我国农村金融体系改革存在的问题及对策
沙市区财政局——彭海亮
农村金融对整个农业经济的发展，起着重要及关键的作用，有着不可替代的地位，目前在我国经济转型升级的拐点时期，农村金融作为现代农业的核心力量，对农村经济的发展至关重要。农村金融体系在经过历次改革后已经初步成型，但仍存在供给不足、供需错位、覆盖不广等方面的问题。因此，如何建立系统完善、分工合理、权责明晰、监管有序并且适应转型经济的农村金融体系，实现农村经济与农村金融的良性互动和平衡发展，成为当前农村金融改革亟待解决的问题。
一、 我国农村金融改革的历程 我国农村金融的低效问题既与机构缺乏有关，也跟农村现有的金融机构的供给效率较低有关。要研究我国农村金融存在的现状和问题，就要了解它的的历史沿革，了解农村金融的产生和发展、变革的历史过程。我国的农村金融在不同的历史背景下经历了不同的发展时期。
第一时期：农村金融体系草创时期（1949——1957）
1949—1957年，以农村信用合作社为标志，新中国的农村金融体系初步建立。当时全国有八百多家信用社，由人行进行管理。1951年正式成立了农业合作银行，负责办理与农业有关的金融业务，并领导农信社。1952年农业合作银行被撤销，还是由人行负责领导和管理农村金融工作。1955年成立了中国农业银行。由于基层农业银行与人民银行之间职责划分不清及人员经费不足，1957年4月国务院又撤销中国农业银行，并入人民银行管理。
第二时期：农村金融体系的恢复与起步（1978——1992）
“文化大革命”后，国民经济遭到严重破坏，农村金融也到了崩溃的边缘。1979年2月，国务院正式恢复中国农业银行，并明确规定了中国农业银行的性质、主要任务、业务范围、资金来源和资金的运作。1979年，农村信用社归农业银行领导。信用社在农行的领导下得到了发展，但是离信用社建立初期的合作金融本质却越来越远。1984年8月，国家对农村信用社再次进行了重大改革，1996年，农村信用社剥离立出农业银行，农村信用社重新恢复了合作金融组织基本原来的性质。在国家政策的支持下，农村信用社和农村合作基金开始发展壮大起来。
第三时期：“三驾马车”式的农村金融体系（1992—1997）
“三驾马车”并存的金融格局指农行、农发行和信用社为代表的商业性金融、政策性金融和合作性金融并存的金融体系。1994年4月，组建了农发行，作为唯一的农村金融政策性机构，将政策性功能从商业机构剥离出来，承担农村政策性金融业务。农发行成立后，农行开始向商业银行转变，进行股份制改造。信用
社从农行独立出来后，由人行进行直接领导和监管。这样“三驾马车”并存的金融格局开始形成。
第四时期：农村金融发展的钝化（1997—2005）
亚洲金融危机和中国加入WTO，这两个事件对我国的农村金融发展造成了很大的影响，主要表现在：一是农行为了追逐利润最大化，在逐步退出农村业务；二是农发行调整了金融业务范围，将粮、棉、油收购业务作为其主要业务；三是农村信用社的垄断地位加强，信用社成为了支农主力军；四是国家加强了对农村非正规金融的监管，取缔了除三驾马车以外的非正规金融组织。
第五时期：农村金融服务体系初步成型（2006年至今）
2004年8月国务院召开了信用社改革试点工作会议，吹响了农村金融改革的冲锋号，进一步把农村信用社改革推向深入。同时银监会也陆续出台了相关政策，支持新型农村金融机构在农村的设立，在政府和银监会的鼓励和推动下，村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司如雨后春笋般出现。银监会对农村金融机构的差别化监管政策，活跃了农村的金融市场，提高了农村、农民金融资源的可得性，对农村经济的转型升级和改革发展起到了重要作用。这个时期，农村金融取得了快速发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系
二、 目前我国农村金融存在的问题
（一）农村金融现状、需求变化与供给扭曲
首先，从需求方来讲，县域经济中的农户和中小企业的确存在强烈的金融需求。从传统角度而言，农村对金融的需求大多数为存款的需求与日常性的种植支出或维持应急性支出的微小额贷款。但通过调研发现，随着经济的发展，农村经济对金融的需求发生了较大的变化，这主要表现在两方面。一是对于小户的纯粹种植性生产投入而言，农户通过自有资本的积累和打工收入即可满足，因此普通农户的贷款需求较少且具有随机性，不会在宏观层面上构成阻碍“三农”发展的主要因素。二是由于新的农业集约化技术的推广、国家政策的鼓励、以及农业现代化的发展，农村中产业化、集约化、规模化发展的趋势越来越明显。这些生产方式是带动农业和农村发展现代化非常有效的途径，是可以从宏观层面上影响我国“三农”发展的重要因素，正是这部分金融需求较为旺盛且得不到满足。
其次，从供给方来讲，各个金融机构对农村金融的供给都严重不足。银行都以市场化模式进行经营，只追逐赢利性，比较严重地存在银行的商业性与普惠性矛盾，因此对于需要贷款支持但无抵押品的中小企业和农户，所有银行都比较谨慎，几乎不给予贷款。从调研的情况来看，信用社、邮储银行和农行仍是农村金融供给的主力军，尤其是信用社为农村金融提供了主要的信贷资金。村镇银行、小额贷款公司和互助资金合作社作为农村金融供给的生力军也在一定程度上支
持了农村经济的发展，但是由于这三种小型金融组织的数量、规模和管理的限制，以及监管部门对其准入和运营的监管限制，它们对农村金融的贡献仍旧有限。农村金融的需求仍未得到很好的满足。从总体上看，农村金融的供给结构严重失调。这主要体现在，虽然县域经济中的金融机构并不缺乏，但是各家商业银行都将主要精力用于服务县域经济中的高质量客户及揽储上，而广大乡镇和农村的金融需求却没有得到有效的满足。当然，这主要是因为农业生产固有的长周期性和高风险性、额度小造成管理成本高，以及缺乏有效的抵押担保物。十八届三中全会提出要保证农村的存款用于农村的指示，这是非常有效的举措，应当尽快出台相关的规定确保该项指示得到贯彻。
第三，从监管层面来讲，监管当局基于金融稳定的考虑，过度注重防范风险，不太关注金融配置效率。比如，对民营银行报有歧视，监管一刀切，忽视监管成本和监管套利等。此外，银监会与人民银行对涉农贷款的统计口径不一致，导致金融机构无所适从。
最后，中央有关农村金融的优惠政策往往只提供大的原则，虽然比较全面，方向也正确，但缺少具体细节或详细政策，地方机构往往难以操作，甚至根本无法执行。中央各个部门出于部门利益都是独立行政，部门之间甚至争抢权力，导致农村金融工作出现困境。虽然我们知道统筹是解决问题的根本之道，但恰恰是各部门之间统筹状况比较差。
（二）农村金融体系存在的问题
1、农村国家金融机构结构不合理。现阶段农村国家金融机构包括中国农业发展银行、农村信用合作社、中国农业银行、保险公司以及中国邮政储蓄等。而随着商业化与市场化的逐步推进，工、农、中、建等国有大行已经大幅缩减了农村基层网点，逐步撤出了农村区域，业务审批权限也上收到了分行，基层机构针对农村区域的贷款业务大幅缩水，甚至只存不贷，对农村经济发展造成了严重影响。
2、农业银行主导地位下降，业务面过窄。现阶段农业银行仍然承担了包括农业综合开发、农业基础设施建设和农村扶贫等部分政策性金融业务，然而随着股份制改造完成并成功上市，农业银行的商业化属性越来越强，在竞争的压力下，其业务发展重点逐渐趋向于城镇化和商业化，导致涉农贷款大幅下降，大量资源涌向优质客户，导致普通客户面临融资难、融资贵的问题，其服务“三农”的初衷已经发生了质的变化。
3、农业发展银行难以有效承担起国家政策性金融重任。农业发展银行是国家政策性金融机构，基层网点很少，资金来源为在银行间债券市场发债融资，业务范围很窄，盈利状况也日渐恶化，难以做到可持续发展。其金融组织功能也只是单纯地体现在农产品收购环节，通常只负责管理和统筹发放粮棉油专项收购资
金，对农业技术进步、农业开发以及农村基建等项目的信贷支持力度很小。
4.农村信用合作社地位逐步被弱化，难以有效开展支农工作。作为现阶段为我国农业发展提供金融服务的主要机构，农村信用合作社存在公司治理不规范、产权不明晰、风险管控能力差、优秀人才缺乏、地方政府行政干预多、内控制度不完善等诸多问题，这项问题严重制约了农村信用合作社的健康发展，影响了其服务“三农”的能力。
三、如何对农村金融环境进行重塑
近年来，在金融机构纷纷进行股份制改造和上市的背景下，农村金融生态出现了沙漠化的演变趋势。在正规金融无法提供全面、高效、普惠金融服务的情况下，要对草根金融加以充分利用，以在短时期内推动农村金融生态的良性进步。政府可出台政策对各金融机构加大农村信贷投入进行激励，各大金融机构也要改变求大求全的固有观念，加大农村金融的创新力度，在风险可控的前提下适当下放审批权限，增加授信额度，从而能够更好地服务“三农”。也可以尝试由正规金融机构汇集资金，再转贷给乡村金融机构，这样可以解决此类民间金融机构资金来源问题，同时也有效预防了非法集资问题的出现。
（一）加大农业发展银行服务力度
农业银行应加快三农事业部制改革，对基层营业网点进行优化整合，同时应提高农业基础设施建设、农业产业化方面的信贷投入，以更好地服务三农。现阶段，农业银行仍承担了部分政策性金融业务。笔者认为如果从农业银行业务中剥离出这些政策性金融业务，交由农业发展银行管理，那么就可以更大地发挥政策性银行的政策优势。现在农业发展银行业务活动过于单一，且政策性业务和商业性业务分离不够，下一步应对农业发展银行加快改革步伐，做到政策性业务和商业性业务分开运营，分账管理。如果农业发展银行能够重新对其业务进行定位，成功实施改革，那么将极大地促进我国农村基础设施建设、农业结构调整以及农业现代化。
（二）推动农村信用合作社深化改革
农村信用合作社改革的目的在于通过改革产权结构，加强公司治理，推动农信社逐步成为商业可持续的农村金融主力军，在推动农业现代化发展过程中对农村金融资源进行合理配置，为农民发展生产提供信贷支持，进一步提升农民收入。从农村稳定、农业发展以及农民增收的角度来看，农信社改革关乎新农村建设的大局。所以，我们应基于国家战略，解决农信社遗留的历史问题，重新对农信社进行定位，强化管理体制和监管模式，有步骤、有条件地推动农信社商业化转型，建立相互制衡的公司治理结构，建立安全、高效的运营机制，建立合理的激励制度，强化内部控制，提高员工整体素质，创新产品、服务和流程，提高服务“三
农”的本领和能力，从而在农村金融市场建设与农村经济发展过程中不断发展壮大。基于此，农信社首先应推进产权制度改革，规范股东行为，摆脱地方政府的行政干预。对农信社出资股权进行确权，明确农信社产权归属，其中省级财政作为政府出资人代表负责对国家出资部分行使资产所有者相关职能。其次，应明确农信社市场定位。目前农信社的市场定位应立足农村、立足农业、立足农民，在深耕农村市场的前提下，成为支持农村经济发展的主要金融服务平台和专属于农民的农业银行。最后，应推进农信社管理水平的全面提升。农信社应根据市场变化趋势以及农民实际需求，不断更新理念，拓宽服务渠道，扩充服务内容，提高服务质量，加快产品创新步伐，为农民提供适销对路和量身定做的金融服务，不断提高自身核心竞争力，提高经济效益和盈利能力。
（三）逐步完善农村金融市场相关法律法规
民间金融的发展反映了正规金融的不足，是一种自发性的自下而上的改革和创新，是完善农村金融体系的有益尝试。民间金融的快速发展有利于缓解农村金融供需矛盾，也在一定程度上弥补了正规金融的盲区，推动了经济与金融的互动发展。因此，国家应明确给予民间金融机构合法的法律地位，为民间金融机构的发展提供有效的政策支持。同时应对与农村金融发展相关的法律法规进行梳理、增补和完善，保障农村民间金融活动在法律框架内有序开展，从而在支持三农的同时保持金融稳定。此外还应基于金融法律制度，由央行牵头各监管机构，加强对农村金融市场的监管协调，引导其健康运行和稳健发展。国家必须坚持以法律约束和政策指导为手段，不断引导并规范民间金融活动。通过法律法规和政策制度的完善，严把市场准入关，同时坚持风险自负原则，鼓励并引导村镇银行、小额贷款公司、合作性银行以及民间私人银行等在内的农村民间金融组织平等竞争、有序发展。通过有效的管控，控制金融风险，并鼓励各金融机构加快创新力度，开发出与“三农”多层次、多样化融资需求相适应的产品和服务。此外还应对非法民间金融活动予以限制或取缔，严厉打击各类金融非法行为，保障农民权益，为农村民间金融创造和谐、稳定的发展环境。
（四）完善农村金融政策支持体系
要全面提升农村金融服务水平，不仅要发挥好市场这只无形的手，更要发挥好政府这只有形的手。要从提升政策协调性、提高政策支持的针对性和有效性、加大支持力度和确保政策贯彻落实等四个方面完善对农村金融的政策安排。
在提升政策协调性方面，要健全政策扶持体系，使得各方面政策形成合力。要完善政策协调机制，加强中国人民银行、银监会、保监会、证监会、财政部、发改委、农业部、商业部等多部门的协调和沟通，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化农村金融政策扶持体系，为市场和农户提
供稳定的政策预期。
在提高政策支持的针对性和有效性方面，主要是完善涉农贷款统计制度，全面、及时、准确反映各农村金融机构、各农村金融市场、各个维度的农村金融业务开展情况，并将这些数据作为制定扶持政策和差别化监管政策的依据。在此基础上提高政策支持的针对性和有效性。
在加大支持力度方面，要综合运用各种政策工具，重点支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业种植养殖业贷款、大宗农产品保险，以及银行卡助农取款、汇款、转账等支农惠农政策性支付业务。一是财税政策，要完善涉农贷款财政奖励制度，扩大试点范围，确保政策真正落到实处；要优化农户小额贷款税收优惠政策，做到让利与民；要落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构的定向费用补贴政策，继续扩大金融机构的覆盖面，填补机构覆盖的空白点；要完善农村信贷损失补偿机制，初步建立地方财政出资的涉农补偿基金，提高涉农金融机构的风险抵补能力。二是监管政策方面，要对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，在机构设置和准入方面采取差别化的政策，优先支持开展“三农”金融产品创新。三是货币政策方面，要积极运用货币政策工具大力支持农村金融机构，鼓励和引导金融机构更多地将新增或者盘活的信贷资源配置到“三农”等领域。2014年4月25日，中国人民银行决定下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行人民币存款准备金率0.5个百分点。此次对这些县域农村金融机构的准备金率进行结构性调整，表明了央行对农村金融的重视，有利于有针对性地增强其财务实力，提高其支持“三农”发展的能力，起到引导信贷资源更多流向“三农”和县域的正向激励作用，增强金融服务实体经济的能力，支持国民经济重点领域和薄弱环节。
在政策贯彻落实方面，要定期和不定期地开展政策效果评估，不断完善相关政策措施，更好地引导带动金融机构支持“三农”发展。各级政府要广泛开展调查研究，听取各金融机构和农民的意见建议，确保各项政策措施落实到位。
（五）加快农村金融的创新步伐
创新是市场的灵魂，只有通过不断的创新，才能提高资源配置的效率，才能更好地满足市场需求，才能为农村金融的发展奠定坚实的基础。我们要从金融产品、担保方式、服务方式、资本市场等方面开展创新，推动我国的农村金融体系向前发展。
在创新农村金融产品方面，可以推广“一次审批、随借随还、总量控制、循环使用、动态调整”的新信贷模式，提高贷款审批效率，加快放款速度，以更好地适应市场新需求。可以加快微贷技术在农村地区的推广应用。推广产业链金融模式。大力发展农村电话银行、手机银行、网上银行等虚拟银行业务。创新和推
广专营机构、信贷工厂等服务模式。大力开展农机等方面的金融租赁业务。
在创新农村抵（质）押担保方式方面，可以尝试农村土地承包经营权抵押贷款，拓宽农户抵押范围。可以开展农民住房财产权抵押。健全完善林权抵押登记系统，规范林权抵押贷款。可以推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式，提高抵押的范围，降低农户贷款的难度。应加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信前提，提高农户的保险意识，降低农户的经营风险水平。
在改进服务方式方面，应在风险可控的前提下适度简化金融服务流程，合同文本应让农民通俗易懂，审批流程应适当缩短，服务收费要规范，不能乱收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外费用，切实保障农民利益。
在创新农村资本市场方面。一是大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业开展直接融资，发行企业债、公司债、中期票据、私募债。鼓励涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。二是大力发展农产品期货市场。积极推动农产品期货新品种开发，大力发展农产品期货业务。完善商品期货交易机制，加强业务拓展，推动农户和涉农企业参与期货交易，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场规避风险。三是大力发展农村地区证券服务业和期货服务业。根据我国国情，通过各种形式加强风险教育和培训，提高农民的风险意识，探索建立农村地区证券和期货服务模式，支持农户、农业企业和农村经济组织进行风险管理，切实提高农户和涉农企业的风险管理水平。 农村金融对整个农业经济的发展，起着重要及关键的作用，我国农村金融体系经过历次改革后已经取得一定的成绩，但仍存在供给不足、供需错位、覆盖不广的问题。因此，如何建立系统完善、分工合理、权责明晰、监管有序并且适应转型经济的农村金融体系，如何实现农村经济与农村金融的良性互动和平衡发展，怎么化解当前农村金融改革中亟待解决的问题，结合我国农村金融的现状提出了改革我国农村金融体系的基本思路与对策建议。从宏观层面和微观视角对我国金融体系进行了剖析和讨论，对重构社会主义新农村建设过程中的农村金融体系，对农村经济发展和整个国民经济的发展均具有一定的现实意义。
二〇一四年四月三十日
我国农村金融体系改革存在的问题及对策
沙市区财政局——彭海亮
农村金融对整个农业经济的发展，起着重要及关键的作用，有着不可替代的地位，目前在我国经济转型升级的拐点时期，农村金融作为现代农业的核心力量，对农村经济的发展至关重要。农村金融体系在经过历次改革后已经初步成型，但仍存在供给不足、供需错位、覆盖不广等方面的问题。因此，如何建立系统完善、分工合理、权责明晰、监管有序并且适应转型经济的农村金融体系，实现农村经济与农村金融的良性互动和平衡发展，成为当前农村金融改革亟待解决的问题。
一、 我国农村金融改革的历程 我国农村金融的低效问题既与机构缺乏有关，也跟农村现有的金融机构的供给效率较低有关。要研究我国农村金融存在的现状和问题，就要了解它的的历史沿革，了解农村金融的产生和发展、变革的历史过程。我国的农村金融在不同的历史背景下经历了不同的发展时期。
第一时期：农村金融体系草创时期（1949——1957）
1949—1957年，以农村信用合作社为标志，新中国的农村金融体系初步建立。当时全国有八百多家信用社，由人行进行管理。1951年正式成立了农业合作银行，负责办理与农业有关的金融业务，并领导农信社。1952年农业合作银行被撤销，还是由人行负责领导和管理农村金融工作。1955年成立了中国农业银行。由于基层农业银行与人民银行之间职责划分不清及人员经费不足，1957年4月国务院又撤销中国农业银行，并入人民银行管理。
第二时期：农村金融体系的恢复与起步（1978——1992）
“文化大革命”后，国民经济遭到严重破坏，农村金融也到了崩溃的边缘。1979年2月，国务院正式恢复中国农业银行，并明确规定了中国农业银行的性质、主要任务、业务范围、资金来源和资金的运作。1979年，农村信用社归农业银行领导。信用社在农行的领导下得到了发展，但是离信用社建立初期的合作金融本质却越来越远。1984年8月，国家对农村信用社再次进行了重大改革，1996年，农村信用社剥离立出农业银行，农村信用社重新恢复了合作金融组织基本原来的性质。在国家政策的支持下，农村信用社和农村合作基金开始发展壮大起来。
第三时期：“三驾马车”式的农村金融体系（1992—1997）
“三驾马车”并存的金融格局指农行、农发行和信用社为代表的商业性金融、政策性金融和合作性金融并存的金融体系。1994年4月，组建了农发行，作为唯一的农村金融政策性机构，将政策性功能从商业机构剥离出来，承担农村政策性金融业务。农发行成立后，农行开始向商业银行转变，进行股份制改造。信用
社从农行独立出来后，由人行进行直接领导和监管。这样“三驾马车”并存的金融格局开始形成。
第四时期：农村金融发展的钝化（1997—2005）
亚洲金融危机和中国加入WTO，这两个事件对我国的农村金融发展造成了很大的影响，主要表现在：一是农行为了追逐利润最大化，在逐步退出农村业务；二是农发行调整了金融业务范围，将粮、棉、油收购业务作为其主要业务；三是农村信用社的垄断地位加强，信用社成为了支农主力军；四是国家加强了对农村非正规金融的监管，取缔了除三驾马车以外的非正规金融组织。
第五时期：农村金融服务体系初步成型（2006年至今）
2004年8月国务院召开了信用社改革试点工作会议，吹响了农村金融改革的冲锋号，进一步把农村信用社改革推向深入。同时银监会也陆续出台了相关政策，支持新型农村金融机构在农村的设立，在政府和银监会的鼓励和推动下，村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司如雨后春笋般出现。银监会对农村金融机构的差别化监管政策，活跃了农村的金融市场，提高了农村、农民金融资源的可得性，对农村经济的转型升级和改革发展起到了重要作用。这个时期，农村金融取得了快速发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融服务体系
二、 目前我国农村金融存在的问题
（一）农村金融现状、需求变化与供给扭曲
首先，从需求方来讲，县域经济中的农户和中小企业的确存在强烈的金融需求。从传统角度而言，农村对金融的需求大多数为存款的需求与日常性的种植支出或维持应急性支出的微小额贷款。但通过调研发现，随着经济的发展，农村经济对金融的需求发生了较大的变化，这主要表现在两方面。一是对于小户的纯粹种植性生产投入而言，农户通过自有资本的积累和打工收入即可满足，因此普通农户的贷款需求较少且具有随机性，不会在宏观层面上构成阻碍“三农”发展的主要因素。二是由于新的农业集约化技术的推广、国家政策的鼓励、以及农业现代化的发展，农村中产业化、集约化、规模化发展的趋势越来越明显。这些生产方式是带动农业和农村发展现代化非常有效的途径，是可以从宏观层面上影响我国“三农”发展的重要因素，正是这部分金融需求较为旺盛且得不到满足。
其次，从供给方来讲，各个金融机构对农村金融的供给都严重不足。银行都以市场化模式进行经营，只追逐赢利性，比较严重地存在银行的商业性与普惠性矛盾，因此对于需要贷款支持但无抵押品的中小企业和农户，所有银行都比较谨慎，几乎不给予贷款。从调研的情况来看，信用社、邮储银行和农行仍是农村金融供给的主力军，尤其是信用社为农村金融提供了主要的信贷资金。村镇银行、小额贷款公司和互助资金合作社作为农村金融供给的生力军也在一定程度上支
持了农村经济的发展，但是由于这三种小型金融组织的数量、规模和管理的限制，以及监管部门对其准入和运营的监管限制，它们对农村金融的贡献仍旧有限。农村金融的需求仍未得到很好的满足。从总体上看，农村金融的供给结构严重失调。这主要体现在，虽然县域经济中的金融机构并不缺乏，但是各家商业银行都将主要精力用于服务县域经济中的高质量客户及揽储上，而广大乡镇和农村的金融需求却没有得到有效的满足。当然，这主要是因为农业生产固有的长周期性和高风险性、额度小造成管理成本高，以及缺乏有效的抵押担保物。十八届三中全会提出要保证农村的存款用于农村的指示，这是非常有效的举措，应当尽快出台相关的规定确保该项指示得到贯彻。
第三，从监管层面来讲，监管当局基于金融稳定的考虑，过度注重防范风险，不太关注金融配置效率。比如，对民营银行报有歧视，监管一刀切，忽视监管成本和监管套利等。此外，银监会与人民银行对涉农贷款的统计口径不一致，导致金融机构无所适从。
最后，中央有关农村金融的优惠政策往往只提供大的原则，虽然比较全面，方向也正确，但缺少具体细节或详细政策，地方机构往往难以操作，甚至根本无法执行。中央各个部门出于部门利益都是独立行政，部门之间甚至争抢权力，导致农村金融工作出现困境。虽然我们知道统筹是解决问题的根本之道，但恰恰是各部门之间统筹状况比较差。
（二）农村金融体系存在的问题
1、农村国家金融机构结构不合理。现阶段农村国家金融机构包括中国农业发展银行、农村信用合作社、中国农业银行、保险公司以及中国邮政储蓄等。而随着商业化与市场化的逐步推进，工、农、中、建等国有大行已经大幅缩减了农村基层网点，逐步撤出了农村区域，业务审批权限也上收到了分行，基层机构针对农村区域的贷款业务大幅缩水，甚至只存不贷，对农村经济发展造成了严重影响。
2、农业银行主导地位下降，业务面过窄。现阶段农业银行仍然承担了包括农业综合开发、农业基础设施建设和农村扶贫等部分政策性金融业务，然而随着股份制改造完成并成功上市，农业银行的商业化属性越来越强，在竞争的压力下，其业务发展重点逐渐趋向于城镇化和商业化，导致涉农贷款大幅下降，大量资源涌向优质客户，导致普通客户面临融资难、融资贵的问题，其服务“三农”的初衷已经发生了质的变化。
3、农业发展银行难以有效承担起国家政策性金融重任。农业发展银行是国家政策性金融机构，基层网点很少，资金来源为在银行间债券市场发债融资，业务范围很窄，盈利状况也日渐恶化，难以做到可持续发展。其金融组织功能也只是单纯地体现在农产品收购环节，通常只负责管理和统筹发放粮棉油专项收购资
金，对农业技术进步、农业开发以及农村基建等项目的信贷支持力度很小。
4.农村信用合作社地位逐步被弱化，难以有效开展支农工作。作为现阶段为我国农业发展提供金融服务的主要机构，农村信用合作社存在公司治理不规范、产权不明晰、风险管控能力差、优秀人才缺乏、地方政府行政干预多、内控制度不完善等诸多问题，这项问题严重制约了农村信用合作社的健康发展，影响了其服务“三农”的能力。
三、如何对农村金融环境进行重塑
近年来，在金融机构纷纷进行股份制改造和上市的背景下，农村金融生态出现了沙漠化的演变趋势。在正规金融无法提供全面、高效、普惠金融服务的情况下，要对草根金融加以充分利用，以在短时期内推动农村金融生态的良性进步。政府可出台政策对各金融机构加大农村信贷投入进行激励，各大金融机构也要改变求大求全的固有观念，加大农村金融的创新力度，在风险可控的前提下适当下放审批权限，增加授信额度，从而能够更好地服务“三农”。也可以尝试由正规金融机构汇集资金，再转贷给乡村金融机构，这样可以解决此类民间金融机构资金来源问题，同时也有效预防了非法集资问题的出现。
（一）加大农业发展银行服务力度
农业银行应加快三农事业部制改革，对基层营业网点进行优化整合，同时应提高农业基础设施建设、农业产业化方面的信贷投入，以更好地服务三农。现阶段，农业银行仍承担了部分政策性金融业务。笔者认为如果从农业银行业务中剥离出这些政策性金融业务，交由农业发展银行管理，那么就可以更大地发挥政策性银行的政策优势。现在农业发展银行业务活动过于单一，且政策性业务和商业性业务分离不够，下一步应对农业发展银行加快改革步伐，做到政策性业务和商业性业务分开运营，分账管理。如果农业发展银行能够重新对其业务进行定位，成功实施改革，那么将极大地促进我国农村基础设施建设、农业结构调整以及农业现代化。
（二）推动农村信用合作社深化改革
农村信用合作社改革的目的在于通过改革产权结构，加强公司治理，推动农信社逐步成为商业可持续的农村金融主力军，在推动农业现代化发展过程中对农村金融资源进行合理配置，为农民发展生产提供信贷支持，进一步提升农民收入。从农村稳定、农业发展以及农民增收的角度来看，农信社改革关乎新农村建设的大局。所以，我们应基于国家战略，解决农信社遗留的历史问题，重新对农信社进行定位，强化管理体制和监管模式，有步骤、有条件地推动农信社商业化转型，建立相互制衡的公司治理结构，建立安全、高效的运营机制，建立合理的激励制度，强化内部控制，提高员工整体素质，创新产品、服务和流程，提高服务“三
农”的本领和能力，从而在农村金融市场建设与农村经济发展过程中不断发展壮大。基于此，农信社首先应推进产权制度改革，规范股东行为，摆脱地方政府的行政干预。对农信社出资股权进行确权，明确农信社产权归属，其中省级财政作为政府出资人代表负责对国家出资部分行使资产所有者相关职能。其次，应明确农信社市场定位。目前农信社的市场定位应立足农村、立足农业、立足农民，在深耕农村市场的前提下，成为支持农村经济发展的主要金融服务平台和专属于农民的农业银行。最后，应推进农信社管理水平的全面提升。农信社应根据市场变化趋势以及农民实际需求，不断更新理念，拓宽服务渠道，扩充服务内容，提高服务质量，加快产品创新步伐，为农民提供适销对路和量身定做的金融服务，不断提高自身核心竞争力，提高经济效益和盈利能力。
（三）逐步完善农村金融市场相关法律法规
民间金融的发展反映了正规金融的不足，是一种自发性的自下而上的改革和创新，是完善农村金融体系的有益尝试。民间金融的快速发展有利于缓解农村金融供需矛盾，也在一定程度上弥补了正规金融的盲区，推动了经济与金融的互动发展。因此，国家应明确给予民间金融机构合法的法律地位，为民间金融机构的发展提供有效的政策支持。同时应对与农村金融发展相关的法律法规进行梳理、增补和完善，保障农村民间金融活动在法律框架内有序开展，从而在支持三农的同时保持金融稳定。此外还应基于金融法律制度，由央行牵头各监管机构，加强对农村金融市场的监管协调，引导其健康运行和稳健发展。国家必须坚持以法律约束和政策指导为手段，不断引导并规范民间金融活动。通过法律法规和政策制度的完善，严把市场准入关，同时坚持风险自负原则，鼓励并引导村镇银行、小额贷款公司、合作性银行以及民间私人银行等在内的农村民间金融组织平等竞争、有序发展。通过有效的管控，控制金融风险，并鼓励各金融机构加快创新力度，开发出与“三农”多层次、多样化融资需求相适应的产品和服务。此外还应对非法民间金融活动予以限制或取缔，严厉打击各类金融非法行为，保障农民权益，为农村民间金融创造和谐、稳定的发展环境。
（四）完善农村金融政策支持体系
要全面提升农村金融服务水平，不仅要发挥好市场这只无形的手，更要发挥好政府这只有形的手。要从提升政策协调性、提高政策支持的针对性和有效性、加大支持力度和确保政策贯彻落实等四个方面完善对农村金融的政策安排。
在提升政策协调性方面，要健全政策扶持体系，使得各方面政策形成合力。要完善政策协调机制，加强中国人民银行、银监会、保监会、证监会、财政部、发改委、农业部、商业部等多部门的协调和沟通，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化农村金融政策扶持体系，为市场和农户提
供稳定的政策预期。
在提高政策支持的针对性和有效性方面，主要是完善涉农贷款统计制度，全面、及时、准确反映各农村金融机构、各农村金融市场、各个维度的农村金融业务开展情况，并将这些数据作为制定扶持政策和差别化监管政策的依据。在此基础上提高政策支持的针对性和有效性。
在加大支持力度方面，要综合运用各种政策工具，重点支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业种植养殖业贷款、大宗农产品保险，以及银行卡助农取款、汇款、转账等支农惠农政策性支付业务。一是财税政策，要完善涉农贷款财政奖励制度，扩大试点范围，确保政策真正落到实处；要优化农户小额贷款税收优惠政策，做到让利与民；要落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构的定向费用补贴政策，继续扩大金融机构的覆盖面，填补机构覆盖的空白点；要完善农村信贷损失补偿机制，初步建立地方财政出资的涉农补偿基金，提高涉农金融机构的风险抵补能力。二是监管政策方面，要对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，在机构设置和准入方面采取差别化的政策，优先支持开展“三农”金融产品创新。三是货币政策方面，要积极运用货币政策工具大力支持农村金融机构，鼓励和引导金融机构更多地将新增或者盘活的信贷资源配置到“三农”等领域。2014年4月25日，中国人民银行决定下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行人民币存款准备金率0.5个百分点。此次对这些县域农村金融机构的准备金率进行结构性调整，表明了央行对农村金融的重视，有利于有针对性地增强其财务实力，提高其支持“三农”发展的能力，起到引导信贷资源更多流向“三农”和县域的正向激励作用，增强金融服务实体经济的能力，支持国民经济重点领域和薄弱环节。
在政策贯彻落实方面，要定期和不定期地开展政策效果评估，不断完善相关政策措施，更好地引导带动金融机构支持“三农”发展。各级政府要广泛开展调查研究，听取各金融机构和农民的意见建议，确保各项政策措施落实到位。
（五）加快农村金融的创新步伐
创新是市场的灵魂，只有通过不断的创新，才能提高资源配置的效率，才能更好地满足市场需求，才能为农村金融的发展奠定坚实的基础。我们要从金融产品、担保方式、服务方式、资本市场等方面开展创新，推动我国的农村金融体系向前发展。
在创新农村金融产品方面，可以推广“一次审批、随借随还、总量控制、循环使用、动态调整”的新信贷模式，提高贷款审批效率，加快放款速度，以更好地适应市场新需求。可以加快微贷技术在农村地区的推广应用。推广产业链金融模式。大力发展农村电话银行、手机银行、网上银行等虚拟银行业务。创新和推
广专营机构、信贷工厂等服务模式。大力开展农机等方面的金融租赁业务。
在创新农村抵（质）押担保方式方面，可以尝试农村土地承包经营权抵押贷款，拓宽农户抵押范围。可以开展农民住房财产权抵押。健全完善林权抵押登记系统，规范林权抵押贷款。可以推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式，提高抵押的范围，降低农户贷款的难度。应加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信前提，提高农户的保险意识，降低农户的经营风险水平。
在改进服务方式方面，应在风险可控的前提下适度简化金融服务流程，合同文本应让农民通俗易懂，审批流程应适当缩短，服务收费要规范，不能乱收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外费用，切实保障农民利益。
在创新农村资本市场方面。一是大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业开展直接融资，发行企业债、公司债、中期票据、私募债。鼓励涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。二是大力发展农产品期货市场。积极推动农产品期货新品种开发，大力发展农产品期货业务。完善商品期货交易机制，加强业务拓展，推动农户和涉农企业参与期货交易，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场规避风险。三是大力发展农村地区证券服务业和期货服务业。根据我国国情，通过各种形式加强风险教育和培训，提高农民的风险意识，探索建立农村地区证券和期货服务模式，支持农户、农业企业和农村经济组织进行风险管理，切实提高农户和涉农企业的风险管理水平。 农村金融对整个农业经济的发展，起着重要及关键的作用，我国农村金融体系经过历次改革后已经取得一定的成绩，但仍存在供给不足、供需错位、覆盖不广的问题。因此，如何建立系统完善、分工合理、权责明晰、监管有序并且适应转型经济的农村金融体系，如何实现农村经济与农村金融的良性互动和平衡发展，怎么化解当前农村金融改革中亟待解决的问题，结合我国农村金融的现状提出了改革我国农村金融体系的基本思路与对策建议。从宏观层面和微观视角对我国金融体系进行了剖析和讨论，对重构社会主义新农村建设过程中的农村金融体系，对农村经济发展和整个国民经济的发展均具有一定的现实意义。
二〇一四年四月三十日