《公共行政学》讲义
第一章 绪论
主要内容
第一节 公共行政学概述
第二节 公共行政学的演进
第三节 国家公共行政管理体制
第一节 公共行政学概述
公共行政学的涵义
公共行政学的研究对象与学科目的
公共行政学的研究范畴与研究方法
公共行政学的特点及与相关学科的关系
现代行政现象与现代行政精神
一、公共行政学的涵义
关于公共行政的起源，自有国家形态的人类社会以来, 就有公共行政活
动，公共行政的历史与人类有组织活动的历史一样漫长。
中国的公共行政思想始于周朝，中国文官制度。西方国家对公共行政的理
解可以追溯到古罗马法及其传统, 到18世纪的德国和奥地利政府与普鲁
士政府, 再到19世纪的拿破仑法典。在美国, 人们往往将行政学的起源
归功于威尔逊的文章《行政之研究》。
公共行政学的四个渊源
1、政治学渊源：
政治学对公共行政学的影响始终居于主导地位。意味着其是行使国家行政权力的政治性的管理活动。
例如：代表性、责任性，政策的支持与反对、效率价值的是与非等价值原则；倡导公民参与，以提高回应性等理性因素；对行政主体的理解：政府管理、政治学院之下的行政管理专业设置、或者独立设置的公共行政学院等。
代表性的政治思想家：马基雅维利、霍布斯、约翰洛克、卢梭、托克维尔、傅立叶、普鲁东、马克思、恩格斯等从不同角度对于国家、政府（公共行政）等在社会中的作用做出过经典性描述。
2、管理学渊源：
管理学对公共行政学的影响无疑是久远的，还应该包括组织学理论的对公共行政的影响。
例如，认为从管理学原理出发，公共行政意味着程序与技术；追求组织效率是最大价值；信奉国家意志的执行就是行政；从公共行政的新进发展看顾客导向、更加企业化倾向明显。
代表性的学者的及观点有：韦伯的组织官僚体系论；泰勒的科学管理理论；1887年伍德·威尔逊关于政府应该能够适当和成功地做些什么，还要追求效率并以最小的资源来完成等；古德诺关于行政与政治的二分法；西蒙的决策理论认为公共行政就是通力合作达到共同目标的集体行动；以及新公共管理或所谓的管理主义理论的强调绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等都带有使公共行政管理带有强烈的管理理论色彩。
3、法学渊源：
法学视野下，公共行政被视为法律在具体环境中的应用与实施，为公共行政赋予了法律和裁判的主题。行政与法的结合初期，行政功能仅限于消极地维持秩序，即以秩序行政作为基本目标。但现代国家作用的重点也逐渐从消极维持发展到积极地福利与服务行政。
例如，强调行政活动的公共性、公正性，亦即公共行政的目的在于最优化地实现公共利益；还有诸如尊重与保护公民权利的定位愈来愈突出；行政权力色彩逐步淡化，非权力行政日益增多，亦即权力行政逐步让位于依法行政、服务行政；行政法的调整对象发生变化并日益扩大，行政主体呈现出多元化趋势等。
代表性学者的相关理论观点多集中在行政法领域当中，例如日本的南博方、美国的罗布森鲁姆等。
4、社会学渊源：
社会学理论，对公共行政机构与过程的研究与实践有着重要意义。大多情况下是以公共制度的社会文化影响出现的。
例如，强调行政活动的组织内外部文化环境；随着现代社会结构与信仰的急剧变革，人们的注意力已经转向团体以及社团主义思想与第三部门。时髦的提法有：组织文化、组织氛围等。
社会学的文化途径对公共行政学的方法论产生了重大影响。即对人的行为规范、伦理观、价值观、传统和性情等方面的分析独具优势，有利于更好的探讨公共行政组织良好运行的动力机制。
代表性学者的相关理论观点多集中在行为主义者的有关研究当中。例如美国马斯洛的需求层次、德国弗洛伊德的超我、马克思的人的本质的社会性等。
（二）公共行政学的概念及理解
1、什么是公共行政学？
公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
2、如何理解公共行政学这个概念？
一般而言它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务、自
身事务的活动；
通过对这些事务活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形
式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共管理的规律性，推动其科
学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程；
具有在宪法学上的公共属性和公共服务属性；
合法性与有效性构成其基本价值标准。
二、公共行政学的研究对象与学科目的
建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。即在于确保国家行政宗旨、
依法行政、预防腐败、充分履行职能。
研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。
即如何提升政策质量、管理水准、强化服务职能、政府认同等。
提升学术水准的同时，为政府提供理论依据、方法和技术、以及指导性专
业化的意见建议。
全面培养专业化的永业化的公务员。
三、公共行政学的研究范畴与方法
(一)公共行政学的研究范畴
美国芝加哥大学教授、美国文官委员会主席怀特·伦纳德的四范畴：组织
原理、人事行政、财务行政、行政法规。
美国公共行政协会原主席、公共管理过程学派代表人物卢瑟·古立克的七
环节：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
中国行政学之父、台湾政治大学教授张金鉴的15M：目标、计划、人员、
经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
一般来说，公共行政学的范畴可归纳如下：行政原理、行政职能、行政权
力、行政组织、人事行政、行政技术、行政行为、行政绩效、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政
改革、行政能力、行政发展等。
公共行政学与其它学科的关系
(二)公共行政学的研究方法
• 逻辑分析方法：又称哲学研究法，性质判断、规律性总结。
• 法规分析方法：从法律法规的角度研究政府、官员的行政行为的合法性、
规范性、合理性、条件或局限。
• 历史分析方法：起源、发展、演变、不同时期的特点类型，影响与借鉴。 • 实证分析方法：通过观察、描述事实、依据事实得出结论的分析方法。 • 规范分析方法：又称理论分析方法，依一定的理念、价值标准、做出应然、
必然的评价判断。
• 比较分析方法：主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策对比
分析，研究不同政府间在行政理念、思想、原则和智能、体制、方式、手
段等方面的差异，研究实现高效，民主行政的实现途径和方法。
• 系统分析方法：将整个行政过程与社会环境视为一个有机整体，研究相关
各个部分的相互影响、进而寻求最优化的行政选择。
• 生理分析方法：主要研究公务员的生理需要、生理状况与物质欲望满足和
物质工作条件之间的关系，目的在于建立合理对应关系。
• 心理分析方法：行为研究或人际关系研究。刺激—反应模式。
• 资料分析方法：查阅文书档案，寻求历史变化规律，形成新的政策依据。 • 案例分析方法：又称个案研究方法，，是对发生的真实而典型的行政事件
进行观察、形成文字，以供分析研究和借鉴之用。
• 量化分析方法：又称数学模型分析方法，通过统计分析、找出因果关系、
进行评价预测。
• 模拟分析方法：是量化分析的继续与延伸，通过使用定量概念和方法，来
模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和
效益的模式。
• 利益分析方法：主要研究利益集团在公共行政管理过程中的特殊作用。例
如利益的形成、存在形式、合理合法性、调节与分配、争夺与表达等。主
要服务于政府决策。
四、公共行政学的学科特点
综合性：交叉、丰富、广泛。
实践性：实际、应用、具体。
系统性：整体、有序、关联。
技术性：方法、工具、手段。
发展性：动态、进步、创新。
五、现代行政现象与现代行政精神
现代行政现象：二战以后、尤其是20世纪60年代以来，国际上主要是
发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。
现代行政精神：与现代行政现象相一致的、发达国家政府在实施公共行政管理过程
中的比较重视和强调的某些行政精神。
行政职能扩展：
西方国家历史传统当中奉行自然法理论，“无法律既无行政”，行政被看着公务员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动，政府职能被严格限制在维护国家安全、社会秩序以及保护个人财产不受侵犯等方面。二战以后，尤其是60年代以来，随社会经济发展，法律有限、人事无穷的观念得以确立、政府被允许自由裁量、采取灵活措施的权力、进行社会协调、动员、破解发展中矛盾的权力和职责增强、行政权力在立法、司法三权并立中日趋活跃，行政国家现象出现。但也带来了效率低下、腐败盛行、机构臃肿等问题。
公共行政管理的现代化：
主要是指随着社会经济发展进步，政府相应形成的某些行政现象；
重视社会目的：实行民主、取得社会的理解、合作和支持，为推行政令所
必须；为国民利益服务是现代民主宪政国家的基本职责。
公共管理手段现代化：政府为适应现代管理的需要，大量采用现代化技术
设备和技术方法。
公共行政管理理论现代化：科学管理理论——行为科学——系统理论——
权变管理理论，复合开放，多元包容，高效独特等。
不良行政现象增加：
行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现则大大加强了行政活动，政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域。行政权力的强化和职能的扩展带来了一系列不良的行政现象。
——行政组织机构臃肿的问题；
——行政决策迟缓的问题；
——专业人员国家问题；
——官僚化倾向滋长问题。
描述不良行政现象的有关经典理论
（帕金森定理””、““彼得原理和 “墨菲法则”并称为二十世纪西方管理文化中最杰出的三大）发现。
理论之一:帕金森定律
定律之一：冗员增加原理
1958年，英国历史学家、政治学家西里尔·诺斯古德·帕金森(Cyril Northcote Parkinson)通过长期调查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson‘s Law)一书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。
这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
至上而下，一级比一级庸人多，第二条产生出机构臃肿的庞大管理机构。由于对于一个组织而言，管理人员或多或少是注定要增长的。那么这个帕金森定律，注定要起作用。也就是有下面一个公式：见教科书p17.
帕金森结合英国政府的实际情况，对自己的定律做了说明。从1914年到1928年，英国海军官员人数，从2000人增加到3569人，以每年5.6%速度递增。而在此期间，由于《华盛顿海军协定》的限制，海军规模在减小，1928年的海军士兵人数是1914年的三分之二，军舰数是1914年的三分之一。从1935年到1954年，这种状况还在发展。这一期间，英国海军部的人员从8118人上升到33788人，而此段时间英国海军的地位在不断下降。殖民部从372人增加到1661人，而这正是大英帝国殖民地迅速减少的夕阳残照时期。据此，帕金森认为，无论政府工作量是增是减，甚至是消失，雇员数量都受帕金森定律的支配而增长。
帕金森通过多年的资料对比，在撇开一些细节的情况下，仅仅计算行政人员的增长数量，得到的年增长率为5.75%。他甚至总结出一个数学公式来表示帕金森定律，算出的年增长率大致在5.17%和6.56%之间。
帕金森定律深刻地揭示了行政权力扩张引发人浮于事、效率低下的“官场传染病”。
定律之二：“鸡毛蒜皮定律”或“芝麻绿豆定律”。
帕金森在他的书中举了一个例子：有一个由十一人组成的财务委员会，要讨论三项预算：一是用1000万美元建一个核反应堆，二是用2350美元建一个自行车棚，三是为联合福利委员会提供饮料，每年需要57美元。这三项讨论会出现如下情形：
第一项1000万美元的开支，有四位委员不知道什么是反应堆，三位委员不清楚反应堆有什么用，两位不晓得建造一个反应堆大概需要多少钱。剩下的两位稍微懂行，其中一位委员对原来的专家意见深表怀疑，提出能不能另找专家进行咨询，被主席委婉拒绝，另一位委员有一肚子话要说，但他得考虑能不能给其他人说清楚。脑子一转他就会发现，要把压缩预算的意见说明白，得向其他委员解释一大堆术语，甚至要从什么是核裂变说起。但是，如此这般等于自己指责其他人不懂行，有可能引起别人的反感。掂量利弊，他表示自己没有意见。这样，该项目的讨论时间不过两分半钟。
第二项是为办公人员建自行车棚。自行车棚离委员们的生活很近，是他们再熟悉不过的东西，于是他们纷纷表达了自己的看法，如有没有必要修车棚?报价是否合理?材料用铝材、石棉瓦，还是用镀锌铁皮?人人都知道几千美元该怎样花，人人都清楚哪儿能节约，而且能够把性价比和节约资金的关系算得明明白白。结果，讨论持续了45分钟，事情才定下来，最终节省了300美元，委员们也十分有成就感。
第三项是为联合福利委员会会议提供饮料，委员们对各种饮料太熟悉了，于是争论得更加激烈，如有无必要供应?供应咖啡还是其他类型饮料?也有个别委员开始发牢骚了，觉得不应为这等小事花费时间。该项目虽花去委员们1小时又15分钟，却没有结论，因为委员们认为供应咖啡的必要性似乎没有确凿的证据，于是，他们要求秘书弄清情况后再做决定。
帕金森强调，财务委员们一旦要讨论自己不熟悉的领域(比如大项目)，可能既不想倾听别人的意见，又不愿显示自己的无知，所以保持沉默为妙。但是每项事情都不发言，就会使自己显得无能。所以，他们会对自己熟悉的领域发表看法，
尤其在讨论涉及到自身生活的项目时，更会斤斤计较，争个不停。只有这样，才能证明他们存在的价值。而这种运行机制的结果，则是抓住芝麻，丢掉西瓜，越是小事越认真，越是大事越草率。
定律之三：办公楼定律
帕金森的在他的书中有句话很值得玩味：完美意味着定局，定局又意味着终结。他根据大量历史资料断言：某个组织的办公大楼设计得越完美，装潢得越豪华，该组织解体的日子就越近。他把这种现象称之为办公楼定律。
帕金森的这种说法，在中国古代的王朝更替中也可得到验证。随着阿房宫和长城的修建，秦王朝灭亡的日子也就不远了。清朝的圆明园建成之后，见证了清王朝一步步走向坟墓。帕金森所谓的办公楼定律，实际上也就是中国的一句老话：生于忧患，死于安乐。
中国明清时期的盐商，在经营中有个奥秘：生意越好越要装穷，生意越差越要露富，大致也是这种思路。帕金森在他的书中对此总结为：没有泥土，植物就不能生根发芽;营养过多，植物也无法正常生长。
英国陆军部在一个十分简陋的办公室里策划了滑铁卢战役，而搬进豪华气派的办公楼后则导演了达达尼尔战役的惨败。美国在战争业绩最辉煌的二战时期，国防部拥挤不堪，而直到二战快结束时，五角大楼才完工。自从进了五角大楼，美国国防部似乎就连连失误。
定律之四：组织瘫痪定律或嫉妒症定律
帕金森认为，一旦公司的管理机制鼓励低水平领导人，那么，就会表现出组织瘫痪定律。他把组织瘫痪的过程分为三个阶段。在第一阶段，管理层进入了水平低下、嫉妒心强的领导人。人总是有缺陷的，如果仅仅是水平低下但却没有嫉妒心理，或者嫉妒心强却能力高超，那么问题一般不大。但是，这两个缺陷凑到一块，这个领导人就是“无可救药”者，组织就会滑向瘫痪。到第二阶段，这种无可救药的领导人掌握了最高领导权，那么，他只会使用比他更差的中层经理。如果总经理的水平是二流，部门经理肯定是三流。这种组织，才能出众肯定会遭到排挤，导致聪明人也会韬光养晦，他们不是变成真的呆子，就是开路走人。到
第三阶段，整个公司素质恶化，从高层经理到最基层的员工，没有人愿意展示才华，上下全部是混日子的。这时，公司就已经名存实亡，即便它还能撑20年，也不过是苟延残喘而已。
除了上述定律外，帕金森还提出了其他定律，包括：
帕金森认为，一个委员会成员
超过19-22人时，便失去办事效率。
他把人才选拔标准分为两种，一是按关
系后台选拔，二是按考试成绩选拔，但这两种标准都不能选出合适的人员。帕金森提出，只有让选拔的条件限定到只会有一个人应聘时，这种选拔才
是有效的。
退休定律强调为了让继任者发挥作用而采取逼迫方法令现任者准时退休。 帕金森提出的这些定律，都从不同角度揭示了管理中的相应弊端。
理论之二:彼得原理
• 管理学家劳伦斯·彼得（Laurence．J．Peter），1917
年生于加拿大的范库弗，1957年获美国华盛顿州立大学学士学位，6年后又获得该校教育哲学博士学
位，他阅历丰富，博学多才，著述颇丰，他的名字
还被收入了《美国名人榜》、《美国科学界名人录》
和《国际名人传记辞典》等辞书中。
• 彼得原理概述：“在一个等级制度中，每个职工趋
向于上升到他所不能胜任的地位”。
• 彼得指出，每一个职工由于在原有职位上工作成绩
表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任则将
进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。
• 由此导出的彼得推论是，“每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的
职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完
成的。”
• 每一个职工最终都将达到彼得高地，在该处他的提升商数（PQ）为零。至
于如何加速提升到这个高地，有两种方法。其一，是上面的“拉动”，即
依靠裙带关系和熟人等从上面拉；其二，是自我的“推动”，即自我训练
和进步等，而前者是被普遍采用的。
彼得原理内容广泛，部分精彩定律简要介绍
• 彼得差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者忙于花钱，后者
忙于赚钱；
• 胡尔定律：多位贵人的共同提拔，可产生乘数提拔效应；
• 马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才
要；
• 庞德定律：任何以善始者必定恶终；
• 欧瑟定律：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间花费在出任委员
会委员及签名的趋势；
• 道定律：层次体系中的职位越高者，困惑越大；
• 斯威夫特野心定律：野心驱使人从事最为平凡的事，所以攀登与匍匐前进
并无二致；
• 甘地枷锁定律：金枷锁较之铁枷锁危害更大；
• 梅尔定律：如果事实与理论不符，那么事实必定被唾弃；
• 理发定律：不要问理发师你是否该理发了。
理论之三:墨菲法则
• 什么是墨菲法则？最简单的表达形式是“有可能出错的事情，就会出错
（Anything that can go wrong will go wrong）。”
• 爱德华·墨菲(Edward A. Murphy)是一名工程师，他曾参加美国空军于
1949年进行的MX981实验。这个实验的目的是为了测定人类对加速度的
承受极限。其中有一个实验项目是将16个火箭加速度计悬空装置在受试
者上方，当时有两种方法可以将加速度计固定在支架上，而不可思议的是，竟然有人有条不紊地将16个加速度计全部装在错误的位置。于是墨菲作
出了这一著名的论断，并被那个受试者在几天后的记者招待会上引用。 • 这句话迅速流传。经过多年，这一“定律”逐渐进入习语范畴，其内涵被
赋予无穷的创意，出现了众多的变体，“如果坏事有可能发生，
不管这种
可能性多么小，它总会发生，并引起最大可能的损失”、“If anything can go wrong, it will.(会出错的，终将会出错)”、“笑一笑，明天未必比
今天好。”“东西越好，越不中用”、“别试图教猪唱歌，这样不但不会
有结果，还会惹猪不高兴!”
• 墨菲法则的现代解读：
• 其法则告诉我们，容易犯错误是人类与生俱来的弱点，不论科技多发达，
事故都会发生。
• 而且我们解决问题的手段越高明，面临的麻烦就越严重。
• 所以，我们在事前应该是尽可能想得周到、全面一些，如果真的发生不幸
或者损失，就笑着应对吧，关键在于总结所犯的错误，而不是企图掩盖它。 • 主动进取：
社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现，要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。因此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。
• 追求卓越：
主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。
• 创新发展：
创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责，要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。
第二节 公共行政学的演进
一、西方公共行政学的演进
二时期法：王沪宁教授曾把公共行政学的演变分为两个阶段：二战前的前
期阶段（又称科学管理阶段）和二战后的后期阶段（又称行为科学阶段）。 三时期法：
——新公共管理的倡导者和强有力的影响者欧文·E ·休斯从历史发展的角度将公共行政学分为三个阶段：前传统阶段、公共行政传统模式和公共管理改革阶段。
——我国台湾学者张润书：传统理论时期或科学管理时期（1900-1940）、行为科学时期（1940-1960）和系统理论时期（1960-）。
——夏书章教授的三阶段：形成阶段、成长阶段、科学化时期。
四时期法：
——美国公共行政学者罗伯特·戈伦比威斯基的四个时期：分析性政治与行政分立阶段、具体的政治与行政分立阶段、管理科学阶段、公共政策途径阶段。 ——张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把公共行政学的演进大致分为四个历史阶段:早期行政研究时期（1887-1911）、传统公共行政研究时期（1911-1933）、修正公共行政研究时期
（1933-1960）、整合公共行政研究时期。
五时期法：我国彭和平教授的分法。
六时期法：丁煌教授的六个时期。提出与创立、批评与转变、应用与发展、
挑战与创立、总结与探索。
七时期法：内利森、德戈德提出七个时期。主要从主流学科入手，受到何
种学科与理论的影响角度进行分期。见下表： 张国庆教授关于公共行政学发展的5个分期
（一）中国公共行政学的起源与发展历程
中国是一个有着极为丰富的行政管理思想传统的国度。行政管理学作为一
门独立学科的研究，可追溯的历史大体和德国、美国相同。
1896年梁启超在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”，1908
年清朝政府在北京创办的铁路管理传习班（学制1年和3年，相当于中专和大专）开设了“行政管理”课程，1918年国立交通大学管理学院设“公务管理”科（系）。
20世纪30年代，在中国共产党领导的革命根据地延安建立过行政学院，
并开设行政管理学课程。
在中国国民党治理区建立有全国性的行政管理学术团体，1934年设立
“行政效率研究会”，并创办《行政效率》半月刊，尔后成立了“中国行
政学会”、“中国行政问题研究会”、“行政评论社”、“中国县政学会”
等学术团体，不少大学开设有行政管理学课程。
1935年张金鉴的《行政学之理论与实际》问世，这是我国第一部比较系
统的行政管理学专著。
新中国成立后，20世纪50年代高等院校课程调整时，由于受到“左”的
思想和前苏联高等教育体制的影响，行政管理学被当作“伪科学”，未能
作为一门独立学科予以保留，改名“行政组织与管理”，后仅存在不到三
年，即告中断。行政管理研究和教育基本处于停滞状态。
改革开放以来，十一届三中全会提出了“精简经济行政机构”的任务 。
1979年，邓小平指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，
我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”，要“下定决心，急起直
追”。 1980年邓小平又提出“党和国家领导制度改革”的重大命题 ，
接着又提出“精简机构”的要求。这一系列论述为公共行政学的恢复与重
建提供了重要依据。
随后，张友渔、周世逑、夏书章、丘晓等一批学者的积极奔走倡导，政治
学、行政管理学等学科研究被提到日程上来。1980年中国政治学会在北
京成立。1981年在昆明召开的全国政治学会年会和政治学规划会上有学
者讨论到有关行政体制改革的问题。1982年1月29日《人民日报》发表
夏书章的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，这一回应邓小平同
志讲话精神的呼吁，代表了中国学术界的心声，打破了30 年中国行政管
理学的沉寂局面，唤起了对行政管理学研究的极大热情，拉开了中国行政
管理学作为独立学科重建并复兴的序幕。
1985年7月由中国行政管理学会筹备组创办的《中国行政管理》（月刊）
正式公开出版发行，为行政管理科学研究和行政管理体制改革研究信息传
播、经验介绍和知识普及提供了重要的阵地。全国学习和研究行政管理学
开始出现了热潮。
1988年由国务院办公厅作为主管机关的中国行政管理学会在北京正式成
立，标志着改革开放以来中国的行政管理学恢复建立的倡导和准备工作已
经完成，标志着行政管理学作为一个独立学科在中国得到公认。
（二）中国公共行政学形成的基本框架
• 逻辑体系：把行政环境、行政职能、行政体制、行政组织、行政领导、行
政决策、行政执行、行政监督、人事行政、财务行政、行政协调、行政信
息、行政机关管理、行政法制、行政效率、行政改革等作为研究的基本内
容。
• 基础行政类——邓小平行政管理思想研究、政府经济学等分支学科。 • 结构行政类——行政组织学、人事行政管理学、中国公务员制度、西方文
官制度、组织行为学、机关管理学、办公自动化、秘书学、行政领导学、行政决策学、公共政策学、行政协调学、公共关系学、行政方法论、财务
行政学、行政文化学、行政体制改革等分支学科
• 专业行政类——农业行政管理学、交通行政管理学、教育行政管理学、劳
动行政管理学、卫生行政管理学、金融行政管理学、房地产行政管理学、
档案行政管理学、文化行政管理学、公安行政管理学、国家安全行政管理
学、司法行政管理学、监狱行政管理学、监察行政管理学、工商行政管理
学、自然灾害管理学等分支学科。
• 层级行政类——基层行政管理学、乡村行政管理学、城市行政管理学、区
域行政管理学等分支学科
• 历史行政类——行政思想史、中国行政制度史、中国古代文官制度等分支
学科。
• 比较行政类——比较公共行政、美国市政管理、新加坡行政管理学、日本
行政管理学、台湾行政管理学、香港行政管理学等分支学科。
• 其他行政类——行政案例学、社会政治危机管理、临时政府管理等。
（三）中国公共行政学的发展特点
• 行政管理学研究的系统化。
• 行政管理学研究的中国化。
• 行政管理学研究的拓展化。
• 行政管理学研究的应用化。
（四）中国公共行政学的发展目标
• 党的十七大对我国“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了总
体部署，明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变
职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策
科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”
• 党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确
提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完
善的中国特色社会主义行政管理体制”。
第三节 国家公共行政管理体制
• 国家公共行政管理的基础；
• 国家公共行政管理的主体与客体；
• 国家公共行政管理的主要方式。
一、国家公共行政管理的基础
基础由两部分组成：职能+权力
行政职能：
经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认 定和授予的政府行政职能。
行政权力：
政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力；
是公共性的、政治性的权力；
合理、合法、和可操作性。
二、国家公共行政管理的主体与客体
主体：政府
1.政府：包括中央人民政府和各级地方政府；
2.政府行政机关：政府各行政机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。
3.行政首长：各国政府行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长可以分为四种情
况：
（1）政府首脑。（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长（各职能部门部长）。
（3）政务首长以下的各级常务首长。（4）由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。
4.政府普通公务员。
客体：具有法人和自然人的资格与地位、且有一 民团体、社会组织
1.经济性组织：包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等惩处制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。
2.社会性组织：包括教会、社区团体、群众团体等一切非以盈利为目的的组织。一般来说，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。
3.政治性组织：包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。
4.教科文组织：括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、财政资助和提供各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。
5.新闻性组织：包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点，因为政府本身是新闻监督的主要对象之一。在实际过程中，新闻传播的合法性，也常常是分歧最大的领域之一。
6.公民：是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，其最经常的标准是：履行对国家所承担的义务，比如，缴纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，比如，不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。
三、国家公共行政管理的主要方式
国家行政管理的根本目的是实现民富国强，推动社会的均衡稳定发展。为此，就必须正确地制定和有效地实施行政方略，其中，正确地选择管理方式是至关重要的。因为一定的行政目标和一定行政内容是通过一定的行政管理方式来实现的。政府的公共行政管理方式是多种多样的，也是发展变化的。不同的历史文化传统、不同发展阶段、实行不同政治体制和经济体制的国家，其公共行政管理方式有着较大的差异。从世界各国政府公共行政管理实践的情况看，常见的国家公共行政管理方式主要有以下几种：
1、行政立法、行政司法、行政法规。
2、行政决策、行政决定、行政政策。
3、行政领导、行政指导、行政引导。
4、行政规划、行政计划、行政预算。
5、行政协调、行政沟通、行政平衡。
6、行政干预、行政检查、行政制裁。
7、行政扶助、行政救济、行政服务。
复习思考题
1. 怎样理解公共行政的一般涵义？
2. 公共行政学的基本研究范畴。
3. 简述中国公共行政学发展的简要历程。
4. 什么是现代公共行政精神？
5. 简述公共行政的主体和客体的基本内容。
6. 帕金森定律的基本内容？对现实公共行政管理的意义？
7. 彼得原理主要内容？现实启示是什么？
8. 公共行政学的理论渊源？
9. 我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务？
10. 张国庆教授关于公共行政学演进的五个主要时期的主要内容？
《公共行政学》讲义
第一章 绪论
主要内容
第一节 公共行政学概述
第二节 公共行政学的演进
第三节 国家公共行政管理体制
第一节 公共行政学概述
公共行政学的涵义
公共行政学的研究对象与学科目的
公共行政学的研究范畴与研究方法
公共行政学的特点及与相关学科的关系
现代行政现象与现代行政精神
一、公共行政学的涵义
关于公共行政的起源，自有国家形态的人类社会以来, 就有公共行政活
动，公共行政的历史与人类有组织活动的历史一样漫长。
中国的公共行政思想始于周朝，中国文官制度。西方国家对公共行政的理
解可以追溯到古罗马法及其传统, 到18世纪的德国和奥地利政府与普鲁
士政府, 再到19世纪的拿破仑法典。在美国, 人们往往将行政学的起源
归功于威尔逊的文章《行政之研究》。
公共行政学的四个渊源
1、政治学渊源：
政治学对公共行政学的影响始终居于主导地位。意味着其是行使国家行政权力的政治性的管理活动。
例如：代表性、责任性，政策的支持与反对、效率价值的是与非等价值原则；倡导公民参与，以提高回应性等理性因素；对行政主体的理解：政府管理、政治学院之下的行政管理专业设置、或者独立设置的公共行政学院等。
代表性的政治思想家：马基雅维利、霍布斯、约翰洛克、卢梭、托克维尔、傅立叶、普鲁东、马克思、恩格斯等从不同角度对于国家、政府（公共行政）等在社会中的作用做出过经典性描述。
2、管理学渊源：
管理学对公共行政学的影响无疑是久远的，还应该包括组织学理论的对公共行政的影响。
例如，认为从管理学原理出发，公共行政意味着程序与技术；追求组织效率是最大价值；信奉国家意志的执行就是行政；从公共行政的新进发展看顾客导向、更加企业化倾向明显。
代表性的学者的及观点有：韦伯的组织官僚体系论；泰勒的科学管理理论；1887年伍德·威尔逊关于政府应该能够适当和成功地做些什么，还要追求效率并以最小的资源来完成等；古德诺关于行政与政治的二分法；西蒙的决策理论认为公共行政就是通力合作达到共同目标的集体行动；以及新公共管理或所谓的管理主义理论的强调绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等都带有使公共行政管理带有强烈的管理理论色彩。
3、法学渊源：
法学视野下，公共行政被视为法律在具体环境中的应用与实施，为公共行政赋予了法律和裁判的主题。行政与法的结合初期，行政功能仅限于消极地维持秩序，即以秩序行政作为基本目标。但现代国家作用的重点也逐渐从消极维持发展到积极地福利与服务行政。
例如，强调行政活动的公共性、公正性，亦即公共行政的目的在于最优化地实现公共利益；还有诸如尊重与保护公民权利的定位愈来愈突出；行政权力色彩逐步淡化，非权力行政日益增多，亦即权力行政逐步让位于依法行政、服务行政；行政法的调整对象发生变化并日益扩大，行政主体呈现出多元化趋势等。
代表性学者的相关理论观点多集中在行政法领域当中，例如日本的南博方、美国的罗布森鲁姆等。
4、社会学渊源：
社会学理论，对公共行政机构与过程的研究与实践有着重要意义。大多情况下是以公共制度的社会文化影响出现的。
例如，强调行政活动的组织内外部文化环境；随着现代社会结构与信仰的急剧变革，人们的注意力已经转向团体以及社团主义思想与第三部门。时髦的提法有：组织文化、组织氛围等。
社会学的文化途径对公共行政学的方法论产生了重大影响。即对人的行为规范、伦理观、价值观、传统和性情等方面的分析独具优势，有利于更好的探讨公共行政组织良好运行的动力机制。
代表性学者的相关理论观点多集中在行为主义者的有关研究当中。例如美国马斯洛的需求层次、德国弗洛伊德的超我、马克思的人的本质的社会性等。
（二）公共行政学的概念及理解
1、什么是公共行政学？
公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
2、如何理解公共行政学这个概念？
一般而言它主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务、自
身事务的活动；
通过对这些事务活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形
式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共管理的规律性，推动其科
学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程；
具有在宪法学上的公共属性和公共服务属性；
合法性与有效性构成其基本价值标准。
二、公共行政学的研究对象与学科目的
建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。即在于确保国家行政宗旨、
依法行政、预防腐败、充分履行职能。
研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。
即如何提升政策质量、管理水准、强化服务职能、政府认同等。
提升学术水准的同时，为政府提供理论依据、方法和技术、以及指导性专
业化的意见建议。
全面培养专业化的永业化的公务员。
三、公共行政学的研究范畴与方法
(一)公共行政学的研究范畴
美国芝加哥大学教授、美国文官委员会主席怀特·伦纳德的四范畴：组织
原理、人事行政、财务行政、行政法规。
美国公共行政协会原主席、公共管理过程学派代表人物卢瑟·古立克的七
环节：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
中国行政学之父、台湾政治大学教授张金鉴的15M：目标、计划、人员、
经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
一般来说，公共行政学的范畴可归纳如下：行政原理、行政职能、行政权
力、行政组织、人事行政、行政技术、行政行为、行政绩效、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政
改革、行政能力、行政发展等。
公共行政学与其它学科的关系
(二)公共行政学的研究方法
• 逻辑分析方法：又称哲学研究法，性质判断、规律性总结。
• 法规分析方法：从法律法规的角度研究政府、官员的行政行为的合法性、
规范性、合理性、条件或局限。
• 历史分析方法：起源、发展、演变、不同时期的特点类型，影响与借鉴。 • 实证分析方法：通过观察、描述事实、依据事实得出结论的分析方法。 • 规范分析方法：又称理论分析方法，依一定的理念、价值标准、做出应然、
必然的评价判断。
• 比较分析方法：主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策对比
分析，研究不同政府间在行政理念、思想、原则和智能、体制、方式、手
段等方面的差异，研究实现高效，民主行政的实现途径和方法。
• 系统分析方法：将整个行政过程与社会环境视为一个有机整体，研究相关
各个部分的相互影响、进而寻求最优化的行政选择。
• 生理分析方法：主要研究公务员的生理需要、生理状况与物质欲望满足和
物质工作条件之间的关系，目的在于建立合理对应关系。
• 心理分析方法：行为研究或人际关系研究。刺激—反应模式。
• 资料分析方法：查阅文书档案，寻求历史变化规律，形成新的政策依据。 • 案例分析方法：又称个案研究方法，，是对发生的真实而典型的行政事件
进行观察、形成文字，以供分析研究和借鉴之用。
• 量化分析方法：又称数学模型分析方法，通过统计分析、找出因果关系、
进行评价预测。
• 模拟分析方法：是量化分析的继续与延伸，通过使用定量概念和方法，来
模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和
效益的模式。
• 利益分析方法：主要研究利益集团在公共行政管理过程中的特殊作用。例
如利益的形成、存在形式、合理合法性、调节与分配、争夺与表达等。主
要服务于政府决策。
四、公共行政学的学科特点
综合性：交叉、丰富、广泛。
实践性：实际、应用、具体。
系统性：整体、有序、关联。
技术性：方法、工具、手段。
发展性：动态、进步、创新。
五、现代行政现象与现代行政精神
现代行政现象：二战以后、尤其是20世纪60年代以来，国际上主要是
发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。
现代行政精神：与现代行政现象相一致的、发达国家政府在实施公共行政管理过程
中的比较重视和强调的某些行政精神。
行政职能扩展：
西方国家历史传统当中奉行自然法理论，“无法律既无行政”，行政被看着公务员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动，政府职能被严格限制在维护国家安全、社会秩序以及保护个人财产不受侵犯等方面。二战以后，尤其是60年代以来，随社会经济发展，法律有限、人事无穷的观念得以确立、政府被允许自由裁量、采取灵活措施的权力、进行社会协调、动员、破解发展中矛盾的权力和职责增强、行政权力在立法、司法三权并立中日趋活跃，行政国家现象出现。但也带来了效率低下、腐败盛行、机构臃肿等问题。
公共行政管理的现代化：
主要是指随着社会经济发展进步，政府相应形成的某些行政现象；
重视社会目的：实行民主、取得社会的理解、合作和支持，为推行政令所
必须；为国民利益服务是现代民主宪政国家的基本职责。
公共管理手段现代化：政府为适应现代管理的需要，大量采用现代化技术
设备和技术方法。
公共行政管理理论现代化：科学管理理论——行为科学——系统理论——
权变管理理论，复合开放，多元包容，高效独特等。
不良行政现象增加：
行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现则大大加强了行政活动，政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域。行政权力的强化和职能的扩展带来了一系列不良的行政现象。
——行政组织机构臃肿的问题；
——行政决策迟缓的问题；
——专业人员国家问题；
——官僚化倾向滋长问题。
描述不良行政现象的有关经典理论
（帕金森定理””、““彼得原理和 “墨菲法则”并称为二十世纪西方管理文化中最杰出的三大）发现。
理论之一:帕金森定律
定律之一：冗员增加原理
1958年，英国历史学家、政治学家西里尔·诺斯古德·帕金森(Cyril Northcote Parkinson)通过长期调查研究，出版了《帕金森定律》(Parkinson‘s Law)一书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。
这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。
至上而下，一级比一级庸人多，第二条产生出机构臃肿的庞大管理机构。由于对于一个组织而言，管理人员或多或少是注定要增长的。那么这个帕金森定律，注定要起作用。也就是有下面一个公式：见教科书p17.
帕金森结合英国政府的实际情况，对自己的定律做了说明。从1914年到1928年，英国海军官员人数，从2000人增加到3569人，以每年5.6%速度递增。而在此期间，由于《华盛顿海军协定》的限制，海军规模在减小，1928年的海军士兵人数是1914年的三分之二，军舰数是1914年的三分之一。从1935年到1954年，这种状况还在发展。这一期间，英国海军部的人员从8118人上升到33788人，而此段时间英国海军的地位在不断下降。殖民部从372人增加到1661人，而这正是大英帝国殖民地迅速减少的夕阳残照时期。据此，帕金森认为，无论政府工作量是增是减，甚至是消失，雇员数量都受帕金森定律的支配而增长。
帕金森通过多年的资料对比，在撇开一些细节的情况下，仅仅计算行政人员的增长数量，得到的年增长率为5.75%。他甚至总结出一个数学公式来表示帕金森定律，算出的年增长率大致在5.17%和6.56%之间。
帕金森定律深刻地揭示了行政权力扩张引发人浮于事、效率低下的“官场传染病”。
定律之二：“鸡毛蒜皮定律”或“芝麻绿豆定律”。
帕金森在他的书中举了一个例子：有一个由十一人组成的财务委员会，要讨论三项预算：一是用1000万美元建一个核反应堆，二是用2350美元建一个自行车棚，三是为联合福利委员会提供饮料，每年需要57美元。这三项讨论会出现如下情形：
第一项1000万美元的开支，有四位委员不知道什么是反应堆，三位委员不清楚反应堆有什么用，两位不晓得建造一个反应堆大概需要多少钱。剩下的两位稍微懂行，其中一位委员对原来的专家意见深表怀疑，提出能不能另找专家进行咨询，被主席委婉拒绝，另一位委员有一肚子话要说，但他得考虑能不能给其他人说清楚。脑子一转他就会发现，要把压缩预算的意见说明白，得向其他委员解释一大堆术语，甚至要从什么是核裂变说起。但是，如此这般等于自己指责其他人不懂行，有可能引起别人的反感。掂量利弊，他表示自己没有意见。这样，该项目的讨论时间不过两分半钟。
第二项是为办公人员建自行车棚。自行车棚离委员们的生活很近，是他们再熟悉不过的东西，于是他们纷纷表达了自己的看法，如有没有必要修车棚?报价是否合理?材料用铝材、石棉瓦，还是用镀锌铁皮?人人都知道几千美元该怎样花，人人都清楚哪儿能节约，而且能够把性价比和节约资金的关系算得明明白白。结果，讨论持续了45分钟，事情才定下来，最终节省了300美元，委员们也十分有成就感。
第三项是为联合福利委员会会议提供饮料，委员们对各种饮料太熟悉了，于是争论得更加激烈，如有无必要供应?供应咖啡还是其他类型饮料?也有个别委员开始发牢骚了，觉得不应为这等小事花费时间。该项目虽花去委员们1小时又15分钟，却没有结论，因为委员们认为供应咖啡的必要性似乎没有确凿的证据，于是，他们要求秘书弄清情况后再做决定。
帕金森强调，财务委员们一旦要讨论自己不熟悉的领域(比如大项目)，可能既不想倾听别人的意见，又不愿显示自己的无知，所以保持沉默为妙。但是每项事情都不发言，就会使自己显得无能。所以，他们会对自己熟悉的领域发表看法，
尤其在讨论涉及到自身生活的项目时，更会斤斤计较，争个不停。只有这样，才能证明他们存在的价值。而这种运行机制的结果，则是抓住芝麻，丢掉西瓜，越是小事越认真，越是大事越草率。
定律之三：办公楼定律
帕金森的在他的书中有句话很值得玩味：完美意味着定局，定局又意味着终结。他根据大量历史资料断言：某个组织的办公大楼设计得越完美，装潢得越豪华，该组织解体的日子就越近。他把这种现象称之为办公楼定律。
帕金森的这种说法，在中国古代的王朝更替中也可得到验证。随着阿房宫和长城的修建，秦王朝灭亡的日子也就不远了。清朝的圆明园建成之后，见证了清王朝一步步走向坟墓。帕金森所谓的办公楼定律，实际上也就是中国的一句老话：生于忧患，死于安乐。
中国明清时期的盐商，在经营中有个奥秘：生意越好越要装穷，生意越差越要露富，大致也是这种思路。帕金森在他的书中对此总结为：没有泥土，植物就不能生根发芽;营养过多，植物也无法正常生长。
英国陆军部在一个十分简陋的办公室里策划了滑铁卢战役，而搬进豪华气派的办公楼后则导演了达达尼尔战役的惨败。美国在战争业绩最辉煌的二战时期，国防部拥挤不堪，而直到二战快结束时，五角大楼才完工。自从进了五角大楼，美国国防部似乎就连连失误。
定律之四：组织瘫痪定律或嫉妒症定律
帕金森认为，一旦公司的管理机制鼓励低水平领导人，那么，就会表现出组织瘫痪定律。他把组织瘫痪的过程分为三个阶段。在第一阶段，管理层进入了水平低下、嫉妒心强的领导人。人总是有缺陷的，如果仅仅是水平低下但却没有嫉妒心理，或者嫉妒心强却能力高超，那么问题一般不大。但是，这两个缺陷凑到一块，这个领导人就是“无可救药”者，组织就会滑向瘫痪。到第二阶段，这种无可救药的领导人掌握了最高领导权，那么，他只会使用比他更差的中层经理。如果总经理的水平是二流，部门经理肯定是三流。这种组织，才能出众肯定会遭到排挤，导致聪明人也会韬光养晦，他们不是变成真的呆子，就是开路走人。到
第三阶段，整个公司素质恶化，从高层经理到最基层的员工，没有人愿意展示才华，上下全部是混日子的。这时，公司就已经名存实亡，即便它还能撑20年，也不过是苟延残喘而已。
除了上述定律外，帕金森还提出了其他定律，包括：
帕金森认为，一个委员会成员
超过19-22人时，便失去办事效率。
他把人才选拔标准分为两种，一是按关
系后台选拔，二是按考试成绩选拔，但这两种标准都不能选出合适的人员。帕金森提出，只有让选拔的条件限定到只会有一个人应聘时，这种选拔才
是有效的。
退休定律强调为了让继任者发挥作用而采取逼迫方法令现任者准时退休。 帕金森提出的这些定律，都从不同角度揭示了管理中的相应弊端。
理论之二:彼得原理
• 管理学家劳伦斯·彼得（Laurence．J．Peter），1917
年生于加拿大的范库弗，1957年获美国华盛顿州立大学学士学位，6年后又获得该校教育哲学博士学
位，他阅历丰富，博学多才，著述颇丰，他的名字
还被收入了《美国名人榜》、《美国科学界名人录》
和《国际名人传记辞典》等辞书中。
• 彼得原理概述：“在一个等级制度中，每个职工趋
向于上升到他所不能胜任的地位”。
• 彼得指出，每一个职工由于在原有职位上工作成绩
表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任则将
进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。
• 由此导出的彼得推论是，“每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的
职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完
成的。”
• 每一个职工最终都将达到彼得高地，在该处他的提升商数（PQ）为零。至
于如何加速提升到这个高地，有两种方法。其一，是上面的“拉动”，即
依靠裙带关系和熟人等从上面拉；其二，是自我的“推动”，即自我训练
和进步等，而前者是被普遍采用的。
彼得原理内容广泛，部分精彩定律简要介绍
• 彼得差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者忙于花钱，后者
忙于赚钱；
• 胡尔定律：多位贵人的共同提拔，可产生乘数提拔效应；
• 马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才
要；
• 庞德定律：任何以善始者必定恶终；
• 欧瑟定律：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间花费在出任委员
会委员及签名的趋势；
• 道定律：层次体系中的职位越高者，困惑越大；
• 斯威夫特野心定律：野心驱使人从事最为平凡的事，所以攀登与匍匐前进
并无二致；
• 甘地枷锁定律：金枷锁较之铁枷锁危害更大；
• 梅尔定律：如果事实与理论不符，那么事实必定被唾弃；
• 理发定律：不要问理发师你是否该理发了。
理论之三:墨菲法则
• 什么是墨菲法则？最简单的表达形式是“有可能出错的事情，就会出错
（Anything that can go wrong will go wrong）。”
• 爱德华·墨菲(Edward A. Murphy)是一名工程师，他曾参加美国空军于
1949年进行的MX981实验。这个实验的目的是为了测定人类对加速度的
承受极限。其中有一个实验项目是将16个火箭加速度计悬空装置在受试
者上方，当时有两种方法可以将加速度计固定在支架上，而不可思议的是，竟然有人有条不紊地将16个加速度计全部装在错误的位置。于是墨菲作
出了这一著名的论断，并被那个受试者在几天后的记者招待会上引用。 • 这句话迅速流传。经过多年，这一“定律”逐渐进入习语范畴，其内涵被
赋予无穷的创意，出现了众多的变体，“如果坏事有可能发生，
不管这种
可能性多么小，它总会发生，并引起最大可能的损失”、“If anything can go wrong, it will.(会出错的，终将会出错)”、“笑一笑，明天未必比
今天好。”“东西越好，越不中用”、“别试图教猪唱歌，这样不但不会
有结果，还会惹猪不高兴!”
• 墨菲法则的现代解读：
• 其法则告诉我们，容易犯错误是人类与生俱来的弱点，不论科技多发达，
事故都会发生。
• 而且我们解决问题的手段越高明，面临的麻烦就越严重。
• 所以，我们在事前应该是尽可能想得周到、全面一些，如果真的发生不幸
或者损失，就笑着应对吧，关键在于总结所犯的错误，而不是企图掩盖它。 • 主动进取：
社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现，要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。因此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。
• 追求卓越：
主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。
• 创新发展：
创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责，要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。
第二节 公共行政学的演进
一、西方公共行政学的演进
二时期法：王沪宁教授曾把公共行政学的演变分为两个阶段：二战前的前
期阶段（又称科学管理阶段）和二战后的后期阶段（又称行为科学阶段）。 三时期法：
——新公共管理的倡导者和强有力的影响者欧文·E ·休斯从历史发展的角度将公共行政学分为三个阶段：前传统阶段、公共行政传统模式和公共管理改革阶段。
——我国台湾学者张润书：传统理论时期或科学管理时期（1900-1940）、行为科学时期（1940-1960）和系统理论时期（1960-）。
——夏书章教授的三阶段：形成阶段、成长阶段、科学化时期。
四时期法：
——美国公共行政学者罗伯特·戈伦比威斯基的四个时期：分析性政治与行政分立阶段、具体的政治与行政分立阶段、管理科学阶段、公共政策途径阶段。 ——张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把公共行政学的演进大致分为四个历史阶段:早期行政研究时期（1887-1911）、传统公共行政研究时期（1911-1933）、修正公共行政研究时期
（1933-1960）、整合公共行政研究时期。
五时期法：我国彭和平教授的分法。
六时期法：丁煌教授的六个时期。提出与创立、批评与转变、应用与发展、
挑战与创立、总结与探索。
七时期法：内利森、德戈德提出七个时期。主要从主流学科入手，受到何
种学科与理论的影响角度进行分期。见下表： 张国庆教授关于公共行政学发展的5个分期
（一）中国公共行政学的起源与发展历程
中国是一个有着极为丰富的行政管理思想传统的国度。行政管理学作为一
门独立学科的研究，可追溯的历史大体和德国、美国相同。
1896年梁启超在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”，1908
年清朝政府在北京创办的铁路管理传习班（学制1年和3年，相当于中专和大专）开设了“行政管理”课程，1918年国立交通大学管理学院设“公务管理”科（系）。
20世纪30年代，在中国共产党领导的革命根据地延安建立过行政学院，
并开设行政管理学课程。
在中国国民党治理区建立有全国性的行政管理学术团体，1934年设立
“行政效率研究会”，并创办《行政效率》半月刊，尔后成立了“中国行
政学会”、“中国行政问题研究会”、“行政评论社”、“中国县政学会”
等学术团体，不少大学开设有行政管理学课程。
1935年张金鉴的《行政学之理论与实际》问世，这是我国第一部比较系
统的行政管理学专著。
新中国成立后，20世纪50年代高等院校课程调整时，由于受到“左”的
思想和前苏联高等教育体制的影响，行政管理学被当作“伪科学”，未能
作为一门独立学科予以保留，改名“行政组织与管理”，后仅存在不到三
年，即告中断。行政管理研究和教育基本处于停滞状态。
改革开放以来，十一届三中全会提出了“精简经济行政机构”的任务 。
1979年，邓小平指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，
我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”，要“下定决心，急起直
追”。 1980年邓小平又提出“党和国家领导制度改革”的重大命题 ，
接着又提出“精简机构”的要求。这一系列论述为公共行政学的恢复与重
建提供了重要依据。
随后，张友渔、周世逑、夏书章、丘晓等一批学者的积极奔走倡导，政治
学、行政管理学等学科研究被提到日程上来。1980年中国政治学会在北
京成立。1981年在昆明召开的全国政治学会年会和政治学规划会上有学
者讨论到有关行政体制改革的问题。1982年1月29日《人民日报》发表
夏书章的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，这一回应邓小平同
志讲话精神的呼吁，代表了中国学术界的心声，打破了30 年中国行政管
理学的沉寂局面，唤起了对行政管理学研究的极大热情，拉开了中国行政
管理学作为独立学科重建并复兴的序幕。
1985年7月由中国行政管理学会筹备组创办的《中国行政管理》（月刊）
正式公开出版发行，为行政管理科学研究和行政管理体制改革研究信息传
播、经验介绍和知识普及提供了重要的阵地。全国学习和研究行政管理学
开始出现了热潮。
1988年由国务院办公厅作为主管机关的中国行政管理学会在北京正式成
立，标志着改革开放以来中国的行政管理学恢复建立的倡导和准备工作已
经完成，标志着行政管理学作为一个独立学科在中国得到公认。
（二）中国公共行政学形成的基本框架
• 逻辑体系：把行政环境、行政职能、行政体制、行政组织、行政领导、行
政决策、行政执行、行政监督、人事行政、财务行政、行政协调、行政信
息、行政机关管理、行政法制、行政效率、行政改革等作为研究的基本内
容。
• 基础行政类——邓小平行政管理思想研究、政府经济学等分支学科。 • 结构行政类——行政组织学、人事行政管理学、中国公务员制度、西方文
官制度、组织行为学、机关管理学、办公自动化、秘书学、行政领导学、行政决策学、公共政策学、行政协调学、公共关系学、行政方法论、财务
行政学、行政文化学、行政体制改革等分支学科
• 专业行政类——农业行政管理学、交通行政管理学、教育行政管理学、劳
动行政管理学、卫生行政管理学、金融行政管理学、房地产行政管理学、
档案行政管理学、文化行政管理学、公安行政管理学、国家安全行政管理
学、司法行政管理学、监狱行政管理学、监察行政管理学、工商行政管理
学、自然灾害管理学等分支学科。
• 层级行政类——基层行政管理学、乡村行政管理学、城市行政管理学、区
域行政管理学等分支学科
• 历史行政类——行政思想史、中国行政制度史、中国古代文官制度等分支
学科。
• 比较行政类——比较公共行政、美国市政管理、新加坡行政管理学、日本
行政管理学、台湾行政管理学、香港行政管理学等分支学科。
• 其他行政类——行政案例学、社会政治危机管理、临时政府管理等。
（三）中国公共行政学的发展特点
• 行政管理学研究的系统化。
• 行政管理学研究的中国化。
• 行政管理学研究的拓展化。
• 行政管理学研究的应用化。
（四）中国公共行政学的发展目标
• 党的十七大对我国“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了总
体部署，明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变
职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策
科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”
• 党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确
提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完
善的中国特色社会主义行政管理体制”。
第三节 国家公共行政管理体制
• 国家公共行政管理的基础；
• 国家公共行政管理的主体与客体；
• 国家公共行政管理的主要方式。
一、国家公共行政管理的基础
基础由两部分组成：职能+权力
行政职能：
经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认 定和授予的政府行政职能。
行政权力：
政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力；
是公共性的、政治性的权力；
合理、合法、和可操作性。
二、国家公共行政管理的主体与客体
主体：政府
1.政府：包括中央人民政府和各级地方政府；
2.政府行政机关：政府各行政机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。
3.行政首长：各国政府行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长可以分为四种情
况：
（1）政府首脑。（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长（各职能部门部长）。
（3）政务首长以下的各级常务首长。（4）由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。
4.政府普通公务员。
客体：具有法人和自然人的资格与地位、且有一 民团体、社会组织
1.经济性组织：包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等惩处制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。
2.社会性组织：包括教会、社区团体、群众团体等一切非以盈利为目的的组织。一般来说，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。
3.政治性组织：包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。
4.教科文组织：括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、财政资助和提供各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。
5.新闻性组织：包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点，因为政府本身是新闻监督的主要对象之一。在实际过程中，新闻传播的合法性，也常常是分歧最大的领域之一。
6.公民：是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，其最经常的标准是：履行对国家所承担的义务，比如，缴纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，比如，不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。
三、国家公共行政管理的主要方式
国家行政管理的根本目的是实现民富国强，推动社会的均衡稳定发展。为此，就必须正确地制定和有效地实施行政方略，其中，正确地选择管理方式是至关重要的。因为一定的行政目标和一定行政内容是通过一定的行政管理方式来实现的。政府的公共行政管理方式是多种多样的，也是发展变化的。不同的历史文化传统、不同发展阶段、实行不同政治体制和经济体制的国家，其公共行政管理方式有着较大的差异。从世界各国政府公共行政管理实践的情况看，常见的国家公共行政管理方式主要有以下几种：
1、行政立法、行政司法、行政法规。
2、行政决策、行政决定、行政政策。
3、行政领导、行政指导、行政引导。
4、行政规划、行政计划、行政预算。
5、行政协调、行政沟通、行政平衡。
6、行政干预、行政检查、行政制裁。
7、行政扶助、行政救济、行政服务。
复习思考题
1. 怎样理解公共行政的一般涵义？
2. 公共行政学的基本研究范畴。
3. 简述中国公共行政学发展的简要历程。
4. 什么是现代公共行政精神？
5. 简述公共行政的主体和客体的基本内容。
6. 帕金森定律的基本内容？对现实公共行政管理的意义？
7. 彼得原理主要内容？现实启示是什么？
8. 公共行政学的理论渊源？
9. 我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务？
10. 张国庆教授关于公共行政学演进的五个主要时期的主要内容？