城镇低保户甄别策略研究
荣为
（哈尔滨工业大学 MPA2003级学员）
摘要：城市居民最低生活保障制度作为我国政府的一项社会保障制度，具有公
共物品的属性。随着救助广度和深度的不断拓展、深入，现有制度在甄别“搭便车 者”----“伪低保户”方面显现出了设计缺陷，并缺乏应有的就业激励。从公共选 择理论出发，完善现有低保政策应从“私人办法”和“集体行动”两个方面入手， 即一方面加大伪低保户的失信经济成本、机会成本，加强惩罚力度；另一方面，从 成立低保核审委员会、发放代金券、施行负所得税和建立个人信用体系等方面入手， 加强和完善低保甄别策略。从而实现社会福利最大化的政策目标。
关键词：低保户 甄别策略 负所得税 个人信用体系
1997年我国实行的城市居民最低生活保障制度（以下简称“低保制度”），作为收入再分配的一种制度安排，是政府调节社会有效运行的一个主要功能，是实现收入再分配的有效载体和途径，它从制度上保障了城市贫困人口的基本生活，对于完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、保障国有企业改革的顺利进行和国家的长治久安起到了十分重要的作用。随着时间的推移，低保制度由试点到推广，由点到面，在救助的广度和深度上都在不断地拓展和深入。据国家民政部统计，1999年1～10月，全国共支出最低保障金15亿元，比建立这项制度前的1992年增加了10倍；而2004年上半年全国城镇居民最低生活保障人数为22145368人，9405147户，累计支出826888.3万元，绝对数量远远高于1999年的水平。但值得注意的是,现有低保政策在判定低保户与伪低保户上缺乏有效的手段和办法，以致低保政策的公正性、公平性遭到置疑。
1 甄别低保户的程序及存在的问题
目前，从低保的审批程序角度来看，现有的低保甄别方法主要有以下几个步骤和途径：一是入户调查。街道、乡镇低保工作人员对辖区内的低保申报者入户调查个人及家庭人口和收入情况，登记造册；二是社区低保评议小组。评议小组由社区干部组成，一般为5人，对入户调查的结果进行评议，半数以上通过视为合格；三是公示制度。评议小组通过的低保申请者在社区内公示一周，对有居民提出异义的进行复查；四是开展公益性活动。以居委会为单位，每周组织有劳动能力或活动能力的低保户不少于二次、时间不少于二小时的公益性活动或劳动，每次活动签到，一个月内累计三次无故不参加者，被视为自动放弃低保。以上几种方法在一定程度上提高了低保户的进入门槛，但也存在着一些明显的不足和缺陷，主要表现在：
1.1 道德风险过大
在低保政策实际执行中，一些低保申请人及其家庭不配合甚至弄虚作假，一些单位为低保申请人开具虚假证明，从而产生了道德风险。这种信息的不对称性，使政府处于劣势地位，
造成判断低保申请人的实际收入情况成本高、信息不准确。
1.2 甄别成本偏高
一方面，体现在政府部门要投入大量的人力进行调查摸底工作，但效果并不明显，有时甚至由于工作人员的个人因素，导致“应保”不能保，不应保的却保了，致使低保政策失去应有的公平、公正；另一方面，体现在现有的甄别策略更多地侧重于“软”约束，缺乏“硬”的刚性制约。由于管理体制方面的原因，乡镇、街道以及社区低保工作人员和工作经费不足，致使现有的低保甄别策略多停留在表面上，很难做到深入调查，更难以做到动态管理。所以，在实际操作过程中多是进行宣传教育和开展一些可有可无的植绿、护绿等公益性劳动，但往往流于形式，收效甚微。
1.3 激励机制缺失
由于现有低保政策使低保户面临100%的边际税率，即低保户的收入每增加1元，就意味着将少得到1元钱的低保金，导致目前的低保政策缺乏对有工作能力的低保户应有的工作激励，致使一部分有工作能力的人由于预期收入低于或略高于低保金而主动选择失业，成为“自愿失业者”，进入低保户的行列。
2 低保户管理体制的“多维空间解”
几年来的低保实践，目前已达到“应保尽保”，受助面不可谓不大，但随之而来的问题是什么样的人“应保”，什么样的人不“应保”，如何区分他们便显得尤为重要。在实际工作中，由于政策设计、管理体制等方面的原因，使现有的低保政策表现出了道德风险过大、甄别成本偏高和激励机制缺失等弊端，致使其缺乏应有的公正、公平，有限的资源没有实现最优配置。针对政策的这些弊端，我们从公共政策维度、经济学维度和社会学维度来考量低保户的甄别策略问题，寻求“多维空间”的最优解。
从公共政策维度看，政府自身具有的强制力和再分配能力，决定着政府在建立和维护秩序方面负有不可推卸的责任。现有的低保政策规定：城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要包括以下三类人员:（l）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。相对地，我们倾向于把那些实际收入高于最低保障标准或实际生活水平高于低保标准以及有就业能力而主动放弃就业而失业的低保户或低保金申请者称为“伪低保户”。低保政策作为一项公共政策，它的资金全部来自中央和地方财政，按审批合格人数足额发放。因此，该项政策就具有了公共产品的属性，即“一些个体可对其共同消费或无竞争消费。”（Musgrave）相对于有限的贫困人口，一个人对低保金的消费不排斥和妨碍他人同时享受低保金，也不会因此而减少他人消费低保金的数量和质量，所以说低保政策具有非竞争性的特点。正是由于低保政策非竞争性的特点，使得低保金成为每一个追求个人利益最大化的“理性人”的逐利目标。于是，伪保户就会将其就业收入与低保金做比较，若收入低于或只是略高于低保金数额，他就会选择主动失业，或有工作而与用工单位合谋出具虚假证明，不劳而获最低保障金，成为政府供养的“懒人”。由于政府无法判断其失业的原因，或判断成本太高，就产生了道德风险问题。另一方面，低保政策具有也应该具有排他性，它的公正性、公平性要求其必须甄别伪低保户，把“搭便车者”排除在受益范围之外。因此，低保政策具有非竞争性但是具有排他性的特点，是介于私人产品和
公共产品之间的混合产品。正是这种混合产品，也称准公共产品，在理论上论证了低保证策排他的可能性。
因此，根据低保政策的准公共产品的属性出发，我认为应对现有决策方式进行改进，即对现有的社区低保评议小组进行改进，广泛吸收社会各界人士参加，以加强信息收集的广度，提高准确度，减少甄别成本。
从经济学维度看，按2000年进行的全国第五次人口普查公布的数据看，我国约有75%的人口年龄在20～60岁之间。按此比例推算，应有70%左右的低保人群年龄在20～60岁之间，这与实际工作中抽样调查的数据非常接近，在下岗职工众多的东北地区这个数字要更大一些。以全国2000万低保人口计算，在此年龄段的低保人口也达到1400万之多。由于此年龄段的人口多数具有劳动能力，所以，如果其中有10%的伪低保人口，以平均每人年50元计算，则每年将有7000万元资金流入伪低保户的手中。这还仅仅是理论上的推算，实际工作中伪低保户的比例可能要大于这个数字。因此，我们可以考虑从改进现有低保金发放形式和加强个人信用体系建设两个方面入手，加大甄别力度，提高低保金使用效率。
一方面，我们可以考虑改进现有低保金的发放形式，以实物或代金券抵扣部分低保金，即可以减轻各级政府的财政压力，又达到了保障的目的。另一方面，要加强和完善个人信用体系以及相关的法律、法规建设。信用是市场经济得以维系的最基本的要件之一，而作为市场主体的人是“经济人”、“理性人”，他们在市场中做出的一切行为均以利益最大化为原则，因此，如果守信能带来利益，而失信会遭受损失的话，他们就会毫不犹豫地选择守信，反之亦然。但是目前我国社会规范不成熟，体制安排不合理。对失信的惩罚不严厉，同时守信的收益不明显，守信的交易成本太高，失信的成本低、收益大，以至“格雷欣法规”发生作用，出现类似劣币驱逐良币的现象，导致守信的市场主体退出市场或者自动放弃守信原则。守信的人看到失信的人不必支付高昂的失信代价的好处，自然而然地在利益驱动下也开始放弃守信。因此，我们在加强公民思想道德建设的同时，要加强个人信用体系的建设。增加伪低保户的道德成本和机会成本，从而达到甄别伪低保户，提高低保金使用效率的目的。
从社会学维度看，收入再分配和资源的有效配置是政府的基本社会职能。因此，作为公共政策的低保政策要在平等与效率之间取得平衡。收入的再分配将促进收入的均等化，即意味着平等；资源的有效配置意味着“效率”。因此，“平等”与“效率”既是福利经济学的基本社会目标，也是低保政策的基本政策目标。从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。同时，公平、公正作为社会的基本价值观念和准则，也是社会发展的根本动力。社会发展本身所具有的公益性特征，决定了社会资源的有效配置更需要政府进行宏观调控和行政干预以及社会的积极参与。因此，政府应以公平、公正作为公共政策制定的出发点，提供充足的公共项目和公共服务，为那些相对薄弱的地区和弱势群体提供更多的扶助和支持，使他们也能分享到改革开放和经济发展的成果。
目前的低保制度使低保户面临着100%的边际税率，即如果低保户每多收入1元钱，就意味着他将少得到1元钱的低保金。因此，对一个低保户来讲，如果就业收入不能使个人或家庭的平均收入水平明显高于最低保障标准的话，就不存在经济上的意义，也就不存在任何就业激励。假定一个生活在哈尔滨市的三口之家，都没有工作，按200元的低保标准，可以得到总计600元的救助。我们再假定一个负所得税,税率为20%。如果家庭收入为0，纳税额为0，可得到低保金600元。随着收入的增加，每增加1元钱，政府将减少0.2元的低保金；当收入达到600元时，取消低保金。由于低保人群属于社会弱势群体，由于身体、受教育程度以及就业能力等方面的原因，他们大多数人从事简单的低体力和低脑力劳动，就业状况极
不稳定，相应地，收入也很难超过600元。所以，施行负所得税能够从某种程度上激励他们就业的积极性。根据美国经济学家劳埃德·雷诺兹的定义，“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税务局管理”，这种“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入”的现金转移支付制度，称为“负所得税”。
表1
通过表1两组不同的负所得税率可以明显地看到，税率越高或收入越低，实际总收入与享受的低保金额越接近，这就是征收负所得税引起的收入效应与享受闲暇引起的替代效应在两个相反的方面起作用的结果。也就是说，有一部分家庭在收入将要达到600元时选择放弃努力工作，来享受更多的闲暇，这显然与我们施行这项政策的目的相悖。因此，在设计负所得税的同时，必须设计能够避免替代效应起反作用的工资补贴制度，也称为负工资税。即给有工资收入的低保户一定额度的补贴，工资越低补贴越高，工资越高补贴越低。从而使替代效应倾向于引起更多的工作和更少的休闲，达到激励低保户就业积极性的目的。
“如果减少不公平在道德上是好的，那么它就值得付出一些代价”。所以，低保政策要改进现有制度设计，效率优先，采用征收负所得税的方法，改变激励，从而消除社会不公平感。
3 完善低保体制的制度安排
低保政策的公共产品属性和外部经济负效果是一对相伴而生的矛盾。一般说来，外部成本内部化是解决这种负外部性的有效途径：一种是私人办法，即制定承担后果的法律、法规；另一种办法是集体行动。因此，根据上述伪低保户甄别策略存在的问题，我认为应在继续提高社区干部综合素质、加强低保户的思想教育等“软措施”的同时，要从两个方面入手加强和完善低保政策，加强“硬措施”建设。一方面，要提高有就业能力的低保户的再就业技能，拓宽再就业渠道，在制度上形成有效的激励机制，使他们早日就业，早日脱贫，从而降低政府的甄别成本；另一方面，要从低保金的发放形式、审批程序等方面完善现有制度，达到甄别伪低保户的目标。
3.1 降低道德风险，成立核审委员会
现有的社区低保评议小组成员都是由社区居委会干部组成，印证了美国学者康格列敦（R. Congleton）提出的委员会表决的民主方式决策的有效性。但由于人员数量（一般为5人）、人员任期（4年）等方面的因素，为少数人设租、寻租提供了条件和土壤，形成了所谓的“钱权交易关系”，使低保政策失去公正，妨碍了行政效率，使资源配置扭曲。因此，政府作为反寻租的主体，有必要对现有委员会决策方式进行改进。
一是在委员数量和参与面上要扩大。可以考虑在现有以社区居委会干部为主体的前提下，吸收群众团体（工会、妇联）、社会团体（慈善机构）、社会知名人士（如人大、政协委
员）、学术界的专业人士以及熟悉本社区情况的低保户参加到委员会，成立社区低保核审委员会。
二是在核审程序上，要采取随机抽取不少于10人以上单数组成核审小组，定期对低保申请人进行评审。
三是对评审后公示的低保户有异议的投诉，由社区低保核审委员会受理，并限期作出调查，公示结果。
这样，由于低保申请者不知道具体哪些委员参加评审，就可以阻断设租者同寻租者的信息渠道。同时，由于委员会人数众多，使伪低保户行贿成本大大提高，甚至高于其非正当得利数额，从而退出申请者队伍。
在提高伪低保户非正当得利成本的同时，我们还要进一步加强舆论监督和道德监督，加大对违规、违法者的惩治力度，提高他们的风险，从而提高机会成本。
3.2 减少甄别成本，发放代金券和加强个人信用体系建设
发放代金券。现有低保金的发放都是以现金形式兑现，兑现后低保金的使用情况则由低保户个人说了算，这也是使许多伪低保户觊觎低保金的重要原因。有鉴于此，可以考虑改进现有低保金的发放形式，发放代金券。一种可行的方案是发放生活必需品折抵低保金。在实际工作中，许多政府部门都设立了专门的机构接受社会人士的实物捐赠（多是衣物等生活用品），有的还兴办了“爱心超市”。但由于舆论宣传、发放渠道、管理等方面的原因，缺乏长效机制，作用不是十分明显。建议可以将社会捐赠的实物针对低保户的不同情况按季节每年发放若干次，并折抵相应数额低保金。二是发放食品代金券。建议可以利用当前农产品尤其是主要食品供给充裕的有利时机，采取发放食品代金券的办法来充实对城市居民的“低保”制度。一方面，可以缓解财政“低保”资金的压力，以食品代金券替代部分“低保”资金；另一方面，可以使纳入“低保”范围的城市居民在满足基本生活所必需的食品方面得到更充分的保障。但是在实际操作中，要堵住代金券在地下市场进行交易变现的后路，不给伪低保户以可乘之机。
个人信用体系建设。近日，中国人民银行征信局有关负责人表示，社会各界关注的个人信用体系正在抓紧建立，个人信用数据库争取2004年年底试运行，2005年将实现全国联网正式运行。这表明有“经济身份证”之称的个人信用体系建设在我国已经悄然启动。一般来讲，个人信用的内容包括个人基本信息（如身份、居住、职业、收入等）、个人信用交易信息（如贷款余额、信用卡透支、信用担保等）、社会公共信息（如社保、纳税、通信缴费等）、特别记录（如有无逃废银行债务、偷税漏税、逃汇骗汇等）。建议可以考虑在现有储蓄实名制的基础上，借鉴我国居民身份证的管理办法，采取一人一个终身金融帐号的办法，建立低保户“一人一号制”个人信用体制，即由政府主导，各金融机构或信用中介机构负责提供低保申请人的信用调查、信用征集、信用评价、信用担保、信用咨询，并将其收入和支出纳入一个个人银行帐号，统一管理。同时，要严格失信惩戒制度的建立和完善。伪低保户存在的重要原因，就是因为我们没有建立“一人一号”的个人帐户，无法对个人收入和低保金用途进行有效监控，从而使很多失信行为没有受到及时的、严厉的惩罚。因此，政府部门要依法行使对失信行为的行政处罚，加大失信的经济成本和机会成本。
3.3 完善激励机制，施行负所得税（NIT）和工资补贴
“激励问题是与收入再分配计划共生的问题，因为一定量的国民收入再分配导致一部分人的收入增加，必将使另一部分人的收入减少，这样就降低了有高收入人的工作努力程度、储蓄愿望等。”（Robin W.Boadway）在现有的伪低保户中，有工作能力而主动放弃就业机会
的甄别难度最大，其主要原因就在于目前的低保政策缺乏应有的激励。他们的存在一方面增加了政府的社会救助支出，另一方面对政府公信力和低保政策的公平性提出了挑战。在实际操作过程中，由于伪低保户的存在从而引起了社会不公平感，同时，“养懒汉”效应使更多的伪低保户产生了“不要白不要，不拿白不拿”的思想，严重影响了低保政策的公正性和严肃性。所以，施行负所得税可以作为激励的有效手段。
但值得注意的是，在这两项政策使用的同时，要有一些其他的补充办法，来保护那些没有工作能力和非自愿的失业者，以减少他们的不公平感。
综上所述，确定法律基础、保护弱势群体作为每个政府的核心使命和最基本的责任，低保政策的甄别策略必须坚持“两手抓，两手都要硬”的原则。即一方面，要在提高每个居民，尤其是低保人群和低保工作者素质上下功夫，提高他们的公民道德素质、职业道德素质和再就业能力，拓宽就业渠道，使之尽早摆脱贫困，达到或超过最低生活标准；另一方面，要从个人信用体系建设、完善核审程序、发放代金券、施行负所得税、加大失信惩治力度等方面入手，完善现有低保政策，完善甄别策略，消除社会不公平感，提高社会保障金的使用效率，达到“应保尽保”的目标。
参考文献
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[5] 朱柏铭.公共经济学[M].杭州：浙江大学出版社，2003.101-105.
城镇低保户甄别策略研究
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（哈尔滨工业大学 MPA2003级学员）
摘要：城市居民最低生活保障制度作为我国政府的一项社会保障制度，具有公
共物品的属性。随着救助广度和深度的不断拓展、深入，现有制度在甄别“搭便车 者”----“伪低保户”方面显现出了设计缺陷，并缺乏应有的就业激励。从公共选 择理论出发，完善现有低保政策应从“私人办法”和“集体行动”两个方面入手， 即一方面加大伪低保户的失信经济成本、机会成本，加强惩罚力度；另一方面，从 成立低保核审委员会、发放代金券、施行负所得税和建立个人信用体系等方面入手， 加强和完善低保甄别策略。从而实现社会福利最大化的政策目标。
关键词：低保户 甄别策略 负所得税 个人信用体系
1997年我国实行的城市居民最低生活保障制度（以下简称“低保制度”），作为收入再分配的一种制度安排，是政府调节社会有效运行的一个主要功能，是实现收入再分配的有效载体和途径，它从制度上保障了城市贫困人口的基本生活，对于完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、保障国有企业改革的顺利进行和国家的长治久安起到了十分重要的作用。随着时间的推移，低保制度由试点到推广，由点到面，在救助的广度和深度上都在不断地拓展和深入。据国家民政部统计，1999年1～10月，全国共支出最低保障金15亿元，比建立这项制度前的1992年增加了10倍；而2004年上半年全国城镇居民最低生活保障人数为22145368人，9405147户，累计支出826888.3万元，绝对数量远远高于1999年的水平。但值得注意的是,现有低保政策在判定低保户与伪低保户上缺乏有效的手段和办法，以致低保政策的公正性、公平性遭到置疑。
1 甄别低保户的程序及存在的问题
目前，从低保的审批程序角度来看，现有的低保甄别方法主要有以下几个步骤和途径：一是入户调查。街道、乡镇低保工作人员对辖区内的低保申报者入户调查个人及家庭人口和收入情况，登记造册；二是社区低保评议小组。评议小组由社区干部组成，一般为5人，对入户调查的结果进行评议，半数以上通过视为合格；三是公示制度。评议小组通过的低保申请者在社区内公示一周，对有居民提出异义的进行复查；四是开展公益性活动。以居委会为单位，每周组织有劳动能力或活动能力的低保户不少于二次、时间不少于二小时的公益性活动或劳动，每次活动签到，一个月内累计三次无故不参加者，被视为自动放弃低保。以上几种方法在一定程度上提高了低保户的进入门槛，但也存在着一些明显的不足和缺陷，主要表现在：
1.1 道德风险过大
在低保政策实际执行中，一些低保申请人及其家庭不配合甚至弄虚作假，一些单位为低保申请人开具虚假证明，从而产生了道德风险。这种信息的不对称性，使政府处于劣势地位，
造成判断低保申请人的实际收入情况成本高、信息不准确。
1.2 甄别成本偏高
一方面，体现在政府部门要投入大量的人力进行调查摸底工作，但效果并不明显，有时甚至由于工作人员的个人因素，导致“应保”不能保，不应保的却保了，致使低保政策失去应有的公平、公正；另一方面，体现在现有的甄别策略更多地侧重于“软”约束，缺乏“硬”的刚性制约。由于管理体制方面的原因，乡镇、街道以及社区低保工作人员和工作经费不足，致使现有的低保甄别策略多停留在表面上，很难做到深入调查，更难以做到动态管理。所以，在实际操作过程中多是进行宣传教育和开展一些可有可无的植绿、护绿等公益性劳动，但往往流于形式，收效甚微。
1.3 激励机制缺失
由于现有低保政策使低保户面临100%的边际税率，即低保户的收入每增加1元，就意味着将少得到1元钱的低保金，导致目前的低保政策缺乏对有工作能力的低保户应有的工作激励，致使一部分有工作能力的人由于预期收入低于或略高于低保金而主动选择失业，成为“自愿失业者”，进入低保户的行列。
2 低保户管理体制的“多维空间解”
几年来的低保实践，目前已达到“应保尽保”，受助面不可谓不大，但随之而来的问题是什么样的人“应保”，什么样的人不“应保”，如何区分他们便显得尤为重要。在实际工作中，由于政策设计、管理体制等方面的原因，使现有的低保政策表现出了道德风险过大、甄别成本偏高和激励机制缺失等弊端，致使其缺乏应有的公正、公平，有限的资源没有实现最优配置。针对政策的这些弊端，我们从公共政策维度、经济学维度和社会学维度来考量低保户的甄别策略问题，寻求“多维空间”的最优解。
从公共政策维度看，政府自身具有的强制力和再分配能力，决定着政府在建立和维护秩序方面负有不可推卸的责任。现有的低保政策规定：城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要包括以下三类人员:（l）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。相对地，我们倾向于把那些实际收入高于最低保障标准或实际生活水平高于低保标准以及有就业能力而主动放弃就业而失业的低保户或低保金申请者称为“伪低保户”。低保政策作为一项公共政策，它的资金全部来自中央和地方财政，按审批合格人数足额发放。因此，该项政策就具有了公共产品的属性，即“一些个体可对其共同消费或无竞争消费。”（Musgrave）相对于有限的贫困人口，一个人对低保金的消费不排斥和妨碍他人同时享受低保金，也不会因此而减少他人消费低保金的数量和质量，所以说低保政策具有非竞争性的特点。正是由于低保政策非竞争性的特点，使得低保金成为每一个追求个人利益最大化的“理性人”的逐利目标。于是，伪保户就会将其就业收入与低保金做比较，若收入低于或只是略高于低保金数额，他就会选择主动失业，或有工作而与用工单位合谋出具虚假证明，不劳而获最低保障金，成为政府供养的“懒人”。由于政府无法判断其失业的原因，或判断成本太高，就产生了道德风险问题。另一方面，低保政策具有也应该具有排他性，它的公正性、公平性要求其必须甄别伪低保户，把“搭便车者”排除在受益范围之外。因此，低保政策具有非竞争性但是具有排他性的特点，是介于私人产品和
公共产品之间的混合产品。正是这种混合产品，也称准公共产品，在理论上论证了低保证策排他的可能性。
因此，根据低保政策的准公共产品的属性出发，我认为应对现有决策方式进行改进，即对现有的社区低保评议小组进行改进，广泛吸收社会各界人士参加，以加强信息收集的广度，提高准确度，减少甄别成本。
从经济学维度看，按2000年进行的全国第五次人口普查公布的数据看，我国约有75%的人口年龄在20～60岁之间。按此比例推算，应有70%左右的低保人群年龄在20～60岁之间，这与实际工作中抽样调查的数据非常接近，在下岗职工众多的东北地区这个数字要更大一些。以全国2000万低保人口计算，在此年龄段的低保人口也达到1400万之多。由于此年龄段的人口多数具有劳动能力，所以，如果其中有10%的伪低保人口，以平均每人年50元计算，则每年将有7000万元资金流入伪低保户的手中。这还仅仅是理论上的推算，实际工作中伪低保户的比例可能要大于这个数字。因此，我们可以考虑从改进现有低保金发放形式和加强个人信用体系建设两个方面入手，加大甄别力度，提高低保金使用效率。
一方面，我们可以考虑改进现有低保金的发放形式，以实物或代金券抵扣部分低保金，即可以减轻各级政府的财政压力，又达到了保障的目的。另一方面，要加强和完善个人信用体系以及相关的法律、法规建设。信用是市场经济得以维系的最基本的要件之一，而作为市场主体的人是“经济人”、“理性人”，他们在市场中做出的一切行为均以利益最大化为原则，因此，如果守信能带来利益，而失信会遭受损失的话，他们就会毫不犹豫地选择守信，反之亦然。但是目前我国社会规范不成熟，体制安排不合理。对失信的惩罚不严厉，同时守信的收益不明显，守信的交易成本太高，失信的成本低、收益大，以至“格雷欣法规”发生作用，出现类似劣币驱逐良币的现象，导致守信的市场主体退出市场或者自动放弃守信原则。守信的人看到失信的人不必支付高昂的失信代价的好处，自然而然地在利益驱动下也开始放弃守信。因此，我们在加强公民思想道德建设的同时，要加强个人信用体系的建设。增加伪低保户的道德成本和机会成本，从而达到甄别伪低保户，提高低保金使用效率的目的。
从社会学维度看，收入再分配和资源的有效配置是政府的基本社会职能。因此，作为公共政策的低保政策要在平等与效率之间取得平衡。收入的再分配将促进收入的均等化，即意味着平等；资源的有效配置意味着“效率”。因此，“平等”与“效率”既是福利经济学的基本社会目标，也是低保政策的基本政策目标。从根本上讲是为了谋求公共福利即社会福利的最大化。同时，公平、公正作为社会的基本价值观念和准则，也是社会发展的根本动力。社会发展本身所具有的公益性特征，决定了社会资源的有效配置更需要政府进行宏观调控和行政干预以及社会的积极参与。因此，政府应以公平、公正作为公共政策制定的出发点，提供充足的公共项目和公共服务，为那些相对薄弱的地区和弱势群体提供更多的扶助和支持，使他们也能分享到改革开放和经济发展的成果。
目前的低保制度使低保户面临着100%的边际税率，即如果低保户每多收入1元钱，就意味着他将少得到1元钱的低保金。因此，对一个低保户来讲，如果就业收入不能使个人或家庭的平均收入水平明显高于最低保障标准的话，就不存在经济上的意义，也就不存在任何就业激励。假定一个生活在哈尔滨市的三口之家，都没有工作，按200元的低保标准，可以得到总计600元的救助。我们再假定一个负所得税,税率为20%。如果家庭收入为0，纳税额为0，可得到低保金600元。随着收入的增加，每增加1元钱，政府将减少0.2元的低保金；当收入达到600元时，取消低保金。由于低保人群属于社会弱势群体，由于身体、受教育程度以及就业能力等方面的原因，他们大多数人从事简单的低体力和低脑力劳动，就业状况极
不稳定，相应地，收入也很难超过600元。所以，施行负所得税能够从某种程度上激励他们就业的积极性。根据美国经济学家劳埃德·雷诺兹的定义，“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税务局管理”，这种“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入”的现金转移支付制度，称为“负所得税”。
表1
通过表1两组不同的负所得税率可以明显地看到，税率越高或收入越低，实际总收入与享受的低保金额越接近，这就是征收负所得税引起的收入效应与享受闲暇引起的替代效应在两个相反的方面起作用的结果。也就是说，有一部分家庭在收入将要达到600元时选择放弃努力工作，来享受更多的闲暇，这显然与我们施行这项政策的目的相悖。因此，在设计负所得税的同时，必须设计能够避免替代效应起反作用的工资补贴制度，也称为负工资税。即给有工资收入的低保户一定额度的补贴，工资越低补贴越高，工资越高补贴越低。从而使替代效应倾向于引起更多的工作和更少的休闲，达到激励低保户就业积极性的目的。
“如果减少不公平在道德上是好的，那么它就值得付出一些代价”。所以，低保政策要改进现有制度设计，效率优先，采用征收负所得税的方法，改变激励，从而消除社会不公平感。
3 完善低保体制的制度安排
低保政策的公共产品属性和外部经济负效果是一对相伴而生的矛盾。一般说来，外部成本内部化是解决这种负外部性的有效途径：一种是私人办法，即制定承担后果的法律、法规；另一种办法是集体行动。因此，根据上述伪低保户甄别策略存在的问题，我认为应在继续提高社区干部综合素质、加强低保户的思想教育等“软措施”的同时，要从两个方面入手加强和完善低保政策，加强“硬措施”建设。一方面，要提高有就业能力的低保户的再就业技能，拓宽再就业渠道，在制度上形成有效的激励机制，使他们早日就业，早日脱贫，从而降低政府的甄别成本；另一方面，要从低保金的发放形式、审批程序等方面完善现有制度，达到甄别伪低保户的目标。
3.1 降低道德风险，成立核审委员会
现有的社区低保评议小组成员都是由社区居委会干部组成，印证了美国学者康格列敦（R. Congleton）提出的委员会表决的民主方式决策的有效性。但由于人员数量（一般为5人）、人员任期（4年）等方面的因素，为少数人设租、寻租提供了条件和土壤，形成了所谓的“钱权交易关系”，使低保政策失去公正，妨碍了行政效率，使资源配置扭曲。因此，政府作为反寻租的主体，有必要对现有委员会决策方式进行改进。
一是在委员数量和参与面上要扩大。可以考虑在现有以社区居委会干部为主体的前提下，吸收群众团体（工会、妇联）、社会团体（慈善机构）、社会知名人士（如人大、政协委
员）、学术界的专业人士以及熟悉本社区情况的低保户参加到委员会，成立社区低保核审委员会。
二是在核审程序上，要采取随机抽取不少于10人以上单数组成核审小组，定期对低保申请人进行评审。
三是对评审后公示的低保户有异议的投诉，由社区低保核审委员会受理，并限期作出调查，公示结果。
这样，由于低保申请者不知道具体哪些委员参加评审，就可以阻断设租者同寻租者的信息渠道。同时，由于委员会人数众多，使伪低保户行贿成本大大提高，甚至高于其非正当得利数额，从而退出申请者队伍。
在提高伪低保户非正当得利成本的同时，我们还要进一步加强舆论监督和道德监督，加大对违规、违法者的惩治力度，提高他们的风险，从而提高机会成本。
3.2 减少甄别成本，发放代金券和加强个人信用体系建设
发放代金券。现有低保金的发放都是以现金形式兑现，兑现后低保金的使用情况则由低保户个人说了算，这也是使许多伪低保户觊觎低保金的重要原因。有鉴于此，可以考虑改进现有低保金的发放形式，发放代金券。一种可行的方案是发放生活必需品折抵低保金。在实际工作中，许多政府部门都设立了专门的机构接受社会人士的实物捐赠（多是衣物等生活用品），有的还兴办了“爱心超市”。但由于舆论宣传、发放渠道、管理等方面的原因，缺乏长效机制，作用不是十分明显。建议可以将社会捐赠的实物针对低保户的不同情况按季节每年发放若干次，并折抵相应数额低保金。二是发放食品代金券。建议可以利用当前农产品尤其是主要食品供给充裕的有利时机，采取发放食品代金券的办法来充实对城市居民的“低保”制度。一方面，可以缓解财政“低保”资金的压力，以食品代金券替代部分“低保”资金；另一方面，可以使纳入“低保”范围的城市居民在满足基本生活所必需的食品方面得到更充分的保障。但是在实际操作中，要堵住代金券在地下市场进行交易变现的后路，不给伪低保户以可乘之机。
个人信用体系建设。近日，中国人民银行征信局有关负责人表示，社会各界关注的个人信用体系正在抓紧建立，个人信用数据库争取2004年年底试运行，2005年将实现全国联网正式运行。这表明有“经济身份证”之称的个人信用体系建设在我国已经悄然启动。一般来讲，个人信用的内容包括个人基本信息（如身份、居住、职业、收入等）、个人信用交易信息（如贷款余额、信用卡透支、信用担保等）、社会公共信息（如社保、纳税、通信缴费等）、特别记录（如有无逃废银行债务、偷税漏税、逃汇骗汇等）。建议可以考虑在现有储蓄实名制的基础上，借鉴我国居民身份证的管理办法，采取一人一个终身金融帐号的办法，建立低保户“一人一号制”个人信用体制，即由政府主导，各金融机构或信用中介机构负责提供低保申请人的信用调查、信用征集、信用评价、信用担保、信用咨询，并将其收入和支出纳入一个个人银行帐号，统一管理。同时，要严格失信惩戒制度的建立和完善。伪低保户存在的重要原因，就是因为我们没有建立“一人一号”的个人帐户，无法对个人收入和低保金用途进行有效监控，从而使很多失信行为没有受到及时的、严厉的惩罚。因此，政府部门要依法行使对失信行为的行政处罚，加大失信的经济成本和机会成本。
3.3 完善激励机制，施行负所得税（NIT）和工资补贴
“激励问题是与收入再分配计划共生的问题，因为一定量的国民收入再分配导致一部分人的收入增加，必将使另一部分人的收入减少，这样就降低了有高收入人的工作努力程度、储蓄愿望等。”（Robin W.Boadway）在现有的伪低保户中，有工作能力而主动放弃就业机会
的甄别难度最大，其主要原因就在于目前的低保政策缺乏应有的激励。他们的存在一方面增加了政府的社会救助支出，另一方面对政府公信力和低保政策的公平性提出了挑战。在实际操作过程中，由于伪低保户的存在从而引起了社会不公平感，同时，“养懒汉”效应使更多的伪低保户产生了“不要白不要，不拿白不拿”的思想，严重影响了低保政策的公正性和严肃性。所以，施行负所得税可以作为激励的有效手段。
但值得注意的是，在这两项政策使用的同时，要有一些其他的补充办法，来保护那些没有工作能力和非自愿的失业者，以减少他们的不公平感。
综上所述，确定法律基础、保护弱势群体作为每个政府的核心使命和最基本的责任，低保政策的甄别策略必须坚持“两手抓，两手都要硬”的原则。即一方面，要在提高每个居民，尤其是低保人群和低保工作者素质上下功夫，提高他们的公民道德素质、职业道德素质和再就业能力，拓宽就业渠道，使之尽早摆脱贫困，达到或超过最低生活标准；另一方面，要从个人信用体系建设、完善核审程序、发放代金券、施行负所得税、加大失信惩治力度等方面入手，完善现有低保政策，完善甄别策略，消除社会不公平感，提高社会保障金的使用效率，达到“应保尽保”的目标。
参考文献
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