作者：国家发改委宏观经济研究院课题组
经济学动态 2009年01期
一、调节作用分析
1.公共服务的主要内容及其与收入差距的关联。对目前收入差距扩大的性质和后果，我们的判断是，我国收入差距的扩大正从初期正面的动力要素为主向负面的危机效应为主转化，成为社会分配不公的标志。政府有关方面应采取措施，将收入差距的涨幅调整掌控在一个相对合理的区间。
以往调节收入分配，对策的着力点多在国民财富的初次分配。今后再分配领域的调节应被加强，公共服务尤其是基本社会公共服务的投入和管理应予以足够的重视。
公共服务的一些行为属于政府实现收入再分配的重要方式。虽然部分观点认为目前再分配对居民收入差距的调节作用仍然有限，并且判断其呈不断降低的态势。但公共服务支出对居民收入差距的调节作用是值得进一步深入探讨的。当中某些因素的作用对居民收入的影响是隐性的、深刻的和长期的，并且在某种意义上可以说是相当关键的。正因为如此，尽管其调节作用看上去是间接的，但却未必是以往判断中的那样有限。
需要指出的是，形成收入差距的主因在于收入分配的整体制度。我国基尼系数超过国际警戒线，只在城乡居民之间发生。如果算上公共服务的因素，基尼系数还会提高。然而即使享受公共服务的程度是平等的，也不会完全消除收入差距过大的现象。
2.公民缴税与政府提供公共服务的关系。公共服务的支出来源于公民纳税。几乎全体公民都直接或者间接地提供了税源。在现阶段我国要素市场格局中，劳动要素处在严重供过于求的低廉状态，劳动群体在总体上无疑是收入不利群体，其收入偏低或过低已经成为当前全社会面临的严峻问题。值得强调的是，公平与发展往往是互补的。作为弱势的一方，劳动群体应通过享受良好的公共服务，在无形中削弱收入差距带给他们的负面效应。这在某种程度上等于改进了他们创造财富等经济活动的条件，进而给他们顺畅的提供税源奠定较好的基础，使公民缴税与政府提供公共服务处于一个良性的循环。
3.公共服务投入对公平分配的维护及保障。随着经济和社会的发展，公共服务的基本内容与社会民众切身利益的关系愈加紧密，日益引起世界范围的普遍重视。凯恩斯曾经提出，增加公共支出，扩大社会福利和促进居民消费。目前，西方发达国家已积累了成功经验。如北欧有一个重要理念：“放开所有制，重在调节收入分配”。这一理念促成两个重要机制：一是税收调节机制，包括个人所得税、企业所得税、增值税等。瑞典各项税收总额占GDP的比重达52％。二是财政支出机制，即通过公益性项目的倾斜支出来进行调节。丹麦的财政支出中，仅与社会保障有关的费用即占38.9％。
4.调整公共服务支出对提高各类低收入者收入水平的贡献。公共服务是将不同收入水平者提供的税源，投入到社会全体成员的共享领域，这对提高各类低收入者收入水平是一种潜在的贡献。这一效果已经在世界各国的大量事实中得以印证。通过为困难群体提供公共医疗等基本的公共产品，可以有效地减少贫困群体的数量。目前，我国一些地方政府在制订发展规划时，也开始注重调高公共服务性支出的比重，虽然这些行为基本还不是完全出自调节收入差距的考虑，但在客观上必定对收入差距调节有所贡献。政府对农村义务教育实行的“两免一补”，发动“文化低保”等，都是将财政支出进行适当调整，使公共服务的调节得以延伸。
二、现状及问题研究
1.我国城乡、地区、社会群体收入差距概况。自上世纪90年代以来，我国个人收入和财产之间的差异全面扩大。居民收入差距在城乡、地区、社会群体之间均以不同程度在持续拉大。2004年，城乡收入差距名义上为3.21∶1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，估计我国城乡实际收入差距已达5∶1到6∶1。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％-40％。此外，公共服务在导致居民收入差距中的作用已较为明显。例如，前些年教育与医疗费用上涨大大快于中低收入家庭可支配收入的增长速度，成为拉大贫富差距的重要因素之一。可以说，贫富差距过大一定程度上源于公共服务调节的缺失。
2.公共服务支出在财政总支出所占比例及相关分析。根据有关资料统计，2004年中国财政支出用于经济建设的费用为7933.25亿元，占当年GDP比重的5.8％，占政府财政支出总额的27.84％；而社会文化事业费用为7490.51亿元，占当年GDP比重的5.5％，占政府财政支出总额的26.29％。有专家考证，目前我国公共财政中，社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1％；而经济建设高达24％，行政公务费用为17％。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。美国政府主要承担公共服务职能。美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生、各种福利项目，占其政府财政开支的一半以上，总计超过60％。1995年，挪威通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65％。这些国家公共财政支出均占政府支出很大比重，与我国目前的财政支出结构形成了鲜明的比照。
3.当前我国公共服务支出的瓶颈问题及对收入差距的影响。我国公共服务支出的瓶颈问题是相关理念落后，没有认真把调整公共服务支出作为调节收入差距的必要手段，投入严重不足造成的。考察主要公共服务投入如下：
(1)教育。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，上世纪末要达到4％。2004年全国教育经费为7242.60亿元，其中国家财政性教育经费为4465.86亿元。国家财政性教育经费支出占GDP比例仅2.79％。
1986年通过的《义务教育法》第十二条规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”然而，从1993年到2004年的12年中，有10年的国家财政性教育经费支出增长低于财政收入的增长。
国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额从1993年的192.18亿元增加到2004年的2776.74亿元。这不断加大的巨大差额有相当部分来源于有就读学生的家庭。如在2004年国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额的2776.74亿元中，学费和杂费为1346.55亿元，占48.5％。其中义务教育的经费支出，对普通小学，国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额为331.42亿元；对初级中学，国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额为377.30亿元，两项合计为708.72亿元。
大量欠账的后果是义务教育难以均衡发展，导致相当数量的社会成员因教育资源提供不足而造成程度不同的基础教育缺失，进而限制了发展的机会，成为收入的不利群体。2004年，国家财政性教育经费用于普通小学和用于初级中学的加起来仅达54％，比重偏低。长期投入不足，农村教育资源严重欠缺，农村居民失学辍学的比重远远大于城市。国家财政性教育经费投入不到位，对收入差距尤其是城乡收入差距起到潜在拉大的负面作用。
(2)医疗。医疗是公益性很强的社会项目。政府财政应对此有较大力度的支撑，而实际投入尚远远不够。从统计数据看，政府财政对医疗卫生的投入，无论在卫生费用的构成中，还是占国家财政支出的比重，已连续多年保持在较低的比例。
1997年至2003年，政府财政卫生支出在全国卫生费用构成中所占比重均不超过17％，而且虽然此项支出的费用额在逐年增加，但在财政总支出中所占的比重却在不断下降，有的年份下降幅度很大，表明财政支出增加的过程没相应保持对卫生事业投入的水平。居民个人卫生支出在全国卫生费用构成中所占的比例历年均在50％以上，有的年份甚至超过60％。农村卫生医疗状况处在比较恶劣的地步。居民个人在购药就医上的投入是对其收入的抵消，这对拉大居民收入差距起到推波助澜的负面效应。
(3)就业。2004年，全国共有就业培训中心3323个，经费来源总计14.74亿元，其中政府财政补助4.11亿元，占27.9％。政府财政补助份额偏小。由于政府和社会各界的努力，我国城镇登记失业率一直保持在一个相对稳定的低位。
在经济结构不断变化的形势下，新增劳动力规模的发展和农村富余劳动力转移的加剧，将使就业压力持续增大，就业结构问题更加突出，就业培训的需求也越来越大。政府财政若不相应加大对就业培训的投入，则将不利于收入差距的缩小。
(4)社会保障。迄今为止，我国社会保障的覆盖都不理想，虽然各种困难和干扰很多，但资金是重要的影响因素。社会基金筹集不力，政府财政投入不力。此项投入占财政总投入的比重一直偏低。
虽然社会保障支出占财政总支出的比重在逐年增加，但目前仍在12％上下徘徊。并且这些投入主要用在体制内，即行政事业单位的社会保障项目，抚恤和社会福利救济费占财政支出近年也才达到2％左右。自2000年起，财政一部分拨款用于补充全国社会保障基金。
构建社会保障体系是我国政府面临的艰巨任务。国外的社会保障靠巨大的财力支撑，尤其是福利国家，此项开支是政府财政支出的主要内容。我国的国情不允许我们实行福利国家的模式，但我国社会保障支出严重不足，至今仍低于一般市场经济国家，这是不应该的。社会保障支出偏低，既影响了经济的市场化进程，也对缩小社会收入差距造成非常不利的负面影响。
4.一些公共服务领域过度市场化的实质及后果。目前一些公共服务领域的过度市场化无异于“与民争利”。不少公益性的项目变成营利性的经济活动。而一些目前仍属于公益性的项目，相关部门总是千方百计向市场化的操作上靠，致使不少公益设施、公益服务都变成了部门或个人的生财之道。这一现象迅速蔓延，屡禁不止。形式变换、花样翻新的乱收费层出不穷，其后果是通过这种扭曲的再分配，财富从广大老百姓手里向少数部门和个人转移，不合理地拉大了社会成员之间的收入差距。
5.现行体制下运用公共服务支出调节收入差距的难点。运用公共服务支出调节收入差距，资金来源不是根本的难点。“十五”时期，我国税收形势越来越好，税源相当充足，近年来的增幅更是远超过GDP的增幅。就社会总产品而言，应该说具备了为广大群众提供比以前更多、更好的公共产品的能力。我们认为，真正的难点在现行相关体制以及相关操作机制的不完善。
(1)政府自身还是没有从重经济发展轻公共服务的误区中完全走出来。地方政府在做决策的时候，眼睛也总是盯着GDP。作为经济发展的主体力量，财政资源大多用于经济建设领域，用于发展基础产业，而用于社会公共事业领域则投入不足，导致政府提供的公共产品与经济社会发展的要求有相当大的距离。我国人均GDP超过1000美元以后，已开始从生存型社会向发展型社会转变，单纯的GDP发展观却没有随着这个转变而转变。
(2)现行相关体制及制度安排不尽合理。目前我国公共服务体制的建设严重滞后，现行管理模式存在不少弊端。虽然切块管理的模式在许多国家都很成功，但我国在各地发展严重失衡的格局中，事权与财权的地方本位特征过于突出，公共服务某些内容的非排他本质无法体现，目前尚缺乏有效的调剂手段，导致公共服务较大程度局限为地方性公共产品，使不同地区发生不同性质的循环，拉大了地区及相关人群之间的差距。
(3)利益驱动机制作祟。部门利益往往是一些职能部门考虑问题的出发点，目前尚缺乏有效的约束手段。其所谓的错位、缺位、越位都是这一问题的派生和体现。这就在很多情况下出现该做的事情不做，不该做的事情强行去做的怪现象。公共服务领域也是如此，很多公益项目在现实中走了形，变了味。
三、思路及对策提供
1.公共服务体制建设的核心是政府转型。保证所有公民平等享受公共服务，是政府应尽的职责。在目前人均收入偏低、分配严重不均、要素市场发育很不完善的情况下，公共服务提供的主体只能是政府。应在“十一五”期间，加快推进以建立公共服务体制为重点的政府转型，使政府在提供公共服务方面建立良好的压力和动力机制，在公共服务体制建设与政府转型之间形成良性循环。
2.理顺中央和地方的财权和事权关系。从建立公共服务体制的需求出发，应当重新界定中央政府与地方政府的职权范围。按照建立公共服务型政府的要求，在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等基本社会公共服务的事权全部划归中央，以保证基本社会公共服务平等惠及所有人群。中央运用有效的控制手段，来支持与监督地方政府有效提供其他公共服务。
3.完善行政管理权力的监督机制。重点是强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的政绩考评制度，从而加强对职能部门越轨行为的约束。可借鉴北欧国家的经验，一是抓道德约束，二是抓法律约束，三是抓制度管理，四是借助信息手段治理腐败，五是抓多元监督。
4.提高财政的公共支出水平。以建立公共服务可持续的财政支持机制和实现公共服务均等化为目标，加快完善公共财政体制。一是要调整财政支出结构，扩大基本公共服务财政支出比重。二是要改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。三是要改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力。四是要建立财政转移支付评价、监督和考核机制，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化。
5.优先解决广大社会成员的迫切需求。坚持覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率的原则，在保证最低生活保障、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本社会公共服务的目标。对于农村的公共服务，一是要加大建设力度，切实解决公共服务的城乡失衡问题。二是要加大投入力度，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。通过这些措施，逐步缓解当前收入差距过大的负面冲击。
*课题组负责人和执笔人：辛小柏。
作者介绍：国家发改委宏观经济研究院课题组，国家发改委经济研究所。
作者：国家发改委宏观经济研究院课题组
经济学动态 2009年01期
一、调节作用分析
1.公共服务的主要内容及其与收入差距的关联。对目前收入差距扩大的性质和后果，我们的判断是，我国收入差距的扩大正从初期正面的动力要素为主向负面的危机效应为主转化，成为社会分配不公的标志。政府有关方面应采取措施，将收入差距的涨幅调整掌控在一个相对合理的区间。
以往调节收入分配，对策的着力点多在国民财富的初次分配。今后再分配领域的调节应被加强，公共服务尤其是基本社会公共服务的投入和管理应予以足够的重视。
公共服务的一些行为属于政府实现收入再分配的重要方式。虽然部分观点认为目前再分配对居民收入差距的调节作用仍然有限，并且判断其呈不断降低的态势。但公共服务支出对居民收入差距的调节作用是值得进一步深入探讨的。当中某些因素的作用对居民收入的影响是隐性的、深刻的和长期的，并且在某种意义上可以说是相当关键的。正因为如此，尽管其调节作用看上去是间接的，但却未必是以往判断中的那样有限。
需要指出的是，形成收入差距的主因在于收入分配的整体制度。我国基尼系数超过国际警戒线，只在城乡居民之间发生。如果算上公共服务的因素，基尼系数还会提高。然而即使享受公共服务的程度是平等的，也不会完全消除收入差距过大的现象。
2.公民缴税与政府提供公共服务的关系。公共服务的支出来源于公民纳税。几乎全体公民都直接或者间接地提供了税源。在现阶段我国要素市场格局中，劳动要素处在严重供过于求的低廉状态，劳动群体在总体上无疑是收入不利群体，其收入偏低或过低已经成为当前全社会面临的严峻问题。值得强调的是，公平与发展往往是互补的。作为弱势的一方，劳动群体应通过享受良好的公共服务，在无形中削弱收入差距带给他们的负面效应。这在某种程度上等于改进了他们创造财富等经济活动的条件，进而给他们顺畅的提供税源奠定较好的基础，使公民缴税与政府提供公共服务处于一个良性的循环。
3.公共服务投入对公平分配的维护及保障。随着经济和社会的发展，公共服务的基本内容与社会民众切身利益的关系愈加紧密，日益引起世界范围的普遍重视。凯恩斯曾经提出，增加公共支出，扩大社会福利和促进居民消费。目前，西方发达国家已积累了成功经验。如北欧有一个重要理念：“放开所有制，重在调节收入分配”。这一理念促成两个重要机制：一是税收调节机制，包括个人所得税、企业所得税、增值税等。瑞典各项税收总额占GDP的比重达52％。二是财政支出机制，即通过公益性项目的倾斜支出来进行调节。丹麦的财政支出中，仅与社会保障有关的费用即占38.9％。
4.调整公共服务支出对提高各类低收入者收入水平的贡献。公共服务是将不同收入水平者提供的税源，投入到社会全体成员的共享领域，这对提高各类低收入者收入水平是一种潜在的贡献。这一效果已经在世界各国的大量事实中得以印证。通过为困难群体提供公共医疗等基本的公共产品，可以有效地减少贫困群体的数量。目前，我国一些地方政府在制订发展规划时，也开始注重调高公共服务性支出的比重，虽然这些行为基本还不是完全出自调节收入差距的考虑，但在客观上必定对收入差距调节有所贡献。政府对农村义务教育实行的“两免一补”，发动“文化低保”等，都是将财政支出进行适当调整，使公共服务的调节得以延伸。
二、现状及问题研究
1.我国城乡、地区、社会群体收入差距概况。自上世纪90年代以来，我国个人收入和财产之间的差异全面扩大。居民收入差距在城乡、地区、社会群体之间均以不同程度在持续拉大。2004年，城乡收入差距名义上为3.21∶1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，估计我国城乡实际收入差距已达5∶1到6∶1。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％-40％。此外，公共服务在导致居民收入差距中的作用已较为明显。例如，前些年教育与医疗费用上涨大大快于中低收入家庭可支配收入的增长速度，成为拉大贫富差距的重要因素之一。可以说，贫富差距过大一定程度上源于公共服务调节的缺失。
2.公共服务支出在财政总支出所占比例及相关分析。根据有关资料统计，2004年中国财政支出用于经济建设的费用为7933.25亿元，占当年GDP比重的5.8％，占政府财政支出总额的27.84％；而社会文化事业费用为7490.51亿元，占当年GDP比重的5.5％，占政府财政支出总额的26.29％。有专家考证，目前我国公共财政中，社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1％；而经济建设高达24％，行政公务费用为17％。世界上发达国家的普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。美国政府主要承担公共服务职能。美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生、各种福利项目，占其政府财政开支的一半以上，总计超过60％。1995年，挪威通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65％。这些国家公共财政支出均占政府支出很大比重，与我国目前的财政支出结构形成了鲜明的比照。
3.当前我国公共服务支出的瓶颈问题及对收入差距的影响。我国公共服务支出的瓶颈问题是相关理念落后，没有认真把调整公共服务支出作为调节收入差距的必要手段，投入严重不足造成的。考察主要公共服务投入如下：
(1)教育。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，上世纪末要达到4％。2004年全国教育经费为7242.60亿元，其中国家财政性教育经费为4465.86亿元。国家财政性教育经费支出占GDP比例仅2.79％。
1986年通过的《义务教育法》第十二条规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”然而，从1993年到2004年的12年中，有10年的国家财政性教育经费支出增长低于财政收入的增长。
国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额从1993年的192.18亿元增加到2004年的2776.74亿元。这不断加大的巨大差额有相当部分来源于有就读学生的家庭。如在2004年国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额的2776.74亿元中，学费和杂费为1346.55亿元，占48.5％。其中义务教育的经费支出，对普通小学，国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额为331.42亿元；对初级中学，国家财政性教育经费支出与全国教育经费总支出的差额为377.30亿元，两项合计为708.72亿元。
大量欠账的后果是义务教育难以均衡发展，导致相当数量的社会成员因教育资源提供不足而造成程度不同的基础教育缺失，进而限制了发展的机会，成为收入的不利群体。2004年，国家财政性教育经费用于普通小学和用于初级中学的加起来仅达54％，比重偏低。长期投入不足，农村教育资源严重欠缺，农村居民失学辍学的比重远远大于城市。国家财政性教育经费投入不到位，对收入差距尤其是城乡收入差距起到潜在拉大的负面作用。
(2)医疗。医疗是公益性很强的社会项目。政府财政应对此有较大力度的支撑，而实际投入尚远远不够。从统计数据看，政府财政对医疗卫生的投入，无论在卫生费用的构成中，还是占国家财政支出的比重，已连续多年保持在较低的比例。
1997年至2003年，政府财政卫生支出在全国卫生费用构成中所占比重均不超过17％，而且虽然此项支出的费用额在逐年增加，但在财政总支出中所占的比重却在不断下降，有的年份下降幅度很大，表明财政支出增加的过程没相应保持对卫生事业投入的水平。居民个人卫生支出在全国卫生费用构成中所占的比例历年均在50％以上，有的年份甚至超过60％。农村卫生医疗状况处在比较恶劣的地步。居民个人在购药就医上的投入是对其收入的抵消，这对拉大居民收入差距起到推波助澜的负面效应。
(3)就业。2004年，全国共有就业培训中心3323个，经费来源总计14.74亿元，其中政府财政补助4.11亿元，占27.9％。政府财政补助份额偏小。由于政府和社会各界的努力，我国城镇登记失业率一直保持在一个相对稳定的低位。
在经济结构不断变化的形势下，新增劳动力规模的发展和农村富余劳动力转移的加剧，将使就业压力持续增大，就业结构问题更加突出，就业培训的需求也越来越大。政府财政若不相应加大对就业培训的投入，则将不利于收入差距的缩小。
(4)社会保障。迄今为止，我国社会保障的覆盖都不理想，虽然各种困难和干扰很多，但资金是重要的影响因素。社会基金筹集不力，政府财政投入不力。此项投入占财政总投入的比重一直偏低。
虽然社会保障支出占财政总支出的比重在逐年增加，但目前仍在12％上下徘徊。并且这些投入主要用在体制内，即行政事业单位的社会保障项目，抚恤和社会福利救济费占财政支出近年也才达到2％左右。自2000年起，财政一部分拨款用于补充全国社会保障基金。
构建社会保障体系是我国政府面临的艰巨任务。国外的社会保障靠巨大的财力支撑，尤其是福利国家，此项开支是政府财政支出的主要内容。我国的国情不允许我们实行福利国家的模式，但我国社会保障支出严重不足，至今仍低于一般市场经济国家，这是不应该的。社会保障支出偏低，既影响了经济的市场化进程，也对缩小社会收入差距造成非常不利的负面影响。
4.一些公共服务领域过度市场化的实质及后果。目前一些公共服务领域的过度市场化无异于“与民争利”。不少公益性的项目变成营利性的经济活动。而一些目前仍属于公益性的项目，相关部门总是千方百计向市场化的操作上靠，致使不少公益设施、公益服务都变成了部门或个人的生财之道。这一现象迅速蔓延，屡禁不止。形式变换、花样翻新的乱收费层出不穷，其后果是通过这种扭曲的再分配，财富从广大老百姓手里向少数部门和个人转移，不合理地拉大了社会成员之间的收入差距。
5.现行体制下运用公共服务支出调节收入差距的难点。运用公共服务支出调节收入差距，资金来源不是根本的难点。“十五”时期，我国税收形势越来越好，税源相当充足，近年来的增幅更是远超过GDP的增幅。就社会总产品而言，应该说具备了为广大群众提供比以前更多、更好的公共产品的能力。我们认为，真正的难点在现行相关体制以及相关操作机制的不完善。
(1)政府自身还是没有从重经济发展轻公共服务的误区中完全走出来。地方政府在做决策的时候，眼睛也总是盯着GDP。作为经济发展的主体力量，财政资源大多用于经济建设领域，用于发展基础产业，而用于社会公共事业领域则投入不足，导致政府提供的公共产品与经济社会发展的要求有相当大的距离。我国人均GDP超过1000美元以后，已开始从生存型社会向发展型社会转变，单纯的GDP发展观却没有随着这个转变而转变。
(2)现行相关体制及制度安排不尽合理。目前我国公共服务体制的建设严重滞后，现行管理模式存在不少弊端。虽然切块管理的模式在许多国家都很成功，但我国在各地发展严重失衡的格局中，事权与财权的地方本位特征过于突出，公共服务某些内容的非排他本质无法体现，目前尚缺乏有效的调剂手段，导致公共服务较大程度局限为地方性公共产品，使不同地区发生不同性质的循环，拉大了地区及相关人群之间的差距。
(3)利益驱动机制作祟。部门利益往往是一些职能部门考虑问题的出发点，目前尚缺乏有效的约束手段。其所谓的错位、缺位、越位都是这一问题的派生和体现。这就在很多情况下出现该做的事情不做，不该做的事情强行去做的怪现象。公共服务领域也是如此，很多公益项目在现实中走了形，变了味。
三、思路及对策提供
1.公共服务体制建设的核心是政府转型。保证所有公民平等享受公共服务，是政府应尽的职责。在目前人均收入偏低、分配严重不均、要素市场发育很不完善的情况下，公共服务提供的主体只能是政府。应在“十一五”期间，加快推进以建立公共服务体制为重点的政府转型，使政府在提供公共服务方面建立良好的压力和动力机制，在公共服务体制建设与政府转型之间形成良性循环。
2.理顺中央和地方的财权和事权关系。从建立公共服务体制的需求出发，应当重新界定中央政府与地方政府的职权范围。按照建立公共服务型政府的要求，在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等基本社会公共服务的事权全部划归中央，以保证基本社会公共服务平等惠及所有人群。中央运用有效的控制手段，来支持与监督地方政府有效提供其他公共服务。
3.完善行政管理权力的监督机制。重点是强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的政绩考评制度，从而加强对职能部门越轨行为的约束。可借鉴北欧国家的经验，一是抓道德约束，二是抓法律约束，三是抓制度管理，四是借助信息手段治理腐败，五是抓多元监督。
4.提高财政的公共支出水平。以建立公共服务可持续的财政支持机制和实现公共服务均等化为目标，加快完善公共财政体制。一是要调整财政支出结构，扩大基本公共服务财政支出比重。二是要改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。三是要改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力。四是要建立财政转移支付评价、监督和考核机制，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化。
5.优先解决广大社会成员的迫切需求。坚持覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率的原则，在保证最低生活保障、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本社会公共服务的目标。对于农村的公共服务，一是要加大建设力度，切实解决公共服务的城乡失衡问题。二是要加大投入力度，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。通过这些措施，逐步缓解当前收入差距过大的负面冲击。
*课题组负责人和执笔人：辛小柏。
作者介绍：国家发改委宏观经济研究院课题组，国家发改委经济研究所。