【摘要】通过分析土地市场各类业务，研究了土地市场动态监测监管体系，提出了建立全流程、全口径监管思路。加强土地动态监测，完善监管系统，促进土地市场健康发展。 【关键词】土地管理动态监测应用 【中图分类号】F301 【文献标识码】B 【文章编号】1672-5158（2012）12-0441-02 伴随房地产市场的蓬勃发展，土地问题逐渐成为社会关注热点。土地市场因其与社会经济生活息息相关，更是成为社会大众的热点话题。同时，如何满足建设用地需求也是土地管理中面临的一个重要问题。这些问题都和土地市场管理相关，需要通过加强土地市场的监测与监管来解决。国土资源部将加强土地市场监管列入了2009年的重点工作，要求在国土资源综合信息监管平台中建设土地市场动态监测与监管系统，实现对土地供应、市场交易和集体建设用地的监测和监管。 一、动态监测系统建设的目标 以国土资源业务网和互联网为基础，建设全国统一的部省市县四级部署的土地市场动态监测与监管系统。实现土地收购储备数据、建设用地供应数据、开发利用数据、市场交易数据和集体建设用地数据的编辑、动态报送和接收、数据同步、查询统计、历史数据导人和系统定制等功能，实现系统与其它系统的接口。 1 通过对土地来源、土地供应、开发利用、市场交易和集体建设用地的管理，实现对土地市场的全流程和全口径监测与监管。 2 实现对城市用地供地率的监测，掌握各地批而未供土地的情况。 3 通过对土地开发利用的监测，掌握土地闲置情况。 4 实现对土地实际成交地价的监测，了解地价动态。 5 分析土地市场中土地利用政策的落实情况，掌握全国土地市场形势。 二、土地动态监测体系 （一）微观角度 土地市场是指因土地交易所引起的一切商品交换关系的总和。可分为一级市场、二级市场和集体建设用地三个部分。 1 土地一级市场 土地一级市场是指国家以土地所有者的身份将土地使用权出让给土地使用者这种行为所形成的市场，是国家垄断的市场，是新增建设用地的供应市场。所以一级市场是政府最易调控的市场，也是土地参与宏观调控的主战场，更是动态监测与监管系统重点管理的市场。土地一级市场的核心在土地供应，土地供应的重点在于签订（发放）合同（划拨决定书），因此监测和监管围绕签订（发放）合同（划拨决定书）展开。从土地来源到土地供应再到开发利用，按照土地开发的生命周期进行全过程管理。 任何土地供应前需要有合法来源，包括农用地转用和土地征收批复、城乡增减挂钩整体审批批复、存量国有建设用地、国有未利用地或收购储备的土地，其中农用地转用和土地征收批复、存量国有建设用地和收购储备的土地存在交叉。土地供应时，首先对各种来源的土地发布供应计划，然后根据供应方式分别发布出让公告和成交公示，经过招拍挂程序或者协商过程后，签订（发放）合同（划拨决定书），并由部编定全国唯一的电子监管号。 除划拨补办出让（不改变现状）、合同续期和现状划拨（或出让）的土地外，供应后的土地纳人开发利用监管。从政府交地到项目开工，再到建设进度，最后到竣工四个环节对供应土地的开发利用情况进行监管，全程按照合同（划拨决定书）约定判断其执行晴况（是否违约），按照《闲置土地处理办法》判定土地闲置晴况并监测闲置地的处理方式。 土地来源、出让公示、成交公示和合同（划拨决定书）关联，合同（划拨决定书）和开发利用情况相关联，环环相扣，构成了土地一级市场严密的监测监管体系。 2 土地二级市场 土地二级市场是指从一级市场取得的土地使用权转让及再转让所形成的市场，将土地抵押、土地转让和土地出租三类市场交易纳人监管。市场交易时，通过将抵押、转让和出租的合同与原始出让合同关联，监测一级市场供应的土地进人二级市场的情况。 3 集体建设用地 集体建设用地可由农村集体经济组织或村民依法使用，将兴建乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民住宅纳人监管。 （二）宏观角度 在土地市场运行过程中，除对具体宗地的供应和交易进行监测和监管外，还需对市场的宏观形势进行监测以便为宏观决策服务。 1 批而未供土地 以城市为单位，监测各地城市分批次建设凭城市用地的供应进度，掌握各地的供地率和批而土地的基本情况，为建设用地审批提供参考。 2 闲置土地（供而未用） 根据合同（划拨决定书）的约定，判断各地土闲置晴况，为建设用地审批和制定土地利用政策债考。闲置土地的判定采用计算机自动判定和人工两种方式。 3 重点地块 近年来，各地频现“地王”。从某种角度来该王现象”也成为土地市场的晴雨表。“地王”可分价地王”和“单价地王”，将它们纳人重点地块边管，通过分析它们的合同执行情况可从侧面了加的真正需求。 三、动态监测系统的主要功能 （一）部署方式 系统部署在部、省、市和县四级，通过国土资源业务网和互联网双网运行。已开通国土资源业务市、县，通过业务网实时传输相关信息（含坐标）内网数据库，未开通业务网的市、县，通过互联怀数据（不含坐标），形成外网数据库，内外网数据库均建立在国土资源部数据中心。建立内外网数据库的融合机制，定期对两个数据库进行同步集转换，提取需公开的信息后在中国土地市场怀众发布。随着国土资源业务网在各地逐渐开通市场动态监测与监管系统将全面转到国土资源业务网运行。 （二）系统实现 围绕土地市场监测与监管体系，立足土地市场业务实际，从保证数据的动态、真实、完整和反映土地市场形势的角度出发，采用以下技术手段开发了土地市场动态监测与监管系统。 1 在线办理，抓住监管核心 以前按照周期备案的方式反映土地市场形势有一定滞后性且容易漏报数据。系统设计时，通过要求在线办理业务，实现了监测与监管的动态性。系统采用B/S架构构建合同（划拨决定书）在线办理平台，抓住了土地市场监测监管体系的核心。同时，因为系统中的合同（划拨决定书）就是最终签署的法律文件，合同双方将共同认真检查数据，保证了数据真实无误。 2 逻辑检查，提高数据质量 手工签订合同（划拨决定书）的时代，填写数据比较随意，许多重要合同要素未设定，留下了合同执行的隐患。办事人员责任心不强，填错数据单位的事情也屡有发生。系统设计了客户端和系统接口共用的逻辑检查模块检查上报数据的必填项和数据逻辑，拦截和提示不符合要求的数据。逻辑检查模块实现了检查项的动态定制，可实时设定必填数据项及其逻辑关系。 3 生成监管号，保障数据完整 所有的土地合同（划拨决定书）都通过系统办理，全国的数据才能完整。通过要求全部土地合同应有全国统一编号促使合同必须通过系统在线办理，保证了数据的完整性。系统使用为每份合同自动生成电子监管号的方式实现全国统一编号。部系统接收合同（划拨决定书）数据后，自动生成全国统一编码的监管号和条形码并将其回传至县市级系统。考虑监管的需要，电子监管号主号码设计为16位，1-6位为市、县行政区划代码，7-10位为年份，n位为合同类型，12-15位为顺序编号，1啦为识别码。当合同在执行过程中需要变更时，电子监管号主号码不变，变更的合同在主号码后附加合同的版本号，如[**************]2-1。系统将保存合同的全部历史版本。 4 环环相扣，跟踪全程监测 系统将土地来源、公告、公示、合同、开发利用、市场交易数据全部对应关联起来，环环相扣，实现了土地利用的全过程跟踪管理。在每一个环节中，均有相关的制度法规要求数据进入监测监管系统。当前一个业务环节在系统办理后，如果故意漏报后一个业务环节的数据，系统就可通过分析数据发现问题。如果未在系统中办理前一个环节的业务，当在系统中办理后一个环节业务时，就必须补办前一环节业务并在系统中作解释说明。 5 分析和统计，深化监督管理业务数据全部进人系统后，必须通过数据分析和统计才能发现问题了解土地市场当前形势。系统提供了综合查询、统计报表、重点监管等工具帮助业务人员挖掘数据深化监管。重点监管模块分析批而未供土地、供地率、闲置土地和重点地块合同执行隋况，帮助业务人员了解土地利用管理中的热点问题。统计报表展示了当前的宏观形势，综合查询应对各种不确定的数据分析应用。特别是综合查询，当查询项业务数据时，其结果可以附带所有关联业务数据，并且可 同时选定几项业务的字段同时作为设定条件。如可查询2008年城乡增减挂钩整体审批的土地，供应为普通商品房用地后的闲置情况。 6 发布信，鼠，接收公众监督 土地市场信息公开是当前依法行政的基本要求，同时也能促进社会公众监督。系统将信息发布功能设计为一项服务（Web？Service），为中国土地市场网和其他系统提供数据服务。为保证信息发布全面及时，通过系统数据同步模块每日同步业务网和互联网的数据。业务网和互联网上运行的系统自动以XML格式记录发生的每一笔业务，将各自产生的XML数据拷贝到另一网络后，同步模块按照一定的规则将业务还原到另一网络完成数据同步。客户端用户通过在线办理模块办理各项业务时，系统调用逻辑检查模块验证用户业务数据。通过验证后，监管号生成服务将为每笔业务编号并将编号和条形码写人此笔业务的合同封面。然后，此笔业务数据将自动提交给信息发布模块进行发布。当业务的事项发生变化时，可通过表单定制模块和逻辑检查定制模块重新修改系统中的表单和数据逻辑。另外，系统还提供了信息交流（含通知公告、问题解答和建议留言）、系统管理（含用户管理、权限管理、在线用户等）和政区导航等功能辅助系统运行。 四、动态系统接口 部分省市已经建设了本地的土地供应或者收购储备系统，为保留这些地方特色并充分利用积累的大量历史数据，系统设计接收外来数据的接口并制定了相应的数据标准。每个接口均为Web？Service服务的形式，提供给地方系统调用和传NXML数据。系统设计以下接口：（1）保存数据（2）上报数据（3）撤回数据（4）撤回申请（5）业务撤销（6）获取数据。根据各地系统的不同，有两种方式使用接口：（1）本地用户使用本地系统的客户端，然后由本地系统调用接口与部系统交互（2）本地用户使用部系统的客户端，然后由本地系统调用接口获取和利用部系统中的数据。同时设计对外服务的接口，为综合信息监管平台分析系统等其他业务系统提供服务。 五、下一步建设构想 系统运行以来，地方国土资源管理部门普遍反[系统的运行规范了各地土地供应的程序和方式，推布了国土资源部和国家工商管理总局联合颁布的示爷合同，提高了土地市场监测与监管的水平。随着各]应用系统的深入，将在以下方面逐渐完善系统。 （一）逐渐规范供应计划、出让公告和成交公示 随着各类管理办法的出台，系统将把供应计戈！出让公告和成交公示逐渐格式化，解决其发布格式规范的问题，加强对计划、公告和公示的监督管理。 （二）共享各类系统中的农转征数据 整合部电子政务系统、省级人民政府批准建设）地备案系统、城市用地实施方案备案系统中的农用J转用和土地征收数据，将其共享为监测监管系统中土地来源数据。
【摘要】通过分析土地市场各类业务，研究了土地市场动态监测监管体系，提出了建立全流程、全口径监管思路。加强土地动态监测，完善监管系统，促进土地市场健康发展。 【关键词】土地管理动态监测应用 【中图分类号】F301 【文献标识码】B 【文章编号】1672-5158（2012）12-0441-02 伴随房地产市场的蓬勃发展，土地问题逐渐成为社会关注热点。土地市场因其与社会经济生活息息相关，更是成为社会大众的热点话题。同时，如何满足建设用地需求也是土地管理中面临的一个重要问题。这些问题都和土地市场管理相关，需要通过加强土地市场的监测与监管来解决。国土资源部将加强土地市场监管列入了2009年的重点工作，要求在国土资源综合信息监管平台中建设土地市场动态监测与监管系统，实现对土地供应、市场交易和集体建设用地的监测和监管。 一、动态监测系统建设的目标 以国土资源业务网和互联网为基础，建设全国统一的部省市县四级部署的土地市场动态监测与监管系统。实现土地收购储备数据、建设用地供应数据、开发利用数据、市场交易数据和集体建设用地数据的编辑、动态报送和接收、数据同步、查询统计、历史数据导人和系统定制等功能，实现系统与其它系统的接口。 1 通过对土地来源、土地供应、开发利用、市场交易和集体建设用地的管理，实现对土地市场的全流程和全口径监测与监管。 2 实现对城市用地供地率的监测，掌握各地批而未供土地的情况。 3 通过对土地开发利用的监测，掌握土地闲置情况。 4 实现对土地实际成交地价的监测，了解地价动态。 5 分析土地市场中土地利用政策的落实情况，掌握全国土地市场形势。 二、土地动态监测体系 （一）微观角度 土地市场是指因土地交易所引起的一切商品交换关系的总和。可分为一级市场、二级市场和集体建设用地三个部分。 1 土地一级市场 土地一级市场是指国家以土地所有者的身份将土地使用权出让给土地使用者这种行为所形成的市场，是国家垄断的市场，是新增建设用地的供应市场。所以一级市场是政府最易调控的市场，也是土地参与宏观调控的主战场，更是动态监测与监管系统重点管理的市场。土地一级市场的核心在土地供应，土地供应的重点在于签订（发放）合同（划拨决定书），因此监测和监管围绕签订（发放）合同（划拨决定书）展开。从土地来源到土地供应再到开发利用，按照土地开发的生命周期进行全过程管理。 任何土地供应前需要有合法来源，包括农用地转用和土地征收批复、城乡增减挂钩整体审批批复、存量国有建设用地、国有未利用地或收购储备的土地，其中农用地转用和土地征收批复、存量国有建设用地和收购储备的土地存在交叉。土地供应时，首先对各种来源的土地发布供应计划，然后根据供应方式分别发布出让公告和成交公示，经过招拍挂程序或者协商过程后，签订（发放）合同（划拨决定书），并由部编定全国唯一的电子监管号。 除划拨补办出让（不改变现状）、合同续期和现状划拨（或出让）的土地外，供应后的土地纳人开发利用监管。从政府交地到项目开工，再到建设进度，最后到竣工四个环节对供应土地的开发利用情况进行监管，全程按照合同（划拨决定书）约定判断其执行晴况（是否违约），按照《闲置土地处理办法》判定土地闲置晴况并监测闲置地的处理方式。 土地来源、出让公示、成交公示和合同（划拨决定书）关联，合同（划拨决定书）和开发利用情况相关联，环环相扣，构成了土地一级市场严密的监测监管体系。 2 土地二级市场 土地二级市场是指从一级市场取得的土地使用权转让及再转让所形成的市场，将土地抵押、土地转让和土地出租三类市场交易纳人监管。市场交易时，通过将抵押、转让和出租的合同与原始出让合同关联，监测一级市场供应的土地进人二级市场的情况。 3 集体建设用地 集体建设用地可由农村集体经济组织或村民依法使用，将兴建乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民住宅纳人监管。 （二）宏观角度 在土地市场运行过程中，除对具体宗地的供应和交易进行监测和监管外，还需对市场的宏观形势进行监测以便为宏观决策服务。 1 批而未供土地 以城市为单位，监测各地城市分批次建设凭城市用地的供应进度，掌握各地的供地率和批而土地的基本情况，为建设用地审批提供参考。 2 闲置土地（供而未用） 根据合同（划拨决定书）的约定，判断各地土闲置晴况，为建设用地审批和制定土地利用政策债考。闲置土地的判定采用计算机自动判定和人工两种方式。 3 重点地块 近年来，各地频现“地王”。从某种角度来该王现象”也成为土地市场的晴雨表。“地王”可分价地王”和“单价地王”，将它们纳人重点地块边管，通过分析它们的合同执行情况可从侧面了加的真正需求。 三、动态监测系统的主要功能 （一）部署方式 系统部署在部、省、市和县四级，通过国土资源业务网和互联网双网运行。已开通国土资源业务市、县，通过业务网实时传输相关信息（含坐标）内网数据库，未开通业务网的市、县，通过互联怀数据（不含坐标），形成外网数据库，内外网数据库均建立在国土资源部数据中心。建立内外网数据库的融合机制，定期对两个数据库进行同步集转换，提取需公开的信息后在中国土地市场怀众发布。随着国土资源业务网在各地逐渐开通市场动态监测与监管系统将全面转到国土资源业务网运行。 （二）系统实现 围绕土地市场监测与监管体系，立足土地市场业务实际，从保证数据的动态、真实、完整和反映土地市场形势的角度出发，采用以下技术手段开发了土地市场动态监测与监管系统。 1 在线办理，抓住监管核心 以前按照周期备案的方式反映土地市场形势有一定滞后性且容易漏报数据。系统设计时，通过要求在线办理业务，实现了监测与监管的动态性。系统采用B/S架构构建合同（划拨决定书）在线办理平台，抓住了土地市场监测监管体系的核心。同时，因为系统中的合同（划拨决定书）就是最终签署的法律文件，合同双方将共同认真检查数据，保证了数据真实无误。 2 逻辑检查，提高数据质量 手工签订合同（划拨决定书）的时代，填写数据比较随意，许多重要合同要素未设定，留下了合同执行的隐患。办事人员责任心不强，填错数据单位的事情也屡有发生。系统设计了客户端和系统接口共用的逻辑检查模块检查上报数据的必填项和数据逻辑，拦截和提示不符合要求的数据。逻辑检查模块实现了检查项的动态定制，可实时设定必填数据项及其逻辑关系。 3 生成监管号，保障数据完整 所有的土地合同（划拨决定书）都通过系统办理，全国的数据才能完整。通过要求全部土地合同应有全国统一编号促使合同必须通过系统在线办理，保证了数据的完整性。系统使用为每份合同自动生成电子监管号的方式实现全国统一编号。部系统接收合同（划拨决定书）数据后，自动生成全国统一编码的监管号和条形码并将其回传至县市级系统。考虑监管的需要，电子监管号主号码设计为16位，1-6位为市、县行政区划代码，7-10位为年份，n位为合同类型，12-15位为顺序编号，1啦为识别码。当合同在执行过程中需要变更时，电子监管号主号码不变，变更的合同在主号码后附加合同的版本号，如[**************]2-1。系统将保存合同的全部历史版本。 4 环环相扣，跟踪全程监测 系统将土地来源、公告、公示、合同、开发利用、市场交易数据全部对应关联起来，环环相扣，实现了土地利用的全过程跟踪管理。在每一个环节中，均有相关的制度法规要求数据进入监测监管系统。当前一个业务环节在系统办理后，如果故意漏报后一个业务环节的数据，系统就可通过分析数据发现问题。如果未在系统中办理前一个环节的业务，当在系统中办理后一个环节业务时，就必须补办前一环节业务并在系统中作解释说明。 5 分析和统计，深化监督管理业务数据全部进人系统后，必须通过数据分析和统计才能发现问题了解土地市场当前形势。系统提供了综合查询、统计报表、重点监管等工具帮助业务人员挖掘数据深化监管。重点监管模块分析批而未供土地、供地率、闲置土地和重点地块合同执行隋况，帮助业务人员了解土地利用管理中的热点问题。统计报表展示了当前的宏观形势，综合查询应对各种不确定的数据分析应用。特别是综合查询，当查询项业务数据时，其结果可以附带所有关联业务数据，并且可 同时选定几项业务的字段同时作为设定条件。如可查询2008年城乡增减挂钩整体审批的土地，供应为普通商品房用地后的闲置情况。 6 发布信，鼠，接收公众监督 土地市场信息公开是当前依法行政的基本要求，同时也能促进社会公众监督。系统将信息发布功能设计为一项服务（Web？Service），为中国土地市场网和其他系统提供数据服务。为保证信息发布全面及时，通过系统数据同步模块每日同步业务网和互联网的数据。业务网和互联网上运行的系统自动以XML格式记录发生的每一笔业务，将各自产生的XML数据拷贝到另一网络后，同步模块按照一定的规则将业务还原到另一网络完成数据同步。客户端用户通过在线办理模块办理各项业务时，系统调用逻辑检查模块验证用户业务数据。通过验证后，监管号生成服务将为每笔业务编号并将编号和条形码写人此笔业务的合同封面。然后，此笔业务数据将自动提交给信息发布模块进行发布。当业务的事项发生变化时，可通过表单定制模块和逻辑检查定制模块重新修改系统中的表单和数据逻辑。另外，系统还提供了信息交流（含通知公告、问题解答和建议留言）、系统管理（含用户管理、权限管理、在线用户等）和政区导航等功能辅助系统运行。 四、动态系统接口 部分省市已经建设了本地的土地供应或者收购储备系统，为保留这些地方特色并充分利用积累的大量历史数据，系统设计接收外来数据的接口并制定了相应的数据标准。每个接口均为Web？Service服务的形式，提供给地方系统调用和传NXML数据。系统设计以下接口：（1）保存数据（2）上报数据（3）撤回数据（4）撤回申请（5）业务撤销（6）获取数据。根据各地系统的不同，有两种方式使用接口：（1）本地用户使用本地系统的客户端，然后由本地系统调用接口与部系统交互（2）本地用户使用部系统的客户端，然后由本地系统调用接口获取和利用部系统中的数据。同时设计对外服务的接口，为综合信息监管平台分析系统等其他业务系统提供服务。 五、下一步建设构想 系统运行以来，地方国土资源管理部门普遍反[系统的运行规范了各地土地供应的程序和方式，推布了国土资源部和国家工商管理总局联合颁布的示爷合同，提高了土地市场监测与监管的水平。随着各]应用系统的深入，将在以下方面逐渐完善系统。 （一）逐渐规范供应计划、出让公告和成交公示 随着各类管理办法的出台，系统将把供应计戈！出让公告和成交公示逐渐格式化，解决其发布格式规范的问题，加强对计划、公告和公示的监督管理。 （二）共享各类系统中的农转征数据 整合部电子政务系统、省级人民政府批准建设）地备案系统、城市用地实施方案备案系统中的农用J转用和土地征收数据，将其共享为监测监管系统中土地来源数据。