作者：庄晓萌
江苏审计 2016年02期
海洋资源作为自然资源的分类之一，泛指形成和存在于海洋空间中的一切有关资源。但是，并非所有的海洋资源均是海洋资源资产。海洋资源资产是指海洋资源中具有明显资产属性的部分。会计中的资产定义为由企业过去经营交易或各项事项形成的，由企业拥有或控制的，预期会给企业带来经济利益的资源。因此，海洋资源资产相对于海洋资源来说，其特点是要具有稀缺性、权属性、收益性三个特点，根据以上特性，有些海洋资源不属于海洋资源资产，如无法利用、不具有稀缺性的海水资源不属于海洋资源资产。海洋资源资产可以按其性质分为：（1）海洋物质资产，包括海洋生物资产（主要为渔业资源资产）、海洋矿产油气资产、海岛资产、滩涂资产等资产；（2）海洋环境资产，包括海洋旅游资产、海洋空间资产（港湾、海域）等资产；（3）海洋无形资产，包括海洋生物多样性及基因保存、自然遗产等具有学术价值的资产。但由于海洋生物多样性及基因保存等无形资产存在着价值难以准确计量等问题，对海洋资源资产的界定最终确定为海洋物质资产、海洋环境资产和海洋无形资产中的自然遗产。
根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中，经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。具体可以分为离任经济责任审计和任中经济责任审计。海洋资源资产离任审计是对一个地区党委、政府主要领导干部任职期间履行海洋资源资产管理、海洋生态环境保护等职责情况的审计监督。通过审计，正确评价地方党政主要领导干部在海洋资源资产管理、海洋环境保护等方面的履职情况，反映存在问题，界定相关责任。
综合考虑海洋资源资产的特点及目前我国海洋资源开发利用方面的实际情况，可以从以下七方面进行海洋资源资产离任审计：
一、海洋资源资产法律法规贯彻执行及政策落实情况
政府部门受公共委托对海洋资源进行管理，而作为党政部门的主要领导干部，自然应对政府的海洋资源管理情况承担主要责任。目前，我国涉海法律体系主要包括法律、行政法规、部门规章、地方政府规章及各类政策文件。相关的法律、法规主要有《中华人民共和国海岛保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国港口法》、国家海洋事业发展“十二五”规划等等。
审计过程中，根据涉海法规，结合地方实际，检查有无海洋资源方面的违法、违规行为，对国家及上级文件是否落实到位，有无出台具体的地方政策。例如：审查海洋功能区划的执行情况，包括审查沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划中涉及海域使用的内容是否与海洋功能区划相衔接。
二、与海洋资源资产相关的重要经济决策的制定和执行情况
1.决策管理制度的健全完整性。重点关注现行海洋资源资产相关决策管理制度在内容上是否涵盖决策程序、决策制定、决策执行、决策监督和绩效考核、问责机制和责任追究等重要方面，是否建立健全了风险评估、合法性审查等工作机制。
2.重要经济决策内容及决策程序的合法合规性。检查重要经济决策事项的内容是否符合国家法律法规、宏观经济政策、海洋事业发展规划的要求。决策过程是否遵循现行决策管理制度规定，以及民主、公开、科学的决策程序要求，有无临时动议决策事项、个人拍板、操纵决策事项，是否存在公众参与程度不高、缺乏专家论证、风险评估不充分，以及未经法定职能部门审批等问题。
3.重要经济决策的执行情况及效果。审查决策是否得到及时、准确地贯彻执行，重点关注是否存在未经决策制定部门批准、被审计领导干部或决策执行单位自行调整实施内容的情况。决策执行中是否实施了有效监督，是否及时研究重要经济决策执行过程中出现的新情况、新问题，是否及时采取了纠正整改措施，是否认真落实问责纠偏机制和责任追究制度。
三、海洋资源资产管理制度建立和执行情况
1.海洋资源资产保护、开发、使用规划的合理性、合规性，以及执行的有效性。检查海洋资源资产开发总体上是否突破划定生态保护红线，或超越海洋资源承载限制；海洋资源资产使用是否合法合规，有无非法利用、处置和出让海洋资源资产等情况。
2.海域使用权审批制度执行情况。检查海域使用权的申请、受理和审查是否符合规定程序和要求、是否符合海洋功能区划和相关规划、是否符合国家有关产业政策等。检查同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，是否按规定流程采用招标、拍卖方式出让海域使用权等内容。
四、海洋资源资产基本情况
1.海洋资源资产的存量、变化情况。将海洋资源资产初步分为海洋物质资产、海洋环境资产、海洋无形资产等，并具体细分为可以量化的指标体系。审查海洋资源资产在领导干部任职期初和期末的变化情况，分析各类海洋资源资产的增减趋势，为海洋资源的保值增值提出合理化建议。
2.海洋环境质量情况。审查领导干部任期内海洋环境质量变化情况，分析海水水质标准、海洋沉积物标准和海洋生物体残毒标准是否有所改善。审查任期内发生的重大海洋环境灾害和重大海洋污染突发事件情况，分析产生原因。
五、与海洋资源资产相关的专项资金的征收、管理和使用情况
海洋专项资金是用于海洋资源管理及海洋产业发展的各类专项资金。以某市为例，其海洋渔业部门2013年的海洋类专项资金主要包括海洋资源保护与利用、海域使用管理、海洋环境保护与监测等资金，具体涉及对核电站运行造成海洋生态影响的监视监测、渔业安全生产、滨海新区规划用海工作、海域赤潮动态系统建设、海岸带综合平衡示范点、海洋环境保护规划、海域使用金征收工作经费、海州湾海洋牧场建设、海域勘界等项目。
1.专项资金管理和使用情况。检查相关支出是否按照规定项目使用，是否存在以虚假的经济业务套取财政资金，是否存在扩大支出范围、提高开支标准、挤占挪用项目资金，是否存在资金使用绩效低下、损失浪费的问题。分析评价海洋资源专项资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益。
2.海域使用金的征收和管理情况。检查海域使用权人是否均按规定标准足额缴纳海域使用金，是否存在拖欠情况。审查海域使用金收入是否严格按照规定纳入预算，实行分级分类管理，有无隐瞒收入、私设“账外账”以及截留、坐支、挪用等问题。
六、海洋工程建设项目实施情况
1.项目前期决策环节。检查是否根据国家的投资方向和产业政策进行立项，是否进行充分的可行性研究，评价项目规模是否符合经济性原则。
2.项目建设环节。检查项目的设计、监理、施工及材料采购是否执行招投标，施工的过程中是否存在因暗箱操作、虚假招投标、虚假合同或者压低造价等造成的损失浪费、质量及延误工期等问题；审查工程监理是否严格履行职责；项目建设是否按照设计的内容全部施工完成，造价和价款的结算是否真实、合法，同时重点关注资金拨付、结算中出现的异常现象。
3.项目竣工运行环节，审查项目是否按期完工，若未如期完工分析其原因；审查项目是否达到了预期的目标或者达到预期目标的程度，分析该项目的经济效益进行评估。
4.项目的海洋环境效益。审查该项目的实施对当地的海洋环境带来的影响。审查海洋工程建设项目的环境保护设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，是否存在环境保护设施未经海洋行政主管部门检查批准、建设项目已经运行的情况。审查海域工程性补偿情况。审查海域使用建设项目责任人是否实施相应的海洋生态修复工程、异地重建或替代方式等对由其造成的海洋生态损害进行补偿。
七、海洋生态文明建设情况
1.海洋资源资产管理体系的协作性、有效性。审查海洋、渔政、环保、海事、海关等在内的部门是否形成海洋资源资产管理体系，是否明确职责、协同合作，重点审查海洋执法工作是否到位。
2.合理开发利用海洋资源资产情况。是否保护海洋生态环境及保护河口湿地生态系统、维护沿海湿地生态系统的稳定、保护生物多样性。
3.海洋环境保护情况。审查是否完善海洋环境监测预报体系；是否执行规定的海洋功能区环境质量标准，切实保障功能区生态保护重点目标的安全；是否贯彻集约节约用海的原则，保障海洋资源的可持续利用。调查走访沿海居民对海洋生态环境保护的满意情况。
作者介绍：庄晓萌，连云港市审计局
作者：庄晓萌
江苏审计 2016年02期
海洋资源作为自然资源的分类之一，泛指形成和存在于海洋空间中的一切有关资源。但是，并非所有的海洋资源均是海洋资源资产。海洋资源资产是指海洋资源中具有明显资产属性的部分。会计中的资产定义为由企业过去经营交易或各项事项形成的，由企业拥有或控制的，预期会给企业带来经济利益的资源。因此，海洋资源资产相对于海洋资源来说，其特点是要具有稀缺性、权属性、收益性三个特点，根据以上特性，有些海洋资源不属于海洋资源资产，如无法利用、不具有稀缺性的海水资源不属于海洋资源资产。海洋资源资产可以按其性质分为：（1）海洋物质资产，包括海洋生物资产（主要为渔业资源资产）、海洋矿产油气资产、海岛资产、滩涂资产等资产；（2）海洋环境资产，包括海洋旅游资产、海洋空间资产（港湾、海域）等资产；（3）海洋无形资产，包括海洋生物多样性及基因保存、自然遗产等具有学术价值的资产。但由于海洋生物多样性及基因保存等无形资产存在着价值难以准确计量等问题，对海洋资源资产的界定最终确定为海洋物质资产、海洋环境资产和海洋无形资产中的自然遗产。
根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中，经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。具体可以分为离任经济责任审计和任中经济责任审计。海洋资源资产离任审计是对一个地区党委、政府主要领导干部任职期间履行海洋资源资产管理、海洋生态环境保护等职责情况的审计监督。通过审计，正确评价地方党政主要领导干部在海洋资源资产管理、海洋环境保护等方面的履职情况，反映存在问题，界定相关责任。
综合考虑海洋资源资产的特点及目前我国海洋资源开发利用方面的实际情况，可以从以下七方面进行海洋资源资产离任审计：
一、海洋资源资产法律法规贯彻执行及政策落实情况
政府部门受公共委托对海洋资源进行管理，而作为党政部门的主要领导干部，自然应对政府的海洋资源管理情况承担主要责任。目前，我国涉海法律体系主要包括法律、行政法规、部门规章、地方政府规章及各类政策文件。相关的法律、法规主要有《中华人民共和国海岛保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国港口法》、国家海洋事业发展“十二五”规划等等。
审计过程中，根据涉海法规，结合地方实际，检查有无海洋资源方面的违法、违规行为，对国家及上级文件是否落实到位，有无出台具体的地方政策。例如：审查海洋功能区划的执行情况，包括审查沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划中涉及海域使用的内容是否与海洋功能区划相衔接。
二、与海洋资源资产相关的重要经济决策的制定和执行情况
1.决策管理制度的健全完整性。重点关注现行海洋资源资产相关决策管理制度在内容上是否涵盖决策程序、决策制定、决策执行、决策监督和绩效考核、问责机制和责任追究等重要方面，是否建立健全了风险评估、合法性审查等工作机制。
2.重要经济决策内容及决策程序的合法合规性。检查重要经济决策事项的内容是否符合国家法律法规、宏观经济政策、海洋事业发展规划的要求。决策过程是否遵循现行决策管理制度规定，以及民主、公开、科学的决策程序要求，有无临时动议决策事项、个人拍板、操纵决策事项，是否存在公众参与程度不高、缺乏专家论证、风险评估不充分，以及未经法定职能部门审批等问题。
3.重要经济决策的执行情况及效果。审查决策是否得到及时、准确地贯彻执行，重点关注是否存在未经决策制定部门批准、被审计领导干部或决策执行单位自行调整实施内容的情况。决策执行中是否实施了有效监督，是否及时研究重要经济决策执行过程中出现的新情况、新问题，是否及时采取了纠正整改措施，是否认真落实问责纠偏机制和责任追究制度。
三、海洋资源资产管理制度建立和执行情况
1.海洋资源资产保护、开发、使用规划的合理性、合规性，以及执行的有效性。检查海洋资源资产开发总体上是否突破划定生态保护红线，或超越海洋资源承载限制；海洋资源资产使用是否合法合规，有无非法利用、处置和出让海洋资源资产等情况。
2.海域使用权审批制度执行情况。检查海域使用权的申请、受理和审查是否符合规定程序和要求、是否符合海洋功能区划和相关规划、是否符合国家有关产业政策等。检查同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，是否按规定流程采用招标、拍卖方式出让海域使用权等内容。
四、海洋资源资产基本情况
1.海洋资源资产的存量、变化情况。将海洋资源资产初步分为海洋物质资产、海洋环境资产、海洋无形资产等，并具体细分为可以量化的指标体系。审查海洋资源资产在领导干部任职期初和期末的变化情况，分析各类海洋资源资产的增减趋势，为海洋资源的保值增值提出合理化建议。
2.海洋环境质量情况。审查领导干部任期内海洋环境质量变化情况，分析海水水质标准、海洋沉积物标准和海洋生物体残毒标准是否有所改善。审查任期内发生的重大海洋环境灾害和重大海洋污染突发事件情况，分析产生原因。
五、与海洋资源资产相关的专项资金的征收、管理和使用情况
海洋专项资金是用于海洋资源管理及海洋产业发展的各类专项资金。以某市为例，其海洋渔业部门2013年的海洋类专项资金主要包括海洋资源保护与利用、海域使用管理、海洋环境保护与监测等资金，具体涉及对核电站运行造成海洋生态影响的监视监测、渔业安全生产、滨海新区规划用海工作、海域赤潮动态系统建设、海岸带综合平衡示范点、海洋环境保护规划、海域使用金征收工作经费、海州湾海洋牧场建设、海域勘界等项目。
1.专项资金管理和使用情况。检查相关支出是否按照规定项目使用，是否存在以虚假的经济业务套取财政资金，是否存在扩大支出范围、提高开支标准、挤占挪用项目资金，是否存在资金使用绩效低下、损失浪费的问题。分析评价海洋资源专项资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益。
2.海域使用金的征收和管理情况。检查海域使用权人是否均按规定标准足额缴纳海域使用金，是否存在拖欠情况。审查海域使用金收入是否严格按照规定纳入预算，实行分级分类管理，有无隐瞒收入、私设“账外账”以及截留、坐支、挪用等问题。
六、海洋工程建设项目实施情况
1.项目前期决策环节。检查是否根据国家的投资方向和产业政策进行立项，是否进行充分的可行性研究，评价项目规模是否符合经济性原则。
2.项目建设环节。检查项目的设计、监理、施工及材料采购是否执行招投标，施工的过程中是否存在因暗箱操作、虚假招投标、虚假合同或者压低造价等造成的损失浪费、质量及延误工期等问题；审查工程监理是否严格履行职责；项目建设是否按照设计的内容全部施工完成，造价和价款的结算是否真实、合法，同时重点关注资金拨付、结算中出现的异常现象。
3.项目竣工运行环节，审查项目是否按期完工，若未如期完工分析其原因；审查项目是否达到了预期的目标或者达到预期目标的程度，分析该项目的经济效益进行评估。
4.项目的海洋环境效益。审查该项目的实施对当地的海洋环境带来的影响。审查海洋工程建设项目的环境保护设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，是否存在环境保护设施未经海洋行政主管部门检查批准、建设项目已经运行的情况。审查海域工程性补偿情况。审查海域使用建设项目责任人是否实施相应的海洋生态修复工程、异地重建或替代方式等对由其造成的海洋生态损害进行补偿。
七、海洋生态文明建设情况
1.海洋资源资产管理体系的协作性、有效性。审查海洋、渔政、环保、海事、海关等在内的部门是否形成海洋资源资产管理体系，是否明确职责、协同合作，重点审查海洋执法工作是否到位。
2.合理开发利用海洋资源资产情况。是否保护海洋生态环境及保护河口湿地生态系统、维护沿海湿地生态系统的稳定、保护生物多样性。
3.海洋环境保护情况。审查是否完善海洋环境监测预报体系；是否执行规定的海洋功能区环境质量标准，切实保障功能区生态保护重点目标的安全；是否贯彻集约节约用海的原则，保障海洋资源的可持续利用。调查走访沿海居民对海洋生态环境保护的满意情况。
作者介绍：庄晓萌，连云港市审计局