纪念馆的免费开放给公共图书馆带来了

新的压力

　　　　　　　　２００８年２月１５日，中共中央宣传部、财政部、文化部、国家文物局联合下发了《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求，从２００８年起，中央级文化文物部门归口管理的博物馆全部向社会免费开放；各省级综合博物馆全部向社会免费开放；各级宣传和文化文物部门归口管理的列入全国爱国主义教育示范基地的博物馆、纪念馆全部向社会免费开放。过去实行门票制的博物馆、纪念馆要免费开放，资金保障是基础和前提。对此，《通知》要求“各级财政部门应将博物馆、纪念馆免费开放相关经费纳入财政预算，切实予以保障。中央财政设立专项

［１７］资金，重点补助地方博物馆免费开放所需资金”。

对公益性文化事业单位改革的总体思路已非常明晰和全面，就是以增加投入为前提，通过转变运行机制，达到增强活力、改善服务的目的。然而，几年过去了，改革的效果并不明显。

　　　　　　　　我国文化体制改革的首要任务是推进国有经营性文化单位向市场化转制。这种转制完成以后，目前用于这些单位的财政拨款将用来发展公益性文化事业，因此，公共图书馆财政拨款的大幅度增加还有待于文化体制改革的进一步推进。另一方面，如果只增加财政投入，不注重投入效益，也达不到增加投入的效果。所以，改变财政投入方式也是当务之急。但是，目前中央和地方政府对图书馆财政投入的主要依据还是图书馆的人员数量和规模，而不是图书馆是否为社会提供了公益性文化服务以及服务的质量和效果，因为对此还缺乏一套严密、可行的评估、考核体系　［１６］。　　　　　　　　按照中央的部署，公益性文化事业单位转变运行机制的主要内容是深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。这是公益性文化事业单位能否增强活力、改善服务的关键。但从公共图书馆改革的实践来看，虽然大多都实行了全员岗位聘任制，并且区分了专业技术岗位、管理岗位和工勤技能岗位及其级别，但由于缺乏相应的社会保障体系做出口，也只能是现有人员的全员聘任，无法做到优胜劣汰、合理分流，无法真正做到由身份管理变为岗位管理，由国家用人变为单位用人，无法使个人与单位的依附—　保护关系转变为自然人与法人的契约关系。没有健全的社会保障制度做基础，图书馆的劳动人事制度改革就只能停滞于现行的换汤不换药的全员岗位聘任阶段，无法继续向前推进。人事制度改革如此，收入分配制度改革也遇到了旧运行机制的阻碍。按照国家现行政策，事业单位人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴４个部分组成。其中，岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求；　薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历；　绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献；　津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位补贴。在上一轮国家机关及事业单位收入分配改革中，公务员的工资当时就已全部到位，但包括公共图书馆在内的许多文化事业单位职工的工资在有些地方（　比如陕西　）只兑现了前两部分，后两部分至今未有着落。本来只拿部分工资，又面临当前的物价上涨，致使这部分人的实际生活水平不升反降。上述是微观层面。从宏观上看，文化事业单位收入分配制度的改革又必须与投

　　　　　　　　公益性博物馆、纪念馆的免费开放，无疑会触发人们同类联想的本能，提出对同为公益性文化服务机构的公共图书馆免费开放的强烈要求。

　　　　　　　　其实，早在２００６年，深圳图书馆和杭州地区的公共图书馆就在全国最先实行了免费服务。２００７年１２月，浙江省图书馆又率先在省级图书馆中实行免费开放。２００８年２月６日（　大年三十　），包括首都图书馆在内的北京市属、区属２４家公共图书馆取消了读者卡工本费。　２月７日（　大年初一），国家图书馆更是强势推出了对读者的减免费政策。这一系列免费行动一时间在社会上激起了巨大波澜，因此，２００７年也被称作我国公共图书馆大规模、快速度迈入免费时代的“元年”，全面免费服务将成为今后的大势所趋。　　　　　　　　免费服务使公共图书馆成了真正的公共物品和文化福利，但也随之带来了读者数量骤增、运行成本加大、文献需求量增加、现有服务能力不足等诸多问题，而这些问题的解决都有赖于政府公共财政的大力支持，否则，免费服务必将是短命的。事实上，目前实行免费开放的图书馆也正是得到了政府财政的大力支持。据国家图书馆馆长詹福瑞介绍，仅２００７年底，中央财政在１３　４００万元购书费的基础上，又向国家图书馆追加专项经费９　３００万元。“正是在国家财政的有力支持下，国家图书馆服务工作的公益性才

　［１８］得到突出体现”。浙江省财政对浙江省图书馆的购书费投

入从１９９８年开始，每年都以１００万元的幅度递增，２００７年浙江省图书馆的购书经费达到１　５６０万元，２００８年将在此基础上再增加２００万元。“有了政府财政投入的保障，我们

［１９］才有进一步免费开放的底气和能力”。

　　　　　　　　与博物馆、纪念馆免费开放不同的是，目前少数公共

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图书馆的免费开放还只是一种行业的自觉行为，并没有上升到国家制度安排的层面。虽然文化部副部长周和平曾表示，中央财政支持国家图书馆免费开放意在为中国公共图书馆树立一个范本［２０］，但树立范本和制度安排毕竟有太大的不同。没有制度的强制性，在经济相对落后的广大中西部地区，虽然也不可避免地受到免费服务的冲击和社会的压力，甚至个别图书馆如成都图书馆已宣布于今年４月２３日起免费开放，但由于这些地区的政府对公共图书馆尤其是基层图书馆欠账太多，要在短时间内实现免费服务，不但需要政府大幅度的资金投入，更要有图书馆服务能力的整体提升，在没有法律规定或制度安排给出时间表的情况下，尽管社会压力巨大，但这一过程也将会是相对漫长的。　　　　　　　　除上述问题以外，职业自律制度、职业权益保障制度、职业准入制度等制度的缺失，也是我国公共图书馆事业发展面临的瓶颈［２１］。由于已有文献论及，这里就不一一赘述了。　　　　　　　　如果仔细剖析以上问题存在的根源，每一项最终都会指向公共图书馆的设立主体——政府，因为“公共图书馆是

［２２］政府为了保障公民的知识权利而选择的一种制度安排”，

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［１９］张　　　　乐．　舍小利获大益　　　浙江公共资源免费背后的启示［ＥＢ／ＯＬ］．（２００８－０１－２２）［２００８－０４－１０］．　ｈｔｔｐ：／／ｊｊｃｋｂ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｇｎｙｗ／２００８－０１／２２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿８２３７２．ｈｔｍ．

［２０］陈一舟．　国家图书馆免费树立了什么“范本”［ＥＢ／ＯＬ］　．　（２００８－０２－

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对掌控在政府手中的公共权威和公共财政具有与生俱来的依赖性。

　　　　　　　　公共权威就是政府在履行社会管理职能过程中体现出来的规范社会组织、协调社会矛盾、维护社会秩序等的权力和能力，能够提供公共图书馆赖以生存和发展的制度环境，而制度在公共图书馆事业发展中又起着基础性的保障作用。制度缺失必然使政府通过图书馆实现和维护公众文化权利成为空谈。公共财政是建立在市场经济条件下的政府财政，是指在市场经济条件下国家为提供公共产品或服务而进行的分配活动或确定的分配关系，是一种满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式［２３］。公共财政具有公共性、非营利性等特征，即公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为界定的；公共财政只能是通过满足社会公共需要的活动为市场的有序运转提供必要的物质基础。公共图书馆作为满足公众文化需求、保障公众知识权利的一种社会组织，同样具有公共性和非营利性的特点，与公共财政有着天然的同质关系，这种关系决定了公共图书馆只能主要依赖公共财政。当然，从欧美国家来看，社会捐助也可以成为公共图书馆的部分资金来源，但在我国社会捐助热情还普遍不高的现实情况下，如果少了公共财政的支持，公共图书馆将根本无法生存。

　　　　　　　　应该说，公共权威缺乏制度供给，公共财政缺少资金保障，是当前我国公共图书馆一切问题的主要根源所在。　　　　　　　　当然，以上问题也都是我国公共图书馆事业发展过程中的问题，发展中的问题只能用发展的办法来解决。只有经济发展了，国力增强了，制度完善了，公共财政的支付能力提高了，政府为公众提供的公共服务才会相应地增多，那时，公共图书馆作为公共文化物品的公益性本质必然得到突显，实现回归。

［作者简介］

尚　　庄　　女，本科，副研究馆员，现在陕西省图书馆学会秘书处工作。　　　　　　　　　　　　　　　　［收稿日期：２００８－０５－０４］

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