城市土地资源配置的目标偏差及其矫正

２００７第４期ＮＯ．４，２００７

（总第１６４期）ＲＥＦＯＲＭＡＴＩＯＮ改革与战略＆

ＳＴＲＡＴＥＧＹ（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１６４）城市土地资源配置的目标偏差及其矫正

曾晓安

（中南财经政法大学金融学院投资系，湖北武汉４３００７４）

［摘要］城市土地作为一种稀缺资源，实现土地的优化配置是政府追求的目标。文章探讨了近年来城市土地资源配置目标的偏差问题。这种偏差集中体现在重视效率而忽略了公平原则上，如土地价格上涨过快，政府获得了高额增值收益，而居民承担了这种社会成本。分析其原因，是由于土地出让收入成为地方政府的“第二财政”和房地产业对经济发展的高引致系数造成的。

［关键字］城市土地；资源配置；土地价格

［中图分类号］Ｆ２９３．２［文献标识码］Ａ［文章编号］１００２－７３６Ｘ（２００７）０４－００４５－０４

一、城市土地资源配置的目标值得一提的是，在衡量资源

配置时通常用于检验经济总体运

（一）土地资源配置的综合目标行效率与社会福利大小的“帕雷土地配置要解决处于一定地域范围内的有限数量的土地对不同的托最优”准则在土地优化配置中利益主体如何持续使用的问题。土地资源优化配置的目标，是追求土使用较为困难。“帕雷托最优”地利用的经济效益、社会效益和生态效益的综合目标，这种综合不是准则是指资源的配置已经达到这几种目标之间的简单均衡或者同时获得几种目标的最大化，而是通过样一种境地，无论作何改变都不一种主导目标，辅之以其他目标的实现。可能同时使一部分人受益而其余

土地资源配置的过程，是一个对既定目标不断进行休整，对影响的人不受损，也就是说当经济运土地利用发展的各种因素和不同利益进行逐步协调的过程。城市土地行已达到高效率时，一部分人进作为人们进行生产和生活活动的载体，围绕着土地资源的配置问题，一步改善处境必须以另一些人处必须考虑到各方参与主体的利益。土地优化配置目标能否实现，取决境恶化为代价。在中国现有的国于各方利益参与主体的力量强弱和博弈。在市场经济条件下，政府、情下，城市土地属于国家所有，企业和公众是主要的三大参与主体。由于各个行为主体在市场中的地土地一级市场是垄断的市场，而位和作用不尽相同，其所追求的目标也是有所差别的。公众注重生活不是完全竞争市场，不符合“帕的适宜性，企业追求土地利用财务效用最大化，政府更在乎土地持续雷托最优”准则的前提条件。利用，即公众关注生态效益和环境效益，企业关心经济效益，而政府（二）政府要实现的具体目希望同时获得社会效益、经济效益和生态效益。但无论如何，政府、标

企业和公众的利益又都必须考虑到土地持续利用的目标，这是由于土在我国，由于城市土地属于地的使用在时间上是延续的，当代人们对土地的使用不应影响下一代国家所有，政府不仅代表国家扮对土地资源的利用。三者在土地资源配置中的关系如图－１所示。演土地所有者的身份，而且作为

社会管理者要充分体现公众的整

体利益。在这种背景下，政府成

为主导土地资源配置的关键力

量。考察土地资源的配置目标，

也主要分析政府的目标实现情

况，所以本文的分析主要从政府

方面进行分析。从政府的角度，

要实现土地资源配置的具体目标

［作者简介］曾晓安（１９８５－），女，广西柳州人，中南财经政法大学金融学院投资系２００３级学生。

和任务是：（１）确保政府对土地让规模和城市规模会极度扩张。

使用权初级流转的垄断，即保证如下表所示，１９８１－２００２年，２１年间我国设市城市建成区用地面政府在土地一级市场的垄断地积每年增加８８２．６平方公里，城市非农业人口人均城区面积逐年增加，位，防止国有土地资产流失，使而扩张用地面积的近６０％是外延扩展占用的耕地。众所周知，中国是一国家对城市土地的所有权在经济个人多地少的国家，耕地资源十分有限。长此以往，粮食安全难以保上得到实现；（２）实现土地资源证。

的优化组合和高效配置，提高土总而言之，土地供应多迁就产业项目需要，易受资金导向和项目地生产力，实现社会效益、经济导向影响，往往突破城市规划，土地供应计划的控制要求难以实现，效益和生态效益的有机统一，促突破土地供应计划的现象较为常见，本任期的地方政府使用了今后若进城市经济和社会的协调发展；干年的土地供应量，这不利于土地资源持续利用和城市建设的健康发（３）维护市场交易秩序，保护各展。

市场主体的合法权益，保证土地

一级市场的有序进行；（４）建立

和完善地价形成机制一级监督机

制，保持地价的基本稳定。

二、土地资源配置的目标偏差

（一）城市扩张随意性大，

土地供应计划易于失控，不利于

土地持续利用目标的实现

理想的土地供应计划由规划

编制、土地储备、土地开发、土（二）土地价格上涨过快，社会成本增加，不利于“公平”目标地出让一级国土资金平衡计划五的实现

部分组成。合理的城市土地供应土地资源配置要实现综合目标，要体现“效率”与“公平”兼顾计划应以规划为依据，以供给引的原则。一方面，要尽可能的体现资源的价值。另一方面，土地作为导需求，通过市场来实现规划。公共资源，土地价格必须充分考虑居民的收入水平对高地价的承受能而规划的编制要保证各种不同性力。

质用地合理的比例关系，促进城自２００１年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台以市理想空间形态布局的形成。来，土地资源配置逐步步入了以市场形成价格为核心，以经营土地招

长期以来，在土地资源管理标、拍卖、挂牌、出让为表现形式的市场配置轨道。各地开始实行土方面，国家还是过于强调土地资地收购储备制度，土地出让的三种方式也得到了快速的发展。土地交源对经济发展的供应角色，而忽易价格一路上升，如图－２所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易略了土地资源的调节作用。这种价格指数

自２００４年第四季度以来连续突破１１０点。

以服务经济为目标的管理模式直

接造成的后果是导致根据需求供

应土地的土地供应机制。一方

面，由于目前在制度上没有将政

府批准土地出让的权力和保证土

地资产保值增值的责任相联系，

以地生财，过量土地批租现象容

易发生，这在土地收购储备制度

建设不完善的地区体现得尤为突

出。另一方面，随着城市化进程

加快，以及人的欲望是无穷尽

的，人们对土地的需求量是无限

的，即土地的需求弹性趋于无穷

大。在此情况下，根据需求供应

土地会导致严重的后果，土地出

另根据有关资料显示，土地

价格在房价中所占的比例大约为

３０％左右，土地价格上涨在推动

房价上涨方面的作用不容忽视。

虽然从表面看来，市场配置

方式提高经济效率，但很可能由

此导致社会成本的增加，这些社

会成本是很难以用货币衡量的，

而这种成本通常由社会中低收入

阶层来承担。

分析背后的原因，土地

“招、拍、挂”的影响不容忽

视。以２００４年８月３１日为分水岭，

国家对所有的土地实行“招、

拍、挂”。不可否认，土地

“招、拍、挂”是土地要素市场

的必然选择，较之于土地出让这

种准市场配置方式，更为有利，

提高了效率和透明度，可以避免

寻租现象的发生。但是，我们也

应该看到，目前国内在土地

“招、拍、挂”中实行的“价高

者得”的规则存在一定的问题。

而在美国等土地出让方式较为成

熟的发达国家，土地是以“招

标”为主，但不是以价格为主。

因为以价格为主导，固然可以让

政府获得高额增值收益，但土地

价格高涨，房地产开发商支付的

高额土地价款会理所当然的转嫁

到房价中去，成为购房者的沉重

负担。

（三）政府对土地资源及其

相关信息的披露不力，影响土地

资源优化配置

在中国新生的房地产市场

上，信息是一种公共品。鉴于市

场的复杂性，信息不对称现象非

常明显，土地规划、供应量、闲

置土地存量等直接影响土地价格

的一般性指标并不为公众所知。

虽然我国已经初步建立了房地产

信息系统，但数据整合的力度不

够，相关网络信息的更新速度较

慢，无法及时提供有效的信息，

对土地资源的优化配置产生了不

利的影响。

对此，作为在土地市场上完

全处于垄断地位的政府难辞其

咎。因为政府作为强势主体，不仅有责任也有义务利用自身的信按照一定比例分成，但地方政府息优势，建立涵盖土地规划、供没有上缴，现在为地方政府独应量等一级市场信息以及房地产有，即如预算外收入，是地方政投资、楼盘销售、房屋空置率、府预算外收入的主要来源。这一房价变动等信息的披露机制，为收入在２００３年前９个月曾经一度达公众决策提供一致、及时、真实到１３７６．１３亿元。税费也成为地可靠的信息，以利于公众对地价方财政收入的重要来源，如土地和房价做出正确的判断。增值税，土地使用税以及其他与房地产业密切相关的税种。青年三、政府配置土地目标偏差学者傅白水的研究报告显示，的动因分析“２００４年上半年，浙江省房地产税收为８６．８２亿元，同比增长土地一级市场是由政府垄断７５％，占地税收入的２１．９％，对全的市场，土地资源配置目标出现部税收的增长贡献率达到偏差，主要是由政府因素带来３４．６８％，成为浙江第一税收来的。具体而言，效率主导的配置源。”方式在短期内更为符合地方政府总而言之，在现行体制下，的利益。由于土地产生的资产性收益和大（一）土地出让收入成为地部分税费基本上都归地方政府所方政府的“第二财政”有，造成了地方政府高度依赖土自１９９４年国家实行分税制改地收益。这种内在的经济联系，革以来，中央政府与地方政府之也成为在屡次房地产宏观调控间事权与财权严重不对等的局面中，中央政府的调控意图不被地长期存在。地方税规模较小，但方政府彻底执行，调控的目标出是负责提供了所有重要的社会支现偏差的深层次原因。持和几乎全部的公共服务。根据（二）房地产业对地方经济２００４年的中国统计年鉴显示，近发展存在高引致系数年来，只占财政收入的４５％～土地是房地产的重要组成部５０％的地方政府却负担了财政支分，房地产业近年来的发展速度出的７０％。财政压力成为地方政府极为惊人。房地产业的产业链比发展经济的巨大瓶颈，客观上成较长，产业关联度强，已经成为为地方政府在实际中过于强调以国民经济的基础产业和先导产效率为主导的土地配置方式的内业，房地产业的快速发展能够带在驱动力。而另外，虽然城市土动相关产业的迅速发展。地属于国家所有，但在现行体制据测算，国际上通用的住宅下，国家的“土地所有者”的身业的带动系数为１．３４，对区域经份是虚置的，地方政府才具有实济的带动作用不容忽视。而据有际意义上的土地所有者身份，这关资料显示，我国每增加１亿元的使得地方政府推行这一配置方式住宅投资，其他２３个相关产业就成为可能。相应增加投入１．４７９亿元，被带地方政府从土地中得到的收动的直接相关或者间接相关的产益主要有以下三种：一是由于政业有６０多个。同时，住宅消费还府垄断土地一级市场获得的土地能带动建材、化工、家电、装饰出让金；二是低成本拆迁，把得以及家具等生产资料的相应增到的土地出售获得的差价收益；长，其比率高达１︰６。三是税收及其以外的各种收益。根据国家统计局的资料表土地有偿出让收入成为地方政府明，２００１年中国房地产开发投资的“第二财政收入”。根据国家对ＧＤＰ增长的直接贡献率为１．３个的有关规定，２０世纪９０年代中百分点，加上间接贡献率可达到期，土地有偿收入是中央和地方１．９～２．５个百分点，相当于ＧＤＰ增

长率的２６％～３４％。在２００３年中国竞争市场的条件，这主要体现在ＧＤＰ增长的９．３个百分点中，有以下四个方面：第一，土地自然１．８个百分点是房地产业直接贡供给的有限性，使得不可能完全献的。由此可见，房地产业在带根据市场需求无限制的扩大供应动经济发展，促进城市经济的繁量；第二，土地所有权具有排他荣和解决失业问题方面具有重大性，不能随意进入或者退出这个作用。行业；第三，土地的不可移动

长期以来，在２００６年新的政性，即土地具有异质性特征；第绩考核体制改革之前，经济增长四，土地具有公共财产的属性，目标一直是我国地方官员政绩考政府必然会对土地市场进行干核的重要指标。政府官员出于政预。以上特点决定了在土地一级绩的考虑，追求高经济增长的目市场，不能完全进行市场调节，标，通常鼓励发展房地产业，对必然要市场调节与政府调控两种房地产开发商实施较多的优惠措手段结合起来。

施，也使得地方政府在土地资源国家通过对市场的各种经济配置时容易突破土地供应计划，参数的调解，运用基准地价和标较为注重“效率”而忽视“公定地价体系，财政政策、货币政平”。策和宏观产业政策以及法律制度

等方面的措施发挥宏观调控与管

四、纠正政府配置土地资源理的功能，向城市地产市场输入目标偏差的建议能够影响城市地价的各种经济变

量，由这些经济变量去影响用地

（一）理顺政府配置土地资者的价格行为，从而使城市地价源的目标，兼顾效率和公平的运行遵循国家的宏观调控取

理顺政府配置土地资源的目向，以保证对土地资源合理和高标，从土地价值增长导向转向增效利用目标的实现。我国当前主长导向与民生导向并重，从配置要提高政府间接调控能力，如完的效率导向转向效率导向与公平善立法，制定科学合理的土地供导向并重。科学合理地制定城市应计划、财政政策、货币政策和规划，据此确定城市土地供应计产业发展规划，同时也要处理好划，规范政府行为，理顺中央政土地资产经营公司与政府的关府和地方政府在地政方面的关系，避免责权不分。

系，抑制地方政府在发展房地产（三）调整“价高者得”的和配置土地资源的“非正常冲评标标准

动”。严格执行土地供应计划，土地资源是有限的，从一定防止突破土地供应计划的现象发时期来看，土地的供给通常是小生。于需求的。地方政府是唯一的土

（二）坚持市场调节和政府地供应者，土地“招、拍、挂”调控相结合，推动地产市场的健成为开发商取得土地的唯一途径康发展的背景，“价高者得”标准的实

固然市场机制是一种着眼于施，事实上使得土地价格随供求提高经济效率的机制，市场机制关系而得到自我调节的目标不可的充分发挥可以是既有的土地生能实现。针对这一点，根据不同产出用货币衡量的最大化净产的地块实行分类实施的政策，同出，但很可能由此导致社会成本时调整“价高者得”的评标标的增加，这些社会成本是很难以准，实行差别评标的方法，进一用货币衡量的，而这种成本通常步完善我国土地“招、拍、挂”由社会中的中低收入阶层来承相关的配套政策法规。在确定竞担。标人时，改变价格成为土地竞争

但是，土地资源不具备完全中唯一的决定因素的格局。价格应作为中标条件之一，同时还需要充分考虑多方因素，如开发单位的实力，履行诚信的能力，整体规划方案的科学性与可操作。当然，这种评标标准的确定必须是统一、科学、具有现实的可实施性。注释：①土地资源配置目标结构图根据中国优秀博硕士学位论文全文数据库中高明的《我国城市化过程中城市土地资源优化配置问题研究》进行修改所得。［参考文献］［１］谭术魁，吴丽．宏观调控对土地市场的影响［Ｊ］．中国房地产，２００５，（５）．［２］黄石松．土地“招、拍、挂”中的问题与对策［Ｊ］．中国房地产，２００５，（２）．［３］黎赔肆，周寅康．城市土地资源市场配置的缺陷与税收调节［Ｊ］．中国土地科学，２０００，（６）．［４］靳共元，陈建设．中国城市土地使用制度探索［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００４．［５］王全民．房地产经济学［Ｍ］．大连：东北财经大学出版社，２００２，（１）．［６］张岑遥．城市房地产价格中的地方政府因素：成因、机制和效应［Ｊ］．人大复印资料，２００６，（２）．［７］王万茂．市场经济条件下土地资源配置的目标、原则和评价标准［Ｊ］．资源科学，１９９６，（１）．［８］钱文荣．中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用地规模过度扩张［Ｊ］．经济地理，２００１，（７）．［９］高鸿业．西方经济学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００１．［责任编辑：王　苗］

２００７第４期ＮＯ．４，２００７

（总第１６４期）ＲＥＦＯＲＭＡＴＩＯＮ改革与战略＆

ＳＴＲＡＴＥＧＹ（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１６４）城市土地资源配置的目标偏差及其矫正

曾晓安

（中南财经政法大学金融学院投资系，湖北武汉４３００７４）

［摘要］城市土地作为一种稀缺资源，实现土地的优化配置是政府追求的目标。文章探讨了近年来城市土地资源配置目标的偏差问题。这种偏差集中体现在重视效率而忽略了公平原则上，如土地价格上涨过快，政府获得了高额增值收益，而居民承担了这种社会成本。分析其原因，是由于土地出让收入成为地方政府的“第二财政”和房地产业对经济发展的高引致系数造成的。

［关键字］城市土地；资源配置；土地价格

［中图分类号］Ｆ２９３．２［文献标识码］Ａ［文章编号］１００２－７３６Ｘ（２００７）０４－００４５－０４

一、城市土地资源配置的目标值得一提的是，在衡量资源

配置时通常用于检验经济总体运

（一）土地资源配置的综合目标行效率与社会福利大小的“帕雷土地配置要解决处于一定地域范围内的有限数量的土地对不同的托最优”准则在土地优化配置中利益主体如何持续使用的问题。土地资源优化配置的目标，是追求土使用较为困难。“帕雷托最优”地利用的经济效益、社会效益和生态效益的综合目标，这种综合不是准则是指资源的配置已经达到这几种目标之间的简单均衡或者同时获得几种目标的最大化，而是通过样一种境地，无论作何改变都不一种主导目标，辅之以其他目标的实现。可能同时使一部分人受益而其余

土地资源配置的过程，是一个对既定目标不断进行休整，对影响的人不受损，也就是说当经济运土地利用发展的各种因素和不同利益进行逐步协调的过程。城市土地行已达到高效率时，一部分人进作为人们进行生产和生活活动的载体，围绕着土地资源的配置问题，一步改善处境必须以另一些人处必须考虑到各方参与主体的利益。土地优化配置目标能否实现，取决境恶化为代价。在中国现有的国于各方利益参与主体的力量强弱和博弈。在市场经济条件下，政府、情下，城市土地属于国家所有，企业和公众是主要的三大参与主体。由于各个行为主体在市场中的地土地一级市场是垄断的市场，而位和作用不尽相同，其所追求的目标也是有所差别的。公众注重生活不是完全竞争市场，不符合“帕的适宜性，企业追求土地利用财务效用最大化，政府更在乎土地持续雷托最优”准则的前提条件。利用，即公众关注生态效益和环境效益，企业关心经济效益，而政府（二）政府要实现的具体目希望同时获得社会效益、经济效益和生态效益。但无论如何，政府、标

企业和公众的利益又都必须考虑到土地持续利用的目标，这是由于土在我国，由于城市土地属于地的使用在时间上是延续的，当代人们对土地的使用不应影响下一代国家所有，政府不仅代表国家扮对土地资源的利用。三者在土地资源配置中的关系如图－１所示。演土地所有者的身份，而且作为

社会管理者要充分体现公众的整

体利益。在这种背景下，政府成

为主导土地资源配置的关键力

量。考察土地资源的配置目标，

也主要分析政府的目标实现情

况，所以本文的分析主要从政府

方面进行分析。从政府的角度，

要实现土地资源配置的具体目标

［作者简介］曾晓安（１９８５－），女，广西柳州人，中南财经政法大学金融学院投资系２００３级学生。

和任务是：（１）确保政府对土地让规模和城市规模会极度扩张。

使用权初级流转的垄断，即保证如下表所示，１９８１－２００２年，２１年间我国设市城市建成区用地面政府在土地一级市场的垄断地积每年增加８８２．６平方公里，城市非农业人口人均城区面积逐年增加，位，防止国有土地资产流失，使而扩张用地面积的近６０％是外延扩展占用的耕地。众所周知，中国是一国家对城市土地的所有权在经济个人多地少的国家，耕地资源十分有限。长此以往，粮食安全难以保上得到实现；（２）实现土地资源证。

的优化组合和高效配置，提高土总而言之，土地供应多迁就产业项目需要，易受资金导向和项目地生产力，实现社会效益、经济导向影响，往往突破城市规划，土地供应计划的控制要求难以实现，效益和生态效益的有机统一，促突破土地供应计划的现象较为常见，本任期的地方政府使用了今后若进城市经济和社会的协调发展；干年的土地供应量，这不利于土地资源持续利用和城市建设的健康发（３）维护市场交易秩序，保护各展。

市场主体的合法权益，保证土地

一级市场的有序进行；（４）建立

和完善地价形成机制一级监督机

制，保持地价的基本稳定。

二、土地资源配置的目标偏差

（一）城市扩张随意性大，

土地供应计划易于失控，不利于

土地持续利用目标的实现

理想的土地供应计划由规划

编制、土地储备、土地开发、土（二）土地价格上涨过快，社会成本增加，不利于“公平”目标地出让一级国土资金平衡计划五的实现

部分组成。合理的城市土地供应土地资源配置要实现综合目标，要体现“效率”与“公平”兼顾计划应以规划为依据，以供给引的原则。一方面，要尽可能的体现资源的价值。另一方面，土地作为导需求，通过市场来实现规划。公共资源，土地价格必须充分考虑居民的收入水平对高地价的承受能而规划的编制要保证各种不同性力。

质用地合理的比例关系，促进城自２００１年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台以市理想空间形态布局的形成。来，土地资源配置逐步步入了以市场形成价格为核心，以经营土地招

长期以来，在土地资源管理标、拍卖、挂牌、出让为表现形式的市场配置轨道。各地开始实行土方面，国家还是过于强调土地资地收购储备制度，土地出让的三种方式也得到了快速的发展。土地交源对经济发展的供应角色，而忽易价格一路上升，如图－２所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易略了土地资源的调节作用。这种价格指数

自２００４年第四季度以来连续突破１１０点。

以服务经济为目标的管理模式直

接造成的后果是导致根据需求供

应土地的土地供应机制。一方

面，由于目前在制度上没有将政

府批准土地出让的权力和保证土

地资产保值增值的责任相联系，

以地生财，过量土地批租现象容

易发生，这在土地收购储备制度

建设不完善的地区体现得尤为突

出。另一方面，随着城市化进程

加快，以及人的欲望是无穷尽

的，人们对土地的需求量是无限

的，即土地的需求弹性趋于无穷

大。在此情况下，根据需求供应

土地会导致严重的后果，土地出

另根据有关资料显示，土地

价格在房价中所占的比例大约为

３０％左右，土地价格上涨在推动

房价上涨方面的作用不容忽视。

虽然从表面看来，市场配置

方式提高经济效率，但很可能由

此导致社会成本的增加，这些社

会成本是很难以用货币衡量的，

而这种成本通常由社会中低收入

阶层来承担。

分析背后的原因，土地

“招、拍、挂”的影响不容忽

视。以２００４年８月３１日为分水岭，

国家对所有的土地实行“招、

拍、挂”。不可否认，土地

“招、拍、挂”是土地要素市场

的必然选择，较之于土地出让这

种准市场配置方式，更为有利，

提高了效率和透明度，可以避免

寻租现象的发生。但是，我们也

应该看到，目前国内在土地

“招、拍、挂”中实行的“价高

者得”的规则存在一定的问题。

而在美国等土地出让方式较为成

熟的发达国家，土地是以“招

标”为主，但不是以价格为主。

因为以价格为主导，固然可以让

政府获得高额增值收益，但土地

价格高涨，房地产开发商支付的

高额土地价款会理所当然的转嫁

到房价中去，成为购房者的沉重

负担。

（三）政府对土地资源及其

相关信息的披露不力，影响土地

资源优化配置

在中国新生的房地产市场

上，信息是一种公共品。鉴于市

场的复杂性，信息不对称现象非

常明显，土地规划、供应量、闲

置土地存量等直接影响土地价格

的一般性指标并不为公众所知。

虽然我国已经初步建立了房地产

信息系统，但数据整合的力度不

够，相关网络信息的更新速度较

慢，无法及时提供有效的信息，

对土地资源的优化配置产生了不

利的影响。

对此，作为在土地市场上完

全处于垄断地位的政府难辞其

咎。因为政府作为强势主体，不仅有责任也有义务利用自身的信按照一定比例分成，但地方政府息优势，建立涵盖土地规划、供没有上缴，现在为地方政府独应量等一级市场信息以及房地产有，即如预算外收入，是地方政投资、楼盘销售、房屋空置率、府预算外收入的主要来源。这一房价变动等信息的披露机制，为收入在２００３年前９个月曾经一度达公众决策提供一致、及时、真实到１３７６．１３亿元。税费也成为地可靠的信息，以利于公众对地价方财政收入的重要来源，如土地和房价做出正确的判断。增值税，土地使用税以及其他与房地产业密切相关的税种。青年三、政府配置土地目标偏差学者傅白水的研究报告显示，的动因分析“２００４年上半年，浙江省房地产税收为８６．８２亿元，同比增长土地一级市场是由政府垄断７５％，占地税收入的２１．９％，对全的市场，土地资源配置目标出现部税收的增长贡献率达到偏差，主要是由政府因素带来３４．６８％，成为浙江第一税收来的。具体而言，效率主导的配置源。”方式在短期内更为符合地方政府总而言之，在现行体制下，的利益。由于土地产生的资产性收益和大（一）土地出让收入成为地部分税费基本上都归地方政府所方政府的“第二财政”有，造成了地方政府高度依赖土自１９９４年国家实行分税制改地收益。这种内在的经济联系，革以来，中央政府与地方政府之也成为在屡次房地产宏观调控间事权与财权严重不对等的局面中，中央政府的调控意图不被地长期存在。地方税规模较小，但方政府彻底执行，调控的目标出是负责提供了所有重要的社会支现偏差的深层次原因。持和几乎全部的公共服务。根据（二）房地产业对地方经济２００４年的中国统计年鉴显示，近发展存在高引致系数年来，只占财政收入的４５％～土地是房地产的重要组成部５０％的地方政府却负担了财政支分，房地产业近年来的发展速度出的７０％。财政压力成为地方政府极为惊人。房地产业的产业链比发展经济的巨大瓶颈，客观上成较长，产业关联度强，已经成为为地方政府在实际中过于强调以国民经济的基础产业和先导产效率为主导的土地配置方式的内业，房地产业的快速发展能够带在驱动力。而另外，虽然城市土动相关产业的迅速发展。地属于国家所有，但在现行体制据测算，国际上通用的住宅下，国家的“土地所有者”的身业的带动系数为１．３４，对区域经份是虚置的，地方政府才具有实济的带动作用不容忽视。而据有际意义上的土地所有者身份，这关资料显示，我国每增加１亿元的使得地方政府推行这一配置方式住宅投资，其他２３个相关产业就成为可能。相应增加投入１．４７９亿元，被带地方政府从土地中得到的收动的直接相关或者间接相关的产益主要有以下三种：一是由于政业有６０多个。同时，住宅消费还府垄断土地一级市场获得的土地能带动建材、化工、家电、装饰出让金；二是低成本拆迁，把得以及家具等生产资料的相应增到的土地出售获得的差价收益；长，其比率高达１︰６。三是税收及其以外的各种收益。根据国家统计局的资料表土地有偿出让收入成为地方政府明，２００１年中国房地产开发投资的“第二财政收入”。根据国家对ＧＤＰ增长的直接贡献率为１．３个的有关规定，２０世纪９０年代中百分点，加上间接贡献率可达到期，土地有偿收入是中央和地方１．９～２．５个百分点，相当于ＧＤＰ增

长率的２６％～３４％。在２００３年中国竞争市场的条件，这主要体现在ＧＤＰ增长的９．３个百分点中，有以下四个方面：第一，土地自然１．８个百分点是房地产业直接贡供给的有限性，使得不可能完全献的。由此可见，房地产业在带根据市场需求无限制的扩大供应动经济发展，促进城市经济的繁量；第二，土地所有权具有排他荣和解决失业问题方面具有重大性，不能随意进入或者退出这个作用。行业；第三，土地的不可移动

长期以来，在２００６年新的政性，即土地具有异质性特征；第绩考核体制改革之前，经济增长四，土地具有公共财产的属性，目标一直是我国地方官员政绩考政府必然会对土地市场进行干核的重要指标。政府官员出于政预。以上特点决定了在土地一级绩的考虑，追求高经济增长的目市场，不能完全进行市场调节，标，通常鼓励发展房地产业，对必然要市场调节与政府调控两种房地产开发商实施较多的优惠措手段结合起来。

施，也使得地方政府在土地资源国家通过对市场的各种经济配置时容易突破土地供应计划，参数的调解，运用基准地价和标较为注重“效率”而忽视“公定地价体系，财政政策、货币政平”。策和宏观产业政策以及法律制度

等方面的措施发挥宏观调控与管

四、纠正政府配置土地资源理的功能，向城市地产市场输入目标偏差的建议能够影响城市地价的各种经济变

量，由这些经济变量去影响用地

（一）理顺政府配置土地资者的价格行为，从而使城市地价源的目标，兼顾效率和公平的运行遵循国家的宏观调控取

理顺政府配置土地资源的目向，以保证对土地资源合理和高标，从土地价值增长导向转向增效利用目标的实现。我国当前主长导向与民生导向并重，从配置要提高政府间接调控能力，如完的效率导向转向效率导向与公平善立法，制定科学合理的土地供导向并重。科学合理地制定城市应计划、财政政策、货币政策和规划，据此确定城市土地供应计产业发展规划，同时也要处理好划，规范政府行为，理顺中央政土地资产经营公司与政府的关府和地方政府在地政方面的关系，避免责权不分。

系，抑制地方政府在发展房地产（三）调整“价高者得”的和配置土地资源的“非正常冲评标标准

动”。严格执行土地供应计划，土地资源是有限的，从一定防止突破土地供应计划的现象发时期来看，土地的供给通常是小生。于需求的。地方政府是唯一的土

（二）坚持市场调节和政府地供应者，土地“招、拍、挂”调控相结合，推动地产市场的健成为开发商取得土地的唯一途径康发展的背景，“价高者得”标准的实

固然市场机制是一种着眼于施，事实上使得土地价格随供求提高经济效率的机制，市场机制关系而得到自我调节的目标不可的充分发挥可以是既有的土地生能实现。针对这一点，根据不同产出用货币衡量的最大化净产的地块实行分类实施的政策，同出，但很可能由此导致社会成本时调整“价高者得”的评标标的增加，这些社会成本是很难以准，实行差别评标的方法，进一用货币衡量的，而这种成本通常步完善我国土地“招、拍、挂”由社会中的中低收入阶层来承相关的配套政策法规。在确定竞担。标人时，改变价格成为土地竞争

但是，土地资源不具备完全中唯一的决定因素的格局。价格应作为中标条件之一，同时还需要充分考虑多方因素，如开发单位的实力，履行诚信的能力，整体规划方案的科学性与可操作。当然，这种评标标准的确定必须是统一、科学、具有现实的可实施性。注释：①土地资源配置目标结构图根据中国优秀博硕士学位论文全文数据库中高明的《我国城市化过程中城市土地资源优化配置问题研究》进行修改所得。［参考文献］［１］谭术魁，吴丽．宏观调控对土地市场的影响［Ｊ］．中国房地产，２００５，（５）．［２］黄石松．土地“招、拍、挂”中的问题与对策［Ｊ］．中国房地产，２００５，（２）．［３］黎赔肆，周寅康．城市土地资源市场配置的缺陷与税收调节［Ｊ］．中国土地科学，２０００，（６）．［４］靳共元，陈建设．中国城市土地使用制度探索［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，２００４．［５］王全民．房地产经济学［Ｍ］．大连：东北财经大学出版社，２００２，（１）．［６］张岑遥．城市房地产价格中的地方政府因素：成因、机制和效应［Ｊ］．人大复印资料，２００６，（２）．［７］王万茂．市场经济条件下土地资源配置的目标、原则和评价标准［Ｊ］．资源科学，１９９６，（１）．［８］钱文荣．中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用地规模过度扩张［Ｊ］．经济地理，２００１，（７）．［９］高鸿业．西方经济学［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００１．［责任编辑：王　苗］