试谈我国政府信息公开的豁免范围的立法现状
王建洲 吕剑钊 郭明明
（燕山大学 河北秦皇岛066004）
摘要：我国当前关于政府信息豁免公开范围的立法缺乏统一协调性，一些法律法规之间存在冲突，立法模式和立法技术也有待提高，在政府信息豁免公开范围的界定上也不十分明确，存在对国家秘密过度保护和对商业秘密、个人隐私保护不足的问题。希望有关部门对这些问题加以足够重视和深入研究。
关键词：政府信息；政府信息公开；豁免范围；现状
早在2005年，上海市市长韩正就说，政府信息公开是一项长期性的工作，界定政府信息不公开范围是必须加以突破的一个关键环节。因此，我们有必要对我国当前的政府信息公开豁免范围做一个全面的、系统的、深入的考察和分析。本文仅从立法层面研究和分析我国政府信息公开的豁免范围，并力求从中找出影响我国政府信息公开豁免范围准确界定的各种障碍性因素。
一、立法缺乏统一协调性
我国目前已经公布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），它在推进社会主义民主法制建设，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，从制度上、从源头上遏制和预防腐败，建设法制政府、阳光政府、透明政府，促进行政机关工作作风的转变，以及推进和统一全国的政府信息公开工作等多个方面发挥着重要作用。但是，随着政府信息公开实践的深入发展，我国政府信息公开与保密关系问题越来越凸显出不统一性和不协调性，主要表现如下：
首先，《保密法》与《条例》的立法精神存在冲突。我国《保密法》制定于上世纪80年代，其基本宗旨是定密权力、保密义务、泄密责任问题，体现出“国家秘密高于一切，国家利益重于一切”的立法精神；而《条例》则以保障公民知情权、参与权和监督权，以及打造阳光政府、服务政府、透明政府、法治政府为基本宗旨，强调政府信息公开的广泛性与彻底性。在实施中当两者规定不一致时，由于《保密法》是法律，属于上位法，其效力高于作为行政法规的《条例》，所以只能遵守《保密法》的规定，然而《保密法》是上世纪制定，其许多规定己经落后，本身就需要修改，这就又会形成了适用上的冲突和矛盾。可以说，我国现行的保密制度存在高度的保密义务本位，缺乏公众知情权制约的现状，对国家秘密过多过大的保护，在很大程度上阻碍了政府信息资源的自由流通和开发利用，不利于政府信息公开
法制的健康发展。
其次，立法交叉重复，保密范围界定不清。《条例》第八条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；《保密法》使用了“特别严重的损害”、“严重的损害”、“一般的损害” 、“国民经济和社会发展中的秘密事项”、 “其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”等一系列不确定的法律概念，这些模糊的法律概念直接导致了国家秘密范围的界定不清，给政府官员的实践操作带了困难，也为政府官员留下了极大的自由裁量空间，这不符合政府信息公开方面的国际通常做法。
再次，缺乏合理、完善的定密和解密制度。根据《保密法》第十条和第十六条规定，定密权和解密权全部集中在各级机关、单位手中，也没有规定具体的程序规则、责任人员、监督主体及针对公务人员不及时解密的处罚措施，导致一些政府部门随意将其不愿公开的信息定为国家秘密，并疏于解密，甚至故意拖延解密。
此外，我国的政府信息实际上可以分为档案与非档案文件，档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案，根据《档案法》第19条规定:“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定”。也就是说，《档案法》实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满30年，原则上是不向公众开放的。由此可见，政府信息公开的豁免范围的合理确定在档案管理方面还有冲突和障碍。
二、缺少商业秘密和个人隐私方面的立法
就商业秘密和个人隐私的界定和保护而言，《条例》中没有十分明确和详尽的规定条款，我国目前也没有配套的《商业秘密法》和《个人隐私法》对商业秘密和个人隐私加以保护。这些都有悖于政府信息公开法制的权利导向性，还需要在实践探索中逐步积累经验，不断完善有关立法条款。
与世界经济发达国家相比，我国现行商业秘密保护制度起步较晚，“商业秘密”一词作为法律术语，最早出现在1991年《民事诉讼法》第66条和第102条的规定里。较全面的规定商业秘密保护的第一部法律是1993年的《中华人民共和国反不正当竞争法》。该法第10条具体规定了商业秘密不受侵犯。1997年修订的刑法，首次规定了侵犯商业秘密罪，对商业秘密做出刑法保护。至此，基本建立起商业秘密法律保护体系。虽然现有法律对商业秘密的保护都做出了不同程度的规定，但对商业秘密的保护仍然有许多立法空白。
但随着中国加入WTO和社会主义市场经济的进一步发展，对商业秘密的有关法律保护已明
显落后于形势：1、中国反不正当竟争法将商业秘密局限于技术信息和经营信息，明显窄于WTO《与贸易有关的知识产权协议》中的界定为“未披露的信息”的商业秘密定义，与国际上法律所保护的商业秘密范围日益广泛相比，反不正当竞争法显然局限了法律应保护的社会关系；
2、从法律主体角度来看，反不正当竞争法将商业秘密的适用范围限定在经营者与经营者之间的关系，没有对职工与企业之间的保密关系作出规定；3、除刑法219 条规定有刑事责任外，商业秘密权侵权人的民事法律责任在我国法律体系中没有规定，也就是说商业秘密权利人受到侵害后得到充分补偿的还没有法律依据；4、商业秘密的法律概念混乱，称谓不统一，立法分散，商业秘密义务人的义务规则、保密期限等缺乏具体、合理的规定。
与商业秘密保护法律相类似，我国的个人隐私权保护方面的法律也还很不完善。目前关于这方面的法律规定只是笼统地、模糊地在宪法、刑法、民法、行政法、诉讼法等法律中有所体现，尚缺乏全面规范和保护公民个人隐私和商业秘密的专门法律。我国的个人隐私权保护的法律基础与社会环境都还相对薄弱，在政府信息公开中，政府机关是信息的最大拥有者，在其采集、储存、处理信息的各个环节，政府工作人员有侵犯隐私权利的可能性就会大大增加，对公民人身、财产安全和个人隐私构成威胁。根据政府信息公开的理论要求，也顺应社会各界的意愿，制定与信息公开法律相配套《个人隐私法》，用法律来充分保护人们的隐私权便是大势所趋。
而且，与突出保护公民权利的现代法制要求相比，我国现有法律和机制对商业秘密和个人隐私的保密程度较低。随着政府信息公开的深入发展，实践中由于政府信息公开而与商业秘密和个人隐私的保护发生冲突将会越来越多。
根据《条例》规定，如果政府信息与公共利益相关，可能对公共利益造成重大影响的，即使第三方不同意，行政机关也可以公开。行政机关对“可能会对公共利益造成重大影响”具有裁量权。由于《条例》并没有对“公共利益”作出具体的规定，我国也没有制定专门法律《商业秘密法》和《个人隐私法》，对商业秘密和个人隐私加以规范和保护，在政府机关、信息公开申请人、商业秘密权利人之间产生纠纷的情况在所难免。显然，与掌握公权力的政府的强势地位相比，个人与商业组织都是弱势群体，他们的利益很容易受到侵犯。这时就会直接影响到政府信息公开法制的法律功能的真正发挥，也会扭曲政府信息公开法制的立法目的。
三、立法模式尚未成熟
关于政府信息公开的豁免范围的规定，理论界一般认为有三种立法模式：1、正面肯定列明应该公开的政府信息；2、综合概括应当公开的信息范围；3、肯定概括加否定列举，即首先概括规定应该予以公开的政府信息，然后再列举规定豁免公开的事项加以排除。由于政府
信息是一个动态的系统过程，政府信息在数量上存在不确定性，因此要具体、详尽、完整列出或概括出应当公开的政府信息几乎是不可能的，所以世界上较少有国家单纯使用第一种或第二种立法模式。在界定政府信息公开范围时，世界上普遍采用第三种立法模式，这也是理论界公认的比较理想的立法模式。因为在这种模式下，免于公开的事项有非常明确的标准和具体明确的规定，而需要公开的信息又有综合概括规定，这样就使免予公开事项的规定具有很强的操作性，使得政府信息公开范围的自由裁量的空间尽量缩小，以保证做到最大限度地、最佳合理地公开政府信息。
此外，国际组织，特别是联合国，近年来不断敦促各国保障本国公民的知情权，建立信息公开制度。在2000年的报告中，特别报告员阐明了世界各国立法时应体现的6项原则，其中第4项是“不得以保全政府面子或者掩盖违法行为为目的拒绝公开信息，信息公开法必须全面列举不得公开的例外，这种例外的范围应该尽量减少。”
与此相反的是，我国《条例》在界定政府信息公开与不予公开的范围时，对需要公开的内容进行明确列举，而对豁免公开的事项概括规定。这可能源于我国的保密主义文化传统，对保密信息仅仅进行概括式规定，显然有悖于“不公开是例外”的原则内涵，因为“公开是原则”意味着公开的范围是大的没有边际的，“不公开是例外”意味着不公开的信息应该是这个没有边际的面上确定的点，除了点所覆盖的范围剩下的都应该是公开的，因此，对豁免公开的范围应该具体明确的列举，对应当公开的范围做宽泛的概括规定才是较为合理的。
参考文献
[1] 向佐群：政府信息公开制度研究，知识产权出版社，2007年3月
[2] 莫于川：中华人民共和国政府信息公开条例释义，中国法制出版社，2008年版
[3] 周汉华：外国政府信息公开制度比较，中国法制出版社，2003年8月
[4] 曹康泰、张穹：中华人民共和国政府信息公开条例读本，人民出版社，2007年版
[5] 张明杰：开放的政府——政府信息公开法律制度研究，中国政法大学出版社，2003年10月版
[6] 周汉华：政府信息公开条例专家建议稿——草案、说明、理由、立法例，中国法制出版社，2003年版
[7] 孙军：政府信息公开基本原则的落实障碍，载于《北京档案》，2007年第11期
[8] 周汉华：制定中国个人信息保护法的几个问题，载《个人信息保护前沿问题研究》，法律出版社，2006年版
[9] 诸松燕:《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《新视野》2003年第3期
[10] 徐绍敏:《我国信息保密法制建设评估》，《档案学通讯》2007年第4期
附：
作者简介1：王建洲，男，1981年生，石家庄市栾城县人，法学硕士，研究方向为法学理论与法制建设，
现任燕山大学正科级辅导员，助教职称。
联系方式：移动电话[1**********]，通信地址：河北省秦皇岛市燕山大学西校区1519#
作者简介2：吕剑钊，男，1982年生，河北唐山人，法学硕士，现任燕山大学电气工程学院辅导员，助教
职称。
作者简介3：郭明明，男，1983年生，黑龙江省齐齐哈尔市人，理学硕士，现任燕山大学里仁学院科员。
试谈我国政府信息公开的豁免范围的立法现状
王建洲 吕剑钊 郭明明
（燕山大学 河北秦皇岛066004）
摘要：我国当前关于政府信息豁免公开范围的立法缺乏统一协调性，一些法律法规之间存在冲突，立法模式和立法技术也有待提高，在政府信息豁免公开范围的界定上也不十分明确，存在对国家秘密过度保护和对商业秘密、个人隐私保护不足的问题。希望有关部门对这些问题加以足够重视和深入研究。
关键词：政府信息；政府信息公开；豁免范围；现状
早在2005年，上海市市长韩正就说，政府信息公开是一项长期性的工作，界定政府信息不公开范围是必须加以突破的一个关键环节。因此，我们有必要对我国当前的政府信息公开豁免范围做一个全面的、系统的、深入的考察和分析。本文仅从立法层面研究和分析我国政府信息公开的豁免范围，并力求从中找出影响我国政府信息公开豁免范围准确界定的各种障碍性因素。
一、立法缺乏统一协调性
我国目前已经公布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），它在推进社会主义民主法制建设，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，从制度上、从源头上遏制和预防腐败，建设法制政府、阳光政府、透明政府，促进行政机关工作作风的转变，以及推进和统一全国的政府信息公开工作等多个方面发挥着重要作用。但是，随着政府信息公开实践的深入发展，我国政府信息公开与保密关系问题越来越凸显出不统一性和不协调性，主要表现如下：
首先，《保密法》与《条例》的立法精神存在冲突。我国《保密法》制定于上世纪80年代，其基本宗旨是定密权力、保密义务、泄密责任问题，体现出“国家秘密高于一切，国家利益重于一切”的立法精神；而《条例》则以保障公民知情权、参与权和监督权，以及打造阳光政府、服务政府、透明政府、法治政府为基本宗旨，强调政府信息公开的广泛性与彻底性。在实施中当两者规定不一致时，由于《保密法》是法律，属于上位法，其效力高于作为行政法规的《条例》，所以只能遵守《保密法》的规定，然而《保密法》是上世纪制定，其许多规定己经落后，本身就需要修改，这就又会形成了适用上的冲突和矛盾。可以说，我国现行的保密制度存在高度的保密义务本位，缺乏公众知情权制约的现状，对国家秘密过多过大的保护，在很大程度上阻碍了政府信息资源的自由流通和开发利用，不利于政府信息公开
法制的健康发展。
其次，立法交叉重复，保密范围界定不清。《条例》第八条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；《保密法》使用了“特别严重的损害”、“严重的损害”、“一般的损害” 、“国民经济和社会发展中的秘密事项”、 “其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项”等一系列不确定的法律概念，这些模糊的法律概念直接导致了国家秘密范围的界定不清，给政府官员的实践操作带了困难，也为政府官员留下了极大的自由裁量空间，这不符合政府信息公开方面的国际通常做法。
再次，缺乏合理、完善的定密和解密制度。根据《保密法》第十条和第十六条规定，定密权和解密权全部集中在各级机关、单位手中，也没有规定具体的程序规则、责任人员、监督主体及针对公务人员不及时解密的处罚措施，导致一些政府部门随意将其不愿公开的信息定为国家秘密，并疏于解密，甚至故意拖延解密。
此外，我国的政府信息实际上可以分为档案与非档案文件，档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案，根据《档案法》第19条规定:“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制定”。也就是说，《档案法》实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满30年，原则上是不向公众开放的。由此可见，政府信息公开的豁免范围的合理确定在档案管理方面还有冲突和障碍。
二、缺少商业秘密和个人隐私方面的立法
就商业秘密和个人隐私的界定和保护而言，《条例》中没有十分明确和详尽的规定条款，我国目前也没有配套的《商业秘密法》和《个人隐私法》对商业秘密和个人隐私加以保护。这些都有悖于政府信息公开法制的权利导向性，还需要在实践探索中逐步积累经验，不断完善有关立法条款。
与世界经济发达国家相比，我国现行商业秘密保护制度起步较晚，“商业秘密”一词作为法律术语，最早出现在1991年《民事诉讼法》第66条和第102条的规定里。较全面的规定商业秘密保护的第一部法律是1993年的《中华人民共和国反不正当竞争法》。该法第10条具体规定了商业秘密不受侵犯。1997年修订的刑法，首次规定了侵犯商业秘密罪，对商业秘密做出刑法保护。至此，基本建立起商业秘密法律保护体系。虽然现有法律对商业秘密的保护都做出了不同程度的规定，但对商业秘密的保护仍然有许多立法空白。
但随着中国加入WTO和社会主义市场经济的进一步发展，对商业秘密的有关法律保护已明
显落后于形势：1、中国反不正当竟争法将商业秘密局限于技术信息和经营信息，明显窄于WTO《与贸易有关的知识产权协议》中的界定为“未披露的信息”的商业秘密定义，与国际上法律所保护的商业秘密范围日益广泛相比，反不正当竞争法显然局限了法律应保护的社会关系；
2、从法律主体角度来看，反不正当竞争法将商业秘密的适用范围限定在经营者与经营者之间的关系，没有对职工与企业之间的保密关系作出规定；3、除刑法219 条规定有刑事责任外，商业秘密权侵权人的民事法律责任在我国法律体系中没有规定，也就是说商业秘密权利人受到侵害后得到充分补偿的还没有法律依据；4、商业秘密的法律概念混乱，称谓不统一，立法分散，商业秘密义务人的义务规则、保密期限等缺乏具体、合理的规定。
与商业秘密保护法律相类似，我国的个人隐私权保护方面的法律也还很不完善。目前关于这方面的法律规定只是笼统地、模糊地在宪法、刑法、民法、行政法、诉讼法等法律中有所体现，尚缺乏全面规范和保护公民个人隐私和商业秘密的专门法律。我国的个人隐私权保护的法律基础与社会环境都还相对薄弱，在政府信息公开中，政府机关是信息的最大拥有者，在其采集、储存、处理信息的各个环节，政府工作人员有侵犯隐私权利的可能性就会大大增加，对公民人身、财产安全和个人隐私构成威胁。根据政府信息公开的理论要求，也顺应社会各界的意愿，制定与信息公开法律相配套《个人隐私法》，用法律来充分保护人们的隐私权便是大势所趋。
而且，与突出保护公民权利的现代法制要求相比，我国现有法律和机制对商业秘密和个人隐私的保密程度较低。随着政府信息公开的深入发展，实践中由于政府信息公开而与商业秘密和个人隐私的保护发生冲突将会越来越多。
根据《条例》规定，如果政府信息与公共利益相关，可能对公共利益造成重大影响的，即使第三方不同意，行政机关也可以公开。行政机关对“可能会对公共利益造成重大影响”具有裁量权。由于《条例》并没有对“公共利益”作出具体的规定，我国也没有制定专门法律《商业秘密法》和《个人隐私法》，对商业秘密和个人隐私加以规范和保护，在政府机关、信息公开申请人、商业秘密权利人之间产生纠纷的情况在所难免。显然，与掌握公权力的政府的强势地位相比，个人与商业组织都是弱势群体，他们的利益很容易受到侵犯。这时就会直接影响到政府信息公开法制的法律功能的真正发挥，也会扭曲政府信息公开法制的立法目的。
三、立法模式尚未成熟
关于政府信息公开的豁免范围的规定，理论界一般认为有三种立法模式：1、正面肯定列明应该公开的政府信息；2、综合概括应当公开的信息范围；3、肯定概括加否定列举，即首先概括规定应该予以公开的政府信息，然后再列举规定豁免公开的事项加以排除。由于政府
信息是一个动态的系统过程，政府信息在数量上存在不确定性，因此要具体、详尽、完整列出或概括出应当公开的政府信息几乎是不可能的，所以世界上较少有国家单纯使用第一种或第二种立法模式。在界定政府信息公开范围时，世界上普遍采用第三种立法模式，这也是理论界公认的比较理想的立法模式。因为在这种模式下，免于公开的事项有非常明确的标准和具体明确的规定，而需要公开的信息又有综合概括规定，这样就使免予公开事项的规定具有很强的操作性，使得政府信息公开范围的自由裁量的空间尽量缩小，以保证做到最大限度地、最佳合理地公开政府信息。
此外，国际组织，特别是联合国，近年来不断敦促各国保障本国公民的知情权，建立信息公开制度。在2000年的报告中，特别报告员阐明了世界各国立法时应体现的6项原则，其中第4项是“不得以保全政府面子或者掩盖违法行为为目的拒绝公开信息，信息公开法必须全面列举不得公开的例外，这种例外的范围应该尽量减少。”
与此相反的是，我国《条例》在界定政府信息公开与不予公开的范围时，对需要公开的内容进行明确列举，而对豁免公开的事项概括规定。这可能源于我国的保密主义文化传统，对保密信息仅仅进行概括式规定，显然有悖于“不公开是例外”的原则内涵，因为“公开是原则”意味着公开的范围是大的没有边际的，“不公开是例外”意味着不公开的信息应该是这个没有边际的面上确定的点，除了点所覆盖的范围剩下的都应该是公开的，因此，对豁免公开的范围应该具体明确的列举，对应当公开的范围做宽泛的概括规定才是较为合理的。
参考文献
[1] 向佐群：政府信息公开制度研究，知识产权出版社，2007年3月
[2] 莫于川：中华人民共和国政府信息公开条例释义，中国法制出版社，2008年版
[3] 周汉华：外国政府信息公开制度比较，中国法制出版社，2003年8月
[4] 曹康泰、张穹：中华人民共和国政府信息公开条例读本，人民出版社，2007年版
[5] 张明杰：开放的政府——政府信息公开法律制度研究，中国政法大学出版社，2003年10月版
[6] 周汉华：政府信息公开条例专家建议稿——草案、说明、理由、立法例，中国法制出版社，2003年版
[7] 孙军：政府信息公开基本原则的落实障碍，载于《北京档案》，2007年第11期
[8] 周汉华：制定中国个人信息保护法的几个问题，载《个人信息保护前沿问题研究》，法律出版社，2006年版
[9] 诸松燕:《我国政府信息公开的现状分析与思考》，《新视野》2003年第3期
[10] 徐绍敏:《我国信息保密法制建设评估》，《档案学通讯》2007年第4期
附：
作者简介1：王建洲，男，1981年生，石家庄市栾城县人，法学硕士，研究方向为法学理论与法制建设，
现任燕山大学正科级辅导员，助教职称。
联系方式：移动电话[1**********]，通信地址：河北省秦皇岛市燕山大学西校区1519#
作者简介2：吕剑钊，男，1982年生，河北唐山人，法学硕士，现任燕山大学电气工程学院辅导员，助教
职称。
作者简介3：郭明明，男，1983年生，黑龙江省齐齐哈尔市人，理学硕士，现任燕山大学里仁学院科员。