湖南税务高等专科学校学报
2001年3月第14卷第2期(总第56期)
Journal of Hunan Tax College
Vol.14 No.2 Mar.2001
燃油税开征及其他
□义立辉
(湖南省国家税务局流转税处,湖南 长沙 410007)
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[摘 要] 开征燃油税是税费改革的重要内容,也是大势所趋。燃油税税制的设计既要立足于中国
国情,又要符合国际惯例,具体考虑是:燃油税在批发环节征税;实行从量定额、价外征收;税率设计适中,体现合理负税;采取减免(退)税的办法;对车用燃气征税,促进公平竞争。燃油税的出台应慎重,要考虑国际油价的变动;国内燃油市场的供求环境;法律法规制度的建设;利益分配的均衡和其他配套措施的完善等因素。只有在这些条件和环境都成熟的情况下,燃油税才能择机出台。
[关键词] 税费改革;燃油税;税制设计;开征;动因;时机[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4614-(2001)02-0005-05 交通和车辆税费改革将实施的两项税收中,车辆
购置税已于2001年1月1日起开征,而燃油税依然“犹抱琵琶半遮面”,究竟何时浮出水面?让世上猜不透、看不懂,其牵扯的市场神精实在太多太多。然而,任何新生事物的诞生必有其前因后果,燃油税神密的面纱背后也有其深刻的背景和根源。 一 燃油税开征的动因
实施交通和车辆税费改革,是进一步深化和完善财税体制改革的重要内容,也是社会主义市场经济体制下政府依法行政、依法理财、依法治税的必然要求。通过这项改革,有利于进一步规范政府行为,遏制各种乱收费,从根本上减轻企事业单位和人民群众的负担,合理筹集公路、城市道路、水路维护和建设资金,促进国民经济持续、快速、健康发展。根据国务院批转财政
(以下简称部等部门《交通和车辆税费改革实施方案》《改革方案》的规定,交通和车辆税费改革的主要内容
之一,是将具有税收特征的收费实行“费改税”,即开征车辆购置税取代车辆购置附加费;开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道
养护费、水路运输管理费、水运客货附加费,以及地方
用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。因此,开征燃油税的原因之一,是因为燃油税作为“费改税”的重要组成部分,是交通和车辆税费改革的必要 然要求。从某种意义上讲,燃油税的开征是交通和车辆税费改革的核心内容,较之于车辆购置税而言,其涉及面更广,内涵更丰富,对税费改革产生的意义更深远。原因之二,是开征燃油税能更好的遵循国际惯例。从国际通行做法看,发达的市场经济国家普遍以税收为主体筹集交通基础设施维护和建设资金。这是因为以征收养路费等形式筹集资金,矛盾多、征收成本相对较高,不能适应市场经济的客观要求;而以税收的形式筹集资金则是最有效的,其收入稳定,征收成本低,税负可以在全年的各个时期均衡负担,且税收比收费行为更规范,更有法律依据,收支纳入预算,实行规范化的财政管理,易于接受社会各界监督。因此,世界上很多国家普遍采用征收燃油税来替代公路收费,即“费改税”的方法。我国交通和车辆税费改革,客观上也需要参照国际惯例,以征收燃油税为主来筹集交能基础设施维护和建设资金,这有利于建立规范化的
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[收稿日期] 2001-02-08 [作者简介] 义立辉(1963-),男,湖南江永人,湖南省国家税务局流转税处副处长,中国注册税务师。
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交通基础设施维护和建设资金的筹集分配体制。原因之三,开征燃油税是为了节约能源,控制消耗,保护环境,促进石油产业的可持续发展。对燃油课以重税是世界上大多数国家普遍采用的一种税制,特别是在欧盟的一些国家,其消费税收入中来自石油产品的收入已超过烟草占第一位。这主要是因为:石油属于不可再生的稀缺资源,石油产品的消费对生态环境的污染又十分严重;石油产品的消费与公路、道路等设施密切相关,而公路、道路的建设属于国家投资的公共项目,耗资巨大,政府需要大量的建设资金,因此,世界各国对石油产品的消费普遍实行了重税政策。从我国的现实情况看,石油资源匮乏,长期以来对有限资源的过量开采,导致大部分油田产量逐年递减,加之,国内对石油消费需求的增加,我国已经由石油输出国逐渐变为石油进口消费大车(我国石油消费1/3靠进口)。由于种种原因,一段时期以来,我国在石油资源的开发、利用、消费以及保证石油产业的可持续发展方面所实施的财政税收等宏观调控政策力度不够,对石油资源开采、利用、消费以及公路、道路维护和建设所需资金的筹集分配,缺乏统一的发展战,导致了石油资源的消费和公路、道路建设所需资金筹集分配的多元化。因此,必须改革现行交通和车辆收费做法,借鉴国外的经验,以燃油为课税对象开征燃油税,建立与国际惯例接轨的规范化的道路维护和建设资金筹集分配体系。以上动因分析可以看出,燃油税开征是大势所趋。开征燃油税的指导思想,就是要促进能源的节约使用,保护人类生态环境,确保国家的财政收入,为建立符合社会主义市场经济的规范化的道路维护和建设资金筹集分配体制服务。
二 燃油税税制设计的几个问题
根据《改革方案》的要求,燃油税立法的基本原则:一是要有利于中央政府对经济的宏观调控能力;二是要能够确保国家的财政收入,保证国家交通基础设施维护和建设所需资金;三是要适应社会主义市场经济的要求,体现公平税负,促进平等竞争;四是要立足于中国国情,并注意与国际惯例相衔接;五是税制要简化、规范、透明,使燃油税征收达到刚性、高效、节约,便于征纳双方遵循。按照以上原则,有关部门将制定《中
(以下简称)和华人民共和国燃油税暂行条例》《条例》
(以下简称),《燃油税征收管理办法》《征收管理办法》作为燃油税法律体系的基本结构。《条例》是税务部门
征收燃油税、纳税人依法缴纳燃油税的基本依据,因此,它包括了所有的税收基本要素和税收征管原则。6
但考虑到我国新设置的燃油税属于对商品课税的税制范畴(燃油税在国外一般也称为“汽车燃油税”、“燃油消费税”等,属于消费税中的一种类别),与现行消费税等流转税关联很大,税务部门可从现行流转税的征收管理中借鉴很多有益的经验。因此《条例》,除对重大的税收基本原则和某些相对稳定的税收基本要素(如纳税人、征税对象、征税范围、计税依据、纳税期限、纳税地点等)要做出明确规定外,还应对以下一些具体的税收要素和某些特殊的政策在调查和比较选择的基础上直接进行界定,以便为征收管理提供确切的依据,更好地指导燃油税的征收。
(一)关于征税环节的比较选择流转税按照征税对象可划分为全体税和选择税;按照征收环节可划分为单一环节税(如消费税)和多环节税(如增值税)。为了发挥不同税种各自的调节功能,目前世界上大多数国家都实行多环节的全体税和单一环节选择税交叉征收的双层次调节的流转税结构。我国现行的流转税调节体系也是按照国家通行的做法设置的。这次“费改税”新设置的燃油税属于流转税体系中的单一环节选择税。其征收环节的选择是燃油税税制的核心问题,选择的好坏将直接关系到燃油税目标的实现。因此,燃油税适宜在哪个环节征收,应作权衡比较。
一个商品从生产到最终消费往往要经过生产、批发、零售等诸多环节。燃油税从国际上开征的情况看,通常是在其中的某一个或两个环节征收。具体选择在哪个环节征税,由各国视本国的实际情况确定。我国燃油税选择在生产环节征税的优点:一是纳税人数量少、税源相对集中。目前我国90%以上的成品油是由石化、石油天然气两大集团所属企业生产的,便于税务部门源泉控制、集中管理,降低征收成本;且这些企业的管理和核算制度也比较规范和健全,基本上能够保证燃油税的足额征收。二是征收环节清晰,便于划分,可以堵塞税收漏洞。三是税收隐蔽性较大,可以减少不必要的社会震动。其缺点:一是我国成品油生产分布不均衡,燃油税在生产环节按属地原则征收,会造成收入由大部分地区向少部门有生产企业的地区聚集,燃油税只能作为中央税,通过财政转移支付将收入分配给地方。这与养路费等改税项目收入的现行利益分配体制相矛盾,打破了原有分散均匀的利益分配格局,既增加了中央财政调节地区间利益分配的难度,也难以将其利益和责任有机地结合起来实现调动中央和地方两个积极性的目标;二是生产企业阻力很大,影响燃油税的征收。燃油税最终是由消费者负担的,但在生
产环节提前征收会增加生产经营企业的资金占用(据有关部门测算,仅石化企业因征收燃油税每年将增加流动资金占用330亿元以上,增加利息支出20亿元以上),在目前企业资金紧张,结算纪律松驰,拖欠货款严重的情况下,将造成大量拖欠国家税款,影响燃油税收入。
燃油税选择在零售环节征收的优点是:第一,全国各地的加油站、点分布较为均匀,在零售环节征税,可以将燃油税作为地方税或中央与地方共享税,使燃油税征收与现行养路费等项收入的分配格局对应起来,保持现有的利益分配格局,以实现调动两个积极性的目标。第二,有利于压缩企业欠税,保证税款的及时入库。第三,有利于抑制油品走私,维护国家的权益。缺点是:第一,纳税人数量众多,征收管理难度极大。若在生产环节征收,全国燃油税纳税人只有一百多户,放在零售环节征收将会使纳税人增加到十几万户;特别是零售环节零售网点分散,核算不健全,管理混乱,而有关部门对成油品流通秩序的清理整顿工作又未完全就序,加之,税务部门人力、物力缺乏,控管手段落后,加油站、点的加油机税控装置未能完全安装到位,有的即使经过清理整顿和加油设施安装税控装置,也难以如实掌握燃油的实际销量和有效地控制税源;通过加油站、点销售的汽油、柴油,只占全国汽柴油销量的40%左右。如此种种管理上的漏洞,都将导致税收流失,征收成本代价高昂。第二,征税环节、征税行为在实际执行中难以确定。成品油属最终消费品,其生产环节、批发环节都有可能发生消费或零售行为,特别是在流通环节,对一些批零兼营的企业销售的油品,难以划分其批发、零售行为,征与不征很难确定。这也是税务部门长期以来难以解决的问题。
这次“费改税”能否成功的关键在于能否解决好利益分配问题,以充分调动中央和地方的两个积极性。显而易见,选择在生产环节征收难以做到。在零售环节征税虽能解决利益分配问题,但征收难度和风险很大,代价昂贵,目前条件尚不成熟,只能作为燃油税未来的改革选择。因此,有关部门在充分酝酿,并经请示国务院领导同意《改革方案》,将燃油税的征收环节确定为批发环节。燃油税选择在批发环节征税,除批发环节具有生产和零售环节征税所具有的优点,基本克服其不足外,还因为有关部门对成品油生产和流通秩序的清理整顿取得了显著成效。目前,成品油批发企业已从原来的8500户左右减少到现在的2400左右,其中两大集团直接管理的批发企业约有1700户,其余也将通过划转、收购、参股、控股等方式由两大集团进
行重组。由于成品油批发企业在全国分布比较均衡,
在批发环节征税,可以将燃油税实行共享税,以此调动地方政府参与改革和组织收入的积极性,实现改革的目标。
国家对燃油税税制难点、关键点的征税环节的决策是谨慎的。燃油税征收环节的选择经历了生产环节到零售环节,最后确定在批发环节的过程。但燃油税是单一环节选择税,在批发环节的多个级次中,不可能所有的都征税,只能选择其中的一个环节征收,否则会造成大量的重复征税。选择纳税环节的原则,一是保证税收收入;二是税不重征。根据目前成品油市场的基本状况和清理整顿的要求分析,选择靠近零售环节的批发环节,即对有批发经营权的单位销售给无批发经营权的单位的行为征税,较能符合以上原则。为此,《改革方案》将纳税环节具体规定为:有汽柴油生产、批发经营权的单位销售汽柴油给无汽柴油生产、批发经营权单位或个人的,在销售时纳税;无汽柴油生产、批发经营权的单位进口汽柴油的,在报关进口时纳税;有生产、批发经营权单位和个人将汽柴油自用、投资、赠送的,在移送环节纳税。这是经过反复斟酌,权衡利弊后作出的较好选择。
(二)关于计税方法的选择
我国现行流转税的计税方法有两种:一种是从价定率的计税方法,另一种是从量定额的计税方法。从价定率计税的优点是:对经济环境的适应性好,税收具有随价格上下波动而波动的收入弹性;税率的透明度高,调节作用显著。缺点是:容易诱发纳税人通过转移定价、隐瞒销售收入等方法侵蚀税基,征管难度很大。从量定额计税的优点是:计算方法简便,可以防止纳税人对税基的侵蚀,有利于鼓励企业产品的更新换代,提高产品的附加值。缺点是:对市场规范依赖性过高,适应性较差,缺乏收入弹性和自动调节机制。目前世界上大多数国家对多环节全体税实行从价定率的计税方法,对单一环节选择税多采取从量定额的计税方法。我国流转税也有类似的做法。目前设置的燃油税也与国际上通行的做法相一致,按照《改革方案》的要求,实行了从量定额、价外征收的方法计税,理由是:第一,我国汽、柴油的供求基本平衡,计量单位规范;第二,可以防止纳税人侵蚀税基,偷逃税收;第三,可以真正体现“多用油多赋税,少用油少赋税”的合理负担原则,公平合理。
(三)关于税率的设计
燃油税的税率是在保持原有负担水平,不增加纳税人税收负担的原则下设计的。考虑的因素包括:开
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征燃油税所替代的养路费、公路客货运附加费等六费收入,应税燃油的消费情况,为了保证各地区和相关部门的既得利益,对某些方面因征收燃油税后增加的负担给予补偿的资金需求,以及燃油税预期征收入库率等因素。由于燃油税实行从量定额的计税方法,征税环节选择的变化将导致某些动态因素的改变,因此税率也应作相应调整。制定改革方案初期,燃油税选在零售环节征收,税率确定为汽油1.20元/升,柴油1.00元/升;原方案改在生产环节征收燃油税后,税率确定为汽油1.15元/升,柴油0.95元/升;现《改革方案》将燃油税确定在批发环节征收,按照交通和车辆税费改革方案部际协调小组2000年8月14日上报国务院《改革方案》的意见,税率设计的初步方案为汽油1.00元/升,柴油0.80元/升,与原方案比较均呈下降趋势。税率下调后,现汽油燃油税相当于现行汽油零售价格的37.5%,柴油燃油税相当于现行柴油零售价格的30.30%,分别比国际平均汽油54.0%、柴油48.0%的税负水平低16.5个百分点和17.7个百分点。可见,我国燃油税的税负水平是较低的,燃油税并没有增加纳税人的负担。相反地,根据国务院领导同志关于适当调低燃油税税率的指示、近期国际原油价格的下降、国家计委等部门下调国内成品油价格、去年全国燃油消费量的增加和其他因素的变化等,有关部门还将研究下调燃油税税率。这有利于减轻企业和人民群众的负担,保护纳税人的利益。
(四)关于燃油税的减免(退)税
我国燃油税与其他间接税(流转税)的做法一样,在税制设计中也采取了免(退)税的办法。按照《改革方案》的要求,出口燃油、外国驻华使(领)和国际组织驻华机构及其外交人员自用的燃油实行免(退)燃油税。这样做的基本考虑,第一,遵循外交对等原则。对享有外交特权和豁免权的机构用油免税,能更好地与国际通行做法相接轨;第二,鼓励出口创汇。应税燃油以不含税价格进入国际市场,有利于提高本国产品在国际市场上的竞争能力;第三,避免重叠征税。出口燃油在境内未实现消费,按照税收管辖权的一般原则,应由进口国在燃油报关进口时依照本国的规定征税;如果我国对出口的燃油不免税,则进入进口国时就会发生国际间重复征税。除以上外,我国燃油税不再作出其他法定减免规定。主要考虑到:一是免税太多会增加税收征管的难度;二是避免引起政策上的攀比效应,影响税收的刚性,并导致执法纪律的松驰。对某些特殊情形必须给予照顾的,将由国务院作特案批准予以解决。8
(五)关于车用燃气的征税
车用燃气包括:液化天然气、液化石油气、压缩天然气。《改革方案》将其纳入征税的理由:一是近年来使用燃气的车辆不断增多,这部分机动车辆同样会对公路、道路造成磨损,也应当承担道路养护费用。因此,按照“谁用路,谁负担”的原则,对车用燃气也同样纳入征税范围;二是促进公平竞争。目前全国已有不少城市制定了燃油车改装燃气车的计划,尽管用心良苦、目的种种,但如果对车用燃气不征税,不仅会影响燃油税收入,而且会导致燃气车与燃油车之间的不平等竞争。但是,我国是世界石油消费大国,也是石油资源短缺的国家。随着我国经济的快速发展,未来我国石油需求将呈强劲增长态势,而国内原油产量则难望有较大增长,供需缺口仍然很大;我国企业经营粗放,对资源利用效率低、浪费严重的现实,也增加了石油供需的压力。解决这一问题的出路,在于合理、节约使用资源,调整能源消费结构,发展替代资源。因此,从促进资源的合理开发利用和保护环节的角度考虑,为鼓励替代技术的开发和推广,鼓励车辆使用清洁燃料,国家将对车用燃气采取不同的税收处理方法,即按应纳税额减半征收燃油税。 三 燃油税出台的时机
燃油税作为交通和车辆税费改革实施的重要内容,历经了两年多时间的酝酿,由于种种因素的影响,其“庐山真面目”至今仍未显露。其实,燃油税择机出台,关键就在于“机”字,而时机是不能主观臆断的。从国际上通行的做法和我国燃油税改革的过程以及近期国际市场的变化分析,燃油税事关大局,出台时机需要有一个成熟的、良好的条件和环境。
第一,国际油价稳定。我国燃油税实行从量定额、价外征收,表面看似乎计税只与数量相关。但我国燃油税是对应税燃油征收的一种间接税(流转税),间接税的特点是,不论其在哪个环节征收,也不论其在价内还是价外征收,税收最终是由消费者负担的。对消费者而言,在价格之外征收的税收等于提高了油价,增加了消费燃油支出。价格的高低直接影响消费者的消费能力或利益,并影响着消费者的承受力和心态,进而影响燃油税的征收。因此,燃油税方案的设计和选择出台时机应慎重,要与价格的变动结合起来。价格高企或者波澜起伏时,一般不宜出台,否则会引起社会震动,造成不必要的社会矛盾,影响改革的进程。从近年的情况看,国际原油价格狂奔乱跳,从平均19美元/桶上升到34美元/桶,达到了海湾战争以来的最高峰,而
且其高位盘整时间长。国际原油价格的迅猛上涨、居高不下,导致国内燃油价格也水涨船高。去年我国成品油价格达到了历史高位,交通运输和其他相关行业成本大增,此时如果开征燃油税,企业和消费者将怨声载道,会引起社会的连锁反映。燃油税出台需要稳定的油价环境。
第二,国内良好的燃油市场供求环境。我国成品油的供应量(包括生产、进口量)与社会消费量要大体平衡。否则,供不应求,消费上升会导致价格上涨,不利于燃油税开征;供过于求,库存油多,需求不旺,消费量减少也会影响燃油税收入。同时,从某种角度看,库存燃油多,会导致囤积居奇,冲击油品市场,扰乱市场价格,即使开征燃油税也会增加税收征管难度和征收成本。去年下半年,国家计委等部门多次调升油价,其原因,除以调价的差额抵消原油涨价增加的成本以减轻企业负担外,从某种意义分析,也有利于减少社会库存量,让囤积者在高利益的驱动下尽快出售库存油品。事实证明,经过几次调价后,据有关部门调查反映,目前社会用油单位的油品库存已大量减少,这为燃油税开征减轻了压力。同时,根据以往的经验,油品供需基本平衡往往出现在燃油消费不旺不淡的时期,因此,燃油税的出台应选择在这个时节,最好是在淡季转旺季的交替月份出台。
第三,完善的法律法规制度。《公路法》修正案的审议通过,为燃油税扫清了法律障碍。根据国务院部署,交通和车辆税费改革方案部际协调小组制定了《改革方案》,并于2000年10月22日公布实施,这是指导交通和车辆税费改革的纲领性文件。按照《改革方案》的要求,有关部门制定了《条例》和《征收管理办法》,对税收的基本原则、基本政策依据、税收征管原则、征管程序等作了明确规定;对某些具体政策规定,有关部门也研究制定了方案。燃油税的整个改革方案法律程序规范、严谨,具体政策规定明确、清晰。高层有关领导在公开场合已明确表示:交通和车辆费改税的方案已经敲定,法律程序已经完成,燃油税的出台工作准备就序,燃油税将择机出台。
第四,利益分配的合理均衡。由于征收养路费等收费项目收入时所形成的利益分配格局的多元化在“费改税”后将被打破,各部门、地方原有的利益份额将大大缩水;特别是原改革方案燃油税定在生产环节征收,税收为中央税收入,彻底打破了现行养路费等项收入的分配体制。利益分配的高度集中,使部门、地方利益损伤很大。为了在“费改税”后保证既得的利益,各部门纠扯不休,特别是地方政府矛盾很大。燃油税确
定在批发环节征收后,国家相应将燃油税由中央税改为中央与地方共享税,除对进口和中央直供油征收的燃油税作为中央收入外,其他燃油税收入都作为中央与地方共享收入,中央分享40%、地方分享60%。按照《改革方案》要求,燃油税收入不作为经常性财政收入,不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。同时,《改革方案》还对石油、石化、煤炭、冶金、农林等生产用油,军队、武警、储备用油,交通基础设施维护和建设支出以及相关部门用油、支出的补偿和转移支付问题都作了明确的规定和要求。这样,部门和地方的利益分配得到了平衡,既保证了既得的利益,又兼顾了公平与效率的原则,更好地调动了部门和地方政府改革的积极性,保证了燃油税的开征。
第五,配套措施的成效。从目前看,油品流通秩序经过清理整顿后已明显好转。石油、石化两大集团实行统购统销的经营体制,几乎垄断了国内燃油市场;70%以上的加油站(点)通过各种方式已收归两大集团经营管理,这种高度集中、核算健全的专营体制,既对稳定国内油价起主导作用,又对燃油税在批发环节集中征收、源泉控管提供了保证。加油站(点)税控装置加油机的安装管理开展顺利。全国打击油品走私和打击各种假冒伪劣油品工作成效显著,市场监管明显加强。公路、道路、水路收费站的清整和管理进一步强化,该关的关、该降的降、该改的改。其他配套工作各地各部门也在按《改革方案》的要求加快落实。
综合以上因素,我国开征燃油税在国内油品供需环境、税收法律法规制度建设、利益合理分配和配套工作等方面的基本条件已经具备。各部门按照国务院部署《、改革方案》要求和岚清同志关于“做好准备工作,以便抓住油价下跌时出台燃油税”的批示已作好了出台的准备。现关键的因素是油价问题。据有关部门预测,当国际原油价格保持在20-24美元/桶,国内成品油价格稳定在1999年第三季度水平时,便是出台燃油税的时机。因为这个价格无论对社会部门还是消费者个人来说,都是能够接受的。幸运的是目前油价已开始回落。二月初,欧佩克原油价格每桶降到了25美元以下,而且据石油输出国组织预测,今后几个月世界石油价格将持续走低。国际原油价格下跌,我国成品油市场迅速作出反应。国家计委决定再次调整油价,上海、北京、江苏、浙江、广东等用油大省车用燃油平均价格每升再落0.1-0.3元不等。这为燃油税开征提供了难得的机遇。目前正处消费淡季,油价稳中趋降已成定势,只要未来一段时间不出意外,可以预见,燃油税出台已为期不远。
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湖南税务高等专科学校学报
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燃油税开征及其他
□义立辉
(湖南省国家税务局流转税处,湖南 长沙 410007)
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[摘 要] 开征燃油税是税费改革的重要内容,也是大势所趋。燃油税税制的设计既要立足于中国
国情,又要符合国际惯例,具体考虑是:燃油税在批发环节征税;实行从量定额、价外征收;税率设计适中,体现合理负税;采取减免(退)税的办法;对车用燃气征税,促进公平竞争。燃油税的出台应慎重,要考虑国际油价的变动;国内燃油市场的供求环境;法律法规制度的建设;利益分配的均衡和其他配套措施的完善等因素。只有在这些条件和环境都成熟的情况下,燃油税才能择机出台。
[关键词] 税费改革;燃油税;税制设计;开征;动因;时机[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4614-(2001)02-0005-05 交通和车辆税费改革将实施的两项税收中,车辆
购置税已于2001年1月1日起开征,而燃油税依然“犹抱琵琶半遮面”,究竟何时浮出水面?让世上猜不透、看不懂,其牵扯的市场神精实在太多太多。然而,任何新生事物的诞生必有其前因后果,燃油税神密的面纱背后也有其深刻的背景和根源。 一 燃油税开征的动因
实施交通和车辆税费改革,是进一步深化和完善财税体制改革的重要内容,也是社会主义市场经济体制下政府依法行政、依法理财、依法治税的必然要求。通过这项改革,有利于进一步规范政府行为,遏制各种乱收费,从根本上减轻企事业单位和人民群众的负担,合理筹集公路、城市道路、水路维护和建设资金,促进国民经济持续、快速、健康发展。根据国务院批转财政
(以下简称部等部门《交通和车辆税费改革实施方案》《改革方案》的规定,交通和车辆税费改革的主要内容
之一,是将具有税收特征的收费实行“费改税”,即开征车辆购置税取代车辆购置附加费;开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道
养护费、水路运输管理费、水运客货附加费,以及地方
用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。因此,开征燃油税的原因之一,是因为燃油税作为“费改税”的重要组成部分,是交通和车辆税费改革的必要 然要求。从某种意义上讲,燃油税的开征是交通和车辆税费改革的核心内容,较之于车辆购置税而言,其涉及面更广,内涵更丰富,对税费改革产生的意义更深远。原因之二,是开征燃油税能更好的遵循国际惯例。从国际通行做法看,发达的市场经济国家普遍以税收为主体筹集交通基础设施维护和建设资金。这是因为以征收养路费等形式筹集资金,矛盾多、征收成本相对较高,不能适应市场经济的客观要求;而以税收的形式筹集资金则是最有效的,其收入稳定,征收成本低,税负可以在全年的各个时期均衡负担,且税收比收费行为更规范,更有法律依据,收支纳入预算,实行规范化的财政管理,易于接受社会各界监督。因此,世界上很多国家普遍采用征收燃油税来替代公路收费,即“费改税”的方法。我国交通和车辆税费改革,客观上也需要参照国际惯例,以征收燃油税为主来筹集交能基础设施维护和建设资金,这有利于建立规范化的
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[收稿日期] 2001-02-08 [作者简介] 义立辉(1963-),男,湖南江永人,湖南省国家税务局流转税处副处长,中国注册税务师。
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交通基础设施维护和建设资金的筹集分配体制。原因之三,开征燃油税是为了节约能源,控制消耗,保护环境,促进石油产业的可持续发展。对燃油课以重税是世界上大多数国家普遍采用的一种税制,特别是在欧盟的一些国家,其消费税收入中来自石油产品的收入已超过烟草占第一位。这主要是因为:石油属于不可再生的稀缺资源,石油产品的消费对生态环境的污染又十分严重;石油产品的消费与公路、道路等设施密切相关,而公路、道路的建设属于国家投资的公共项目,耗资巨大,政府需要大量的建设资金,因此,世界各国对石油产品的消费普遍实行了重税政策。从我国的现实情况看,石油资源匮乏,长期以来对有限资源的过量开采,导致大部分油田产量逐年递减,加之,国内对石油消费需求的增加,我国已经由石油输出国逐渐变为石油进口消费大车(我国石油消费1/3靠进口)。由于种种原因,一段时期以来,我国在石油资源的开发、利用、消费以及保证石油产业的可持续发展方面所实施的财政税收等宏观调控政策力度不够,对石油资源开采、利用、消费以及公路、道路维护和建设所需资金的筹集分配,缺乏统一的发展战,导致了石油资源的消费和公路、道路建设所需资金筹集分配的多元化。因此,必须改革现行交通和车辆收费做法,借鉴国外的经验,以燃油为课税对象开征燃油税,建立与国际惯例接轨的规范化的道路维护和建设资金筹集分配体系。以上动因分析可以看出,燃油税开征是大势所趋。开征燃油税的指导思想,就是要促进能源的节约使用,保护人类生态环境,确保国家的财政收入,为建立符合社会主义市场经济的规范化的道路维护和建设资金筹集分配体制服务。
二 燃油税税制设计的几个问题
根据《改革方案》的要求,燃油税立法的基本原则:一是要有利于中央政府对经济的宏观调控能力;二是要能够确保国家的财政收入,保证国家交通基础设施维护和建设所需资金;三是要适应社会主义市场经济的要求,体现公平税负,促进平等竞争;四是要立足于中国国情,并注意与国际惯例相衔接;五是税制要简化、规范、透明,使燃油税征收达到刚性、高效、节约,便于征纳双方遵循。按照以上原则,有关部门将制定《中
(以下简称)和华人民共和国燃油税暂行条例》《条例》
(以下简称),《燃油税征收管理办法》《征收管理办法》作为燃油税法律体系的基本结构。《条例》是税务部门
征收燃油税、纳税人依法缴纳燃油税的基本依据,因此,它包括了所有的税收基本要素和税收征管原则。6
但考虑到我国新设置的燃油税属于对商品课税的税制范畴(燃油税在国外一般也称为“汽车燃油税”、“燃油消费税”等,属于消费税中的一种类别),与现行消费税等流转税关联很大,税务部门可从现行流转税的征收管理中借鉴很多有益的经验。因此《条例》,除对重大的税收基本原则和某些相对稳定的税收基本要素(如纳税人、征税对象、征税范围、计税依据、纳税期限、纳税地点等)要做出明确规定外,还应对以下一些具体的税收要素和某些特殊的政策在调查和比较选择的基础上直接进行界定,以便为征收管理提供确切的依据,更好地指导燃油税的征收。
(一)关于征税环节的比较选择流转税按照征税对象可划分为全体税和选择税;按照征收环节可划分为单一环节税(如消费税)和多环节税(如增值税)。为了发挥不同税种各自的调节功能,目前世界上大多数国家都实行多环节的全体税和单一环节选择税交叉征收的双层次调节的流转税结构。我国现行的流转税调节体系也是按照国家通行的做法设置的。这次“费改税”新设置的燃油税属于流转税体系中的单一环节选择税。其征收环节的选择是燃油税税制的核心问题,选择的好坏将直接关系到燃油税目标的实现。因此,燃油税适宜在哪个环节征收,应作权衡比较。
一个商品从生产到最终消费往往要经过生产、批发、零售等诸多环节。燃油税从国际上开征的情况看,通常是在其中的某一个或两个环节征收。具体选择在哪个环节征税,由各国视本国的实际情况确定。我国燃油税选择在生产环节征税的优点:一是纳税人数量少、税源相对集中。目前我国90%以上的成品油是由石化、石油天然气两大集团所属企业生产的,便于税务部门源泉控制、集中管理,降低征收成本;且这些企业的管理和核算制度也比较规范和健全,基本上能够保证燃油税的足额征收。二是征收环节清晰,便于划分,可以堵塞税收漏洞。三是税收隐蔽性较大,可以减少不必要的社会震动。其缺点:一是我国成品油生产分布不均衡,燃油税在生产环节按属地原则征收,会造成收入由大部分地区向少部门有生产企业的地区聚集,燃油税只能作为中央税,通过财政转移支付将收入分配给地方。这与养路费等改税项目收入的现行利益分配体制相矛盾,打破了原有分散均匀的利益分配格局,既增加了中央财政调节地区间利益分配的难度,也难以将其利益和责任有机地结合起来实现调动中央和地方两个积极性的目标;二是生产企业阻力很大,影响燃油税的征收。燃油税最终是由消费者负担的,但在生
产环节提前征收会增加生产经营企业的资金占用(据有关部门测算,仅石化企业因征收燃油税每年将增加流动资金占用330亿元以上,增加利息支出20亿元以上),在目前企业资金紧张,结算纪律松驰,拖欠货款严重的情况下,将造成大量拖欠国家税款,影响燃油税收入。
燃油税选择在零售环节征收的优点是:第一,全国各地的加油站、点分布较为均匀,在零售环节征税,可以将燃油税作为地方税或中央与地方共享税,使燃油税征收与现行养路费等项收入的分配格局对应起来,保持现有的利益分配格局,以实现调动两个积极性的目标。第二,有利于压缩企业欠税,保证税款的及时入库。第三,有利于抑制油品走私,维护国家的权益。缺点是:第一,纳税人数量众多,征收管理难度极大。若在生产环节征收,全国燃油税纳税人只有一百多户,放在零售环节征收将会使纳税人增加到十几万户;特别是零售环节零售网点分散,核算不健全,管理混乱,而有关部门对成油品流通秩序的清理整顿工作又未完全就序,加之,税务部门人力、物力缺乏,控管手段落后,加油站、点的加油机税控装置未能完全安装到位,有的即使经过清理整顿和加油设施安装税控装置,也难以如实掌握燃油的实际销量和有效地控制税源;通过加油站、点销售的汽油、柴油,只占全国汽柴油销量的40%左右。如此种种管理上的漏洞,都将导致税收流失,征收成本代价高昂。第二,征税环节、征税行为在实际执行中难以确定。成品油属最终消费品,其生产环节、批发环节都有可能发生消费或零售行为,特别是在流通环节,对一些批零兼营的企业销售的油品,难以划分其批发、零售行为,征与不征很难确定。这也是税务部门长期以来难以解决的问题。
这次“费改税”能否成功的关键在于能否解决好利益分配问题,以充分调动中央和地方的两个积极性。显而易见,选择在生产环节征收难以做到。在零售环节征税虽能解决利益分配问题,但征收难度和风险很大,代价昂贵,目前条件尚不成熟,只能作为燃油税未来的改革选择。因此,有关部门在充分酝酿,并经请示国务院领导同意《改革方案》,将燃油税的征收环节确定为批发环节。燃油税选择在批发环节征税,除批发环节具有生产和零售环节征税所具有的优点,基本克服其不足外,还因为有关部门对成品油生产和流通秩序的清理整顿取得了显著成效。目前,成品油批发企业已从原来的8500户左右减少到现在的2400左右,其中两大集团直接管理的批发企业约有1700户,其余也将通过划转、收购、参股、控股等方式由两大集团进
行重组。由于成品油批发企业在全国分布比较均衡,
在批发环节征税,可以将燃油税实行共享税,以此调动地方政府参与改革和组织收入的积极性,实现改革的目标。
国家对燃油税税制难点、关键点的征税环节的决策是谨慎的。燃油税征收环节的选择经历了生产环节到零售环节,最后确定在批发环节的过程。但燃油税是单一环节选择税,在批发环节的多个级次中,不可能所有的都征税,只能选择其中的一个环节征收,否则会造成大量的重复征税。选择纳税环节的原则,一是保证税收收入;二是税不重征。根据目前成品油市场的基本状况和清理整顿的要求分析,选择靠近零售环节的批发环节,即对有批发经营权的单位销售给无批发经营权的单位的行为征税,较能符合以上原则。为此,《改革方案》将纳税环节具体规定为:有汽柴油生产、批发经营权的单位销售汽柴油给无汽柴油生产、批发经营权单位或个人的,在销售时纳税;无汽柴油生产、批发经营权的单位进口汽柴油的,在报关进口时纳税;有生产、批发经营权单位和个人将汽柴油自用、投资、赠送的,在移送环节纳税。这是经过反复斟酌,权衡利弊后作出的较好选择。
(二)关于计税方法的选择
我国现行流转税的计税方法有两种:一种是从价定率的计税方法,另一种是从量定额的计税方法。从价定率计税的优点是:对经济环境的适应性好,税收具有随价格上下波动而波动的收入弹性;税率的透明度高,调节作用显著。缺点是:容易诱发纳税人通过转移定价、隐瞒销售收入等方法侵蚀税基,征管难度很大。从量定额计税的优点是:计算方法简便,可以防止纳税人对税基的侵蚀,有利于鼓励企业产品的更新换代,提高产品的附加值。缺点是:对市场规范依赖性过高,适应性较差,缺乏收入弹性和自动调节机制。目前世界上大多数国家对多环节全体税实行从价定率的计税方法,对单一环节选择税多采取从量定额的计税方法。我国流转税也有类似的做法。目前设置的燃油税也与国际上通行的做法相一致,按照《改革方案》的要求,实行了从量定额、价外征收的方法计税,理由是:第一,我国汽、柴油的供求基本平衡,计量单位规范;第二,可以防止纳税人侵蚀税基,偷逃税收;第三,可以真正体现“多用油多赋税,少用油少赋税”的合理负担原则,公平合理。
(三)关于税率的设计
燃油税的税率是在保持原有负担水平,不增加纳税人税收负担的原则下设计的。考虑的因素包括:开
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征燃油税所替代的养路费、公路客货运附加费等六费收入,应税燃油的消费情况,为了保证各地区和相关部门的既得利益,对某些方面因征收燃油税后增加的负担给予补偿的资金需求,以及燃油税预期征收入库率等因素。由于燃油税实行从量定额的计税方法,征税环节选择的变化将导致某些动态因素的改变,因此税率也应作相应调整。制定改革方案初期,燃油税选在零售环节征收,税率确定为汽油1.20元/升,柴油1.00元/升;原方案改在生产环节征收燃油税后,税率确定为汽油1.15元/升,柴油0.95元/升;现《改革方案》将燃油税确定在批发环节征收,按照交通和车辆税费改革方案部际协调小组2000年8月14日上报国务院《改革方案》的意见,税率设计的初步方案为汽油1.00元/升,柴油0.80元/升,与原方案比较均呈下降趋势。税率下调后,现汽油燃油税相当于现行汽油零售价格的37.5%,柴油燃油税相当于现行柴油零售价格的30.30%,分别比国际平均汽油54.0%、柴油48.0%的税负水平低16.5个百分点和17.7个百分点。可见,我国燃油税的税负水平是较低的,燃油税并没有增加纳税人的负担。相反地,根据国务院领导同志关于适当调低燃油税税率的指示、近期国际原油价格的下降、国家计委等部门下调国内成品油价格、去年全国燃油消费量的增加和其他因素的变化等,有关部门还将研究下调燃油税税率。这有利于减轻企业和人民群众的负担,保护纳税人的利益。
(四)关于燃油税的减免(退)税
我国燃油税与其他间接税(流转税)的做法一样,在税制设计中也采取了免(退)税的办法。按照《改革方案》的要求,出口燃油、外国驻华使(领)和国际组织驻华机构及其外交人员自用的燃油实行免(退)燃油税。这样做的基本考虑,第一,遵循外交对等原则。对享有外交特权和豁免权的机构用油免税,能更好地与国际通行做法相接轨;第二,鼓励出口创汇。应税燃油以不含税价格进入国际市场,有利于提高本国产品在国际市场上的竞争能力;第三,避免重叠征税。出口燃油在境内未实现消费,按照税收管辖权的一般原则,应由进口国在燃油报关进口时依照本国的规定征税;如果我国对出口的燃油不免税,则进入进口国时就会发生国际间重复征税。除以上外,我国燃油税不再作出其他法定减免规定。主要考虑到:一是免税太多会增加税收征管的难度;二是避免引起政策上的攀比效应,影响税收的刚性,并导致执法纪律的松驰。对某些特殊情形必须给予照顾的,将由国务院作特案批准予以解决。8
(五)关于车用燃气的征税
车用燃气包括:液化天然气、液化石油气、压缩天然气。《改革方案》将其纳入征税的理由:一是近年来使用燃气的车辆不断增多,这部分机动车辆同样会对公路、道路造成磨损,也应当承担道路养护费用。因此,按照“谁用路,谁负担”的原则,对车用燃气也同样纳入征税范围;二是促进公平竞争。目前全国已有不少城市制定了燃油车改装燃气车的计划,尽管用心良苦、目的种种,但如果对车用燃气不征税,不仅会影响燃油税收入,而且会导致燃气车与燃油车之间的不平等竞争。但是,我国是世界石油消费大国,也是石油资源短缺的国家。随着我国经济的快速发展,未来我国石油需求将呈强劲增长态势,而国内原油产量则难望有较大增长,供需缺口仍然很大;我国企业经营粗放,对资源利用效率低、浪费严重的现实,也增加了石油供需的压力。解决这一问题的出路,在于合理、节约使用资源,调整能源消费结构,发展替代资源。因此,从促进资源的合理开发利用和保护环节的角度考虑,为鼓励替代技术的开发和推广,鼓励车辆使用清洁燃料,国家将对车用燃气采取不同的税收处理方法,即按应纳税额减半征收燃油税。 三 燃油税出台的时机
燃油税作为交通和车辆税费改革实施的重要内容,历经了两年多时间的酝酿,由于种种因素的影响,其“庐山真面目”至今仍未显露。其实,燃油税择机出台,关键就在于“机”字,而时机是不能主观臆断的。从国际上通行的做法和我国燃油税改革的过程以及近期国际市场的变化分析,燃油税事关大局,出台时机需要有一个成熟的、良好的条件和环境。
第一,国际油价稳定。我国燃油税实行从量定额、价外征收,表面看似乎计税只与数量相关。但我国燃油税是对应税燃油征收的一种间接税(流转税),间接税的特点是,不论其在哪个环节征收,也不论其在价内还是价外征收,税收最终是由消费者负担的。对消费者而言,在价格之外征收的税收等于提高了油价,增加了消费燃油支出。价格的高低直接影响消费者的消费能力或利益,并影响着消费者的承受力和心态,进而影响燃油税的征收。因此,燃油税方案的设计和选择出台时机应慎重,要与价格的变动结合起来。价格高企或者波澜起伏时,一般不宜出台,否则会引起社会震动,造成不必要的社会矛盾,影响改革的进程。从近年的情况看,国际原油价格狂奔乱跳,从平均19美元/桶上升到34美元/桶,达到了海湾战争以来的最高峰,而
且其高位盘整时间长。国际原油价格的迅猛上涨、居高不下,导致国内燃油价格也水涨船高。去年我国成品油价格达到了历史高位,交通运输和其他相关行业成本大增,此时如果开征燃油税,企业和消费者将怨声载道,会引起社会的连锁反映。燃油税出台需要稳定的油价环境。
第二,国内良好的燃油市场供求环境。我国成品油的供应量(包括生产、进口量)与社会消费量要大体平衡。否则,供不应求,消费上升会导致价格上涨,不利于燃油税开征;供过于求,库存油多,需求不旺,消费量减少也会影响燃油税收入。同时,从某种角度看,库存燃油多,会导致囤积居奇,冲击油品市场,扰乱市场价格,即使开征燃油税也会增加税收征管难度和征收成本。去年下半年,国家计委等部门多次调升油价,其原因,除以调价的差额抵消原油涨价增加的成本以减轻企业负担外,从某种意义分析,也有利于减少社会库存量,让囤积者在高利益的驱动下尽快出售库存油品。事实证明,经过几次调价后,据有关部门调查反映,目前社会用油单位的油品库存已大量减少,这为燃油税开征减轻了压力。同时,根据以往的经验,油品供需基本平衡往往出现在燃油消费不旺不淡的时期,因此,燃油税的出台应选择在这个时节,最好是在淡季转旺季的交替月份出台。
第三,完善的法律法规制度。《公路法》修正案的审议通过,为燃油税扫清了法律障碍。根据国务院部署,交通和车辆税费改革方案部际协调小组制定了《改革方案》,并于2000年10月22日公布实施,这是指导交通和车辆税费改革的纲领性文件。按照《改革方案》的要求,有关部门制定了《条例》和《征收管理办法》,对税收的基本原则、基本政策依据、税收征管原则、征管程序等作了明确规定;对某些具体政策规定,有关部门也研究制定了方案。燃油税的整个改革方案法律程序规范、严谨,具体政策规定明确、清晰。高层有关领导在公开场合已明确表示:交通和车辆费改税的方案已经敲定,法律程序已经完成,燃油税的出台工作准备就序,燃油税将择机出台。
第四,利益分配的合理均衡。由于征收养路费等收费项目收入时所形成的利益分配格局的多元化在“费改税”后将被打破,各部门、地方原有的利益份额将大大缩水;特别是原改革方案燃油税定在生产环节征收,税收为中央税收入,彻底打破了现行养路费等项收入的分配体制。利益分配的高度集中,使部门、地方利益损伤很大。为了在“费改税”后保证既得的利益,各部门纠扯不休,特别是地方政府矛盾很大。燃油税确
定在批发环节征收后,国家相应将燃油税由中央税改为中央与地方共享税,除对进口和中央直供油征收的燃油税作为中央收入外,其他燃油税收入都作为中央与地方共享收入,中央分享40%、地方分享60%。按照《改革方案》要求,燃油税收入不作为经常性财政收入,不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。同时,《改革方案》还对石油、石化、煤炭、冶金、农林等生产用油,军队、武警、储备用油,交通基础设施维护和建设支出以及相关部门用油、支出的补偿和转移支付问题都作了明确的规定和要求。这样,部门和地方的利益分配得到了平衡,既保证了既得的利益,又兼顾了公平与效率的原则,更好地调动了部门和地方政府改革的积极性,保证了燃油税的开征。
第五,配套措施的成效。从目前看,油品流通秩序经过清理整顿后已明显好转。石油、石化两大集团实行统购统销的经营体制,几乎垄断了国内燃油市场;70%以上的加油站(点)通过各种方式已收归两大集团经营管理,这种高度集中、核算健全的专营体制,既对稳定国内油价起主导作用,又对燃油税在批发环节集中征收、源泉控管提供了保证。加油站(点)税控装置加油机的安装管理开展顺利。全国打击油品走私和打击各种假冒伪劣油品工作成效显著,市场监管明显加强。公路、道路、水路收费站的清整和管理进一步强化,该关的关、该降的降、该改的改。其他配套工作各地各部门也在按《改革方案》的要求加快落实。
综合以上因素,我国开征燃油税在国内油品供需环境、税收法律法规制度建设、利益合理分配和配套工作等方面的基本条件已经具备。各部门按照国务院部署《、改革方案》要求和岚清同志关于“做好准备工作,以便抓住油价下跌时出台燃油税”的批示已作好了出台的准备。现关键的因素是油价问题。据有关部门预测,当国际原油价格保持在20-24美元/桶,国内成品油价格稳定在1999年第三季度水平时,便是出台燃油税的时机。因为这个价格无论对社会部门还是消费者个人来说,都是能够接受的。幸运的是目前油价已开始回落。二月初,欧佩克原油价格每桶降到了25美元以下,而且据石油输出国组织预测,今后几个月世界石油价格将持续走低。国际原油价格下跌,我国成品油市场迅速作出反应。国家计委决定再次调整油价,上海、北京、江苏、浙江、广东等用油大省车用燃油平均价格每升再落0.1-0.3元不等。这为燃油税开征提供了难得的机遇。目前正处消费淡季,油价稳中趋降已成定势,只要未来一段时间不出意外,可以预见,燃油税出台已为期不远。
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