（一）案例主体
兰州市出租车行业发展与政策变迁：1982-2013
摘要：本案例描述了兰州市出租车自1982年出现以来，行业先后经历了“两权”个人所有和“两权”归企两个大的时期，个体自由发展、放宽搞活，鼓励发展、所有权，营运权拍卖、“两权”归企四个不同的发展阶段以及1995年、2001年、2012年三次大规模的群体性事件。出租车行业发展与政策变迁既是改革开放以来我国社会迅猛发展的行业缩影，同时也是政府、市场及社会力量变迁的现实呈现，对行业发展的具体处置，也可以折射我国政治、经济及社会领域的诸多变化。
关键词：出租车；公共政策；行业发展；政策变迁；兰州市
1.“两权” 1个人所有时期（1982-2001）
1.1个体自由发展时期（1982-1991）
1982年，兰州出现了第一辆出租车，当年仅有3家出租车行。到1985年，发展到7家出租公司，233辆出租车。1990年，出租公司达到84家，出租车有308辆。1991年兰州市共有中小型客运出租汽车992辆，从业人数达到3000多人，其中，中型客运出租车即“招手停”690辆，264辆分属十个国营、集体单位，436辆属个人；小型出租汽车302辆，152辆分属4个国营、集体单位，120辆属个体；另有8家饭店、旅游单位兼营30辆。
当时，兰州市城市公交车数量较少，只有主干道的1、4、6、9路等路线，难以满足市民出行的需求，但出租车运行线路遍及兰州市各马路街巷，十分便利。因此，出租车成为兰州市人民群众生活中不可缺少的重要组成部分。
1982年至1992年间，兰州市出租车的主力军是“招手停”，“招手停”是市民对当时城市运营车辆的形象称号，根据诸多出租车司机的回忆：
那时的“招手停”基本没有交通规则意识，只要有人打车或是下车它就会不分任何场景立马停下，也就是说那时你可以在兰州市的各道路上随时看见有“招手停”在路的正中间停下，道路比较混乱。(访谈记录：LZG20121031)
针对这种乱象，兰州市政府采取了出租车固定站点管理的方法。政府为了加1 “两权”指出租车车辆的所有权和经营权。
强对只顾挣钱，不顾安全，乱停乱放抢拉乘客的现象很严重，给行车秩序带来了不良影响现象的管理，方便群众乘车，在行车密集的干道设立了固定的停车站点。1这种对出租车实行固定站点的管理方式，从兰州市公安局1989年的报告——（兰公交（1989）009号）进一步得到印证：
政府根据兰州市道路交通情况，进一步加强客运出租车车辆管理，实施改变部分出租车辆的运行性质，规定所有营业性出租小轿车、面包车、旅行车等应一律统称为客运出租车，统一站点、统一票价、统一管理，在原来停靠站点的基础上增设6处站点。
此时，出租车行业实质的经营方式是个体经营，出租车司机一般拥有私家轿车、面或中巴，只是由于政策的限制，只能选择挂靠在某个单位的名下，但事实上拥有出租车的所有权及经营权，他们每个月需向出租公司交纳200元左右的“管理费”即可，其余一切都由自己打理。2
当时，出租车车辆类型除了中巴以外还有菲亚特、奥拓、长剑、夜明珠等，最高级品牌是皇冠，皇冠品牌出租车一般选择挂靠在宾馆的服务队名下；规模较大的出租车公司主要有长剑公司、夜明珠公司（今奔马公司3的前身）以及拥有皇冠出租车的金城公司。
1.2政府“放宽搞活”、鼓励个体出租车发展时期（1992-1994）
这个时期兰州市出租车行业出现了爆发性增长。截至1992年12月20日，兰州市已拥有各类中型出租车辆（含小公共汽车）1000多辆；至1994年底，出租车公司达到458家，营运车辆达4861台。
邓小平同志南巡讲话以后，兰州市公路客运通过贯彻“放宽搞活，多家经营”的方针，调动各行业、各部门发展公路客运的积极性。对出租车行业的指标审批较为宽松，并出台相关具体规定：个人或是团体只要拿到出租车指标就可以成立公司。具体的操作流程为有意向经营出租车的个人或团体从出租车的管理机构——城市交通运输管理处批复出租车指标，个人或团体成立出租车公司，公司前往车辆生产厂家购车，公司再将车辆所有权和经营权卖给个人，公司作为管理机构负责本公司车辆运营管理，并收取一定的管理费。此时的出租车品牌为天津大发面的，车身为黄色，出租车公司将所有的手续办好后，交付的价格为48000元，管理费用是一季度一交为840元/季度（其中包括保险费），通过此种流程上牌的出租车约有2000余辆。 1
2
3 兰州市公安局《关于设立出租车站点的报告》（兰公交〔1988〕104号） 兰公交〔1989〕009号文件 奔马公司为目前兰州市规模最大的出租车公司，拥有出租车2000余辆。
在这种政策和操作流程下，从1992年起，许多出租车公司都通过“滚雪球”的方式发展起来。最典型的是当时的“三星”公司，公司老板张某1先交一部分车辆的“预约金”，从政府拿到少量指标，前往生产厂家购车返回兰州，赚到第一桶金；然后，吸引更多的人，拿到更大的指标，逐步扩大了公司规模。
另一部分新增的出租车是“收编”的私人车主。当时个人拥有小汽车，不仅是“身份”的象征，而且考取驾驶证也需单位推荐，因此，能够从事个体租车的从业者家庭条件一般较好，属于体制内的“单位人”，在当时基本都是“非富即贵”的阶层。以这种方式新增的出租车约1000余辆。
此时，兰州市出租车的计价为：面的、“招手停”起步价5元、轿车起步价9元（最高级的皇冠轿车起步价10元），基本上没有按里程计价的观念，而是根据距离和习惯计价，比如从城关区到安宁区（约15公里左右）一口价50元。到1994年的通货膨胀比较严重的时候，有些乘客会直接给整数100元。由于当时市民收入增长较快，再加上城区公交路线较少，公交车严重不能满足市民的需求，因此出租车行业处于黄金时期，在1992年至1994年间，普通出租车每月的净收入可达万元左右。
与此同时，出租车经营风险也相对较高，针对出租车司机的刑事案件高发。1988年发生180多起，1989年发生102起，1990年发生138起，1991年一至四月发生44起。在这些刑事案件中，犯罪分子不仅会抢劫司机钱物，而且会劫持汽车，甚至将司机杀害。在1988年6月至1991年7月三年间，共发生劫持汽车案件24起，其中6名出租车司机遇害，1名司机失踪，5名司机致伤；8辆出租小轿车被损坏，1辆被焚毁。2 笔者访谈过的一名冯姓出租车司机给我们讲了那时他亲身经历的一件事：
记得那天我跑夜班，在正宁路口上来两个年轻人，上车之后他们一个坐在后面，一个坐在副驾驶的位置上，我问他们要去哪里，他们说去安宁那边，我说具体的位置他们说安宁西路。我把他们拉到安宁西路以后，他们要我从一个小巷子里进去，走了一段，我发现这个巷子里没有一个人，让人瘆得慌，走了一半，我就说，你们下车我不送了，我不知道路了。一个人还要与我争论，另一个就在旁边当和事佬，最后他们同意了。同意以后，坐在后面的那个人下车了，但是坐在副驾驶位置上的那人没动，下去的那个人慢慢走到我车门位置，想要拉开车门，我发觉不对劲，一下就把车门反锁了，猛地一脚油门倒车，把那人差点带倒了，然后继续倒车，坐在我旁边的那个人一发现事情不对马上掏出刀子，让我停车，1 案例中有些人名遵循学术研究伦理做匿名处理。
2 详见兰州市公安局文件：兰公交治（1991）第36号，《关于批准发布〈兰州市客运出租汽车治安管理规定〉的请示报告》。
我这时哪里还顾得了，用胳膊直接撞在他脑门上，把刀子打掉了，然后击打了他几下，把他打蒙了，这是我看见先下车的那个小伙子，快跑过来了，我立马换三档，又是一脚油门，车子刷的一下从那个人前面飞过。里面的这个人，发觉事情不对，从里面打开车门跳车了，我从后视镜里面看见他滚了好远好远。这件事情发生以后，我一个星期都没有出车，每天晚上都做噩梦。后来我就不敢再跑晚班了，并且每次出车家里人都会千叮咛万嘱咐。(访谈记录：LZS20130311)
1992年为了应对出租车行业迅速发展给交通治安管理带来的新问题——新的交通事故和治安案件不断发生，城区交通量相对集中，部分路段的拥挤和堵塞严重，兰州市公安局提请市政府审批《关于加强客运出租车辆管理的紧急报告》，提出了“总量控制，车辆单双号通行”的建议，想要从根本上改变客运交通秩序混乱的状况。
1993年10月兰州市交通局，颁发了《兰州市出租汽车客运管理办法（试行）》，在谈及条例颁布原因的时候，文件中提到：
“由于旅客运输接触面广，从业人员组成复杂，部分经营者致富心切，不讲职业道德，见利忘义服务质量差，服务态度恶劣，乱停乱放，交通事故多等问题，引起社会各界的重视，为彻底纠正客运市场存在的问题，应进一步明确划分管理部门的职责，解决公安、城建、交通等部门主次不分、多头管理，政出多门的问题，使主管部门与有关部门按照各自的职能各负其责的行使管理职责。为了进一步规范经营者的经营行为，便于管理者依法管理，经营者依法经营，特颁布此条例”。
1994年，为了加强对出租车的管理，兰州市一方面开始对出租车实行总量控制的手段，限制其数量的盲目增长，规定凡是新购买客运出租车辆申请入户的，运管部门需要征得公安车管部门同意后再办客运手续，否则公安部门不予办理挂牌入户手续。另一方面，在主城区实行出租车辆尾数单双号限行。具体区域为：东至东岗镇深沟桥以西，西至崔家崖桥以东，北至滨河路（含滨河路）以南，南至白银路（含白银路）以北的范围内，客运出租车辆号牌尾数单号单日通行，双号双日通行。除此之外，还通过设置客运出租车站点，实行定线、定车、定人、限量通行的办法，对市内具有营运资格的客运出租车，由交警支队统一审批，车辆发放营运线路标志牌，标明起止站点，定线营运，对每条线路实行限量通行。
1.3兰州市出租车行业第一次大规模群体性事件
1995年，兰州出租车行业爆发了第一次罢运事件。罢运那天，“招手停”和黄面的，从中山桥附近一直堵到胜利宾馆，绵延两公里。罢运过程中出租车司机和维持秩序的特警、防暴警察发生了冲突。最终，罢运被政府强力终止。此次罢
运的直接诱因是社会上出现传言，政府为了加强出租车行业的管理，要强行报废“招手停”，由于司机恐惧自己的生计受到影响，司机们群情激动，由少部分人牵头组织了这次罢工。然而，此次罢工实质上有更加复杂的原因：
其一，限行之过。1994年10月兰州市出租车的限行政策正式推行，限行之后，出租车司机的收入与以往相比减少了1000余元，限行政策自颁布之日起就遭到了绝大多数出租车司机的强烈反对。
其二，严刑峻法。“招手停”和黄面的由于其本身的灵活性，在道路上随意停靠上客下客，严重影响了道路的正常通行。提到那次罢运，在访谈中，出租车张姓司机说：
黄面的数量多，规则意识差，被市民称为“蝗虫”、“金蛋子”。交警针对出租车司机的处罚很严厉，发展到高峰的时候，出租车不许在路上停下来，一旦停下就会被罚款，罚款的数额50元起步，最多的有交200元的。盖城关区交警大楼期间，有的司机3天被罚了21次，还学习了3天。据说这段期间每个交警被分配了相应数额的罚款任务。司机们称1996年交警处罚力度非常大。由于1994年之前，出租车挣钱相对容易，较少在意那千百块钱，1994年之后，出租车“空驶率”增加，加上限行，大家挣得钱少了。如此重的处罚成为了大家沉重的负担，我们根本无法接受。(访谈记录：LZS20121011)
罢运的最终处理结果是带头的七人被判刑，并在兰州市彻底取缔了“招手停”，同时增加了兰州市公交车的数量和线路。为了准确获知当时兰州市政府处置此次罢运事件的态度，笔者找到了市交通局的退休官员、时任办公室副主任X先生，据他回忆参加处置出租车罢运事件会议时的情景：
此次会议气氛较为压抑，由于此次事件是出租车行业的第一次罢运，领导们都没有处置经验，在解决措施方面有些分歧。但最后领导们都达成共识，必须要强力整治出租车行业，要不然此次事件会成为一个模仿性很强的范本。在政府常务会上，当时的兰州市主要领导朱姓市长最终拍板，彻底取缔“招手停”，增加公交车数目及线路，并责成市交通局迅速落实。（访谈记录：LZG20130411）
1.4经营权拍卖时期（1996-2001）
兰州市出台经营权拍卖政策之后，于1996年和2001年各进行了一次拍卖。1996年是兰州市政府第一次公开拍卖出租车的所有权和经营权。此次共拍卖出租车1600辆，其中800辆夏利车和800辆面的，拍卖的对象是个人，所有权和经营权完全由个人买断，一辆夏利车的拍卖价格18万，一辆面的的拍卖价格是12万。当时政府的承诺是夏利轿车的车辆报废期为8年，面的的报废期为5年，经营权有偿使用10年。
2001年，出租车的所有权和经营权共拍卖了800辆车，其中600辆通过公开招标投标的方式，在基本具备一、二类资质条件的出租汽车企业中对其经营权进行有偿出让，车型在排气量达到1.5升以上的符合环保标准的桑塔纳、捷达、富康品牌中选定一种，其余200辆的经营权有偿出让，面向社会公开竞投，车型由中标企业在桑塔纳、捷达、富康、三厢夏利品牌中选定一种，这次竞投中标获得经营权的车辆，其经营权归属企业不得私自转让，车辆产权由企业和驾驶员以股份方式确定，经营权有偿使用期为10年。此次拍卖的最高价格超过25万元。
这期间除了针对出租车辆进行了规范以外，政府也强化了对出租车公司的管理。1996年以前，兰州市出租车市场基本呈现“多、小、散、弱”的状态，出租车营运模式以个体挂靠公司为主，特许经营权和出租车所有权归个体经营者所有，所挂靠公司是服务性公司，收费多而服务项目少。此时，兰州市出租车公司多达116家，最小的公司只有3辆出租车，出租车的空驶率较高，相互之间的恶性竞争现象非常严重。为了解决此问题，政府鼓励出租车行业实行集约化管理，逐步推进出租车行业的兼并重组，并采取政府和市场两种方式进行：有些规模较小的出租车公司如果经营不善，则被市场直接淘汰，而另一些则是通过政府设置更高的行业准入标准，通过严格的审核而强制淘汰。至2002年底，兰州市出租车行业仅有26家出租车公司。
在运价方面，1999年兰州市物价局对出租车的运价进行了调整和规范。轿车的起步价从9元下调至7元，面的的起步价从5元上调到6元。
2.“两权归企”时期（2001-2013）
2.1“3.12事件”（2001）
2001年3月12日，兰州市爆发了改革开放以来的最大一次群体性事件。此次事件同样恰逢当时兰州市两会召开期间，据事件的亲历者介绍：
事件发生时，兰州市街道上看不见行驶的车辆，道路两边全部是赶路的行人，那些冒险营运的出租车，要么被强行掀翻，拖拽数公里，要么被砸毁，营运人员被打伤。据不完全统计，当时毁坏出租车辆多达百辆以上。此次罢运，伴随着更大规模的游行，参与人数高达万人，游行人员开始在东方红广场、省政府门前等地聚集，后不断向正在召开两会的省政府礼堂移动，出现了游行队伍与防暴警察对峙的局面。由于不法分子混入游行人群，人群中出现了挑衅、打杂等非理性行为，最终导致酿成激烈的冲突，后由警察强力介入后恢复秩序。事件结束后，有数百名参与挑衅及打砸的人员被逮捕。事件结束后的很长时间，出租车仍不敢上路营运，为了恢复出租车市场营运秩序，采取由警察上车的方式，确保出租车营
运安全。(访谈记录：LZH20121011)
笔者收集了大量相关的政府文件及领导讲话，梳理出政府对此次群体性事件的现场处置和事后处理过程：“3.12”事件发生后，党中央、国务院领导和甘肃省委、省政府领导同志高度重视。兰州市委、市政府按照上级领导的指示，及时成立了“3·12”事件处置领导小组。在处置过程中，坚持“疏导与控制结合，以正面疏导为主”和“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”的原则，做到不公开录像，不现场抓人，不激化矛盾，做耐心细致的思想工作。与此同时，以兰州市政府《布告》的形式，公开回应出租车从业者提出的合理要求，切实强化对社会秩序的控制，严防事态扩大，对车站、机场、铁路等部分敏感地区严加布控和防范，责成交通部门组织国有交通企业发挥骨干作用，带头上路营运，并确定修理厂点，紧急抢修被砸车辆，并调动公安民警和运营人员深入各线路，保护营运出租车的安全，及时恢复了正常的营运秩序。
“3·12”事件后，兰州市委、市政府对出租车行业进行了认真清理整顿。
（1）发布了《兰州市禁止客货车辆非法营运暂行办法》，为从重从快打击非法营运车辆提供法规依据。事后取缔“黑车”的281辆，规范了运输服务市场秩序，净化了运输市场环境。（2）在听取出租车行和广大从业者意见的基础上，根据市财政局、物价局、交通局专人深入出租企业内部调查的各类行政事业性收费、经营服务性收费和其他收费项目及其标准，全面清理收费项目，减轻经营者负担。据悉，此次整改取消工商管理、防护网安装等12项收费项目，降低贷款道路建设车辆通行费、车行服务费、岗位培训费等9项收费标准，每年每辆出租车可减少各类收费7660元。（3）改进和完善出租车行业的行政审批制度，加快出租车更新换代步伐，按照总量控制、扶优扶强、提高档次、强化管理的原则，采取宏观调控和市场运作相结合的方式，成立了以兰州市政府分管领导为组长、市交通、监察、物价、财政、公安、工商、环保等部门负责人组成的“兰州市出租汽车到期报废更新换代工作领导小组”，进行了800辆出租车的到期报废、升级换代工作加快了出租车更新换代步伐。（4）以兰州市交通局为主组成了具体工作班子，拟定了《兰州市2001年出租车经营权有偿出让实施方案》，根据本年报废车辆总数，确定了首批投放800辆新车，采取公开招投标的方式，实行经营权有偿出让，最终通过资质审查、严格审核把关，组织召开公开竞投大会，有11家出租车企业以每年4.8万的标的获得600辆出租车经营权，兰州铁路工程经济技术发展总公司以每年12.2万元的成交价获得200辆出租车经营权，这次经营权有偿出让共为市政筹资5320万元。（5）确立出租行业走规模化、集约化的发展途径，推出了“两权归企，统一规费”措施，即车辆所有权和经营权归出租车企业所有，实行承租经营，出租车运价标准由兰州市物价局批准统一执行，每车公里租价
1.4元，基价公里为3公里，起价7元；同时出台了《关于整顿和加强出租汽车行业管理工作的意见》，加大了行业管理力度，对全市原有的96家出租车行、公司，通过兼并、收购、组建股份制公司等多种形式，归并整合为49家，形成了一批规模上有优势、经营上有实力的龙头企业。
探究此次群体性事件的起因，绝大多数出租车行业相关的政府官员、管理者及从业者都认为是事发前社会上盛行一种传言：政府将在2001年进行出租车行业的改革，要将出租车的所有权与经营权收归出租车公司（两权归企）。如果此次改革真的推行，那就意味着1996年拍卖的1600辆出租车的所有权和经营权将会发生权属转移，沦为出租车企业的资产，出租车从业者也由出租车的所有者变为出租车企业的聘用员工。
2.2“两权归企”改革（2001-2002）
“3.12”事件后政府开始逐步推行“两权归企”经营模式改革。“两权归企”，顾名思义出租车的所有权与经营权收归出租车公司，由于北京市实施此种经营模式较早，故在国内出租车行业内部，此种经营模式又被称为“北京模式”。
兰州市出租车“两权归企”的改革，主要是借助强力推行出租车报废政策的方式来进行，出租车企业报废多少辆出租车，政府会相应地给予同等数额的出租车指标，在巨大的利益驱动下，各出租车公司使出了浑身解数，强力推动原有出租车的报废工作。2002年，兰州市大规模更换出租车，先后有3081辆车（大部分为面的）被报废，约占总体的54％，更新的车辆大都为桑塔纳、富康、捷达等高档车型。2002年8月20日上午，由720辆新“轿的”组成的四个方阵在兰州市东方红广场一展风采、整装待发。让广大市民翘首以盼的“轿的”新贵，兰州历史上第一批80辆红旗出租车闪亮登场，并于当日起全面待装，在承担第十届中国兰州投资贸易洽谈会1礼仪接待服务后全面上路，正式投入营运。当日，共有红旗、桑塔纳等品牌的1120辆新出租车开始在市区营运。“红旗”轿的运价经市物价局批准，暂定为3公里起价8元，每公里加价1.6元；单程回空里程费为每车每公里1元；等候费为每5分钟1.6元；夜间用车附加费为每车每公里0.3元。至2002年底，曾经独领兰州出租市场风骚的面的仅剩600余辆。至2003年底，报废后剩余的面的只有100来辆。金城2的出租车市场从此告别“面的时代”，迎来了“轿的时代”。
2.3“两权归企”模式下的兰州市出租车行业（2002-2012）
进入“两权归企”经营模式，有意向从事出租车行业工作的人们，必须先向1
2 简称兰洽会。 兰州别称为金城。
出租车公司缴纳一部分车辆押金，政府核定的数额是6万，出租车辆合约到期之后，车辆押金返还给承租者，然后每个月承租者需要向出租车公司交4000元左右的“份子钱”，“份子钱”主要是由车辆保险、车辆购置成本、营运权购买成本、车行平时的管理成本等项目构成，部分出租车企业还会把车辆的维修保养费用纳入到“份子钱”中。
然而，根据笔者的实际调查，推行“两权归企”经营模式伊始，押金确实是6万。随着时间的推移、竞争的加剧，从业者的承租成本越来越高：除了需要上交6万的押金之外，还需缴纳额外的“打点”费用。这份“打点”费用无任何收据，且合同期满后并不返还。数额从最初的5000元，上涨至3-6万元不等，有些甚至高达8万元左右。“打点”费用不仅与从业者的行业资历、承运竞争形势强弱有关，同时也与承租人的“关系”强度、承租车辆的途径有关，不同的从业者缴纳的数额不一。总体而言，这些年“打点”费用数额不断攀升，与以下两个因素有关，一是城市周边的大量失地农民加入到出租车从业者的行业。兰州市区的不断扩张，周边许多被拆迁的失地农民处于有钱没事干的状态，由于出租车通常被视为技术门槛较低、投资回报率高的行业，大量失地农民的涌入，推高了“打点”费用的不断攀升；其二是行业准入制度执行不到位。出租车行业具有一定的准入门槛，必须具备驾驶证、道路运输从业人员资格证、出租车驾驶员上岗证等资格，有些地方还出台了“出租车行业从业者必须为本市户籍居民”等相关规定。兰州市出租车行业除了驾驶证的考取较为严格之外，道路运输从业人员资格证、出租车驾驶员上岗证的办理较为宽松，虽然也规定“从业者必须为兰州市户籍人口”等具体限制条件，但是在实际的操作中，并未严格执行。目前兰州市出租车从业者，许多是来自甘肃省白银、定西、天水，以及四川、河南等地的人员，进一步加剧了行业的竞争。
“打点”费用的存在，致使众多出租车司机不堪重负，直接引发了2009年兰州市出租车的“短信门”事件。2009年少数人在出租车司机中群发短信，质疑“打点”费用存在的合理性，并积极煽动闹事。但这一事件得到了相关部门的及时制止，严厉查处了相关牵头人员，较好地安抚了出租车司机的情绪，此次事件并未造成实质影响。
截至2012年底，兰州市市区共有出租客运企业26家、出租车6738台。其中：车辆数在500辆以上的一级资质企业3户，车辆数在100辆以上的二级企业24户，因特殊原因车辆数达不到二级资质的企业1户，出租汽车经营体制为“两权归企、承租经营”模式（车辆所有权、经营权归企业，个人实行承租经营）。同时，现行出租汽车运价长期未作调整。兰州市目前出租汽车运价标准为：基价
公里为3公里，起价7.00元，每车公里租价1.4元；单程10公里以远，每车公里加收50%；等候费每5分钟1.4元，夜间用车附加费每车公里0.2元。现行出租汽车运价于2000年经市物价局批准执行，13年来一直未作调整。当笔者到市交通局、城市交通运输管理处等相关主管部门调研时，一位出租车管理机构的领导坦诚地说到：
兰州市出租车政策十多年都没变过了，我们没有最新的数据，目前我们这里的数据与五年前、甚至十年前没有太多差别。(访谈记录：LZG20121103)
2.4“5.1停运”的前因后果
2012年5月1日，兰州市出租车行业爆发了“5.1”停运事件，全城大部分出租车休业，有数辆出租车被砸损坏。此次停运事件的直接起因是2012年4月底兰州市城区数家加气站同时封闭检修改造，致使长期存在的出租车加气难问题“雪上加霜”，再加上城市交通日趋拥堵，“黑车”营运打击不力、限行政策导致出租车从业者收入下滑等问题。更深层次原因是“两权归企”经营模式造成了出租车司机负担过重、份子钱过高等矛盾的集中爆发。
兰州市出租车的加气难问题由来已久。2005年兰州市启动出租车的“油改气”工程，2006年底全部出租车改造完成。出租车分为白班和夜班，分别需要在早上7点和下午6点交车。1按照出租车的行业惯例，交车之时，出租车司机必须将气罐加满。一罐燃气最多能跑100公里左右，所以司机中途还需加气一次。此时，兰州市城区一共有9座加气站，每次加气所耗费时间为一个小时左右。2008年以来，兰州市私家车数目快速增长，很多私家车也进行了“油改气”，致使加气站愈发拥堵，耗费时间更长。据调查，2010年，出租车加气的等待时间大约为2个小时；2012年4月，兰州市共有加气站13座，但其中有3座集中同时检修停业，出租车每次加气的等待时间在3小时以上，一个班次需要加气两次，耗费时间长达5-6小时，占到每个班次营运时间一半左右，一时间，出租车从业者面临着每天运营必将亏损的困境。
与此同时，自2010年下半年开始，兰州市进入了历史最为拥堵的时期。据访谈中的多位出租车司机介绍：
2010年下半年以前每天出租车的行驶里程在200多公里，而进入2010年下半年后，出租车只能跑个120多公里。跑的公里数少了，收入相应减少，单双号限行依旧、“份子钱”涨势依旧、黑车街上横行，生活拮据，生活压力增大。(访1 出租车的白班和夜班是出租车行业术语，其划分标准是按营运时间：白班是白天营运，夜班是夜晚营运，大班是指司机白天和夜晚持续营运；出租车行业通常是采取人歇车不歇的经营模式，交车是指白班和夜班司机的更换。
谈记录：LZS20130303)
“停运事件”发生后，政府部门迅速做出反应。5月3日上午，兰州市委、市政府针对“2012年4月25日起，兰州市个别出租车司机通过多种方式，以出租车‘加气难’为由，鼓动出租车司机在‘五一’期间停运”事件召开新闻发布会。兰州市副市长牛向东向记者介绍了有关情况，并与兰州市相关部门负责人回答记者提问。针对出租车停运的问题，市政府各有关部门按照统一部署，密切监控事态进展，及时公布有关信息，深入开展劝解疏导工作。经过公安、交通、车行等多方面做工作，截至5月2日晚，部分停运出租车已陆续上路运营，中心城区出租车发运情况正在好转，出租车行业总体趋向平稳。据兰州市副市长牛向东说，在获知部分出租车司机因“加气难”问题鼓动在“五一”期间停运的信息后，兰州市委政法委、市委宣传部、市发改委、公安局、交通局、建设局、交警支队等相关部门联合行动，迅速采取积极措施，及时化解出租车行业出现的不稳定因素。“五一”前，兰州市发改委已衔接甘肃省省发改委同意延长公交公司加气站对外营业时间；兰州市公安、交通、城运、出租车行等部门密切配合，积极引导，化解矛盾，防止发生集体停运事件，公安部门出动警力全力维护出租车营运市场秩序，坚决制止无理阻拦出租车营运的行为；兰州市建设局迅速加强对加气站的监管，督促进行检修的加气站加快施工，尽早恢复供气，同时有序安排其余加气站检修时间，检修的三座加气站已于“五一”前已全部恢复供气；兰州市交通部门组织工作人员对全市客流、车流密集的重点地段展开全天候巡查，及时掌握出租汽车营运状况。还提到“加气难”问题要积极向甘肃省省发改委衔接，尽快审批、新建一批加气站，同时在现有具备条件的加气站开通出租车加气“绿色通道”，缓解出租车加气压力；对“黑车”问题要实行属地化管理，采取更加有力的措施，坚决依法予以打击，切实维护运营市场秩序。
根据此次“五一”期间出租车停运事件，兰州市政府吸取教训，做出事后处理工作的决议，加强与基层的沟通。牛向东最后提到，兰州市政府将按照标本兼治、远近结合的原则，采取三项措施努力解决出租车司机关心的问题。
一是要妥善解决“加气难”问题。一方面最大限度地挖掘现有加气站供气潜力。由兰州市建设局负责，兰州市公安局、兰州市城管执法局配合，对有条件的加气站开通“绿色通道”，优先保证出租车加气，要求各加气站每天11时—13时，17时—19时为出租车加气专用时段，各加气站一律停止向社会车辆加气，专供出租车汽车加气，遇到出租车加气高峰，要及时开放其它通道供出租车加气，减少出租车等候时间。各个加气站所在辖区执法局、派出所要派专人协助维护加气站秩序。要对现有加气站进行扩能改造，增加气枪数量，进一步提升加气能力。
要建立长效机制，切实加强对加气站的管理，提高服务质量，今后对加气站的改造、维修，要在不影响加气能力的前提下，逐级报批，逐个检修。同时，借鉴外地成功经验，尽快研究制定民用车辆定量供气措施，研究制定具体工作方案，在最短的时间内启动实施。另一方面是加快新建加气站的落地建成步伐。由兰州市发改委负责协调甘肃省省发改委加快新建加气站的审批进度；由兰州市规划局负责，根据现状实际，适当调整加气站定点规划，优先考虑城市出入口空地、拆迁较少的土地作为新建加气站选址，便于落地建设；由兰州市国土局负责，加快办理土地供应手续，对自有用地或已取得土地手续的单位可边建设边办理手续，保证加气站尽快建成投运，鼓励竞得特许经营权单位通过租用建设用地等多种方式进行建设；由兰州市建设局负责，加快审批建设手续。最后是通过建设临时加气站和采购移动加气车等方式，满足出租车加气需求。由兰州中石油昆仑燃气公司负责，在保障安全的前提下，抓紧购买一批移动加气车投入使用。由兰州市建设局牵头，市发改委、国土局、规划局等部门配合，尽快在城市出入口增设临时加气站点，力争短期内有效缓解“加气难”压力。
二是要集中开展打击“黑车”专项整治行动。根据兰州市委常委会议决定，要进一步加大打击非法营运力度，下放“黑车”治理权限，实行属地化管理。由兰州市交通局负责，强化协调指导力度，尽快制定工作方案。由各城区政府负责，具体组织实施“黑车”整治专项行动。同时，兰州市政府将抓紧制定《兰州市道路交通运输条例》和《兰州市出租汽车管理条例》，尽早提交市人大审议通过，确保兰州市出租汽车行业管理有法可依、规范管理。
三是要畅通与出租车司机的联系渠道。通过建立与出租车司机联系机制，进一步畅通出租车司机反映诉求和实际困难的渠道，兰州市政府分管领导和市交通局班子成员要包干联系出租车行，定期走访慰问，及时掌握行业情况和驾驶员诉求，进一步畅通信息渠道，及时解决出租车司机的实际困难和问题。
2012年11月，兰州开始了调整出租车管理政策，从2012年11月起，开始试行出租车以尾号限行1取代单双号限行。在出租车政策调整过程中，不仅存在政府、从业者、乘客之间存在利益冲突，而且在政府内部各管理机关之间、从业者中的车主和司机之间2以及乘客之间也存在意见分歧。在谈及政府各部门在出租车限行政策调整的立场及观点时，兰州市交通局Y主任回应道：
1
尾号限行是指将出租车按车牌尾号分为1和6、2和7、3和8、4和9、0和5共计五组，按照对应的日
期依次限行。如车牌尾号为1、6的机动车，每月1日、6日、11日、16日、21日、26日、31日为限行时间，其他号码如此类推。 2
按照行业术语，车主通常是指直接从出租车公司承租车辆的从业者，司机是从车主手中承租车辆运营权的从业者。
其实，兰州市交通局一直是力主放开出租车限行的，因为公共交通的限行，这在全世界而言恐怕都是绝无仅有的。然而，交通主管部门错过了政策调整的机遇期，2005年之后，兰州市出租车数量已经开始不能满足市民出行的需要，但是此时并未增加出租车数量或取消出租车限行。2008年之后，兰州市堵车已经逐步严重了。在此后兰州市政府讨论是否取消出租车限行政策时，交通局仍然力主坚持取消，但交警支队的领导强烈反对，认为兰州市堵车已经非常严重了，依据国际经验，1辆出租车的道路占有量相当于私家车的8-10辆，如果放开尾号限行，相当于兰州市每天瞬间增加一万辆以上的私家车，现在兰州市的交通拥堵已经十分厉害，完全放开岂不是要全城瘫痪。正是由于不同部门的意见分歧，谁也不愿意承担因出租车限行政策调整而带来的交通拥堵、市民怨言等方面的责任，导致市政府迟迟没有改变这一政策，一直维持现状至今。(访谈记录：LZG20130403)
2.5兰州市出租车行业调整期（2013至今）
2013年，兰州市客运出租车运价调整进入实质性阶段。2013年3月15日，因兰州安宁区域快速公交系统（Bus Rapid Transit）投入使用，原有线路310路取消营运，99辆原310路公交车退出市场，置换为214辆出租车正式上路运营。这批出租车装有新式计价器、GPS监控设备，在部分增加出租车运力、缓解“打车难”问题的同时，还将作为出租车电召预约、刷卡等信息化业务推广的试点。
2013年5月31日，市物价局发布公告：经市政府同意，拟于2013年第三季度召开兰州市客运出租车运价调整听证会，市物价局同时公布了听证会参加人构成及产生办法。8月1日，兰州市出租车起步价调整为10元/3公里。
2013年9月30日，甘肃兰州创业者出租车有限公司200辆出租车投运发车。甘肃兰州创业者出租车公司是由市政府批准成立的兰州市第28家出租车公司。该公司将在兰州市出租车行业中率先采用“两权归企、公车公营”的新模式，驾驶员与企业之间的关系由现行的承租经营改为招聘制，双方确立劳动关系，进行员工化管理。
至2013年底，兰州市共有出租车7152辆，出租车企业28家，并且开始了对“两权归企”模式改革的新探索。
结束语：兰州市出租车政策将何去何从？
据出租车政府主管部门的统计数据，一方面，打车难、强行拼车、司机拒载
位居兰州市出租车监督投诉电话的前列，市民对此怨声载道；另一方面，兰州市黑车市场火爆，保守估计兰州市目前有黑车总数约10000余辆。
对此现象，多位专家及大多数市民基本形成共识，即兰州市城区出租车不足是此乱象的根源，出租车市场供求失衡。为此，立法和行业管理部门应该根据实际情况适时出台相关法律规定，根据兰州实际需求合理投放新的运力，使之与城市化发展相匹配，从根本上解决出租车运力供求之间的矛盾。
然而，针对兰州出租车市场供求失衡的现状，兰州市政府不仅没有大幅度增加出租车数量，反而是仍延续出租车限行的措施，致使这一问题长期得不到解决。在笔者前期的调研过程中了解到，对于此问题，兰州市相关政府部门的意见并不一致：
兰州市交通局及运管处一直呼吁正视兰州市出租车运力不足的问题，力主改变当前出租车限行政策，增加出租车投入数量，引入多种不同经营模式，加大出租车行业整治力度，实现出租车市场的有序运营。
而兰州市交警支队对此则持坚定的反对意见，认为当前兰州市交通已经足够拥堵。自2012年至2020年相继开工的污水管道铺设、“上胯下穿”立体交通、地铁、城市轨道等市政项目，将会进一步加剧日益拥堵的交通状况。按照国际通行标准，一辆出租车的道路占有量相当于8-12辆私家车，如果全面放开出租车限行政策，相当于兰州城区每天瞬间增加15000辆左右的私家车1，这对于东西狭长地形的兰州市城市布局，无疑是雪上加霜，有极大可能导致兰州市全城瘫痪。因此，力主短期内不放开出租车政策。
而兰州市主管领导，对于改变当前出租车限行政策的风险存有疑虑，较为关注取消限行政策之后的交通瘫痪及其他问题，倾向于不改变当前限行政策。至此，政府主管部门一直未有改变出租车限行政策的提议，也倾向于实施总量严格控制的政策，使得兰州市成为全国乃至全世界罕见的对公共交通限行的城市。
那么，与出租车政策关系最为密切兰州市出租车司机是何态度呢？笔者曾于2013年5月，对兰州市出租车司机进行了一次问卷调查。在对待限行政策方面，大部分的司机都支持不限行，若要在1994年实行的单双号限行和2012年实行的尾号限行之间做出选择的话，大多数出租车政策宁愿选择以往的单双号限行政策。这是因为，先前的单双号限行政策的实施范围，较现有尾号限行政策实施范围要小，严格程度要宽松一些。在单双号限行政策时期，出租车可以在不在限行范围之内的城郊营运，汽车维修保养也可以临时进入城区，而实施尾号限行政策
1
按照当前兰州市出租车尾号限行规定，除双休日和节假日之外，每天限行的数目约为出租车数量的20%，即7152*0.2=1430.4。
之后，限行期间，出租车绝对不可以上路营运，即使维修保养也只能选择在营运日期内进行。两相比较，出租车司机的收入在原有的单双号限行政策实施情况下挣得更多；在总量控制政策上，司机们希望政府继续执行，这样可以使得出租车市场的竞争格局可控。在出租车管理模式上，司机们普遍认为2001年前的个体经营模式好。
而市民则普遍希望政府能够放开出租车总量控制及限行政策，使城市出行更为理想。不同的利益相关者对兰州市出租车政策的期待各有不同。未来兰州市出租车政策到底会走向何方，让我们一起拭目以待。
思考题：
1.1996年至2002年，兰州市出租车行业完成了出租车公司的合并，出租车公司由116家合并为26家。在这次合并中兰州市政府是如何利用行政手段和市场的力量来实现既定目标的？
2.如何从政策变迁过程中政治、利益和科学的多元平衡的视角去分析兰州市1994年开始正式实行的出租车行业总量控制政策和单双号限行政策？
3.兰州市出租车行业的公共政策三十余年的历史变迁呈现出怎样的特点，哪些公共政策的经典理论可以引入？
4、在出租车等类似政府管制性行业中，哪些环节容易引发权力寻租，可以制定哪些制度及措施予以防范。
5．假如你是兰州市出租车行业的主管领导，你如何来进行兰州市出租车行业的改革？
附录：
1.案例采写的初衷
此案例是笔者对就职高校所在城市兰州市出租车行业公共政策的思考。2010年上半年，笔者作为引进人才，调动至兰州大学管理学院工作。初到兰州，居然发现当时兰州市出租车实行单双号限行的政策，而且此项出租车单双号限行政策是从1994年就开始实施了，出租车作为公共交通出行方式，对其进行限行较为少见的；与此同时，兰州城区的堵车塞车是常态，城区四公里的路程往往需要四十分钟以上，“打车难”成为市民生活中普遍遭遇的事情，出租车等候时间长、拒载挑客情况严重，行业管理混乱，由此激发了笔者对兰州市出租车行业进行关注：为什么兰州市在出租车本身供给不足的情况下，仍然实施出租车限行，而且
限行的方式是强度极大的单双号限行？为此，笔者查阅相关的文献资料，开始了长达两年多的案例采写收集工作，先后到市政府办公厅、图书馆、档案馆、市志办、交通局、城市运输管理处等采集数据，与政府官员、相关学者、出租车行、从业二十多年的出租车司机进行访谈，摸清了兰州市1982-2013年的出租车政策变迁的详细情形，完成了多篇学术论文，形成了兰州市出租车行业发展与政策变迁的案例材料。在案例的采写过程中，笔者发现除了出租车限行政策之外，还有更多令人不解的政策现实：（1）2005年-2013年间，兰州市在册的出租车数量一直未变，始终停留在6738辆的水平，近十年的时间，兰州市城区面积扩大几倍，常住人口大幅增加，但出租车的数量却一直未有变化；（2）1992-1994年间，兰州市出租车数量瞬间增长约5倍，而在2005年之后，兰州市出租车人均保有量明显不足的情况下，兰州市出租车却仍然坚持数量控制的政策，这其中的原因是什么。（3）兰州市出租车历史上有三次大规模的罢工，1995年停运事件、2001年的3.12群体性事件、2012年的5.1停运，这三次罢工的前因后果以及政府的处置态度体现时代特色，彰显公共管理发展的历程。
2.兰州市出租车行业简介
兰州市出租车行业起步于1982年，当时只有3家车行。到1985年，发展到7家出租公司，233辆出租车。1990年，出租公司达到84家，出租车有308辆，这时开始出现了个体出租户，他们大部分虽然挂靠在某个单位的名下，但事实上拥有车的产权及经营权，每个月只向出租公司交纳200元所谓的“管理费”即可，其余一切都由自己打理。1994年，出租车行突增到458家，车辆达4861台。1996年，出租车公司之间开始互相兼并，户数逐年下降，到2002年底，只剩下25家出租车公司。1998年，兰州的出租车已超过6500辆，为了防止盲目发展，市政府有关部门对出租车实行了总量控制，从1998年到2005年，登记在册的出租车总量一直低于6538辆，8年来从来没有超过限额。
截至2012年，兰州市市区共有出租客运企业26家、出租车6738台、从业人员二万。出租车行业实行“两权归企业，统一规费”。即产权跟经营权归企业，实行承租经营。同时，兰州市目前有职业黑车6000-7000辆、非职业黑车约3000辆1。
图一：兰州市出租车数量变迁与时间的关系
3.兰州市出租车政策变迁趋势
表一：出租车政策制定及持续时间一览表
注：表中字母代表的政策如下：S1—出租车的所有权和经营权归属出租车车主；S2—出租车的所有权和经营权归属出租车公司；G1—固定站点；P1、P2、P3—车租车的定价政策；F1—放宽搞活、多家经营政策；T1—出租车行业管理条例；K1—总量控制政策；X1—单双号限行政策；B1、B2—两次营运权拍卖；J1—行业合并政策；R1、R2、R3—三次行业大规模改革政策；Y1、Y2—油改气政策。
4.兰州市区位简介及路网规划
兰州市区位于东西长35公里的黄河谷地中，南北介于皋兰山和九州台间，为宽2—8公里的河谷多级阶地和冲积平原，又称兰州盆地。盆地东西狭长，南北有高逾400米的黄土梁峁山地峙立，使兰州市区呈狭长带状分布于黄河谷地，主要交通线亦因之多呈东西向。
图二 兰州市主城区的卫星地图
图三 兰州市“一横三环九纵”的路网规划
（一）案例主体
兰州市出租车行业发展与政策变迁：1982-2013
摘要：本案例描述了兰州市出租车自1982年出现以来，行业先后经历了“两权”个人所有和“两权”归企两个大的时期，个体自由发展、放宽搞活，鼓励发展、所有权，营运权拍卖、“两权”归企四个不同的发展阶段以及1995年、2001年、2012年三次大规模的群体性事件。出租车行业发展与政策变迁既是改革开放以来我国社会迅猛发展的行业缩影，同时也是政府、市场及社会力量变迁的现实呈现，对行业发展的具体处置，也可以折射我国政治、经济及社会领域的诸多变化。
关键词：出租车；公共政策；行业发展；政策变迁；兰州市
1.“两权” 1个人所有时期（1982-2001）
1.1个体自由发展时期（1982-1991）
1982年，兰州出现了第一辆出租车，当年仅有3家出租车行。到1985年，发展到7家出租公司，233辆出租车。1990年，出租公司达到84家，出租车有308辆。1991年兰州市共有中小型客运出租汽车992辆，从业人数达到3000多人，其中，中型客运出租车即“招手停”690辆，264辆分属十个国营、集体单位，436辆属个人；小型出租汽车302辆，152辆分属4个国营、集体单位，120辆属个体；另有8家饭店、旅游单位兼营30辆。
当时，兰州市城市公交车数量较少，只有主干道的1、4、6、9路等路线，难以满足市民出行的需求，但出租车运行线路遍及兰州市各马路街巷，十分便利。因此，出租车成为兰州市人民群众生活中不可缺少的重要组成部分。
1982年至1992年间，兰州市出租车的主力军是“招手停”，“招手停”是市民对当时城市运营车辆的形象称号，根据诸多出租车司机的回忆：
那时的“招手停”基本没有交通规则意识，只要有人打车或是下车它就会不分任何场景立马停下，也就是说那时你可以在兰州市的各道路上随时看见有“招手停”在路的正中间停下，道路比较混乱。(访谈记录：LZG20121031)
针对这种乱象，兰州市政府采取了出租车固定站点管理的方法。政府为了加1 “两权”指出租车车辆的所有权和经营权。
强对只顾挣钱，不顾安全，乱停乱放抢拉乘客的现象很严重，给行车秩序带来了不良影响现象的管理，方便群众乘车，在行车密集的干道设立了固定的停车站点。1这种对出租车实行固定站点的管理方式，从兰州市公安局1989年的报告——（兰公交（1989）009号）进一步得到印证：
政府根据兰州市道路交通情况，进一步加强客运出租车车辆管理，实施改变部分出租车辆的运行性质，规定所有营业性出租小轿车、面包车、旅行车等应一律统称为客运出租车，统一站点、统一票价、统一管理，在原来停靠站点的基础上增设6处站点。
此时，出租车行业实质的经营方式是个体经营，出租车司机一般拥有私家轿车、面或中巴，只是由于政策的限制，只能选择挂靠在某个单位的名下，但事实上拥有出租车的所有权及经营权，他们每个月需向出租公司交纳200元左右的“管理费”即可，其余一切都由自己打理。2
当时，出租车车辆类型除了中巴以外还有菲亚特、奥拓、长剑、夜明珠等，最高级品牌是皇冠，皇冠品牌出租车一般选择挂靠在宾馆的服务队名下；规模较大的出租车公司主要有长剑公司、夜明珠公司（今奔马公司3的前身）以及拥有皇冠出租车的金城公司。
1.2政府“放宽搞活”、鼓励个体出租车发展时期（1992-1994）
这个时期兰州市出租车行业出现了爆发性增长。截至1992年12月20日，兰州市已拥有各类中型出租车辆（含小公共汽车）1000多辆；至1994年底，出租车公司达到458家，营运车辆达4861台。
邓小平同志南巡讲话以后，兰州市公路客运通过贯彻“放宽搞活，多家经营”的方针，调动各行业、各部门发展公路客运的积极性。对出租车行业的指标审批较为宽松，并出台相关具体规定：个人或是团体只要拿到出租车指标就可以成立公司。具体的操作流程为有意向经营出租车的个人或团体从出租车的管理机构——城市交通运输管理处批复出租车指标，个人或团体成立出租车公司，公司前往车辆生产厂家购车，公司再将车辆所有权和经营权卖给个人，公司作为管理机构负责本公司车辆运营管理，并收取一定的管理费。此时的出租车品牌为天津大发面的，车身为黄色，出租车公司将所有的手续办好后，交付的价格为48000元，管理费用是一季度一交为840元/季度（其中包括保险费），通过此种流程上牌的出租车约有2000余辆。 1
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3 兰州市公安局《关于设立出租车站点的报告》（兰公交〔1988〕104号） 兰公交〔1989〕009号文件 奔马公司为目前兰州市规模最大的出租车公司，拥有出租车2000余辆。
在这种政策和操作流程下，从1992年起，许多出租车公司都通过“滚雪球”的方式发展起来。最典型的是当时的“三星”公司，公司老板张某1先交一部分车辆的“预约金”，从政府拿到少量指标，前往生产厂家购车返回兰州，赚到第一桶金；然后，吸引更多的人，拿到更大的指标，逐步扩大了公司规模。
另一部分新增的出租车是“收编”的私人车主。当时个人拥有小汽车，不仅是“身份”的象征，而且考取驾驶证也需单位推荐，因此，能够从事个体租车的从业者家庭条件一般较好，属于体制内的“单位人”，在当时基本都是“非富即贵”的阶层。以这种方式新增的出租车约1000余辆。
此时，兰州市出租车的计价为：面的、“招手停”起步价5元、轿车起步价9元（最高级的皇冠轿车起步价10元），基本上没有按里程计价的观念，而是根据距离和习惯计价，比如从城关区到安宁区（约15公里左右）一口价50元。到1994年的通货膨胀比较严重的时候，有些乘客会直接给整数100元。由于当时市民收入增长较快，再加上城区公交路线较少，公交车严重不能满足市民的需求，因此出租车行业处于黄金时期，在1992年至1994年间，普通出租车每月的净收入可达万元左右。
与此同时，出租车经营风险也相对较高，针对出租车司机的刑事案件高发。1988年发生180多起，1989年发生102起，1990年发生138起，1991年一至四月发生44起。在这些刑事案件中，犯罪分子不仅会抢劫司机钱物，而且会劫持汽车，甚至将司机杀害。在1988年6月至1991年7月三年间，共发生劫持汽车案件24起，其中6名出租车司机遇害，1名司机失踪，5名司机致伤；8辆出租小轿车被损坏，1辆被焚毁。2 笔者访谈过的一名冯姓出租车司机给我们讲了那时他亲身经历的一件事：
记得那天我跑夜班，在正宁路口上来两个年轻人，上车之后他们一个坐在后面，一个坐在副驾驶的位置上，我问他们要去哪里，他们说去安宁那边，我说具体的位置他们说安宁西路。我把他们拉到安宁西路以后，他们要我从一个小巷子里进去，走了一段，我发现这个巷子里没有一个人，让人瘆得慌，走了一半，我就说，你们下车我不送了，我不知道路了。一个人还要与我争论，另一个就在旁边当和事佬，最后他们同意了。同意以后，坐在后面的那个人下车了，但是坐在副驾驶位置上的那人没动，下去的那个人慢慢走到我车门位置，想要拉开车门，我发觉不对劲，一下就把车门反锁了，猛地一脚油门倒车，把那人差点带倒了，然后继续倒车，坐在我旁边的那个人一发现事情不对马上掏出刀子，让我停车，1 案例中有些人名遵循学术研究伦理做匿名处理。
2 详见兰州市公安局文件：兰公交治（1991）第36号，《关于批准发布〈兰州市客运出租汽车治安管理规定〉的请示报告》。
我这时哪里还顾得了，用胳膊直接撞在他脑门上，把刀子打掉了，然后击打了他几下，把他打蒙了，这是我看见先下车的那个小伙子，快跑过来了，我立马换三档，又是一脚油门，车子刷的一下从那个人前面飞过。里面的这个人，发觉事情不对，从里面打开车门跳车了，我从后视镜里面看见他滚了好远好远。这件事情发生以后，我一个星期都没有出车，每天晚上都做噩梦。后来我就不敢再跑晚班了，并且每次出车家里人都会千叮咛万嘱咐。(访谈记录：LZS20130311)
1992年为了应对出租车行业迅速发展给交通治安管理带来的新问题——新的交通事故和治安案件不断发生，城区交通量相对集中，部分路段的拥挤和堵塞严重，兰州市公安局提请市政府审批《关于加强客运出租车辆管理的紧急报告》，提出了“总量控制，车辆单双号通行”的建议，想要从根本上改变客运交通秩序混乱的状况。
1993年10月兰州市交通局，颁发了《兰州市出租汽车客运管理办法（试行）》，在谈及条例颁布原因的时候，文件中提到：
“由于旅客运输接触面广，从业人员组成复杂，部分经营者致富心切，不讲职业道德，见利忘义服务质量差，服务态度恶劣，乱停乱放，交通事故多等问题，引起社会各界的重视，为彻底纠正客运市场存在的问题，应进一步明确划分管理部门的职责，解决公安、城建、交通等部门主次不分、多头管理，政出多门的问题，使主管部门与有关部门按照各自的职能各负其责的行使管理职责。为了进一步规范经营者的经营行为，便于管理者依法管理，经营者依法经营，特颁布此条例”。
1994年，为了加强对出租车的管理，兰州市一方面开始对出租车实行总量控制的手段，限制其数量的盲目增长，规定凡是新购买客运出租车辆申请入户的，运管部门需要征得公安车管部门同意后再办客运手续，否则公安部门不予办理挂牌入户手续。另一方面，在主城区实行出租车辆尾数单双号限行。具体区域为：东至东岗镇深沟桥以西，西至崔家崖桥以东，北至滨河路（含滨河路）以南，南至白银路（含白银路）以北的范围内，客运出租车辆号牌尾数单号单日通行，双号双日通行。除此之外，还通过设置客运出租车站点，实行定线、定车、定人、限量通行的办法，对市内具有营运资格的客运出租车，由交警支队统一审批，车辆发放营运线路标志牌，标明起止站点，定线营运，对每条线路实行限量通行。
1.3兰州市出租车行业第一次大规模群体性事件
1995年，兰州出租车行业爆发了第一次罢运事件。罢运那天，“招手停”和黄面的，从中山桥附近一直堵到胜利宾馆，绵延两公里。罢运过程中出租车司机和维持秩序的特警、防暴警察发生了冲突。最终，罢运被政府强力终止。此次罢
运的直接诱因是社会上出现传言，政府为了加强出租车行业的管理，要强行报废“招手停”，由于司机恐惧自己的生计受到影响，司机们群情激动，由少部分人牵头组织了这次罢工。然而，此次罢工实质上有更加复杂的原因：
其一，限行之过。1994年10月兰州市出租车的限行政策正式推行，限行之后，出租车司机的收入与以往相比减少了1000余元，限行政策自颁布之日起就遭到了绝大多数出租车司机的强烈反对。
其二，严刑峻法。“招手停”和黄面的由于其本身的灵活性，在道路上随意停靠上客下客，严重影响了道路的正常通行。提到那次罢运，在访谈中，出租车张姓司机说：
黄面的数量多，规则意识差，被市民称为“蝗虫”、“金蛋子”。交警针对出租车司机的处罚很严厉，发展到高峰的时候，出租车不许在路上停下来，一旦停下就会被罚款，罚款的数额50元起步，最多的有交200元的。盖城关区交警大楼期间，有的司机3天被罚了21次，还学习了3天。据说这段期间每个交警被分配了相应数额的罚款任务。司机们称1996年交警处罚力度非常大。由于1994年之前，出租车挣钱相对容易，较少在意那千百块钱，1994年之后，出租车“空驶率”增加，加上限行，大家挣得钱少了。如此重的处罚成为了大家沉重的负担，我们根本无法接受。(访谈记录：LZS20121011)
罢运的最终处理结果是带头的七人被判刑，并在兰州市彻底取缔了“招手停”，同时增加了兰州市公交车的数量和线路。为了准确获知当时兰州市政府处置此次罢运事件的态度，笔者找到了市交通局的退休官员、时任办公室副主任X先生，据他回忆参加处置出租车罢运事件会议时的情景：
此次会议气氛较为压抑，由于此次事件是出租车行业的第一次罢运，领导们都没有处置经验，在解决措施方面有些分歧。但最后领导们都达成共识，必须要强力整治出租车行业，要不然此次事件会成为一个模仿性很强的范本。在政府常务会上，当时的兰州市主要领导朱姓市长最终拍板，彻底取缔“招手停”，增加公交车数目及线路，并责成市交通局迅速落实。（访谈记录：LZG20130411）
1.4经营权拍卖时期（1996-2001）
兰州市出台经营权拍卖政策之后，于1996年和2001年各进行了一次拍卖。1996年是兰州市政府第一次公开拍卖出租车的所有权和经营权。此次共拍卖出租车1600辆，其中800辆夏利车和800辆面的，拍卖的对象是个人，所有权和经营权完全由个人买断，一辆夏利车的拍卖价格18万，一辆面的的拍卖价格是12万。当时政府的承诺是夏利轿车的车辆报废期为8年，面的的报废期为5年，经营权有偿使用10年。
2001年，出租车的所有权和经营权共拍卖了800辆车，其中600辆通过公开招标投标的方式，在基本具备一、二类资质条件的出租汽车企业中对其经营权进行有偿出让，车型在排气量达到1.5升以上的符合环保标准的桑塔纳、捷达、富康品牌中选定一种，其余200辆的经营权有偿出让，面向社会公开竞投，车型由中标企业在桑塔纳、捷达、富康、三厢夏利品牌中选定一种，这次竞投中标获得经营权的车辆，其经营权归属企业不得私自转让，车辆产权由企业和驾驶员以股份方式确定，经营权有偿使用期为10年。此次拍卖的最高价格超过25万元。
这期间除了针对出租车辆进行了规范以外，政府也强化了对出租车公司的管理。1996年以前，兰州市出租车市场基本呈现“多、小、散、弱”的状态，出租车营运模式以个体挂靠公司为主，特许经营权和出租车所有权归个体经营者所有，所挂靠公司是服务性公司，收费多而服务项目少。此时，兰州市出租车公司多达116家，最小的公司只有3辆出租车，出租车的空驶率较高，相互之间的恶性竞争现象非常严重。为了解决此问题，政府鼓励出租车行业实行集约化管理，逐步推进出租车行业的兼并重组，并采取政府和市场两种方式进行：有些规模较小的出租车公司如果经营不善，则被市场直接淘汰，而另一些则是通过政府设置更高的行业准入标准，通过严格的审核而强制淘汰。至2002年底，兰州市出租车行业仅有26家出租车公司。
在运价方面，1999年兰州市物价局对出租车的运价进行了调整和规范。轿车的起步价从9元下调至7元，面的的起步价从5元上调到6元。
2.“两权归企”时期（2001-2013）
2.1“3.12事件”（2001）
2001年3月12日，兰州市爆发了改革开放以来的最大一次群体性事件。此次事件同样恰逢当时兰州市两会召开期间，据事件的亲历者介绍：
事件发生时，兰州市街道上看不见行驶的车辆，道路两边全部是赶路的行人，那些冒险营运的出租车，要么被强行掀翻，拖拽数公里，要么被砸毁，营运人员被打伤。据不完全统计，当时毁坏出租车辆多达百辆以上。此次罢运，伴随着更大规模的游行，参与人数高达万人，游行人员开始在东方红广场、省政府门前等地聚集，后不断向正在召开两会的省政府礼堂移动，出现了游行队伍与防暴警察对峙的局面。由于不法分子混入游行人群，人群中出现了挑衅、打杂等非理性行为，最终导致酿成激烈的冲突，后由警察强力介入后恢复秩序。事件结束后，有数百名参与挑衅及打砸的人员被逮捕。事件结束后的很长时间，出租车仍不敢上路营运，为了恢复出租车市场营运秩序，采取由警察上车的方式，确保出租车营
运安全。(访谈记录：LZH20121011)
笔者收集了大量相关的政府文件及领导讲话，梳理出政府对此次群体性事件的现场处置和事后处理过程：“3.12”事件发生后，党中央、国务院领导和甘肃省委、省政府领导同志高度重视。兰州市委、市政府按照上级领导的指示，及时成立了“3·12”事件处置领导小组。在处置过程中，坚持“疏导与控制结合，以正面疏导为主”和“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”的原则，做到不公开录像，不现场抓人，不激化矛盾，做耐心细致的思想工作。与此同时，以兰州市政府《布告》的形式，公开回应出租车从业者提出的合理要求，切实强化对社会秩序的控制，严防事态扩大，对车站、机场、铁路等部分敏感地区严加布控和防范，责成交通部门组织国有交通企业发挥骨干作用，带头上路营运，并确定修理厂点，紧急抢修被砸车辆，并调动公安民警和运营人员深入各线路，保护营运出租车的安全，及时恢复了正常的营运秩序。
“3·12”事件后，兰州市委、市政府对出租车行业进行了认真清理整顿。
（1）发布了《兰州市禁止客货车辆非法营运暂行办法》，为从重从快打击非法营运车辆提供法规依据。事后取缔“黑车”的281辆，规范了运输服务市场秩序，净化了运输市场环境。（2）在听取出租车行和广大从业者意见的基础上，根据市财政局、物价局、交通局专人深入出租企业内部调查的各类行政事业性收费、经营服务性收费和其他收费项目及其标准，全面清理收费项目，减轻经营者负担。据悉，此次整改取消工商管理、防护网安装等12项收费项目，降低贷款道路建设车辆通行费、车行服务费、岗位培训费等9项收费标准，每年每辆出租车可减少各类收费7660元。（3）改进和完善出租车行业的行政审批制度，加快出租车更新换代步伐，按照总量控制、扶优扶强、提高档次、强化管理的原则，采取宏观调控和市场运作相结合的方式，成立了以兰州市政府分管领导为组长、市交通、监察、物价、财政、公安、工商、环保等部门负责人组成的“兰州市出租汽车到期报废更新换代工作领导小组”，进行了800辆出租车的到期报废、升级换代工作加快了出租车更新换代步伐。（4）以兰州市交通局为主组成了具体工作班子，拟定了《兰州市2001年出租车经营权有偿出让实施方案》，根据本年报废车辆总数，确定了首批投放800辆新车，采取公开招投标的方式，实行经营权有偿出让，最终通过资质审查、严格审核把关，组织召开公开竞投大会，有11家出租车企业以每年4.8万的标的获得600辆出租车经营权，兰州铁路工程经济技术发展总公司以每年12.2万元的成交价获得200辆出租车经营权，这次经营权有偿出让共为市政筹资5320万元。（5）确立出租行业走规模化、集约化的发展途径，推出了“两权归企，统一规费”措施，即车辆所有权和经营权归出租车企业所有，实行承租经营，出租车运价标准由兰州市物价局批准统一执行，每车公里租价
1.4元，基价公里为3公里，起价7元；同时出台了《关于整顿和加强出租汽车行业管理工作的意见》，加大了行业管理力度，对全市原有的96家出租车行、公司，通过兼并、收购、组建股份制公司等多种形式，归并整合为49家，形成了一批规模上有优势、经营上有实力的龙头企业。
探究此次群体性事件的起因，绝大多数出租车行业相关的政府官员、管理者及从业者都认为是事发前社会上盛行一种传言：政府将在2001年进行出租车行业的改革，要将出租车的所有权与经营权收归出租车公司（两权归企）。如果此次改革真的推行，那就意味着1996年拍卖的1600辆出租车的所有权和经营权将会发生权属转移，沦为出租车企业的资产，出租车从业者也由出租车的所有者变为出租车企业的聘用员工。
2.2“两权归企”改革（2001-2002）
“3.12”事件后政府开始逐步推行“两权归企”经营模式改革。“两权归企”，顾名思义出租车的所有权与经营权收归出租车公司，由于北京市实施此种经营模式较早，故在国内出租车行业内部，此种经营模式又被称为“北京模式”。
兰州市出租车“两权归企”的改革，主要是借助强力推行出租车报废政策的方式来进行，出租车企业报废多少辆出租车，政府会相应地给予同等数额的出租车指标，在巨大的利益驱动下，各出租车公司使出了浑身解数，强力推动原有出租车的报废工作。2002年，兰州市大规模更换出租车，先后有3081辆车（大部分为面的）被报废，约占总体的54％，更新的车辆大都为桑塔纳、富康、捷达等高档车型。2002年8月20日上午，由720辆新“轿的”组成的四个方阵在兰州市东方红广场一展风采、整装待发。让广大市民翘首以盼的“轿的”新贵，兰州历史上第一批80辆红旗出租车闪亮登场，并于当日起全面待装，在承担第十届中国兰州投资贸易洽谈会1礼仪接待服务后全面上路，正式投入营运。当日，共有红旗、桑塔纳等品牌的1120辆新出租车开始在市区营运。“红旗”轿的运价经市物价局批准，暂定为3公里起价8元，每公里加价1.6元；单程回空里程费为每车每公里1元；等候费为每5分钟1.6元；夜间用车附加费为每车每公里0.3元。至2002年底，曾经独领兰州出租市场风骚的面的仅剩600余辆。至2003年底，报废后剩余的面的只有100来辆。金城2的出租车市场从此告别“面的时代”，迎来了“轿的时代”。
2.3“两权归企”模式下的兰州市出租车行业（2002-2012）
进入“两权归企”经营模式，有意向从事出租车行业工作的人们，必须先向1
2 简称兰洽会。 兰州别称为金城。
出租车公司缴纳一部分车辆押金，政府核定的数额是6万，出租车辆合约到期之后，车辆押金返还给承租者，然后每个月承租者需要向出租车公司交4000元左右的“份子钱”，“份子钱”主要是由车辆保险、车辆购置成本、营运权购买成本、车行平时的管理成本等项目构成，部分出租车企业还会把车辆的维修保养费用纳入到“份子钱”中。
然而，根据笔者的实际调查，推行“两权归企”经营模式伊始，押金确实是6万。随着时间的推移、竞争的加剧，从业者的承租成本越来越高：除了需要上交6万的押金之外，还需缴纳额外的“打点”费用。这份“打点”费用无任何收据，且合同期满后并不返还。数额从最初的5000元，上涨至3-6万元不等，有些甚至高达8万元左右。“打点”费用不仅与从业者的行业资历、承运竞争形势强弱有关，同时也与承租人的“关系”强度、承租车辆的途径有关，不同的从业者缴纳的数额不一。总体而言，这些年“打点”费用数额不断攀升，与以下两个因素有关，一是城市周边的大量失地农民加入到出租车从业者的行业。兰州市区的不断扩张，周边许多被拆迁的失地农民处于有钱没事干的状态，由于出租车通常被视为技术门槛较低、投资回报率高的行业，大量失地农民的涌入，推高了“打点”费用的不断攀升；其二是行业准入制度执行不到位。出租车行业具有一定的准入门槛，必须具备驾驶证、道路运输从业人员资格证、出租车驾驶员上岗证等资格，有些地方还出台了“出租车行业从业者必须为本市户籍居民”等相关规定。兰州市出租车行业除了驾驶证的考取较为严格之外，道路运输从业人员资格证、出租车驾驶员上岗证的办理较为宽松，虽然也规定“从业者必须为兰州市户籍人口”等具体限制条件，但是在实际的操作中，并未严格执行。目前兰州市出租车从业者，许多是来自甘肃省白银、定西、天水，以及四川、河南等地的人员，进一步加剧了行业的竞争。
“打点”费用的存在，致使众多出租车司机不堪重负，直接引发了2009年兰州市出租车的“短信门”事件。2009年少数人在出租车司机中群发短信，质疑“打点”费用存在的合理性，并积极煽动闹事。但这一事件得到了相关部门的及时制止，严厉查处了相关牵头人员，较好地安抚了出租车司机的情绪，此次事件并未造成实质影响。
截至2012年底，兰州市市区共有出租客运企业26家、出租车6738台。其中：车辆数在500辆以上的一级资质企业3户，车辆数在100辆以上的二级企业24户，因特殊原因车辆数达不到二级资质的企业1户，出租汽车经营体制为“两权归企、承租经营”模式（车辆所有权、经营权归企业，个人实行承租经营）。同时，现行出租汽车运价长期未作调整。兰州市目前出租汽车运价标准为：基价
公里为3公里，起价7.00元，每车公里租价1.4元；单程10公里以远，每车公里加收50%；等候费每5分钟1.4元，夜间用车附加费每车公里0.2元。现行出租汽车运价于2000年经市物价局批准执行，13年来一直未作调整。当笔者到市交通局、城市交通运输管理处等相关主管部门调研时，一位出租车管理机构的领导坦诚地说到：
兰州市出租车政策十多年都没变过了，我们没有最新的数据，目前我们这里的数据与五年前、甚至十年前没有太多差别。(访谈记录：LZG20121103)
2.4“5.1停运”的前因后果
2012年5月1日，兰州市出租车行业爆发了“5.1”停运事件，全城大部分出租车休业，有数辆出租车被砸损坏。此次停运事件的直接起因是2012年4月底兰州市城区数家加气站同时封闭检修改造，致使长期存在的出租车加气难问题“雪上加霜”，再加上城市交通日趋拥堵，“黑车”营运打击不力、限行政策导致出租车从业者收入下滑等问题。更深层次原因是“两权归企”经营模式造成了出租车司机负担过重、份子钱过高等矛盾的集中爆发。
兰州市出租车的加气难问题由来已久。2005年兰州市启动出租车的“油改气”工程，2006年底全部出租车改造完成。出租车分为白班和夜班，分别需要在早上7点和下午6点交车。1按照出租车的行业惯例，交车之时，出租车司机必须将气罐加满。一罐燃气最多能跑100公里左右，所以司机中途还需加气一次。此时，兰州市城区一共有9座加气站，每次加气所耗费时间为一个小时左右。2008年以来，兰州市私家车数目快速增长，很多私家车也进行了“油改气”，致使加气站愈发拥堵，耗费时间更长。据调查，2010年，出租车加气的等待时间大约为2个小时；2012年4月，兰州市共有加气站13座，但其中有3座集中同时检修停业，出租车每次加气的等待时间在3小时以上，一个班次需要加气两次，耗费时间长达5-6小时，占到每个班次营运时间一半左右，一时间，出租车从业者面临着每天运营必将亏损的困境。
与此同时，自2010年下半年开始，兰州市进入了历史最为拥堵的时期。据访谈中的多位出租车司机介绍：
2010年下半年以前每天出租车的行驶里程在200多公里，而进入2010年下半年后，出租车只能跑个120多公里。跑的公里数少了，收入相应减少，单双号限行依旧、“份子钱”涨势依旧、黑车街上横行，生活拮据，生活压力增大。(访1 出租车的白班和夜班是出租车行业术语，其划分标准是按营运时间：白班是白天营运，夜班是夜晚营运，大班是指司机白天和夜晚持续营运；出租车行业通常是采取人歇车不歇的经营模式，交车是指白班和夜班司机的更换。
谈记录：LZS20130303)
“停运事件”发生后，政府部门迅速做出反应。5月3日上午，兰州市委、市政府针对“2012年4月25日起，兰州市个别出租车司机通过多种方式，以出租车‘加气难’为由，鼓动出租车司机在‘五一’期间停运”事件召开新闻发布会。兰州市副市长牛向东向记者介绍了有关情况，并与兰州市相关部门负责人回答记者提问。针对出租车停运的问题，市政府各有关部门按照统一部署，密切监控事态进展，及时公布有关信息，深入开展劝解疏导工作。经过公安、交通、车行等多方面做工作，截至5月2日晚，部分停运出租车已陆续上路运营，中心城区出租车发运情况正在好转，出租车行业总体趋向平稳。据兰州市副市长牛向东说，在获知部分出租车司机因“加气难”问题鼓动在“五一”期间停运的信息后，兰州市委政法委、市委宣传部、市发改委、公安局、交通局、建设局、交警支队等相关部门联合行动，迅速采取积极措施，及时化解出租车行业出现的不稳定因素。“五一”前，兰州市发改委已衔接甘肃省省发改委同意延长公交公司加气站对外营业时间；兰州市公安、交通、城运、出租车行等部门密切配合，积极引导，化解矛盾，防止发生集体停运事件，公安部门出动警力全力维护出租车营运市场秩序，坚决制止无理阻拦出租车营运的行为；兰州市建设局迅速加强对加气站的监管，督促进行检修的加气站加快施工，尽早恢复供气，同时有序安排其余加气站检修时间，检修的三座加气站已于“五一”前已全部恢复供气；兰州市交通部门组织工作人员对全市客流、车流密集的重点地段展开全天候巡查，及时掌握出租汽车营运状况。还提到“加气难”问题要积极向甘肃省省发改委衔接，尽快审批、新建一批加气站，同时在现有具备条件的加气站开通出租车加气“绿色通道”，缓解出租车加气压力；对“黑车”问题要实行属地化管理，采取更加有力的措施，坚决依法予以打击，切实维护运营市场秩序。
根据此次“五一”期间出租车停运事件，兰州市政府吸取教训，做出事后处理工作的决议，加强与基层的沟通。牛向东最后提到，兰州市政府将按照标本兼治、远近结合的原则，采取三项措施努力解决出租车司机关心的问题。
一是要妥善解决“加气难”问题。一方面最大限度地挖掘现有加气站供气潜力。由兰州市建设局负责，兰州市公安局、兰州市城管执法局配合，对有条件的加气站开通“绿色通道”，优先保证出租车加气，要求各加气站每天11时—13时，17时—19时为出租车加气专用时段，各加气站一律停止向社会车辆加气，专供出租车汽车加气，遇到出租车加气高峰，要及时开放其它通道供出租车加气，减少出租车等候时间。各个加气站所在辖区执法局、派出所要派专人协助维护加气站秩序。要对现有加气站进行扩能改造，增加气枪数量，进一步提升加气能力。
要建立长效机制，切实加强对加气站的管理，提高服务质量，今后对加气站的改造、维修，要在不影响加气能力的前提下，逐级报批，逐个检修。同时，借鉴外地成功经验，尽快研究制定民用车辆定量供气措施，研究制定具体工作方案，在最短的时间内启动实施。另一方面是加快新建加气站的落地建成步伐。由兰州市发改委负责协调甘肃省省发改委加快新建加气站的审批进度；由兰州市规划局负责，根据现状实际，适当调整加气站定点规划，优先考虑城市出入口空地、拆迁较少的土地作为新建加气站选址，便于落地建设；由兰州市国土局负责，加快办理土地供应手续，对自有用地或已取得土地手续的单位可边建设边办理手续，保证加气站尽快建成投运，鼓励竞得特许经营权单位通过租用建设用地等多种方式进行建设；由兰州市建设局负责，加快审批建设手续。最后是通过建设临时加气站和采购移动加气车等方式，满足出租车加气需求。由兰州中石油昆仑燃气公司负责，在保障安全的前提下，抓紧购买一批移动加气车投入使用。由兰州市建设局牵头，市发改委、国土局、规划局等部门配合，尽快在城市出入口增设临时加气站点，力争短期内有效缓解“加气难”压力。
二是要集中开展打击“黑车”专项整治行动。根据兰州市委常委会议决定，要进一步加大打击非法营运力度，下放“黑车”治理权限，实行属地化管理。由兰州市交通局负责，强化协调指导力度，尽快制定工作方案。由各城区政府负责，具体组织实施“黑车”整治专项行动。同时，兰州市政府将抓紧制定《兰州市道路交通运输条例》和《兰州市出租汽车管理条例》，尽早提交市人大审议通过，确保兰州市出租汽车行业管理有法可依、规范管理。
三是要畅通与出租车司机的联系渠道。通过建立与出租车司机联系机制，进一步畅通出租车司机反映诉求和实际困难的渠道，兰州市政府分管领导和市交通局班子成员要包干联系出租车行，定期走访慰问，及时掌握行业情况和驾驶员诉求，进一步畅通信息渠道，及时解决出租车司机的实际困难和问题。
2012年11月，兰州开始了调整出租车管理政策，从2012年11月起，开始试行出租车以尾号限行1取代单双号限行。在出租车政策调整过程中，不仅存在政府、从业者、乘客之间存在利益冲突，而且在政府内部各管理机关之间、从业者中的车主和司机之间2以及乘客之间也存在意见分歧。在谈及政府各部门在出租车限行政策调整的立场及观点时，兰州市交通局Y主任回应道：
1
尾号限行是指将出租车按车牌尾号分为1和6、2和7、3和8、4和9、0和5共计五组，按照对应的日
期依次限行。如车牌尾号为1、6的机动车，每月1日、6日、11日、16日、21日、26日、31日为限行时间，其他号码如此类推。 2
按照行业术语，车主通常是指直接从出租车公司承租车辆的从业者，司机是从车主手中承租车辆运营权的从业者。
其实，兰州市交通局一直是力主放开出租车限行的，因为公共交通的限行，这在全世界而言恐怕都是绝无仅有的。然而，交通主管部门错过了政策调整的机遇期，2005年之后，兰州市出租车数量已经开始不能满足市民出行的需要，但是此时并未增加出租车数量或取消出租车限行。2008年之后，兰州市堵车已经逐步严重了。在此后兰州市政府讨论是否取消出租车限行政策时，交通局仍然力主坚持取消，但交警支队的领导强烈反对，认为兰州市堵车已经非常严重了，依据国际经验，1辆出租车的道路占有量相当于私家车的8-10辆，如果放开尾号限行，相当于兰州市每天瞬间增加一万辆以上的私家车，现在兰州市的交通拥堵已经十分厉害，完全放开岂不是要全城瘫痪。正是由于不同部门的意见分歧，谁也不愿意承担因出租车限行政策调整而带来的交通拥堵、市民怨言等方面的责任，导致市政府迟迟没有改变这一政策，一直维持现状至今。(访谈记录：LZG20130403)
2.5兰州市出租车行业调整期（2013至今）
2013年，兰州市客运出租车运价调整进入实质性阶段。2013年3月15日，因兰州安宁区域快速公交系统（Bus Rapid Transit）投入使用，原有线路310路取消营运，99辆原310路公交车退出市场，置换为214辆出租车正式上路运营。这批出租车装有新式计价器、GPS监控设备，在部分增加出租车运力、缓解“打车难”问题的同时，还将作为出租车电召预约、刷卡等信息化业务推广的试点。
2013年5月31日，市物价局发布公告：经市政府同意，拟于2013年第三季度召开兰州市客运出租车运价调整听证会，市物价局同时公布了听证会参加人构成及产生办法。8月1日，兰州市出租车起步价调整为10元/3公里。
2013年9月30日，甘肃兰州创业者出租车有限公司200辆出租车投运发车。甘肃兰州创业者出租车公司是由市政府批准成立的兰州市第28家出租车公司。该公司将在兰州市出租车行业中率先采用“两权归企、公车公营”的新模式，驾驶员与企业之间的关系由现行的承租经营改为招聘制，双方确立劳动关系，进行员工化管理。
至2013年底，兰州市共有出租车7152辆，出租车企业28家，并且开始了对“两权归企”模式改革的新探索。
结束语：兰州市出租车政策将何去何从？
据出租车政府主管部门的统计数据，一方面，打车难、强行拼车、司机拒载
位居兰州市出租车监督投诉电话的前列，市民对此怨声载道；另一方面，兰州市黑车市场火爆，保守估计兰州市目前有黑车总数约10000余辆。
对此现象，多位专家及大多数市民基本形成共识，即兰州市城区出租车不足是此乱象的根源，出租车市场供求失衡。为此，立法和行业管理部门应该根据实际情况适时出台相关法律规定，根据兰州实际需求合理投放新的运力，使之与城市化发展相匹配，从根本上解决出租车运力供求之间的矛盾。
然而，针对兰州出租车市场供求失衡的现状，兰州市政府不仅没有大幅度增加出租车数量，反而是仍延续出租车限行的措施，致使这一问题长期得不到解决。在笔者前期的调研过程中了解到，对于此问题，兰州市相关政府部门的意见并不一致：
兰州市交通局及运管处一直呼吁正视兰州市出租车运力不足的问题，力主改变当前出租车限行政策，增加出租车投入数量，引入多种不同经营模式，加大出租车行业整治力度，实现出租车市场的有序运营。
而兰州市交警支队对此则持坚定的反对意见，认为当前兰州市交通已经足够拥堵。自2012年至2020年相继开工的污水管道铺设、“上胯下穿”立体交通、地铁、城市轨道等市政项目，将会进一步加剧日益拥堵的交通状况。按照国际通行标准，一辆出租车的道路占有量相当于8-12辆私家车，如果全面放开出租车限行政策，相当于兰州城区每天瞬间增加15000辆左右的私家车1，这对于东西狭长地形的兰州市城市布局，无疑是雪上加霜，有极大可能导致兰州市全城瘫痪。因此，力主短期内不放开出租车政策。
而兰州市主管领导，对于改变当前出租车限行政策的风险存有疑虑，较为关注取消限行政策之后的交通瘫痪及其他问题，倾向于不改变当前限行政策。至此，政府主管部门一直未有改变出租车限行政策的提议，也倾向于实施总量严格控制的政策，使得兰州市成为全国乃至全世界罕见的对公共交通限行的城市。
那么，与出租车政策关系最为密切兰州市出租车司机是何态度呢？笔者曾于2013年5月，对兰州市出租车司机进行了一次问卷调查。在对待限行政策方面，大部分的司机都支持不限行，若要在1994年实行的单双号限行和2012年实行的尾号限行之间做出选择的话，大多数出租车政策宁愿选择以往的单双号限行政策。这是因为，先前的单双号限行政策的实施范围，较现有尾号限行政策实施范围要小，严格程度要宽松一些。在单双号限行政策时期，出租车可以在不在限行范围之内的城郊营运，汽车维修保养也可以临时进入城区，而实施尾号限行政策
1
按照当前兰州市出租车尾号限行规定，除双休日和节假日之外，每天限行的数目约为出租车数量的20%，即7152*0.2=1430.4。
之后，限行期间，出租车绝对不可以上路营运，即使维修保养也只能选择在营运日期内进行。两相比较，出租车司机的收入在原有的单双号限行政策实施情况下挣得更多；在总量控制政策上，司机们希望政府继续执行，这样可以使得出租车市场的竞争格局可控。在出租车管理模式上，司机们普遍认为2001年前的个体经营模式好。
而市民则普遍希望政府能够放开出租车总量控制及限行政策，使城市出行更为理想。不同的利益相关者对兰州市出租车政策的期待各有不同。未来兰州市出租车政策到底会走向何方，让我们一起拭目以待。
思考题：
1.1996年至2002年，兰州市出租车行业完成了出租车公司的合并，出租车公司由116家合并为26家。在这次合并中兰州市政府是如何利用行政手段和市场的力量来实现既定目标的？
2.如何从政策变迁过程中政治、利益和科学的多元平衡的视角去分析兰州市1994年开始正式实行的出租车行业总量控制政策和单双号限行政策？
3.兰州市出租车行业的公共政策三十余年的历史变迁呈现出怎样的特点，哪些公共政策的经典理论可以引入？
4、在出租车等类似政府管制性行业中，哪些环节容易引发权力寻租，可以制定哪些制度及措施予以防范。
5．假如你是兰州市出租车行业的主管领导，你如何来进行兰州市出租车行业的改革？
附录：
1.案例采写的初衷
此案例是笔者对就职高校所在城市兰州市出租车行业公共政策的思考。2010年上半年，笔者作为引进人才，调动至兰州大学管理学院工作。初到兰州，居然发现当时兰州市出租车实行单双号限行的政策，而且此项出租车单双号限行政策是从1994年就开始实施了，出租车作为公共交通出行方式，对其进行限行较为少见的；与此同时，兰州城区的堵车塞车是常态，城区四公里的路程往往需要四十分钟以上，“打车难”成为市民生活中普遍遭遇的事情，出租车等候时间长、拒载挑客情况严重，行业管理混乱，由此激发了笔者对兰州市出租车行业进行关注：为什么兰州市在出租车本身供给不足的情况下，仍然实施出租车限行，而且
限行的方式是强度极大的单双号限行？为此，笔者查阅相关的文献资料，开始了长达两年多的案例采写收集工作，先后到市政府办公厅、图书馆、档案馆、市志办、交通局、城市运输管理处等采集数据，与政府官员、相关学者、出租车行、从业二十多年的出租车司机进行访谈，摸清了兰州市1982-2013年的出租车政策变迁的详细情形，完成了多篇学术论文，形成了兰州市出租车行业发展与政策变迁的案例材料。在案例的采写过程中，笔者发现除了出租车限行政策之外，还有更多令人不解的政策现实：（1）2005年-2013年间，兰州市在册的出租车数量一直未变，始终停留在6738辆的水平，近十年的时间，兰州市城区面积扩大几倍，常住人口大幅增加，但出租车的数量却一直未有变化；（2）1992-1994年间，兰州市出租车数量瞬间增长约5倍，而在2005年之后，兰州市出租车人均保有量明显不足的情况下，兰州市出租车却仍然坚持数量控制的政策，这其中的原因是什么。（3）兰州市出租车历史上有三次大规模的罢工，1995年停运事件、2001年的3.12群体性事件、2012年的5.1停运，这三次罢工的前因后果以及政府的处置态度体现时代特色，彰显公共管理发展的历程。
2.兰州市出租车行业简介
兰州市出租车行业起步于1982年，当时只有3家车行。到1985年，发展到7家出租公司，233辆出租车。1990年，出租公司达到84家，出租车有308辆，这时开始出现了个体出租户，他们大部分虽然挂靠在某个单位的名下，但事实上拥有车的产权及经营权，每个月只向出租公司交纳200元所谓的“管理费”即可，其余一切都由自己打理。1994年，出租车行突增到458家，车辆达4861台。1996年，出租车公司之间开始互相兼并，户数逐年下降，到2002年底，只剩下25家出租车公司。1998年，兰州的出租车已超过6500辆，为了防止盲目发展，市政府有关部门对出租车实行了总量控制，从1998年到2005年，登记在册的出租车总量一直低于6538辆，8年来从来没有超过限额。
截至2012年，兰州市市区共有出租客运企业26家、出租车6738台、从业人员二万。出租车行业实行“两权归企业，统一规费”。即产权跟经营权归企业，实行承租经营。同时，兰州市目前有职业黑车6000-7000辆、非职业黑车约3000辆1。
图一：兰州市出租车数量变迁与时间的关系
3.兰州市出租车政策变迁趋势
表一：出租车政策制定及持续时间一览表
注：表中字母代表的政策如下：S1—出租车的所有权和经营权归属出租车车主；S2—出租车的所有权和经营权归属出租车公司；G1—固定站点；P1、P2、P3—车租车的定价政策；F1—放宽搞活、多家经营政策；T1—出租车行业管理条例；K1—总量控制政策；X1—单双号限行政策；B1、B2—两次营运权拍卖；J1—行业合并政策；R1、R2、R3—三次行业大规模改革政策；Y1、Y2—油改气政策。
4.兰州市区位简介及路网规划
兰州市区位于东西长35公里的黄河谷地中，南北介于皋兰山和九州台间，为宽2—8公里的河谷多级阶地和冲积平原，又称兰州盆地。盆地东西狭长，南北有高逾400米的黄土梁峁山地峙立，使兰州市区呈狭长带状分布于黄河谷地，主要交通线亦因之多呈东西向。
图二 兰州市主城区的卫星地图
图三 兰州市“一横三环九纵”的路网规划