作者:周佰成邵振文焦娇
社会科学战线 2015年09期
近些年来,我国国有经济总量一直保持较好较快发展,2014年国有资产总量达到1 021 187.8亿元,国有企业全年累计营业收入480 636.4亿元。虽然国有经济总量占国内生产总值(GDP)的比重有所下降,但一直都在30%左右,因此,国有企业经营的成败,直接关系着中国社会主义市场经济的发展,关系到社会主义制度的根基是否牢固。自改革开放以来,作为经济改革的核心与重心,国有企业的改革一直在不断地推进。1979年开始,对我国国有企业设立扩大经营自主权试点,20世纪80年代在国有企业中全面推行。1992年,国有企业改革进入新的历史阶段,以十四届三中全会所提出的“科学管理、政企分开”为标志,全面建立现代企业制度,表明国有企业由放权让利进入制度创新阶段。2003年,国务院国有资产监督管理委员会(国资委)成立,由国务院授权代表出资人职责,监督国有资产和国有企业,也标志着国有企业改革进入新的历史阶段。这个阶段国企改革注重纵深推进,继续推进国有企业建立现代企业制度的改革和国有资产管理体制的改革,注重国有企业产权多元化和治理结构的完善。
虽然在过去30年改革开放过程中,国有企业改革已经取得了令人瞩目的成绩,但是随着改革的深入,当前我国国有企业在发展过程中仍面临着很多问题,严重影响了国有企业的健康发展。国有企业的管理中存在以下问题:第一,众多国有企业采取“一刀切”管理模式。国有企业更应该按照资产性质、社会功能、行业特征等维度进行细化,区分企业战略目标,进行分类管理;第二,部分垄断利益集团构成对国企改革的强大阻力。国企改革的重要目标之一是在一定范围内打破垄断,与非公有制经济体合作,形成混合所有制经济,进而形成多种市场参与的公平竞争的环境;第三,在部分竞争性行业中,国企靠行政性垄断排斥竞争的现象非常突出;第四,国有企业在获得生产要素方面有着天然的优势。这导致部分国有企业养成惰性,造成创新的动力不足,转型发展的动力也不足,甚至部分企业历史包袱沉重,技术创新能力不强,管理水平和资源配置效率不高,已经直接影响了国有企业的市场竞争力;第五,政企不分、国家所有、多头管理,去行政化的道路还很漫长。第六,法人治理结构不完善,绩效考核体系和员工激励机制需要分类细化,现代企业制度尚不完善。要想解决这些问题,必须对国有企业进行分层分类管理,在不同层次上建立相应的企业治理结构。
一、中国国有企业分类改革研究现状
中国人民大学经济研究报告课题组在1998年发布《国有企业的分类改革战略》,明确提出把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业,分类标准按照提供产品性质及所处行业差别。在2011中国企业领袖(第十届)年会上,邵宁也提出了国有经济结构调整,使国有企业向公益性和竞争性两个方向集中,公益型国有企业包括六个领域,分别是石油石化、电网、通信服务、供水、供气、公共交通;其余为竞争型国有企业如宝钢等。
2013年上海市委市政府针对自身国有资产和国有企业布局的特点,出台《关于进一步深化上海国资国企改革促进企业发展的意见》,将所属的国有企业进行明确功能定位并实施分类管理。按改革精神,分为竞争类、功能类、公共服务类。后来部分机构又将其划分为公益类和商业类两大类,其中商业类又细分为商业一类和商业二类。其中,商业一类类似最初的竞争类国有企业,而商业二类类似特定功能类国有企业。
由理论研究和政府出台政策等可以看出,现阶段大体上将国有企业分为两类或三类,主要是公益类、垄断类和竞争类。然而,国有企业数量大、性质复杂,对国民经济影响大,这只是对国有企业笼统模糊的分类,有些企业既是公益类又是垄断类,很难对所有国有企业进行明确的界定。比如电力行业,很多业内人士就认为,电力行业分为发电、输电、售电,国家应该垄断的只有中间环节,两头应该放开,因此,不能将某个行业笼统地划分为哪类国有企业。再者,对于公益性、垄断性和竞争类国有企业应该具备哪些条件和特点也没有明确说明。这样模糊和笼统的划分,不仅不能清晰地分类,有效管理,对于中央和地方政府在制定政策时也带来一定阻碍。《决定》中也对国有企业管理提出了新要求,包括组建国有资本运营公司,将部分国有企业改组为国有资本投资公司。据此,本文认为应该形成清晰明确的国有企业分层分类体系,对国有企业进行分层精准定位并分类管理。
二、基于决策树的国有企业分层分类体系
对于国有企业分类管理问题,我们采用决策树分析法。决策树分析方法是数理统计中常用的一种方法,运用概率与图论中的树对不同决策方案进行比较,从而获得最优方案的风险型决策方法。本质上,该方法是一种用树形图来描述决策的过程。本文用决策树方法解决国有企业分类管理问题,建立国有企业分类体系。考虑到以往分类中存在的分类标准模糊,分类标准之间相互交叉等不足,我们将国有企业按六个层面进行递进分类,选择出不同的分类指标,每个分类指标代表一个决策层,形成一个分类指标体系。具体见分类决策树框架图(见下图),该图是一个简略图,每一层只画出决策树代表性的一个分支,其他类似分支省略,下文将详细阐述国有企业分类指标体系。
国有企业分类管理决策树框架图
第一层按照社会目标分类,将所有国有企业分为竞争类(非公益类)和非竞争类(公益类)。国有企业是属于全社会、由政府代为管理的企业。这种特殊功能决定其经营目标不只是简单的利润最大化,在追求利润的同时更应该注重国有企业在国民经济中发挥的其他作用,换句话说,国有企业的经营目标应该是国民福利最大化。因此第一决策层,按照国有企业社会目标,将国有企业分为竞争类(非公益类)国有企业和非竞争类(公益类)国有企业。其中,非竞争类的国有企业是非盈利性质的企业,包括科学研究和技术服务业,水利、环境和公共设施管理业,教育、卫生和社会工作。对于非竞争类(公益类)国有企业,由于其非营利性,政府对其控制力度较强,多为政府下设的特殊机构,因此,我们的研究重点在于竞争类(非公益类)国有企业的分类。
第二层按照社会功能将第一层的每类(竞争类、非竞争类)细分为国家安全级、重要基础级和市场竞争级。国家安全级的国有企业主要出于国家政治安全、经济安全等方面的考虑,涉及国家命脉的行业,比如以中国航天科技集团、中国核工业集团为代表的航天军工行业;重要基础级的国有企业是提供社会公共基础设施和公共服务的行业,比如国家电网公司、盐业总局、环保公司等;市场竞争级的国有企业则是除去以上两类的所有国有企业,主要分布在完全市场化的行业和领域,比如国有集团下设的宾馆、旅游公司,还包括一些地产建材等行业。
第三层将第二层的每个功能级按照国有企业所处的关键领域分类,对关键领域的划分,我们采用标普提出的全球行业分类标准,将国有企业分为能源、金融、工业、信息技术、公用事业、电信服务、医疗保健、基础材料和日常与非日常消费品十个领域。国家安全级涉及能源、金融和工业三个领域,其中能源主要是采矿业,涉及有色金属、石油等稀缺资源,金融以银行业为代表,主要涉及国家经济安全问题,工业特指制造业的一部分,以军工制造业为代表;重要基础级涉及公用事业、医疗保健、电信服务、工业、金融和基础材料六个领域,主要是和民生、公共品相关的领域,比如电力热力燃气,金融则特指房地产行业;市场竞争级主要是消费品和工业,还涉及少部分公用事业和金融,比如中国国旅集团有限公司、中国一汽等都是典型的市场竞争级国有企业。
第四层将第三层的十个关键领域照我国国民经济行业分类GB/T4757-2011标准分成96类,对不同关键领域包含哪些行业进行细分。在这层决策中,由于不同行业涉及不同的子行业之间在第二、三决策层之间有不同的归类,因此,同一行业的子行业就有可能在第四个决策层产生差异,同一行业可能出现在两个甚至三个功能区。在国家安全级中,能源领域主要涉及采矿业,包括石油与天然气、煤炭、金属和非金属开采与洗选业、开采辅助活动、其他采矿业七个子行业;金融领域主要涉及货币金融服务业、资本市场服务业、保险业、其他金融业四个子行业,几乎涵盖了所有金融业;工业领域主要是制造业,包括石油加工炼焦和核燃料加工业两个子行业。
在重要基础级中,工业领域涉及制造业,包括化学纤维、铁路船舶、航空航天和其他运输设备、电气机械和器材制造三个子行业;医疗保健领域包括制造业中的医药行业;公用事业领域涉及制造业、电力热力燃气及水生产和供应业以及交通运输仓储和邮政业,其中,制造业指废弃资源综合利用业子行业,电力热力燃气及水生产和供应业包括电力热力、燃气和水生产和供应业,交通运输仓储和邮政业包括铁路、道路、水上、航空、管道运输业;基础材料领域指化学原料和化学制品制造业;金融领域特指房地产业;电信服务领域涉及交通运输仓储和邮政业和信息传输、软件和信息技术服务业,其中,交通运输仓储和邮政业专指邮政业,信息传输、软件和信息技术服务业包括电信广播电视和卫星传输、互联网软件信息服务。
在市场竞争级中,工业领域涉及制造业和建筑业,其中,制造业包括造纸和纸制品业、印刷和记录媒介复制业、橡胶和塑料、非金属矿物、仪器仪表和其他制造业、金属冶炼和压延加工业和制品业、通专用设备制造业、计算机通信和其他电子设备制造业、金属制品机械和设备修理业。建筑业包括房屋建筑业、土木工程建筑业、建筑安装业、建筑装饰和其他建筑业;公用事业领域包括交通运输仓储和邮政业中装卸搬运和运输代理业、仓储业两个子行业;金融领域专指租赁业和商务服务业;市场竞争级中占比最大的是消费品领域,包括农业、畜牧业、渔业、林业、农林牧渔服务业、制造业中农副食品加工制造业、酒饮料、烟草和精制茶制造业、纺织服装服饰业、皮革毛皮羽毛及其制品和制鞋业、木材加工和木竹藤棕草制品业、家具制造业、文教工美体育和娱乐用品制造业、汽车制造业等子行业、批发和零售业、住宿和餐饮业、居民服务修理和其他服务业、文化体育和娱乐业包括新闻和出版业等。
第五层将第四层的各个行业内的国有企业按照对国家资源的垄断程度分类,将国有企业分为强式垄断类、弱式垄断类和竞争类。垄断行业按照垄断成因又可以分为稀缺资源垄断和行政垄断,稀缺资源垄断主要是指由于某些资源的有限性,比如石油开采权等受到控制导致的垄断,行政垄断主要是政府对某些社会资源强加的控制,比如国家电网对电力的控制主要是政府赋予的某种排他权利。因此,垄断程度的划分主要是看对资源控制程度和控制能力,包括人力资源控制、市场定价的控制、盈利模式的控制等,其中,判别国有企业竞争性程度的重要因素是企业本身是否能够自主定价。强式垄断如中国石油化工集团公司,由于对稀缺资源的垄断在市场中拥有较大的话语权和定价能力;弱式垄断如鞍钢集团,对市场有一定的控制力,但是不能完全决定价格;其余行业都属竞争行业,如地产建材、汽车等。
第六层将第五层按照国家资源垄断程度分类的每一类按照国有股权比例分类,分为国有独资型、国有控股型和国有参股型。将目标落实于市场的微观主体——企业,针对不同的国有企业,政府在管理中的控制力也不同,集中体现在所有者的持股比例上,大体可以划分为国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股。不同持股比例对应不同的管控模式。
至此,基于决策树的国有企业分类体系基本形成,对于国有企业的性质、市场竞争机构、经营目标和社会功能等不同分类指标,通过决策树的方法融合在一个分类体系中,对国有企业进行彻底、明确的分层分类。
三、国有企业分类管理模式探索
基于本文提出的国有企业分类标准,不同的国有企业国家占股比例不同,可以划分为国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业,其中国有控股企业又细分为国有绝对控股企业、国有相对控股企业。按照国家统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》(国统函[2003]44号),国有独资企业中国家资本占企业全部资本的比例为100%;国有绝对控股企业中国家资本所占比例大于50%;国有相对控股企业有两种情况:一种是股权相对控股,指公司股权中国家资本所占比例虽然不到50%,但大于企业中的其他经济成分,一种是协议控制,是指公司股权中国家资本所占比虽不大于其他经济成分,但协议规定由国家实际控制;国有参股企业中国家资本占有一定比例,但国家不控股。相应地,不同的股权占比就意味着国家对于国有企业不同的控制力度,采取不同的运营模式。
借鉴多元化投资集团母公司对子公司的管控模式,按照国家集权与分权程度不同划分成集权型、集权与分权结合型和分权型,也被称作运营控制型、战略控制型和财务控制型。核心是根据国家不同的管控力度,对应不同的股权比例,在战略管理、业务介入、人事管理、绩效管理等方面承担不同的管控范围和深度。其中,国有独资是运营管控型,国家对企业的管控力度最大,涉及日常经营的各个环节;国有控股属于战略管控型,国家主要是干预企业整体发展战略的确定,制订战略规划,指导该类国有企业的运作;财务管控型则是以企业利润最大化或整体价值最大化为目标,对日常运营和整体战略的干预都非常有限,这种管控模式的国有企业主要作用就是国有资产的保值增值,国家更看重的是企业收益。
对于运营管控型国有企业,国家掌握国有企业运营全过程,参与企业具体的经营决策和经营活动,企业只有少部分的决策权,政府在特定情况下会给予企业一定政策支持和补贴:对于战略管控型国有企业,是集权与分权相结合,国家主要参与企业整体战略规划和方向指导,注重企业长期目标的实现,不参与企业日常经营决策和活动,管控力度相对于运营型较弱;对于财务管控型国有企业,国家不介入国有企业的日常运营,也不参与企业战略和方向的制定,以收购、投资和撤资决策为主,主要监控国有企业的财务指标,国家不会对企业提供任何政策补贴或支持,主要作为国有企业的股东实现利益最大化,保证国有资产的保值增值。
基于本文提出的国有企业分类体系,我们应该针对处于决策树不同层次、不同分支下的国有企业进行分类管理模式。决策树中每个层级都要制定相应的管理模式。即使同样是国有独资企业,各自管理模式也不尽相同,例如军工企业(不以盈利为第一目标)和宾馆旅游业(市场化经营以盈利为第一目标)即便同是国有独资企业,但由于其所处行业不同,竞争程度和对于国家的重要意义不同,采用的管理模式就不同,对于军工企业国家的管控力度要严格大于对宾馆旅游业的管控力度。同样参股企业在不同层级上也有不同管理模式,因此,我们应按照所在决策树层级探索更细致的国有企业分类管理办法。
借鉴先进国家国有企业管理经验,可以通过行政立法加强国有企业的管理,同时成立国有控股公司代表国家对国有资产和国有企业进行管理,如新加坡;法国则通过计划合同方式将国有企业外包,政府采取事前派出人员参与企业经营管理,事后监督企业财务表现的方式管理;日本则主要是通过民营化方式形成国私共同持股,国家通过控制股权保持对国有企业的控制,这种国有企业管理方式类似我国的混合所有制;美国则主要通过租赁、出售形式将国有企业交给社会管理。对于我国国有企业管理,在借鉴国际发达国家经验的同时,结合我国自身特点,对不同类别国有企业采取不同的管理方式。同时,国有企业所在行业应该适当取舍,涉及国家安全的行业国家应该进一步控股,直至国有独资,有些如宾馆产业可以适当出售、出租、市场化经营,减轻国家管理幅度。
结论与启示
本文提出了基于决策树思想的国有企业分类标准体系,利用国有企业的社会目标、社会功能、关键领域、重要行业、国家资源垄断程度和国有持股比例六个不同分类指标将国有企业进行递进分类,每个分类指标代表一个决策层,形成一个分类指标体系。这种分类方法可以将所有的国有企业都囊括在分类体系之中,通过每个决策层的分类指标清楚地表现国有企业的特征,克服了现有的多种国有企业分类标准诸如划分标准不明确、划分类别之间有交叉等问题,便于国家政策制定,为国有企业分类管理打下了良好基础,具有一定的可行性。另外,本文认为针对体系内不同决策层次、不同分支下的国有企业应采取不同的管理模式。在借鉴国外发达国家国有企业管理经验的基础上,结合我国自身特点对不同国有企业采取不同管理模式,不断提高国有企业管理效率,发挥国有经济在社会经济发展过程中的主导作用。
作者介绍:周佰成,吉林大学中国国有经济研究中心研究员,吉林大学经济学院教授,研究方向:企业管理、资本市场,吉林 长春 130012;邵振文,吉林大学经济学院博士生,专业方向:金融学,吉林 长春 130012;焦娇,吉林大学经济学院博士生,专业方向:金融学,吉林 长春 130012
作者:周佰成邵振文焦娇
社会科学战线 2015年09期
近些年来,我国国有经济总量一直保持较好较快发展,2014年国有资产总量达到1 021 187.8亿元,国有企业全年累计营业收入480 636.4亿元。虽然国有经济总量占国内生产总值(GDP)的比重有所下降,但一直都在30%左右,因此,国有企业经营的成败,直接关系着中国社会主义市场经济的发展,关系到社会主义制度的根基是否牢固。自改革开放以来,作为经济改革的核心与重心,国有企业的改革一直在不断地推进。1979年开始,对我国国有企业设立扩大经营自主权试点,20世纪80年代在国有企业中全面推行。1992年,国有企业改革进入新的历史阶段,以十四届三中全会所提出的“科学管理、政企分开”为标志,全面建立现代企业制度,表明国有企业由放权让利进入制度创新阶段。2003年,国务院国有资产监督管理委员会(国资委)成立,由国务院授权代表出资人职责,监督国有资产和国有企业,也标志着国有企业改革进入新的历史阶段。这个阶段国企改革注重纵深推进,继续推进国有企业建立现代企业制度的改革和国有资产管理体制的改革,注重国有企业产权多元化和治理结构的完善。
虽然在过去30年改革开放过程中,国有企业改革已经取得了令人瞩目的成绩,但是随着改革的深入,当前我国国有企业在发展过程中仍面临着很多问题,严重影响了国有企业的健康发展。国有企业的管理中存在以下问题:第一,众多国有企业采取“一刀切”管理模式。国有企业更应该按照资产性质、社会功能、行业特征等维度进行细化,区分企业战略目标,进行分类管理;第二,部分垄断利益集团构成对国企改革的强大阻力。国企改革的重要目标之一是在一定范围内打破垄断,与非公有制经济体合作,形成混合所有制经济,进而形成多种市场参与的公平竞争的环境;第三,在部分竞争性行业中,国企靠行政性垄断排斥竞争的现象非常突出;第四,国有企业在获得生产要素方面有着天然的优势。这导致部分国有企业养成惰性,造成创新的动力不足,转型发展的动力也不足,甚至部分企业历史包袱沉重,技术创新能力不强,管理水平和资源配置效率不高,已经直接影响了国有企业的市场竞争力;第五,政企不分、国家所有、多头管理,去行政化的道路还很漫长。第六,法人治理结构不完善,绩效考核体系和员工激励机制需要分类细化,现代企业制度尚不完善。要想解决这些问题,必须对国有企业进行分层分类管理,在不同层次上建立相应的企业治理结构。
一、中国国有企业分类改革研究现状
中国人民大学经济研究报告课题组在1998年发布《国有企业的分类改革战略》,明确提出把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业,分类标准按照提供产品性质及所处行业差别。在2011中国企业领袖(第十届)年会上,邵宁也提出了国有经济结构调整,使国有企业向公益性和竞争性两个方向集中,公益型国有企业包括六个领域,分别是石油石化、电网、通信服务、供水、供气、公共交通;其余为竞争型国有企业如宝钢等。
2013年上海市委市政府针对自身国有资产和国有企业布局的特点,出台《关于进一步深化上海国资国企改革促进企业发展的意见》,将所属的国有企业进行明确功能定位并实施分类管理。按改革精神,分为竞争类、功能类、公共服务类。后来部分机构又将其划分为公益类和商业类两大类,其中商业类又细分为商业一类和商业二类。其中,商业一类类似最初的竞争类国有企业,而商业二类类似特定功能类国有企业。
由理论研究和政府出台政策等可以看出,现阶段大体上将国有企业分为两类或三类,主要是公益类、垄断类和竞争类。然而,国有企业数量大、性质复杂,对国民经济影响大,这只是对国有企业笼统模糊的分类,有些企业既是公益类又是垄断类,很难对所有国有企业进行明确的界定。比如电力行业,很多业内人士就认为,电力行业分为发电、输电、售电,国家应该垄断的只有中间环节,两头应该放开,因此,不能将某个行业笼统地划分为哪类国有企业。再者,对于公益性、垄断性和竞争类国有企业应该具备哪些条件和特点也没有明确说明。这样模糊和笼统的划分,不仅不能清晰地分类,有效管理,对于中央和地方政府在制定政策时也带来一定阻碍。《决定》中也对国有企业管理提出了新要求,包括组建国有资本运营公司,将部分国有企业改组为国有资本投资公司。据此,本文认为应该形成清晰明确的国有企业分层分类体系,对国有企业进行分层精准定位并分类管理。
二、基于决策树的国有企业分层分类体系
对于国有企业分类管理问题,我们采用决策树分析法。决策树分析方法是数理统计中常用的一种方法,运用概率与图论中的树对不同决策方案进行比较,从而获得最优方案的风险型决策方法。本质上,该方法是一种用树形图来描述决策的过程。本文用决策树方法解决国有企业分类管理问题,建立国有企业分类体系。考虑到以往分类中存在的分类标准模糊,分类标准之间相互交叉等不足,我们将国有企业按六个层面进行递进分类,选择出不同的分类指标,每个分类指标代表一个决策层,形成一个分类指标体系。具体见分类决策树框架图(见下图),该图是一个简略图,每一层只画出决策树代表性的一个分支,其他类似分支省略,下文将详细阐述国有企业分类指标体系。
国有企业分类管理决策树框架图
第一层按照社会目标分类,将所有国有企业分为竞争类(非公益类)和非竞争类(公益类)。国有企业是属于全社会、由政府代为管理的企业。这种特殊功能决定其经营目标不只是简单的利润最大化,在追求利润的同时更应该注重国有企业在国民经济中发挥的其他作用,换句话说,国有企业的经营目标应该是国民福利最大化。因此第一决策层,按照国有企业社会目标,将国有企业分为竞争类(非公益类)国有企业和非竞争类(公益类)国有企业。其中,非竞争类的国有企业是非盈利性质的企业,包括科学研究和技术服务业,水利、环境和公共设施管理业,教育、卫生和社会工作。对于非竞争类(公益类)国有企业,由于其非营利性,政府对其控制力度较强,多为政府下设的特殊机构,因此,我们的研究重点在于竞争类(非公益类)国有企业的分类。
第二层按照社会功能将第一层的每类(竞争类、非竞争类)细分为国家安全级、重要基础级和市场竞争级。国家安全级的国有企业主要出于国家政治安全、经济安全等方面的考虑,涉及国家命脉的行业,比如以中国航天科技集团、中国核工业集团为代表的航天军工行业;重要基础级的国有企业是提供社会公共基础设施和公共服务的行业,比如国家电网公司、盐业总局、环保公司等;市场竞争级的国有企业则是除去以上两类的所有国有企业,主要分布在完全市场化的行业和领域,比如国有集团下设的宾馆、旅游公司,还包括一些地产建材等行业。
第三层将第二层的每个功能级按照国有企业所处的关键领域分类,对关键领域的划分,我们采用标普提出的全球行业分类标准,将国有企业分为能源、金融、工业、信息技术、公用事业、电信服务、医疗保健、基础材料和日常与非日常消费品十个领域。国家安全级涉及能源、金融和工业三个领域,其中能源主要是采矿业,涉及有色金属、石油等稀缺资源,金融以银行业为代表,主要涉及国家经济安全问题,工业特指制造业的一部分,以军工制造业为代表;重要基础级涉及公用事业、医疗保健、电信服务、工业、金融和基础材料六个领域,主要是和民生、公共品相关的领域,比如电力热力燃气,金融则特指房地产行业;市场竞争级主要是消费品和工业,还涉及少部分公用事业和金融,比如中国国旅集团有限公司、中国一汽等都是典型的市场竞争级国有企业。
第四层将第三层的十个关键领域照我国国民经济行业分类GB/T4757-2011标准分成96类,对不同关键领域包含哪些行业进行细分。在这层决策中,由于不同行业涉及不同的子行业之间在第二、三决策层之间有不同的归类,因此,同一行业的子行业就有可能在第四个决策层产生差异,同一行业可能出现在两个甚至三个功能区。在国家安全级中,能源领域主要涉及采矿业,包括石油与天然气、煤炭、金属和非金属开采与洗选业、开采辅助活动、其他采矿业七个子行业;金融领域主要涉及货币金融服务业、资本市场服务业、保险业、其他金融业四个子行业,几乎涵盖了所有金融业;工业领域主要是制造业,包括石油加工炼焦和核燃料加工业两个子行业。
在重要基础级中,工业领域涉及制造业,包括化学纤维、铁路船舶、航空航天和其他运输设备、电气机械和器材制造三个子行业;医疗保健领域包括制造业中的医药行业;公用事业领域涉及制造业、电力热力燃气及水生产和供应业以及交通运输仓储和邮政业,其中,制造业指废弃资源综合利用业子行业,电力热力燃气及水生产和供应业包括电力热力、燃气和水生产和供应业,交通运输仓储和邮政业包括铁路、道路、水上、航空、管道运输业;基础材料领域指化学原料和化学制品制造业;金融领域特指房地产业;电信服务领域涉及交通运输仓储和邮政业和信息传输、软件和信息技术服务业,其中,交通运输仓储和邮政业专指邮政业,信息传输、软件和信息技术服务业包括电信广播电视和卫星传输、互联网软件信息服务。
在市场竞争级中,工业领域涉及制造业和建筑业,其中,制造业包括造纸和纸制品业、印刷和记录媒介复制业、橡胶和塑料、非金属矿物、仪器仪表和其他制造业、金属冶炼和压延加工业和制品业、通专用设备制造业、计算机通信和其他电子设备制造业、金属制品机械和设备修理业。建筑业包括房屋建筑业、土木工程建筑业、建筑安装业、建筑装饰和其他建筑业;公用事业领域包括交通运输仓储和邮政业中装卸搬运和运输代理业、仓储业两个子行业;金融领域专指租赁业和商务服务业;市场竞争级中占比最大的是消费品领域,包括农业、畜牧业、渔业、林业、农林牧渔服务业、制造业中农副食品加工制造业、酒饮料、烟草和精制茶制造业、纺织服装服饰业、皮革毛皮羽毛及其制品和制鞋业、木材加工和木竹藤棕草制品业、家具制造业、文教工美体育和娱乐用品制造业、汽车制造业等子行业、批发和零售业、住宿和餐饮业、居民服务修理和其他服务业、文化体育和娱乐业包括新闻和出版业等。
第五层将第四层的各个行业内的国有企业按照对国家资源的垄断程度分类,将国有企业分为强式垄断类、弱式垄断类和竞争类。垄断行业按照垄断成因又可以分为稀缺资源垄断和行政垄断,稀缺资源垄断主要是指由于某些资源的有限性,比如石油开采权等受到控制导致的垄断,行政垄断主要是政府对某些社会资源强加的控制,比如国家电网对电力的控制主要是政府赋予的某种排他权利。因此,垄断程度的划分主要是看对资源控制程度和控制能力,包括人力资源控制、市场定价的控制、盈利模式的控制等,其中,判别国有企业竞争性程度的重要因素是企业本身是否能够自主定价。强式垄断如中国石油化工集团公司,由于对稀缺资源的垄断在市场中拥有较大的话语权和定价能力;弱式垄断如鞍钢集团,对市场有一定的控制力,但是不能完全决定价格;其余行业都属竞争行业,如地产建材、汽车等。
第六层将第五层按照国家资源垄断程度分类的每一类按照国有股权比例分类,分为国有独资型、国有控股型和国有参股型。将目标落实于市场的微观主体——企业,针对不同的国有企业,政府在管理中的控制力也不同,集中体现在所有者的持股比例上,大体可以划分为国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股。不同持股比例对应不同的管控模式。
至此,基于决策树的国有企业分类体系基本形成,对于国有企业的性质、市场竞争机构、经营目标和社会功能等不同分类指标,通过决策树的方法融合在一个分类体系中,对国有企业进行彻底、明确的分层分类。
三、国有企业分类管理模式探索
基于本文提出的国有企业分类标准,不同的国有企业国家占股比例不同,可以划分为国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业,其中国有控股企业又细分为国有绝对控股企业、国有相对控股企业。按照国家统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》(国统函[2003]44号),国有独资企业中国家资本占企业全部资本的比例为100%;国有绝对控股企业中国家资本所占比例大于50%;国有相对控股企业有两种情况:一种是股权相对控股,指公司股权中国家资本所占比例虽然不到50%,但大于企业中的其他经济成分,一种是协议控制,是指公司股权中国家资本所占比虽不大于其他经济成分,但协议规定由国家实际控制;国有参股企业中国家资本占有一定比例,但国家不控股。相应地,不同的股权占比就意味着国家对于国有企业不同的控制力度,采取不同的运营模式。
借鉴多元化投资集团母公司对子公司的管控模式,按照国家集权与分权程度不同划分成集权型、集权与分权结合型和分权型,也被称作运营控制型、战略控制型和财务控制型。核心是根据国家不同的管控力度,对应不同的股权比例,在战略管理、业务介入、人事管理、绩效管理等方面承担不同的管控范围和深度。其中,国有独资是运营管控型,国家对企业的管控力度最大,涉及日常经营的各个环节;国有控股属于战略管控型,国家主要是干预企业整体发展战略的确定,制订战略规划,指导该类国有企业的运作;财务管控型则是以企业利润最大化或整体价值最大化为目标,对日常运营和整体战略的干预都非常有限,这种管控模式的国有企业主要作用就是国有资产的保值增值,国家更看重的是企业收益。
对于运营管控型国有企业,国家掌握国有企业运营全过程,参与企业具体的经营决策和经营活动,企业只有少部分的决策权,政府在特定情况下会给予企业一定政策支持和补贴:对于战略管控型国有企业,是集权与分权相结合,国家主要参与企业整体战略规划和方向指导,注重企业长期目标的实现,不参与企业日常经营决策和活动,管控力度相对于运营型较弱;对于财务管控型国有企业,国家不介入国有企业的日常运营,也不参与企业战略和方向的制定,以收购、投资和撤资决策为主,主要监控国有企业的财务指标,国家不会对企业提供任何政策补贴或支持,主要作为国有企业的股东实现利益最大化,保证国有资产的保值增值。
基于本文提出的国有企业分类体系,我们应该针对处于决策树不同层次、不同分支下的国有企业进行分类管理模式。决策树中每个层级都要制定相应的管理模式。即使同样是国有独资企业,各自管理模式也不尽相同,例如军工企业(不以盈利为第一目标)和宾馆旅游业(市场化经营以盈利为第一目标)即便同是国有独资企业,但由于其所处行业不同,竞争程度和对于国家的重要意义不同,采用的管理模式就不同,对于军工企业国家的管控力度要严格大于对宾馆旅游业的管控力度。同样参股企业在不同层级上也有不同管理模式,因此,我们应按照所在决策树层级探索更细致的国有企业分类管理办法。
借鉴先进国家国有企业管理经验,可以通过行政立法加强国有企业的管理,同时成立国有控股公司代表国家对国有资产和国有企业进行管理,如新加坡;法国则通过计划合同方式将国有企业外包,政府采取事前派出人员参与企业经营管理,事后监督企业财务表现的方式管理;日本则主要是通过民营化方式形成国私共同持股,国家通过控制股权保持对国有企业的控制,这种国有企业管理方式类似我国的混合所有制;美国则主要通过租赁、出售形式将国有企业交给社会管理。对于我国国有企业管理,在借鉴国际发达国家经验的同时,结合我国自身特点,对不同类别国有企业采取不同的管理方式。同时,国有企业所在行业应该适当取舍,涉及国家安全的行业国家应该进一步控股,直至国有独资,有些如宾馆产业可以适当出售、出租、市场化经营,减轻国家管理幅度。
结论与启示
本文提出了基于决策树思想的国有企业分类标准体系,利用国有企业的社会目标、社会功能、关键领域、重要行业、国家资源垄断程度和国有持股比例六个不同分类指标将国有企业进行递进分类,每个分类指标代表一个决策层,形成一个分类指标体系。这种分类方法可以将所有的国有企业都囊括在分类体系之中,通过每个决策层的分类指标清楚地表现国有企业的特征,克服了现有的多种国有企业分类标准诸如划分标准不明确、划分类别之间有交叉等问题,便于国家政策制定,为国有企业分类管理打下了良好基础,具有一定的可行性。另外,本文认为针对体系内不同决策层次、不同分支下的国有企业应采取不同的管理模式。在借鉴国外发达国家国有企业管理经验的基础上,结合我国自身特点对不同国有企业采取不同管理模式,不断提高国有企业管理效率,发挥国有经济在社会经济发展过程中的主导作用。
作者介绍:周佰成,吉林大学中国国有经济研究中心研究员,吉林大学经济学院教授,研究方向:企业管理、资本市场,吉林 长春 130012;邵振文,吉林大学经济学院博士生,专业方向:金融学,吉林 长春 130012;焦娇,吉林大学经济学院博士生,专业方向:金融学,吉林 长春 130012