山东省济宁市任城区人民检察院梁岩济宁市任城区人民检察院法律政策研究室科员，法学硕士。田培喜济宁市任城区人民检察院预防科科长，一级检察官。贾广忠济宁市任城区人民检察院法律政策研究室主任，四级高级检察官。近年来，为完善城市基础设施建设、加快城市发展、不断提升城市品位和形象，全国范围内的征地拆迁工作大规模进行，但由于征地拆迁的政策法规尚不完善、透明度不够、监管缺位等原因，该领域的职务犯罪案件也呈现高发态势。以济宁市任城区为例，2010年仅在李营街道曹西村的拆迁安置补偿中就发生了两起职务犯罪案件，涉案金额高达13724万元。征地拆迁同老百姓的切身利益息息相关，该领域的职务犯罪不仅会破坏国土管理权威和秩序，给国家造成重大损失，也会直接激化社会矛盾，导致大量的涉征、涉拆上访乃至群体性事件，严重影响社会的和谐稳定。因此，研究征地拆迁领域职务犯罪的形式、特点，思考防范征地拆迁领域职务犯罪的方法和对策，尤其是探索检察机关在防治征地拆迁领域职务犯罪中的定位和职能作用发挥的有效途径，具有较强的现实意义。
一、征地拆迁领域职务犯罪的现状、手段和形式
我院2008年以来，共办理征地拆迁中的职务犯罪案件11件，涉案人员29人。通过对我院所办理的上述案件及其他地区的同类案件的分析对比不难发现，征地拆迁领域的职务犯罪的犯罪手段和形式朝日益多样化发展，主要包括：
（一）利用职务之便，与被征地户、拆迁户勾结串通，或在测算过程中多算征地、拆迁面积，或多评估补偿费用，或采取减少违法建筑面积增加合法面积，从中收受贿赂或者直接侵吞补偿款。如2009年7月，在我市某旅游度假区清淤征地迁占工作中，被告人于某某利用工作组副组长的职务便利，收受一养殖户现金30000元，为该养殖户的大棚提高补偿标准。
（二）在征地拆迁过程中，利用职务之便，为被征地户、拆迁户虚增拆迁面积、虚报种植物的种类和数量，为被征地户、拆迁户谋取利益，从中收受贿赂甚至共同骗取补偿费用。如2009年7月我市某旅游度假区清淤征地迁占工作中，被告人田某利用担任重点工程工作组组长的职务便利，伙同被告人于某某为某被征地户虚增渔池面积22亩，骗取国家补偿款近23万元予以私分。
（三）在征地拆迁过程中，要么无中生有地伪造被征地及拆迁户资料，直接侵吞征地拆迁补偿款或者骗取安置房，要么为非征地对象或非拆迁户（多数情况下是犯罪分子的亲朋好友）采取直接伪造、移花接木等隐秘手段，骗取补偿款，或者从中收取贿赂。如“某区土地征用办公室职员何某在负责鱼嘴镇、铁山坪片区拆迁补偿时，伙同他人在5个月内虚增拆迁土地面积112亩、贪污108万余元”。钟臻：《虚增112亩拆迁地骗108万 土地征用办职员获刑》，载《重庆商报》2008年7月29日。
（四）在分配拆迁房过程中，将好地段、好楼层或者好朝向的住房作为谋取非法利益的手段，收受被拆迁户贿赂甚至主动索取贿赂。或者与被拆迁户串通，扩大原建筑面积、多计折旧费，高估质量等级、多付建筑设施补偿费用，从中收受贿赂。如被告人严某作为某区拆迁安置领导组工作人员，在负责某社区地块拆迁时，两次收取某被拆迁户贿赂款8000元，在安置房的位置上对其进行照顾。后来，仍感到收钱太少的严某又找该拆迁户“借”了2500元参见沈龙桂：《拆迁安置办人员以权谋私被判重刑》，载安徽法院网，网址：http://wwwahcourtgovcn/gb/ahgy_2004/fczs/userobject1ai17707html。。
（五）利用发放补偿款的时间差挪用补偿款项。如我院办理的刘某挪用资金案：被告人刘某利用担任村党支部书记的职务便利，于2008年夏天挪用本村公共设施补偿款6万元用于个人经营活动，直至案发后才由其亲属将款退回。
（六）在征地拆迁过程中，直接截留、侵吞补偿款。如在我院办理的某村党支部书记寇某某、村会计孙某某伙同村党支部其他成员共同贪污一案中，六被告人经共同商议，于2005年9月27日共同私分本村征地地上附着物补偿款十数万元。
（七）在征地拆迁中，滥用职权任意降低补偿资格或提高补偿标准，或者玩忽职守，导致国家财产受到损失。如贾某在任棚改办主任期间，违反松北区拆迁办印信管理制度，将棚改办协议专用公章，交给某公司经理陈某保管并使用，导致被拆迁人张某等六人编造虚假“动力电”事实，骗取迁移费199万余元郭毅：《哈尔滨一拆迁办原主任滥用职权、玩忽职守被判刑》，载《法制日报》2010年5月17日。
二、征地拆迁中职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主体多元化。近几年所查办的征地拆迁补偿领域的案件，涉案人员大体分成以下四个类别：
一是负责土地征收、规划、补偿工作的基层土地管理部门负责人及工作人员。这些一线执法人员是职务犯罪高发群体，他们利用职权或滥用职权，在土地征收拆迁补偿工作中以权谋私，损公肥私，大肆贪污、受贿。如张某某在担任济宁市任城区长沟镇原土管所所长期间，受镇政府指派，负责协调曲菏高速公路项目部与被占村之间关系。项目施工完毕后，张某某伙同他人利用职务之便私分土地复耕费的差额款55万元。
二是承揽拆迁业务的拆迁公司及其工作人员。如济宁市任城区房屋拆迁有限公司原经理程某某、原副经理单某某利用负责古槐路北延工程拆迁补偿安置工作的职务之便，非法收受任城区李营镇曹西村原党支部书记刘某贿赂1万余元。
三是农村基层组织中协助从事征地补偿工作的人员。村党支部书记、村委会主任、村“两委”成员，因其在征地补偿工作中享有一定权力，既可能成为受贿的主体，又可能与村民勾结成为贪污、行贿的主体。如济宁市任城区李营镇北孙庄村原党支部书记孙某某利用协助政府与曲菏高速第五合同段项目经理部协调地方关系及相关补偿事宜的便利，多次侵吞树苗补偿款5万余元。
四是依法被征用、征收土地的村民、农民。为获取更多的补偿款而想方设法拉拢、腐蚀负责土地征收补偿工作的人员，普遍沦为行贿主体。如济宁北湖省级旅游度假区许庄街道办事处常村村民邓某某，为在其实际应得的补偿款外多谋取非法利益，多次向北湖景区综合治理重点工程工作组副组长于某某、组长田某行贿共8万元。
（二）犯罪类型集中，手段基本相似。征地拆迁领域的职务犯罪主要包括贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守、挪用公款犯罪五种类型，其中，贪污犯罪和受贿犯罪较为突出。我院所侦办的13起案件中，贪污犯罪7起，受贿犯罪4起，挪用资金犯罪1起，既有贪污又有受贿犯罪的1起。犯罪的行为方式主要包括上节讨论的七种情形，但虚报冒领型的最为常见。我院侦办的13起案件中，有10起案件是采用了虚报附着物数量或者拆迁面积骗取补偿款的作案方式。
（三）犯罪形式多，但犯罪环节具有一定的规律性。征地拆迁领域的职务犯罪主要集中在以下几个重要环节：
一是招投标环节。在拆迁项目发包过程中，虽然采取招投标，但暗箱操作、明招暗定、资质靠挂、联手运作的情况仍时有发生，包工方千方百计拉拢发包方负责人，采取行贿、说情、打招呼拉关系等手段争取拿到拆迁工程。而这一时期正是各种权钱交易、行贿受贿的高峰期。
二是协议谈判、签订环节。被拆迁户等为了得到最大的补偿、最优的安置，在拆迁协议谈判和签订过程中，千方百计通过各种关系和手段，拉拢腐蚀拆迁安置负责人和村干部，以较小的代价谋取最多的利益。如我院办理的某房屋拆迁有限公司经理程某某2007年9月份收受被拆迁村主任贿赂1万余元，为该村主任的住房安置谋取非法利益案件。
三是补偿支付环节。被拆迁户为了能尽快拿到补偿款，采取向有关负责人行贿的方式获得特殊关照。
（四）涉案人员多，“窝案”、“串案”多。由于征地拆迁工作涉及多个环节和多个工作部门，获得补偿款或安置房需要具备相应的材料和手续，需要一干人等的相互协调和配合。因此，征地拆迁领域的职务犯罪往往牵涉到不同岗位上的多个工作人员，窝案、串案较多，有的地方甚至出现整个拆迁办从领导到一般办事员都涉案的烂窝现象。我院侦办的13起案件中，有11起案件属共同犯罪。尤其是在寇某某等人贪污一案中，共犯竟达到6人。
（五）作案手段隐蔽，查处难度较大。征地拆迁中职务犯罪的涉案人员，往往具有一定的反侦查能力。为减少风险，犯罪分子对犯罪过程一般都要进行周密谋划，然后联系多个部门的工作人员协同作案，多数情况下并不直接截留或侵吞补偿款，而是钻政策的空子，伪造出一套手续完整的文件，从表面上看不出任何问题，犯罪的手段相当隐秘。这种情况对案件的调查取证带来了不少困难。特别是在共同犯罪案件中，行贿方和受贿方一般均是一对一，结成了利益的共同体，加之房屋等标的物经拆迁后，又很难找到实物证据，从已留资料又不易发现问题，大部分证据只能从口供中获取，这样就不可避免给查办案件和固定证据带来难度。
（六）作案时间长、次数多，单次数额小、累计数额大。因为拆迁安置工作涉及面广，人员复杂，环节众多，周期较长，从测量评估到安置补偿有的长达一年多时间，这就给负责拆迁的工作人员提供受贿的时间和空间。在查处的案件中，大多数是多次受贿。如我院查办的任城区李营街道曹西村委会原主任王某某一案，王某某利用协助政府从事拆迁补偿工作的职务便利，以帮助村民周某办理确认拆迁营业房补偿为由，多次收受周某贿赂共5万元。
（七）相关部门不履行或不正确履行职责，造成国有资产流失。征地拆迁安置工作涉及土地、房产、评估、村镇等单位和部门，拆迁工作一般包括实地勘察、审查证照、编制预决算、编制安置补偿结算表、签订补偿协议、发放补偿金等几个程序。然而，上述拆迁程序在一些单位和部门却由一名人员包办。一些相关单位和部门的工作人员由于责任心不强，不去现场勘察，不认真审查资料，仅履行书面审核手续，以至于造成一些被拆迁人虚报拆迁项目、数量，虚增补偿费用，造成国有资产流失。
（八）犯罪危害性大，社会影响恶劣。征地拆迁安置涉及群众的切身利益，是被征地、拆迁群众生存和发展的基本保障。征地拆迁领域的职务犯罪，不仅严重破坏当地的投资环境、导致群众对党和政府的公信力下降，更重要的是还直接或者间接地损害人民群众的切身利益，引发和激化社会矛盾。近年来，因征地拆迁问题引发的群体性信访事件比较突出，上访群众反映的一个主要问题就是征地拆迁中不严格依法办事，公职人员违法犯罪较多。因此，该领域的职务犯罪如果处理不当，很有可能进一步激化社会矛盾，增加社会不和谐、不稳定因素。
三、征地拆迁中职务犯罪的成因分析
征地拆迁领域职务犯罪行为的滋生蔓延，既有行为人主观方面的原因，也有征地拆迁工作中法律法规不健全、拆迁市场不规范的原因，更有管理体制不健全、监管不到位等原因，具体说来，主要表现在以下几个方面：
（一）贪欲膨胀，法制观念淡漠，经不起金钱的诱惑，缺乏执法为民的大局意识
从我院所办理的案件分析，征地、拆迁领域的职务犯罪人员大都是国家工作人员或委托从事公务的人员，有的还具有大学学历，但大多数是临时抽调的乡镇基层工作人员。随着经济社会的不断发展变化，受不良习气的影响和熏染，不少人放松了对精神文化层面的追求，放松了世界观的改造。受享乐主义、拜金主义思潮的侵袭以及对金钱的盲目追求、攀比，加之又不愿意学习政治、法律知识，法制意识淡薄，特别是这些人长期在基层工作、生活，文化素质较低，受传统家长制工作作风的影响及人情、关系的束缚，缺乏依法征收、拆迁的工作理念和执法为民的大局意识，一旦受到金钱的诱惑，不免会走上违法犯罪的道路。
（二）权力过于集中，监督制约机制不健全
征收、 拆迁工作组不是政府的常设机构， 人员少而事务多， 工作人员往往身兼数职， 从调查、 丈量、 补偿到安置全程参与，管理松散，过分集中的权力缺乏必要的监督制约，从而为权力的腐化和滥用提供了丰沃的土壤。
一是缺乏有效的监督制约机制。由于征地、拆迁环节众多，工作起来复杂而艰难，监督部门对该项工作很难进行全程监督。在征地和拆迁的过程中，工作组领导由于不能及时掌握第一手基础资料，对一些违法操作的情况也就无从监督。
二是临时机构疏于管理。征地、拆迁过程中，“拆迁办”及工作组往往都是针对某一项目而设立的临时机构，人员来自各单位，缺少必要的监督；导致其中的个别人员抱有侥幸心理，在“有权不用，过期作废”的思想支配下，滥用权力、收受贿赂。
三是征地、拆迁补偿的评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。许多监督流于形式，加上征地或者拆迁完成后就无法查验，无法进行事后监督，导致一些征地、拆迁工作人员不惜以身试法，铤而走险。
（三）征地、拆迁管理法规不健全、制度不完善、标准不统一
1、征地、拆迁立法滞后，个人经验至上。目前，适用于我区征地拆迁工作的规范主要是国务院《城市房屋拆迁管理条例》，这个规定只适用于在城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，集体土地范围内征地拆迁工作尚无单行的规范，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中也只有零星规定。因此，在征地拆迁项目大多在集体土地上进行的情况下，拆迁工作没有可依据的规范性文件，实际工作中多凭地区经验和习惯做法，很容易滋生腐败。
2、拆迁工作缺少规范的管理制度和规定，程序随意性较大。目前，我区一些镇（街）对征地拆迁工作尚没有建立规范、有效的管理制度和具体的操作规程以及约束机制，全区范围内的拆迁工作尚缺少科学、统一的引导，在实际工作中多是采取“边走边看，边看边学，边学边干”的方法，征地拆迁工作随意性较大。
3、征地、拆迁的程序存在漏洞，有暗箱化操作倾向，透明度不够。征收只能是为了公共利益的需要。而现实中这一目的性要求并未进入审批程序，致使一些经营性用地也采用征收方式，侵害了集体土地的经营权和合法的流转权。征地、拆迁工作人员为了工作顺利开展，避免过程中的“麻烦”，很多程序都是暗箱化操作。如拆迁工作人员担心将拆迁补偿标准、补偿方案等公布后，有人看到个别“钉子户”获得较为高额的补偿会提出更高的补偿要求，因而不愿意将信息公开，导致拆迁工作的腐败行为出现。
4、拆迁补偿标准不一， 拆迁人员易借机谋取私利。 由于不同项目、 不同装修水平的拆迁项目的补偿标准不一样，而且很多项目中补偿款允许有一定的上下限幅度， 因而补偿过程中的 “可操作性” 较强。 这样就导致制作拆迁补偿资料和计价的人为操作空间很大， 相关人员可以轻而易举地虚增或虚构补偿项目和金额，借机谋取私利。
5、拆迁补偿款的发放不规范，补偿资金难以安全到位。一般情况下，拆迁补偿款项不是直接发放到被拆迁户的银行账户中，而是先由区财政局拨到镇财政所专户，再由专户拨到村（居）委会，最后由村（居）委会将补偿金发放给被拆迁人，拆迁补偿款流通环节多，而且由于补偿标准未公开，拆迁款的数量、到账时间都不准确，为有关人员非法挪用、侵占拆迁款提供了可能。
6、拆迁补偿资料固定、归档工作不规范，管理混乱。对拆迁资料的固定及管理工作落后，虚构行为十分方便并难以发现，即使发现也没有充分证据证实，使得犯罪分子容易得手。比如对被拆迁的房屋丈量调查时，没有用拍照等方式固定被拆迁房屋的外观、室内装修和附属建筑等原貌，也没有建立完善的拆迁工作档案，一旦拆毁之后，拆迁补偿资料的真实性就无法核实，为有关人员伪造拆迁补偿资料大开了方便之门。
（四）相关部门之间信息共享机制欠缺，易发生弄虚作假行为
拆迁过程中，公安、国土和城建等部门之间没有建立必要的信息共享机制，相关信息不准确，拆迁工作人员容易与被拆迁人相互勾结，弄虚作假，骗取补偿款。比如死亡人口长期不销户、户口不在拆迁范围的、农村部分房屋没有房产证，很多拆迁户通过各种手段把户口空挂或在拆迁前临时搭建建筑物、增大拆迁面积以获得更多的补偿款现象较为突出。拆迁工作人员往往利用这些漏洞与被拆迁户相勾结，明知为临时搭建的建筑物也予以确权，从中骗取拆迁补偿款。
（五）组织机构的临时性和干部队伍的不稳定也是造成职务犯罪的一个重要原因
随着城镇化进程加快，各级政府对征地、拆迁安置工作也越来越重视，并逐步出台了一些法规和政策，但地区间的差别也比较大，变化也比较多。开始由政府统一组织实施拆迁，各乡镇也纷纷成立临时的拆迁管理组织，人员主要是从其他部门临时抽调来负责征地、拆迁的，且大部分没有专门的编制，各村一般都由村书记或主任兼任工作人员。后来政府进行市场化运作改革，成立了拆迁公司，演变为政府拆迁管理部门管理拆迁，具体工作由拆迁公司受政府委托实施，公司代表政府与被拆迁单位和个人谈判签订协议，协议签订后再由拆迁队伍进场施工。这种市场化运作虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来很多深层次、隐蔽性问题，时间长了这种问题就暴露出来，政府又得花很大人力、物力和精力去解决，结果还是由政府全部买单。
（六）村干部违规“斡旋”，从中渔利
由于征地、拆迁工作量大，进度要求高，矛盾冲突多，而村干部一般在当地有一定威信，所以拆迁工作组愿意把村干部吸收为征地拆迁组工作人员，由他们直接做群众工作，促成征地拆迁合同的签订。村干部在征地拆迁过程中虽然没有法定职责，但有关宅基地面积、补“空方”、住宅改商业用房、违章建筑等一般都交由村干部初审，只要打通村干部这一环节，得到他们的帮助或者换取他们的“不作为”，造假、诈骗成功的概率便会大大提高，因此村干部成为了征地、拆迁领域职务犯罪的高发群体。如我区李营街道曹西村，在准备拆迁时指挥部制定的《关于城北区拆迁安置补偿的实施意见》中，就规定了以被拆迁人持有的《集体土地建设用地使用证》、《私有房屋所有权证》、《选地意见书》为确认合法宅基地的根据。但在实际操作中，拆迁人员却对上述规定执行不力，无原则地将确定宅基地面积的条件放宽到只要有曹西村村委会出具的证明即可，以至于给违法犯罪分子提供了可乘之机，造成了两起涉案金额共13724万元职务犯罪案件的发生。
四、征地拆迁中职务犯罪的预防对策
（一）加强队伍建设，理顺管理体制，提高征地拆迁队伍素质
一是在机构设置上，要从关系民生和社会和谐稳定的高度，建立一支业务强、素质高、会协调、会做群众工作、相对稳定的专业队伍，要逐步取消临时组织机构，将拆迁安置工作纳入当地城建部门统一管理，明确行政、人事、财务的隶属关系。
二是在机构管理上，要重视对主要负责人的选任和监督，建立健全对主要负责人的考核、监督和调任的审计制度，以保持队伍的相对稳定和适当交流；建立和健全各项拆迁管理制度，加强对一般拆迁工作人员的管理、教育和培养，促使他们依法履行拆迁职责。
三是在机构运作上，要以拆迁管理人员和工作人员为重，政策宣传、评估测算、补偿、安置等关键环节又要有正式工作人员负责，逐步理清市场化运作。
四是对征地拆迁人员进行廉政警示教育。通过廉政课堂、网络视频等多种形式进行廉政宣传，引导征地拆迁人员树立正确的金钱观、权力观，提高政治素养，提升拒腐防变的能力。另外，要对征地拆迁人员强化政策法规学习和业务培训，组织学习《土地管理法》等相关法律法规和征地政策及操作程序，提高队伍执法能力。
（二）加强征地拆迁程序的透明度
一是大力推行征地拆迁安置“阳光工程”，确保群众的知情权和参与权。增加征地拆迁工作的透明度，严格履行公示公告程序，预先公告征地拆迁工作的有关政策和程序，公布征地拆迁补偿标准和补偿安置方案，让被拆迁人了解正当的程序和标准，公布监督电话，实行透明行政，保证拆迁活动在阳光下进行。
二是规范征地拆迁工作流程。 严格审查制度， 丈量人、 计价人、 审核人、 审批人要认真核对审核和确定拆迁户的户数和拆迁补偿款的金额，各负其责， 防止错误发生； 确保资料准确， 对征地拆迁建 （构） 筑物及附属设施的丈量、 调查， 必须由两名以上工作人员进行， 丈量绘图、 数据资料要由不同人员实行二次丈量复核，计价、 核价不能由同一人承担， 减少人为操作空间。 经办人、 复核人和拆迁户必须在图纸、 资料上签名确认，以确保拆迁补偿数据、 资料的真实性、 准确性； 建立抽查制度和多重复核签名制度，由专人定期或不定期抽查、 审核征地拆迁资料的真实性、 完整性和正确性， 要求拆迁户在每一个工作环节的资料文件中签名确认，以杜绝弄虚作假现象。
三是制定公平合理的补偿方式与标准。 征地拆迁补偿政策的核心是补偿标准， 应根据当时社会发展状况， 及时修订拆迁补偿方案， 细化补偿评估计价标准。同时， 补偿方案应尽可能地征求群众意见， 通过沟通达成共识， 合情合理地按照实际情况规定各种标的物的补偿标准， 使补偿计价不但便于执行， 而且可以减少自由操作空间，提高补偿标准的可操作性和确定性， 确保补偿公平。
四是规范拆迁补偿款的发放管理工作。建立区级财政统一管理征地拆迁补偿款制度，严控资金流向。统一规范补偿款的拨付，实行“拆付分离”制，将补偿款由银行专户直接划拨给被拆迁人，取消居委会等中间环节，避免任何单位或个人从中截留，确保拆迁补偿款项安全、及时直接发放给被拆迁户。
五是建立拆迁档案资料的收集、固定、备查制度。在公安、国土和城建等部门之间建立必要的信息共享机制，保证被拆迁户的人口数量、被拆迁房产的权属等相关信息的准确性，避免不法分子虚构相关情况骗取拆迁款。同时，做好原始资料的固定工作，对于房屋、补偿内容等应采取录像、拍照等方式予以固定。另外，要做好拆迁资料的备查制度，对于拆迁补偿有关的房屋测绘图、土地使用证、房产证、补偿协议、补偿公告等原始资料不能随意涂改，由相关责任人员签名后存档，以备查验和事后监督。
（三）明确政府在征地拆迁工作中的职能作用
政府应坚持有所为、有所不为的行政理念,由管理型向服务型方向转变。政府作为公共利益的代表者和实现者,其工作的着力点应该是监督和服务，而不是借公共利益之名行自我利益开发之实。具体到征地拆迁领域，根据国家的土地征用办法，应严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定征用土地的范围，严格控制征地的规模。对于公益性用地的征收和拆迁，实行价格听证会制度，完善征地拆迁办法，制定出内容翔实、执行标准统一、切实可行的征地拆迁实施细则，保障征地拆迁工作的良性有序发展。而对于经营性用地，则退出国家土地征收的范围，进行市场化操作，由开发商和农民协商确定，政府则发挥裁判员的作用。
（四）强化对征地拆迁过程的监督
正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1982年版，第154页。而征地拆迁过程中过于集中的权力要求我们予以更严格的监督。首先要完善内部监督。征地拆迁机构通过完善内部规范，形成分工负责、互相配合、互相制约的工作机制。其次是纪律监察、检察机关、财政、审计部门都要切实履行自己的职责，做好监督工作，形成监督的社会网络系统。
监督的内容包括三大块，一是对拟进行的征地拆迁工程进行事前监督，了解拟征地拆迁的基本事项，提出预防违法犯罪行为的意见和建议。二是深入征地拆迁工程现场，了解工作动态，调查征地拆迁政策的执行情况。深挖违法违纪线索，遇到问题坚决一查到底，及时予以解决。三是监督部门工作人员对征地拆迁项目完工后的后续落实工作进行跟踪抽查，走访被征地拆迁户，核实补偿款的落实情况，追究问题人员的相关责任。
（五）发挥检察机关的职能作用，预防犯罪行为的发生
检察机关作为国家的法律监督机关， 肩负着打击犯罪、 保障人权， 维护社会稳定和司法公正的历史使命。 在征地拆迁领域， 有效发挥检察机关的职能作用，预防违法犯罪行为的发生， 为农村经济建设的顺利进行保驾护航， 是新时期、 新形势对检察机关提出的一项战略任务。
减少和杜绝征地拆迁领域违法犯罪行为的发生，预防是关键，要切实建立重大工程的检察同步预防制度。做好法制宣传教育，创新执法模式，变“要我预防”为“我要预防”。公开检察机关举报工作制度及对举报人的奖励措施和保护办法，开展对征地拆迁人员的职业道德、廉洁自律的教育，深入一线为民众提供法律咨询和普法宣传服务。转变角色定位，延伸执法办案职能，主动配合其他机关在“大调解”的形势下积极化解社会矛盾，发现问题及时提出消除隐患的相关建议。
五、检察机关侦办该类案件应注意的问题
检察机关在办理征地拆迁领域职务犯罪案件中，要针对该类犯罪的特点，立足检察职能，结合自身的职能定位，遵循以下基本要求：
第一，明确侦办宗旨。2010年2月最高人民检察院在《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》中提出，应加大查办和预防职务犯罪工作力度，严肃查办企业改制、 征地拆迁、 涉农利益、教育医疗、 环境保护、 安全生产、 食品药品安全等领域容易引发社会矛盾的职务犯罪， 最大限度地预防和化解矛盾冲突。 因此，在侦办征地拆迁领域职务犯罪案件时， 应充分领会和认真贯彻 《实施意见》 的精神， 不仅通过严厉查处实现对犯罪分子自身的惩罚、 教育， 还要以惩促防， 通过案件的侦办起到警示、预防的作用。 更为重要的是， 要通过查办该领域的职务犯罪， 最大限度地化解潜在的社会矛盾， 发挥执法办案在消解社会矛盾中的基础性作用， 减少涉征、 涉拆上访，促进社会和谐。
第二，落实宽严相济刑事司法政策。检察机关在查办征地拆迁领域职务犯罪时，应充分彰显宽严相济的精神，能挽救的尽量挽救，但对那些社会危害性大、群众反映强烈的则“当严则严”。该立案的及时立案，该逮捕的要坚决逮捕，该起诉的从严从快起诉，以有效遏制和震慑征地拆迁中的职务犯罪。但在目前的司法实践中，却存在着对该领域职务犯罪相对不起诉持严格控制的倾向，一些检察机关还为此制定了较为具体的刑事政策。更有一些检察机关片面追求起诉率、有罪判决率和胜诉率，视不诉为败诉，总是担心宽宥会放纵犯罪，客观上导致了对该类职务犯罪打击不力的现象。应当说，一味求“宽”会降低法律的威慑性，抑制刑事法律惩罚、改造以及对被害人安抚功能的发挥，进而影响刑事追诉根本目的的实现，危害社会的安定有序；但片面地强调“严”，不仅有违现代刑事诉讼人权保障的要求，侵害被追诉者的合法权利，造成冤案、错案，破坏社会的和谐，而且，上述人为的控制，事实上提高了相关犯罪的追诉标准，反而更容易放纵某些犯罪分子。因此，应将宽严相济的刑事司法政策贯穿于征地拆迁职务犯罪案件查办的每个阶段。
第三，做好牵连侦查。在征地拆迁领域的犯罪中，贪污腐败犯罪往往和诈骗类普通犯罪相胶结，需要“牵连侦查”的情形较为常见。在这些案件中，职务犯罪和普通犯罪的侦查息息相关，但囿于法律规定和诸多现实因素，检察机关和公安机关通常奉行移送管辖、各自独立、辅以配合的侦查思路，不仅程序烦琐，而且侦查力度不一，相互掣肘，难以形成行之有效的“牵连案件”侦查机制，从而影响了职务犯罪侦查的绩效。笔者认为，应当针对征地拆迁领域牵连案件事实上的统一性、证据上的依存性以及侦查过程的交错性等特点，以遵循司法规律、提高侦查效能为基本理念，从实际出发，设计出符合我国国情的牵连案件侦查规则。一方面，考虑到检察机关作为法律监督机关，不仅必须在事实上发挥以一定的控诉标准控制或引领侦查的作用，而且还负有保障无辜之人不受追诉的“过滤”侦查的特定责任，世界各国也都承认检察机关的一般侦查权或机动侦查权参见谢佑平、万毅：《刑事侦查制度原理》，中国人民公安大学出版社2003年版，第176页。。所以，应当确立检察机关在征地拆迁领域牵连案件侦查中的主导地位。另一方面，应当建立并案侦查和个案指导相结合、检警协作的侦查机制。对征地拆迁领域的牵连案件，如不便分割或难以分割时，原则上应由检察机关并案侦查，对某些互涉程度相对较低以及其他不适合并案侦查的牵连案件，检察机关也可以决定采用个案指导的方式引领普通犯罪侦查过程，以达到最佳的办案效果。
山东省济宁市任城区人民检察院梁岩济宁市任城区人民检察院法律政策研究室科员，法学硕士。田培喜济宁市任城区人民检察院预防科科长，一级检察官。贾广忠济宁市任城区人民检察院法律政策研究室主任，四级高级检察官。近年来，为完善城市基础设施建设、加快城市发展、不断提升城市品位和形象，全国范围内的征地拆迁工作大规模进行，但由于征地拆迁的政策法规尚不完善、透明度不够、监管缺位等原因，该领域的职务犯罪案件也呈现高发态势。以济宁市任城区为例，2010年仅在李营街道曹西村的拆迁安置补偿中就发生了两起职务犯罪案件，涉案金额高达13724万元。征地拆迁同老百姓的切身利益息息相关，该领域的职务犯罪不仅会破坏国土管理权威和秩序，给国家造成重大损失，也会直接激化社会矛盾，导致大量的涉征、涉拆上访乃至群体性事件，严重影响社会的和谐稳定。因此，研究征地拆迁领域职务犯罪的形式、特点，思考防范征地拆迁领域职务犯罪的方法和对策，尤其是探索检察机关在防治征地拆迁领域职务犯罪中的定位和职能作用发挥的有效途径，具有较强的现实意义。
一、征地拆迁领域职务犯罪的现状、手段和形式
我院2008年以来，共办理征地拆迁中的职务犯罪案件11件，涉案人员29人。通过对我院所办理的上述案件及其他地区的同类案件的分析对比不难发现，征地拆迁领域的职务犯罪的犯罪手段和形式朝日益多样化发展，主要包括：
（一）利用职务之便，与被征地户、拆迁户勾结串通，或在测算过程中多算征地、拆迁面积，或多评估补偿费用，或采取减少违法建筑面积增加合法面积，从中收受贿赂或者直接侵吞补偿款。如2009年7月，在我市某旅游度假区清淤征地迁占工作中，被告人于某某利用工作组副组长的职务便利，收受一养殖户现金30000元，为该养殖户的大棚提高补偿标准。
（二）在征地拆迁过程中，利用职务之便，为被征地户、拆迁户虚增拆迁面积、虚报种植物的种类和数量，为被征地户、拆迁户谋取利益，从中收受贿赂甚至共同骗取补偿费用。如2009年7月我市某旅游度假区清淤征地迁占工作中，被告人田某利用担任重点工程工作组组长的职务便利，伙同被告人于某某为某被征地户虚增渔池面积22亩，骗取国家补偿款近23万元予以私分。
（三）在征地拆迁过程中，要么无中生有地伪造被征地及拆迁户资料，直接侵吞征地拆迁补偿款或者骗取安置房，要么为非征地对象或非拆迁户（多数情况下是犯罪分子的亲朋好友）采取直接伪造、移花接木等隐秘手段，骗取补偿款，或者从中收取贿赂。如“某区土地征用办公室职员何某在负责鱼嘴镇、铁山坪片区拆迁补偿时，伙同他人在5个月内虚增拆迁土地面积112亩、贪污108万余元”。钟臻：《虚增112亩拆迁地骗108万 土地征用办职员获刑》，载《重庆商报》2008年7月29日。
（四）在分配拆迁房过程中，将好地段、好楼层或者好朝向的住房作为谋取非法利益的手段，收受被拆迁户贿赂甚至主动索取贿赂。或者与被拆迁户串通，扩大原建筑面积、多计折旧费，高估质量等级、多付建筑设施补偿费用，从中收受贿赂。如被告人严某作为某区拆迁安置领导组工作人员，在负责某社区地块拆迁时，两次收取某被拆迁户贿赂款8000元，在安置房的位置上对其进行照顾。后来，仍感到收钱太少的严某又找该拆迁户“借”了2500元参见沈龙桂：《拆迁安置办人员以权谋私被判重刑》，载安徽法院网，网址：http://wwwahcourtgovcn/gb/ahgy_2004/fczs/userobject1ai17707html。。
（五）利用发放补偿款的时间差挪用补偿款项。如我院办理的刘某挪用资金案：被告人刘某利用担任村党支部书记的职务便利，于2008年夏天挪用本村公共设施补偿款6万元用于个人经营活动，直至案发后才由其亲属将款退回。
（六）在征地拆迁过程中，直接截留、侵吞补偿款。如在我院办理的某村党支部书记寇某某、村会计孙某某伙同村党支部其他成员共同贪污一案中，六被告人经共同商议，于2005年9月27日共同私分本村征地地上附着物补偿款十数万元。
（七）在征地拆迁中，滥用职权任意降低补偿资格或提高补偿标准，或者玩忽职守，导致国家财产受到损失。如贾某在任棚改办主任期间，违反松北区拆迁办印信管理制度，将棚改办协议专用公章，交给某公司经理陈某保管并使用，导致被拆迁人张某等六人编造虚假“动力电”事实，骗取迁移费199万余元郭毅：《哈尔滨一拆迁办原主任滥用职权、玩忽职守被判刑》，载《法制日报》2010年5月17日。
二、征地拆迁中职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主体多元化。近几年所查办的征地拆迁补偿领域的案件，涉案人员大体分成以下四个类别：
一是负责土地征收、规划、补偿工作的基层土地管理部门负责人及工作人员。这些一线执法人员是职务犯罪高发群体，他们利用职权或滥用职权，在土地征收拆迁补偿工作中以权谋私，损公肥私，大肆贪污、受贿。如张某某在担任济宁市任城区长沟镇原土管所所长期间，受镇政府指派，负责协调曲菏高速公路项目部与被占村之间关系。项目施工完毕后，张某某伙同他人利用职务之便私分土地复耕费的差额款55万元。
二是承揽拆迁业务的拆迁公司及其工作人员。如济宁市任城区房屋拆迁有限公司原经理程某某、原副经理单某某利用负责古槐路北延工程拆迁补偿安置工作的职务之便，非法收受任城区李营镇曹西村原党支部书记刘某贿赂1万余元。
三是农村基层组织中协助从事征地补偿工作的人员。村党支部书记、村委会主任、村“两委”成员，因其在征地补偿工作中享有一定权力，既可能成为受贿的主体，又可能与村民勾结成为贪污、行贿的主体。如济宁市任城区李营镇北孙庄村原党支部书记孙某某利用协助政府与曲菏高速第五合同段项目经理部协调地方关系及相关补偿事宜的便利，多次侵吞树苗补偿款5万余元。
四是依法被征用、征收土地的村民、农民。为获取更多的补偿款而想方设法拉拢、腐蚀负责土地征收补偿工作的人员，普遍沦为行贿主体。如济宁北湖省级旅游度假区许庄街道办事处常村村民邓某某，为在其实际应得的补偿款外多谋取非法利益，多次向北湖景区综合治理重点工程工作组副组长于某某、组长田某行贿共8万元。
（二）犯罪类型集中，手段基本相似。征地拆迁领域的职务犯罪主要包括贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守、挪用公款犯罪五种类型，其中，贪污犯罪和受贿犯罪较为突出。我院所侦办的13起案件中，贪污犯罪7起，受贿犯罪4起，挪用资金犯罪1起，既有贪污又有受贿犯罪的1起。犯罪的行为方式主要包括上节讨论的七种情形，但虚报冒领型的最为常见。我院侦办的13起案件中，有10起案件是采用了虚报附着物数量或者拆迁面积骗取补偿款的作案方式。
（三）犯罪形式多，但犯罪环节具有一定的规律性。征地拆迁领域的职务犯罪主要集中在以下几个重要环节：
一是招投标环节。在拆迁项目发包过程中，虽然采取招投标，但暗箱操作、明招暗定、资质靠挂、联手运作的情况仍时有发生，包工方千方百计拉拢发包方负责人，采取行贿、说情、打招呼拉关系等手段争取拿到拆迁工程。而这一时期正是各种权钱交易、行贿受贿的高峰期。
二是协议谈判、签订环节。被拆迁户等为了得到最大的补偿、最优的安置，在拆迁协议谈判和签订过程中，千方百计通过各种关系和手段，拉拢腐蚀拆迁安置负责人和村干部，以较小的代价谋取最多的利益。如我院办理的某房屋拆迁有限公司经理程某某2007年9月份收受被拆迁村主任贿赂1万余元，为该村主任的住房安置谋取非法利益案件。
三是补偿支付环节。被拆迁户为了能尽快拿到补偿款，采取向有关负责人行贿的方式获得特殊关照。
（四）涉案人员多，“窝案”、“串案”多。由于征地拆迁工作涉及多个环节和多个工作部门，获得补偿款或安置房需要具备相应的材料和手续，需要一干人等的相互协调和配合。因此，征地拆迁领域的职务犯罪往往牵涉到不同岗位上的多个工作人员，窝案、串案较多，有的地方甚至出现整个拆迁办从领导到一般办事员都涉案的烂窝现象。我院侦办的13起案件中，有11起案件属共同犯罪。尤其是在寇某某等人贪污一案中，共犯竟达到6人。
（五）作案手段隐蔽，查处难度较大。征地拆迁中职务犯罪的涉案人员，往往具有一定的反侦查能力。为减少风险，犯罪分子对犯罪过程一般都要进行周密谋划，然后联系多个部门的工作人员协同作案，多数情况下并不直接截留或侵吞补偿款，而是钻政策的空子，伪造出一套手续完整的文件，从表面上看不出任何问题，犯罪的手段相当隐秘。这种情况对案件的调查取证带来了不少困难。特别是在共同犯罪案件中，行贿方和受贿方一般均是一对一，结成了利益的共同体，加之房屋等标的物经拆迁后，又很难找到实物证据，从已留资料又不易发现问题，大部分证据只能从口供中获取，这样就不可避免给查办案件和固定证据带来难度。
（六）作案时间长、次数多，单次数额小、累计数额大。因为拆迁安置工作涉及面广，人员复杂，环节众多，周期较长，从测量评估到安置补偿有的长达一年多时间，这就给负责拆迁的工作人员提供受贿的时间和空间。在查处的案件中，大多数是多次受贿。如我院查办的任城区李营街道曹西村委会原主任王某某一案，王某某利用协助政府从事拆迁补偿工作的职务便利，以帮助村民周某办理确认拆迁营业房补偿为由，多次收受周某贿赂共5万元。
（七）相关部门不履行或不正确履行职责，造成国有资产流失。征地拆迁安置工作涉及土地、房产、评估、村镇等单位和部门，拆迁工作一般包括实地勘察、审查证照、编制预决算、编制安置补偿结算表、签订补偿协议、发放补偿金等几个程序。然而，上述拆迁程序在一些单位和部门却由一名人员包办。一些相关单位和部门的工作人员由于责任心不强，不去现场勘察，不认真审查资料，仅履行书面审核手续，以至于造成一些被拆迁人虚报拆迁项目、数量，虚增补偿费用，造成国有资产流失。
（八）犯罪危害性大，社会影响恶劣。征地拆迁安置涉及群众的切身利益，是被征地、拆迁群众生存和发展的基本保障。征地拆迁领域的职务犯罪，不仅严重破坏当地的投资环境、导致群众对党和政府的公信力下降，更重要的是还直接或者间接地损害人民群众的切身利益，引发和激化社会矛盾。近年来，因征地拆迁问题引发的群体性信访事件比较突出，上访群众反映的一个主要问题就是征地拆迁中不严格依法办事，公职人员违法犯罪较多。因此，该领域的职务犯罪如果处理不当，很有可能进一步激化社会矛盾，增加社会不和谐、不稳定因素。
三、征地拆迁中职务犯罪的成因分析
征地拆迁领域职务犯罪行为的滋生蔓延，既有行为人主观方面的原因，也有征地拆迁工作中法律法规不健全、拆迁市场不规范的原因，更有管理体制不健全、监管不到位等原因，具体说来，主要表现在以下几个方面：
（一）贪欲膨胀，法制观念淡漠，经不起金钱的诱惑，缺乏执法为民的大局意识
从我院所办理的案件分析，征地、拆迁领域的职务犯罪人员大都是国家工作人员或委托从事公务的人员，有的还具有大学学历，但大多数是临时抽调的乡镇基层工作人员。随着经济社会的不断发展变化，受不良习气的影响和熏染，不少人放松了对精神文化层面的追求，放松了世界观的改造。受享乐主义、拜金主义思潮的侵袭以及对金钱的盲目追求、攀比，加之又不愿意学习政治、法律知识，法制意识淡薄，特别是这些人长期在基层工作、生活，文化素质较低，受传统家长制工作作风的影响及人情、关系的束缚，缺乏依法征收、拆迁的工作理念和执法为民的大局意识，一旦受到金钱的诱惑，不免会走上违法犯罪的道路。
（二）权力过于集中，监督制约机制不健全
征收、 拆迁工作组不是政府的常设机构， 人员少而事务多， 工作人员往往身兼数职， 从调查、 丈量、 补偿到安置全程参与，管理松散，过分集中的权力缺乏必要的监督制约，从而为权力的腐化和滥用提供了丰沃的土壤。
一是缺乏有效的监督制约机制。由于征地、拆迁环节众多，工作起来复杂而艰难，监督部门对该项工作很难进行全程监督。在征地和拆迁的过程中，工作组领导由于不能及时掌握第一手基础资料，对一些违法操作的情况也就无从监督。
二是临时机构疏于管理。征地、拆迁过程中，“拆迁办”及工作组往往都是针对某一项目而设立的临时机构，人员来自各单位，缺少必要的监督；导致其中的个别人员抱有侥幸心理，在“有权不用，过期作废”的思想支配下，滥用权力、收受贿赂。
三是征地、拆迁补偿的评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。许多监督流于形式，加上征地或者拆迁完成后就无法查验，无法进行事后监督，导致一些征地、拆迁工作人员不惜以身试法，铤而走险。
（三）征地、拆迁管理法规不健全、制度不完善、标准不统一
1、征地、拆迁立法滞后，个人经验至上。目前，适用于我区征地拆迁工作的规范主要是国务院《城市房屋拆迁管理条例》，这个规定只适用于在城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，集体土地范围内征地拆迁工作尚无单行的规范，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中也只有零星规定。因此，在征地拆迁项目大多在集体土地上进行的情况下，拆迁工作没有可依据的规范性文件，实际工作中多凭地区经验和习惯做法，很容易滋生腐败。
2、拆迁工作缺少规范的管理制度和规定，程序随意性较大。目前，我区一些镇（街）对征地拆迁工作尚没有建立规范、有效的管理制度和具体的操作规程以及约束机制，全区范围内的拆迁工作尚缺少科学、统一的引导，在实际工作中多是采取“边走边看，边看边学，边学边干”的方法，征地拆迁工作随意性较大。
3、征地、拆迁的程序存在漏洞，有暗箱化操作倾向，透明度不够。征收只能是为了公共利益的需要。而现实中这一目的性要求并未进入审批程序，致使一些经营性用地也采用征收方式，侵害了集体土地的经营权和合法的流转权。征地、拆迁工作人员为了工作顺利开展，避免过程中的“麻烦”，很多程序都是暗箱化操作。如拆迁工作人员担心将拆迁补偿标准、补偿方案等公布后，有人看到个别“钉子户”获得较为高额的补偿会提出更高的补偿要求，因而不愿意将信息公开，导致拆迁工作的腐败行为出现。
4、拆迁补偿标准不一， 拆迁人员易借机谋取私利。 由于不同项目、 不同装修水平的拆迁项目的补偿标准不一样，而且很多项目中补偿款允许有一定的上下限幅度， 因而补偿过程中的 “可操作性” 较强。 这样就导致制作拆迁补偿资料和计价的人为操作空间很大， 相关人员可以轻而易举地虚增或虚构补偿项目和金额，借机谋取私利。
5、拆迁补偿款的发放不规范，补偿资金难以安全到位。一般情况下，拆迁补偿款项不是直接发放到被拆迁户的银行账户中，而是先由区财政局拨到镇财政所专户，再由专户拨到村（居）委会，最后由村（居）委会将补偿金发放给被拆迁人，拆迁补偿款流通环节多，而且由于补偿标准未公开，拆迁款的数量、到账时间都不准确，为有关人员非法挪用、侵占拆迁款提供了可能。
6、拆迁补偿资料固定、归档工作不规范，管理混乱。对拆迁资料的固定及管理工作落后，虚构行为十分方便并难以发现，即使发现也没有充分证据证实，使得犯罪分子容易得手。比如对被拆迁的房屋丈量调查时，没有用拍照等方式固定被拆迁房屋的外观、室内装修和附属建筑等原貌，也没有建立完善的拆迁工作档案，一旦拆毁之后，拆迁补偿资料的真实性就无法核实，为有关人员伪造拆迁补偿资料大开了方便之门。
（四）相关部门之间信息共享机制欠缺，易发生弄虚作假行为
拆迁过程中，公安、国土和城建等部门之间没有建立必要的信息共享机制，相关信息不准确，拆迁工作人员容易与被拆迁人相互勾结，弄虚作假，骗取补偿款。比如死亡人口长期不销户、户口不在拆迁范围的、农村部分房屋没有房产证，很多拆迁户通过各种手段把户口空挂或在拆迁前临时搭建建筑物、增大拆迁面积以获得更多的补偿款现象较为突出。拆迁工作人员往往利用这些漏洞与被拆迁户相勾结，明知为临时搭建的建筑物也予以确权，从中骗取拆迁补偿款。
（五）组织机构的临时性和干部队伍的不稳定也是造成职务犯罪的一个重要原因
随着城镇化进程加快，各级政府对征地、拆迁安置工作也越来越重视，并逐步出台了一些法规和政策，但地区间的差别也比较大，变化也比较多。开始由政府统一组织实施拆迁，各乡镇也纷纷成立临时的拆迁管理组织，人员主要是从其他部门临时抽调来负责征地、拆迁的，且大部分没有专门的编制，各村一般都由村书记或主任兼任工作人员。后来政府进行市场化运作改革，成立了拆迁公司，演变为政府拆迁管理部门管理拆迁，具体工作由拆迁公司受政府委托实施，公司代表政府与被拆迁单位和个人谈判签订协议，协议签订后再由拆迁队伍进场施工。这种市场化运作虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来很多深层次、隐蔽性问题，时间长了这种问题就暴露出来，政府又得花很大人力、物力和精力去解决，结果还是由政府全部买单。
（六）村干部违规“斡旋”，从中渔利
由于征地、拆迁工作量大，进度要求高，矛盾冲突多，而村干部一般在当地有一定威信，所以拆迁工作组愿意把村干部吸收为征地拆迁组工作人员，由他们直接做群众工作，促成征地拆迁合同的签订。村干部在征地拆迁过程中虽然没有法定职责，但有关宅基地面积、补“空方”、住宅改商业用房、违章建筑等一般都交由村干部初审，只要打通村干部这一环节，得到他们的帮助或者换取他们的“不作为”，造假、诈骗成功的概率便会大大提高，因此村干部成为了征地、拆迁领域职务犯罪的高发群体。如我区李营街道曹西村，在准备拆迁时指挥部制定的《关于城北区拆迁安置补偿的实施意见》中，就规定了以被拆迁人持有的《集体土地建设用地使用证》、《私有房屋所有权证》、《选地意见书》为确认合法宅基地的根据。但在实际操作中，拆迁人员却对上述规定执行不力，无原则地将确定宅基地面积的条件放宽到只要有曹西村村委会出具的证明即可，以至于给违法犯罪分子提供了可乘之机，造成了两起涉案金额共13724万元职务犯罪案件的发生。
四、征地拆迁中职务犯罪的预防对策
（一）加强队伍建设，理顺管理体制，提高征地拆迁队伍素质
一是在机构设置上，要从关系民生和社会和谐稳定的高度，建立一支业务强、素质高、会协调、会做群众工作、相对稳定的专业队伍，要逐步取消临时组织机构，将拆迁安置工作纳入当地城建部门统一管理，明确行政、人事、财务的隶属关系。
二是在机构管理上，要重视对主要负责人的选任和监督，建立健全对主要负责人的考核、监督和调任的审计制度，以保持队伍的相对稳定和适当交流；建立和健全各项拆迁管理制度，加强对一般拆迁工作人员的管理、教育和培养，促使他们依法履行拆迁职责。
三是在机构运作上，要以拆迁管理人员和工作人员为重，政策宣传、评估测算、补偿、安置等关键环节又要有正式工作人员负责，逐步理清市场化运作。
四是对征地拆迁人员进行廉政警示教育。通过廉政课堂、网络视频等多种形式进行廉政宣传，引导征地拆迁人员树立正确的金钱观、权力观，提高政治素养，提升拒腐防变的能力。另外，要对征地拆迁人员强化政策法规学习和业务培训，组织学习《土地管理法》等相关法律法规和征地政策及操作程序，提高队伍执法能力。
（二）加强征地拆迁程序的透明度
一是大力推行征地拆迁安置“阳光工程”，确保群众的知情权和参与权。增加征地拆迁工作的透明度，严格履行公示公告程序，预先公告征地拆迁工作的有关政策和程序，公布征地拆迁补偿标准和补偿安置方案，让被拆迁人了解正当的程序和标准，公布监督电话，实行透明行政，保证拆迁活动在阳光下进行。
二是规范征地拆迁工作流程。 严格审查制度， 丈量人、 计价人、 审核人、 审批人要认真核对审核和确定拆迁户的户数和拆迁补偿款的金额，各负其责， 防止错误发生； 确保资料准确， 对征地拆迁建 （构） 筑物及附属设施的丈量、 调查， 必须由两名以上工作人员进行， 丈量绘图、 数据资料要由不同人员实行二次丈量复核，计价、 核价不能由同一人承担， 减少人为操作空间。 经办人、 复核人和拆迁户必须在图纸、 资料上签名确认，以确保拆迁补偿数据、 资料的真实性、 准确性； 建立抽查制度和多重复核签名制度，由专人定期或不定期抽查、 审核征地拆迁资料的真实性、 完整性和正确性， 要求拆迁户在每一个工作环节的资料文件中签名确认，以杜绝弄虚作假现象。
三是制定公平合理的补偿方式与标准。 征地拆迁补偿政策的核心是补偿标准， 应根据当时社会发展状况， 及时修订拆迁补偿方案， 细化补偿评估计价标准。同时， 补偿方案应尽可能地征求群众意见， 通过沟通达成共识， 合情合理地按照实际情况规定各种标的物的补偿标准， 使补偿计价不但便于执行， 而且可以减少自由操作空间，提高补偿标准的可操作性和确定性， 确保补偿公平。
四是规范拆迁补偿款的发放管理工作。建立区级财政统一管理征地拆迁补偿款制度，严控资金流向。统一规范补偿款的拨付，实行“拆付分离”制，将补偿款由银行专户直接划拨给被拆迁人，取消居委会等中间环节，避免任何单位或个人从中截留，确保拆迁补偿款项安全、及时直接发放给被拆迁户。
五是建立拆迁档案资料的收集、固定、备查制度。在公安、国土和城建等部门之间建立必要的信息共享机制，保证被拆迁户的人口数量、被拆迁房产的权属等相关信息的准确性，避免不法分子虚构相关情况骗取拆迁款。同时，做好原始资料的固定工作，对于房屋、补偿内容等应采取录像、拍照等方式予以固定。另外，要做好拆迁资料的备查制度，对于拆迁补偿有关的房屋测绘图、土地使用证、房产证、补偿协议、补偿公告等原始资料不能随意涂改，由相关责任人员签名后存档，以备查验和事后监督。
（三）明确政府在征地拆迁工作中的职能作用
政府应坚持有所为、有所不为的行政理念,由管理型向服务型方向转变。政府作为公共利益的代表者和实现者,其工作的着力点应该是监督和服务，而不是借公共利益之名行自我利益开发之实。具体到征地拆迁领域，根据国家的土地征用办法，应严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定征用土地的范围，严格控制征地的规模。对于公益性用地的征收和拆迁，实行价格听证会制度，完善征地拆迁办法，制定出内容翔实、执行标准统一、切实可行的征地拆迁实施细则，保障征地拆迁工作的良性有序发展。而对于经营性用地，则退出国家土地征收的范围，进行市场化操作，由开发商和农民协商确定，政府则发挥裁判员的作用。
（四）强化对征地拆迁过程的监督
正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1982年版，第154页。而征地拆迁过程中过于集中的权力要求我们予以更严格的监督。首先要完善内部监督。征地拆迁机构通过完善内部规范，形成分工负责、互相配合、互相制约的工作机制。其次是纪律监察、检察机关、财政、审计部门都要切实履行自己的职责，做好监督工作，形成监督的社会网络系统。
监督的内容包括三大块，一是对拟进行的征地拆迁工程进行事前监督，了解拟征地拆迁的基本事项，提出预防违法犯罪行为的意见和建议。二是深入征地拆迁工程现场，了解工作动态，调查征地拆迁政策的执行情况。深挖违法违纪线索，遇到问题坚决一查到底，及时予以解决。三是监督部门工作人员对征地拆迁项目完工后的后续落实工作进行跟踪抽查，走访被征地拆迁户，核实补偿款的落实情况，追究问题人员的相关责任。
（五）发挥检察机关的职能作用，预防犯罪行为的发生
检察机关作为国家的法律监督机关， 肩负着打击犯罪、 保障人权， 维护社会稳定和司法公正的历史使命。 在征地拆迁领域， 有效发挥检察机关的职能作用，预防违法犯罪行为的发生， 为农村经济建设的顺利进行保驾护航， 是新时期、 新形势对检察机关提出的一项战略任务。
减少和杜绝征地拆迁领域违法犯罪行为的发生，预防是关键，要切实建立重大工程的检察同步预防制度。做好法制宣传教育，创新执法模式，变“要我预防”为“我要预防”。公开检察机关举报工作制度及对举报人的奖励措施和保护办法，开展对征地拆迁人员的职业道德、廉洁自律的教育，深入一线为民众提供法律咨询和普法宣传服务。转变角色定位，延伸执法办案职能，主动配合其他机关在“大调解”的形势下积极化解社会矛盾，发现问题及时提出消除隐患的相关建议。
五、检察机关侦办该类案件应注意的问题
检察机关在办理征地拆迁领域职务犯罪案件中，要针对该类犯罪的特点，立足检察职能，结合自身的职能定位，遵循以下基本要求：
第一，明确侦办宗旨。2010年2月最高人民检察院在《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》中提出，应加大查办和预防职务犯罪工作力度，严肃查办企业改制、 征地拆迁、 涉农利益、教育医疗、 环境保护、 安全生产、 食品药品安全等领域容易引发社会矛盾的职务犯罪， 最大限度地预防和化解矛盾冲突。 因此，在侦办征地拆迁领域职务犯罪案件时， 应充分领会和认真贯彻 《实施意见》 的精神， 不仅通过严厉查处实现对犯罪分子自身的惩罚、 教育， 还要以惩促防， 通过案件的侦办起到警示、预防的作用。 更为重要的是， 要通过查办该领域的职务犯罪， 最大限度地化解潜在的社会矛盾， 发挥执法办案在消解社会矛盾中的基础性作用， 减少涉征、 涉拆上访，促进社会和谐。
第二，落实宽严相济刑事司法政策。检察机关在查办征地拆迁领域职务犯罪时，应充分彰显宽严相济的精神，能挽救的尽量挽救，但对那些社会危害性大、群众反映强烈的则“当严则严”。该立案的及时立案，该逮捕的要坚决逮捕，该起诉的从严从快起诉，以有效遏制和震慑征地拆迁中的职务犯罪。但在目前的司法实践中，却存在着对该领域职务犯罪相对不起诉持严格控制的倾向，一些检察机关还为此制定了较为具体的刑事政策。更有一些检察机关片面追求起诉率、有罪判决率和胜诉率，视不诉为败诉，总是担心宽宥会放纵犯罪，客观上导致了对该类职务犯罪打击不力的现象。应当说，一味求“宽”会降低法律的威慑性，抑制刑事法律惩罚、改造以及对被害人安抚功能的发挥，进而影响刑事追诉根本目的的实现，危害社会的安定有序；但片面地强调“严”，不仅有违现代刑事诉讼人权保障的要求，侵害被追诉者的合法权利，造成冤案、错案，破坏社会的和谐，而且，上述人为的控制，事实上提高了相关犯罪的追诉标准，反而更容易放纵某些犯罪分子。因此，应将宽严相济的刑事司法政策贯穿于征地拆迁职务犯罪案件查办的每个阶段。
第三，做好牵连侦查。在征地拆迁领域的犯罪中，贪污腐败犯罪往往和诈骗类普通犯罪相胶结，需要“牵连侦查”的情形较为常见。在这些案件中，职务犯罪和普通犯罪的侦查息息相关，但囿于法律规定和诸多现实因素，检察机关和公安机关通常奉行移送管辖、各自独立、辅以配合的侦查思路，不仅程序烦琐，而且侦查力度不一，相互掣肘，难以形成行之有效的“牵连案件”侦查机制，从而影响了职务犯罪侦查的绩效。笔者认为，应当针对征地拆迁领域牵连案件事实上的统一性、证据上的依存性以及侦查过程的交错性等特点，以遵循司法规律、提高侦查效能为基本理念，从实际出发，设计出符合我国国情的牵连案件侦查规则。一方面，考虑到检察机关作为法律监督机关，不仅必须在事实上发挥以一定的控诉标准控制或引领侦查的作用，而且还负有保障无辜之人不受追诉的“过滤”侦查的特定责任，世界各国也都承认检察机关的一般侦查权或机动侦查权参见谢佑平、万毅：《刑事侦查制度原理》，中国人民公安大学出版社2003年版，第176页。。所以，应当确立检察机关在征地拆迁领域牵连案件侦查中的主导地位。另一方面，应当建立并案侦查和个案指导相结合、检警协作的侦查机制。对征地拆迁领域的牵连案件，如不便分割或难以分割时，原则上应由检察机关并案侦查，对某些互涉程度相对较低以及其他不适合并案侦查的牵连案件，检察机关也可以决定采用个案指导的方式引领普通犯罪侦查过程，以达到最佳的办案效果。