作者：聂鑫
摘要: 在政体上选择内阁制还是总统制，是民国草创制宪者们热议的重大问题。传统上认为1912年《临时约法》所确立者为内阁政体，但事实上《临时约法》也包含了一些总统制的规定。其后的民国制宪史长期纠缠于总统制与内阁制的两分法。其实，就比较宪法而言，有不少国家在总统制与内阁制之间选择了半总统制（半内阁制）的混合政体，就民国现实政治而言，纯粹的内阁制或总统制是不现实或不可欲的。1946年宪法在很大程度上仍采用了《临时约法》式的半总统制政体，这是基于现实政治的妥协与创造。
关键词: 宪法，政体，总统制，内阁制，半总统制
民国草创，在政体上选择总统制还是内阁制，这是当时首要的、也是最具争议的宪政问题之一。问题的核心是行政权与立法权的关系，是采内阁制的行政机关与议会联动，行政权（内阁）来源于议会、受制于议会；还是行总统制的权力分立，行政权高度集中于总统。与内阁制相较，总统制的优点是行政权运作灵活、相对更有效率；缺点是一方面有蜕变为总统独裁的危险，另一方面是当行政权与立法权形成僵局时，反而造成政府运作的内耗与无效率。从1911年临时政府组织大纲到1925年12月执政府完成三读程序的宪法案，每个宪法性文本都给出了不同的答案，甚至对具体文本确立的政体定性也存在争议。比如，1912年《临时约法》的流行说法是立法者为了限制即将就任大总统的袁世凯的权力，改总统制为内阁制，但也有学者认为由于“制定约法之人对于责任内阁制缺乏充分的认识，致使有许多形似总统制的规定”。[1]近年有台湾地区学者通过对《临时约法》及其之前草案条文的考订，认为《临时约法》根本没有采用内阁制，宋教仁遇刺乃是“为错植误认的责任内阁制而牺牲”。[2]又如，因曹馄贿选而污名化的1923年《中华民国宪法》（以下简称为1923年宪法），通说认为其在很大程度上师法德国《魏玛宪法》，“与一般之所谓责任内阁制趋于一致”。[3]可是，德国《魏玛宪法》则被认为是第一部半总统制（半内阁制）的宪法。
在中国语境下，总统制与内阁制之争，不仅涉及行政机关与立法机关的关系，也关乎元首与内阁首长的关系；它一方面体现了传统政府模式与现代国会体制的矛盾，另一方面在一定程度上也是古代中国君相之争的延续。总统制还是内阁制，这一单纯的政体选择问题在民初演变成了独裁与民主之争、是非黑白之争，使得两种政体在理念上变得势不两立。1949年南京国民政府败退台岛后，“政体之争”在我国台湾地区延烧至今仍未了结，甚至成为政治斗争的核心问题之一。本文拟兼采法史与比较宪法的研究方法，以《临时约法》的相关规定及其实际运作与演变为中心，尝试澄清历史问题，并为理念上的偏执解套。
一、总统制与内阁制：从分立到混合（半总统制）
清末民初，在比较宪法上至少有如下五种政体：美国为代表的总统制，英国为代表的君主立宪制（虚君共和、议会内阁制）、法国（第三共和国）为代表的议会内阁制、德意志帝国为代表的二元君主立宪制和瑞士为代表的委员制。英、德国体与民国不同，瑞士不是民国要仿效的对象，政体的选择主要是在总统制与内阁制之间展开。总统制的主要特点是严格遵循三权分立，总统与国会有各自独立的民意基础，总统以国家元首兼政府首脑，总统不能解散国会，国会非因特例弹劾也无法使总统去职。行政权与立法权虽彼此分立但仍互相制衡，如总统对于国会立法有否决权（Veto），国会参院对于总统人事提名有同意权。内阁制的特点是内阁与议会联动，内阁由议会多数党或多数党联盟组阁，内阁与议会发生重大不一致时，则内阁总辞或由内阁提请国家元首解散国会，视新国会选举的结果决定内阁的去留。在内阁制之下，国家元首（世袭的虚君或国会选举产生的总统）对于实际政治较少发生影响，因而也不承担政治责任，而由内阁来负责。
1919年德国《魏玛宪法》颁布后，中华民国有了新的师法对象。[4]之所以会创造性地采行内阁制与总统制的混合政体，源于魏玛制宪者一方面警惕独裁制的复辟，另一方面又不愿议会专制，使行政权完全受制于国会。《魏玛宪法》的一大特色就是作为“宪法的守护者”之总统的定位，总统像皇帝又不是皇帝，他的权力类似于之前的威廉皇帝，“但最终受制于民意”。[5]《魏玛宪法》规定，总统由人民直选，任期7年，得连选连任（第41条、第43条），总统可以解散国会（第25条），可以将国会议决的法律交人民复决（第73条）。内阁可以通过副署权的行使限制总统的权力，总统任命总理（政府首脑）的权力受制于国会中的政党比例。但是，由于德国的政党政治并非英美的两党对峙，多党政治之下，国会不容易产生一个稳定的多数作为内阁的后盾。而在国会无法凝聚稳定的多数时，总统在组阁时便享有很大的自由，进而可以左右内阁的施政，形成向总统而非国会负责的“总统内阁”。[6]总统甚至可以越俎代庖，在宪法规定之外召集内阁会议而自为主席。[7]《魏玛宪法》最为人垢病之处是总统的紧急命令权的规定（第48条第2段、第3段），总统可以通过发布紧急命令变更法律和命令，限制、剥夺人民的基本权利，总统在这方面的权限甚至超越了帝国宪法时代的皇帝。据统计，从宪法颁布到1932年9月，总统发布紧急命令有232次之多，紧急命令在时局动荡时甚至完全替代了国会立法权。根据宪法，紧急命令权的限制主要有三：其一是内阁的副署权，但总统常常能够左右内阁的人事与施政；其二是紧急命令权的行使应受施行法的规范，可该法并未颁行；其三是国会的事后监督与撤消，但这两百多个紧急命令经国会反对而撤消者仅有两例，后一次在一定程度上导致了国会被解散。“习惯于国会立法、政府行政之制者对此固会咋舌惊异；然德国的宪法学家竟大多数承认那些命令为合法”，因为紧急命令权本身就是一种应对特殊时局的“非常之权”。[8]魏玛共和国时代的德国，国会软弱而分裂，行政权在大部分的时间里与俾斯麦时代一样专断，其实不待希特勒上台，德国早已走上独裁的局面。[9]
《魏玛宪法》破毁了，但这并不意味着其创造的半总统制的彻底破产。第二次世界大战之后，半总统制（也被称为“双首长制”）被以法国（第五共和国）为代表的很多欧亚国家所采用，奥地利、葡萄牙、波兰、俄罗斯、韩国等都被认为是其中的一员。半总统制根据其实际运作，又有倾向于总统制和倾向于内阁制之分。或者我们可以说，纯粹的总统制或内阁制是政体选择上的两极，很多国家的政体安排都处在这两极之间，并且每个国家的倾向又有或大或小的差异。这种差异不仅反映在宪法条文的规定上，而且更体现于其宪政的实际运作之中。以法兰西第五共和国为例，其政府运作模式的最大特点就是“换轨”机制，也就是在宪法规范并未改变的情况下，宪政体制的运作因不同政治情势的发展而有不同的结果，时而倾向于总统制，时而倾向于内阁制。与虚位元首的内阁制或总统直接掌控行政权的总统制都不同，其特点是：（1）元首（总统）与行政首长（总理）皆有各自民主正当性基础，通常总统民选，总理则以国会多数的支持为基础。（2）总统并非虚位，有其单独行使的权限。（3）国家行政仍以内阁制的运作为原则。（4）政府运作视国会多数席的党派分布，时而倾向于总统制，时而倾向于内阁制，也就是所谓的“换轨”。尽管总理由总统单独任命，但总理必须向国会负责，为了总理的顺利施政，总统在任命总理时必须尊重国会的多数意见。当大选结果是总统与国会多数同属一个政党时，总统在任命总理的问题上握有主导权进而取得行政的指挥权，总理往往成为总统的“执行长”，政府运作模式接近总统制。当总统与国会多数分属不同政党时，即出现所谓“分裂多数”时，[10]总统就要尊重国会的多数，[11]（被动）任命国会多数党领袖为总理，这时总统的权力将受到压缩，国会多数党将与总统分享行政大权（实质上是取得了行政的主导权），政府运作模式倾向于内阁制，这种情况也被称为“左右共治”。法国自20世纪80年代以来，曾发生过3次“左右共治”的情况。[12]
二、纸面上的政体之争：《临时约法》所确立之政体是内阁制吗
《临时约法》与当时的欧美宪法相较，比较接近于法兰西第三共和国宪制，[13]或者说民初制宪者在一定程度上模仿了法国宪法关于政体的设计。但《临时约法》也有一些与第三共和国宪制或者说内阁制不符的地方：其一，《临时约法》设置了副总统，而如果总统为虚位，似乎不必设立副总统作为备用；其二，国会弹劾内阁成员不能以法式的简单多数、而需绝对多数方能成案，且总统对于弹劾案有提请复议之权；其三，《临时约法》之下，国会议员不兼任内阁成员（国务员），这与英式的责任内阁制有出入；其四，针对行政权与立法权的冲突，《临时约法》没有倒阁与解散国会的规定，反而采用了美式的总统对国会立法行使否决权的做法，规定临时大总统对于议院议决事项，“如否认时，得于咨达后10日内，声明理由，咨院复议”，但议院对于复议事件，如有到会议院2/3仍执前议时，大总统必须将议案照单公布。[14]关于《临时约法》与内阁制宪制不符的以上几点，笔者试依次作如下解释：
其一，《临时约法》设置副总统，或许有制约总统之意。在民初的宪政史上，作为总统备位的副总统（如黎元洪）实际扮演了重要的角色。国家元首即使是“虚位”，仍享有莫大的尊荣，对于政治家有很大的吸引力；元首在理论上仍保有莫大的权力，如法国第三共和总统或英国国王，[15]只是基于长期的宪政习惯，元首不再经常行使权力而已。
其二，无论是英国、美国还是法国，弹劾案都是由众院提出，参院审判，参众两院的设置本有制衡之意，用参院的审判来制衡众院的激情，与总统制内阁制无关。《临时约法》规定的国会体制是参议院一院制，[16]为限制参院弹劾的权力，不得不规定弹劾案须经绝对多数通过，总统提请复议的权力也是为了冷却参院的激情。弹劾本身未见得是正当的，约法限制弹劾也没有太多不妥之处。历史上，弹劾往往成为政党斗争的非常手段，通常是以起诉被告违法为名达到使之去职的政治目的，如美国总统杰斐逊上台后对联邦党人法官发动的一系列弹劾即是如此。由于弹劾权对政治秩序的破坏太大，派系斗争的意味又太强，故通常是备而不用的。美国历史上曾有三名总统面临弹劾，安德鲁•约翰逊的弹劾审判以一票之差未能定罪，尼克松主动辞职，而克林顿案则被认为是政党斗争的闹剧。
其三，法兰西第三共和国1875年成立之初议员也不得兼任官吏，但1905年修订的法律则规定内阁成员可以同时兼任议员，但并非必须是议员。[17]与此相应，魏玛共和国的内阁成员虽大多数为现任或前任议员，但也不必须是议员出身，只要其取得国会信任即可。[18]后世被认为是典型责任内阁制的联邦德国，其内阁成员也可以是文官出身而非议员出身，在早期的联邦德国，阁员从文官之中选择甚至不是例外而是常态。[19]由此可见，内阁成员是否出自议员并非构成内阁制政体的绝对必要条件。
其四，这是最重要也是最复杂的问题。笔者的看法是，针对行政权与立法权的冲突，之所以放弃“议会不信任（倒阁）一解散国会”的联动设计，而选择美国总统法案否决权的模式（《临时约法》第23条），并非因为制宪者青睐总统制，也未见得是源于因为他们比较宪法知识的零碎、混乱，之所以将总统制下的否决权与内阁制熔于一炉，很可能制宪者已经意识到了法国的议会专制与内阁的不稳定问题，也知道解散国会权之不可行。法兰西第三共和国宪制的特色是议会专制、总统无为、内阁短寿，但这并不能归咎于宪法本身的设计，而是源于实际的政治运作与政党生态。1877年，法兰西第三共和国的第一任总统麦克马洪所信任的内阁得不到众院的信任，总统为维持其内阁，根据宪法征得参院的同意将众院解散。法国人把此举视同为政变，因为自路易•波拿巴通过人民直选取得总统大位进而复辟帝制之后，“法人最怕总投票式的举动，及行政领袖有高出于国会上的形势”。麦克马洪解散国会的结果是搬起石头砸了自己的脚，反对总统及其内阁的党派在新国会中优势更大，与总统冲突也更激烈，最终致其被迫辞职。经此一役，之后的法兰西第三共和国没有总统敢于解散众院，内阁也不敢再要求总统解散众院，一旦内阁得不到众院信任即“坦然辞职”。法兰西第三共和国之所以将宪法规定的国会解散权束之高阁，一方面是基于历史上人民总投票的怀疑，另一方面乃是源于党派林立这一政治现实，解散国会后新选出的国会无法形成稳定的多数，仍是“乱不可言”，“无所谓民主信任某党与否”，解散达不到征求新民意的效果。[20]
三、政治运作中的政体之争：总统与议会的严重对立
《临时约法》所确立之政体尽管有若干与总统制接近之处，但其核心部分仍包含内阁制的因素，如总统（副总统）由国会选举产生，国务员（阁员）人选须经国会通过，总统权力受到国务员副署权的制约等。就总统选举而言，不管是袁世凯还是曹锟，欲登大位，仍需借重议员的选票。就国务员的任命来说，国会在行使同意权方面绝非“橡皮图章”1912年3月南京参议院否决了唐绍仪内阁交通总长的提名；1912年7月北京参议院因对总理陆徵祥演说不满，陆提名的财政、司法、农林、教育、工商、交通总长均被参院否决；1923年1月，国会否决了张绍曾内阁外交总长的提名。[21]而阁员拒绝副署总统命令的事情在民国北京政府也时有发生。但是，如果不是彻底推翻既有宪法秩序的话，就现实政治而言，政治强人挟军事实力，难免会修正纸面的宪法秩序，例如在组阁时，袁世凯在军政重要位置上会安排私人，这便是对内阁制的实际修正。
在笔者看来，《临时约法》没有采用当时一般内阁制国家的宪法有关解散国会的规定，这或许是制宪者最具政治智慧与远见之处。而尽管完全没有宪法或法律依据，民国北京政府却依然先后两次非法解散了国会，其解散国会的目的当然不是为了征询民意，而是为了瘫痪、取缔与其作对的立法机关。[22]民国初年国会的政党生态与上述法兰西第三共和国有颇多相近之处，就政党政治的状况而言，民初的国会与法国国会相较可能更加无序。事实上，民初的国会之中尚未形成真正意义上的政党，反倒滋生了有害于议会政治的派系。民国二年国会的主要政党—国民党与进步党（由共和、民主、统一三党联合组成），是多个派系精英分子的结合，他们大多并无政党的理想，只是利用政党的名目以达个人的政治目的，“人人欲显身手，只问目的，不择手段，原有的党派性格消失”。[23]所谓派系，主要是基于各种关系与利害而组成的政治小集团。“关系”在北洋政界是重要的政治资源，也是结盟、谈判的基础。[24]这些派系并没有稳定的政纲，且缺乏意识形态上的共识，基础十分薄弱；派系的内部非常不稳定，各派系之间的关系经常发生变动。虽然这些派系也组成了所谓的政党，但是政党纪律涣散，议员们往往兼跨多党，也常常因为金钱与官位的诱惑而脱党叛党。国民党尽管在第一届国会选举中取得多数，但由于其为扩张党势“不择手段吸收异党分子”，[25]议员中跨党或挂名党员者也不在少数，故在当时是“最庞杂的组织松散的一个党”，[26]我们可以设想即使宋教仁未遇刺、国民党成功组阁，政局也未见得稳定。民国北京政府的“派系政治”需要各派系的妥协以维持国会与整个政局的稳定，但派系合作的基础过于脆弱，因为各派系本身便不稳定，其达成的共识自然难免以破裂而告终，随之而来的便是政局的反复动荡。在这样的政局之下，即使大总统如德国魏玛总统一样指定议会中的相对少数党组阁，恐怕也不会有太大的问题。
根据《临时约法》，大总统的权力的确很有限，大总统也没有后来德国《魏玛宪法》甚至民国天坛宪草规定的紧急命令权，当行政与立法形成僵局时，总统也没有解散国会之权。总统若不能指挥内阁，将在很大程度上被架空为虚位之元首，这也是袁世凯不能容忍第一任内阁总理唐绍仪之处。[27]不仅如此，作为大总统连《临时约法》赋予的公布法律之权（第22条、第30条）也被国会剥夺却不作出任何解释，更遑论美式总统的法案否决权了（第23条）。1913年10月初，宪法性法律《大总统选举法》由国会组成的宪法会议议定后即予以颁布，而不经《临时约法》第22条、第30条规定的由总统公布法律这一程序，这一方面侵夺了总统公布法律的权限，另一方面在事实上同时剥夺了总统对于法案发表意见或行使否决权的机会。对此，袁世凯于同月18日咨文宪法会议要求对方作出解释，袁氏咨文还引用了《临时约法》乃是由参议院咨送大总统公布的先例说明法律（包括宪法性法律）公布权乃大总统的固有权力。咨文由此指责国会自己违法越权却要求政府单方面守法，这显失公平，对于民国宪政前途也决非福音。[28]对于袁世凯的咨文，宪法会议竟“置而未复”。[29]
《大总统选举法》不依法经总统袁世凯而径行公布，事后袁氏咨文要求宪法会议作出解释，国会居然置之不理，袁氏有理由相信国会对于宪法之公布也将如法炮制。于是袁氏咨文宪法会议要求派遣委员列席宪法会议及宪法起草委员会并陈述意见，其理由是“大总统既为代表政府总揽政务之国家元首，于关系国家治乱兴亡之大法”，应当“有一定之意思表示，使议法者得所折衷”。[30]10月22日，宪法起草委员会开会时，袁氏派遣的8位委员不请自来并要求对宪法起草陈述意见，对此，宪法起草委员会认为，“本委员会规则只有两院议员可以旁听，是议员非当选委员者在本委员会亦无发言之权，何况非议员乎”，拒绝袁氏派遣委员出席会议，并将袁氏咨文退回。[31]照理说，总统权力来源于宪法，总统应该忠于宪法，不应质疑自己的权力来源，但民国北京政府却有“先选总统后制宪”的非常情况，袁世凯、曹馄均如是。“先选后宪”会造成如下宪政难题：总统的选任及其权力来源是现行的《临时约法》及其他宪法性文件，而不是尚未公布的宪法，而新宪法并不等到现任总统届满才生效。面对宪法秩序的变动，在任总统是否可以表达意见？答案恐怕是肯定的。天坛宪草之所以被袁氏破坏、第一届国会之所以被解散，在制宪问题上国会议员对袁世凯的态度傲慢、丝毫不肯折衷妥协，恐怕也是原因之一。对于现实的政治势力毫不理会，企图运用投票与纸面的宪法来改变现实政治秩序、来解除当权者的武装，这未免过于天真了。最荒谬的是，议员们在高压下现实地选举袁世凯为大总统，在制宪问题上却那么超现实主义。“严格言之，民二国会议员无实际议会经验，此所以在议会中不知如何运用议论技巧，彼此意见不合，动辄冲突殴打。对于政府，一味强调责任内阁，不知进行协商；大言限制袁世凯的权力，岂知袁氏拥有武力后盾。这是中国民主政治失败的原因之一。”[32]
四、政体之争的延续与调和：半总统制的确立
《临时约法》之后，1913年天坛宪草规定国会对大总统有弹劾权（第41条），对国务院有不信任决议之权力（第43条）；天坛宪草也同时规定了大总统可基于“公共治安”与“非常灾患”的理由发布紧急命令权（第65条），还规定大总统经参议院多数同意可以解散众议院（第75条），由国会参院同意元首对众院的解散，法兰西第三共和国宪法与德意志帝国宪法均采此制。[33]袁氏帝制破产、第一届国会重新召集后，1917年继续审议中华民国宪法草案，关于解散国会条款有很大争议，历经国会二读会仍无结果。[34]1919年中华民国宪法草案的解散众议院条款（第63条）取消了参议院对总统解散命令的同意权，保留了大总统的紧急命令权（第53条），大总统的权力有所扩张。1923年《中华民国宪法》取消了天坛宪草以来各草案规定的大总统的紧急命令权，恢复了1919年宪法草案取消的参议院对解散众院命令的同意权，大总统权力有所缩减。其第89条规定：“大总统于国务员受不信任之决议时，非免国务员之职，即解散众议院，但解散众议院，须经参议院之同意。”[35]该条一方面恢复了天坛宪草以参议院制约总统行使解散权的规定，另一方面又将行使解散权的前提限制为“国务员受不信任之决议时”，这可以避免总统以其他事由任意解散国会。1923年宪法施行不久，即随曹锟倒台而废弃，并没有落实的机会。
1927年南京国民政府成立后，政体之争仍是制宪的重大问题。五五宪草因其“超级总统制”的设计而备受批评；由于中国共产党与“第三方力量”的制衡，1946年制定的《中华民国宪法》采用了“有限度之责任内阁制”（或“修正式内阁制”）。关于总统的紧急命令权，宪法虽有规定，但发布紧急命令的事由仅限于发生“天然灾害”、“疫病”或“国家财政经济上有重大变故”（第43条），并且要求发布命令后一个月内须经立法机关追认。与此相对，《魏玛宪法》第48条以恢复“公共安宁与秩序”为由笼统授权，而国会对于紧急命令权只是“得为”监督，而非必须监督。我们可以说，与《魏玛宪法》相较，1946年宪法规定的总统紧急命令权在范围和程序上都有更严格的限制，这在一定程度上避免了总统滥用此项权力。在行政院与立法院的关系上，行政院院长人选由总统提名、立法院表决通过，行政院对立法院负责，这就建立了内阁制的中央政府运作模式。但其与典型内阁制的不同点有三：其一，立法院对行政院没有倒阁权，行政院对立法院没有解散权；而代之以总统制下的复议制度，以解决行政、立法两权冲突所引发的政治僵局。这样设计的好处是避免了频频倒阁造成的“阁潮”或立法院解散、改选而引起的政局动荡。其二，没有要求行政院负连带责任（“内阁集体负责”），这就避免了由于个别阁员的错误导致内阁总辞，也有利于政局的稳定。其三，没有要求行政院院长、副院长以及部会首长（内阁成员）必须为国会议员；行政院副院长、部会首长由行政院院长提请总统任命，不须经过立法机关同意，这拓宽了总统（行政院长）用人的范围。以上“修正”在很大程度上同时赋予了总统相对于内阁制下国家元首更大的权力，这是内阁制与总统制折衷的产物。[36]就总统与行政院的关系而言，总统并非虚位，但其权力受到很大的制约，总统公布法律、发布命令之权受到内阁副署权的制约。总统只能通过行政院院长的提名权以及裁定是否复议的权力间接影响政务。这样一种折衷的设计，一方面保留了行政对立法负责这一内阁制的精髓，以避免总统完全控制行政以行独裁之实；另一方面照顾了稳定政局、避免国会频频解散或倒阁的现实需要，还要兼顾政治强人（蒋介石）对于名（总统大位）与实（权）的要求。[37]
五、结语
从1912年《临时约法》到1946年宪法，在政体问题上，民国宪法史似乎绕了一个圈。排除基于孙中山五权宪法思想的五院制与国民大会等制度特色，1946年宪法与1912年《临时约法》都有颇多近似之处。比如，总统提名行政首长、经立法机关同意任命之；又如，放弃倒阁与解散国会的规定，代之以总统对于立法机关法案的否决权，甚至包括细节的内阁责任不采集体连带责任，内阁成员不必为议员等。与《临时约法》相较，1946年宪法下的总统权力更大一些，因为他有独立的民意基础（总统由国民大会选举产生，而非由立法机关选举产生），但行政院院长领导的行政部门并非总统的幕僚，其权力来源于立法机关并对其负责。
在民初制宪者眼中，内阁制与总统制可能是“势不两立”的，20世纪初以来各国的宪法实践与理论发展已充分证明了半总统制的可行，民国制宪者在事实上也“不知不觉”地选择了半总统制的道路。今人如仍坚持内阁制与总统制的二分法以求政体的纯粹性，不免有刻舟求剑之讥，在历史与比较法上均站不住脚。国家元首和政府首脑均保有一定权力，并各有其权力来源或者说民意基础，这样一种半总统制半内阁制的政体设计与中国政治文化上长期延续的“君一相制衡”传统似乎也有暗合之处。[38]它并非张君劢或者其他制宪者的神来之笔，也并非如批评者所言是拼凑出来的“龙的宪法”，这是基于现实政治的妥协与创造。
注释:
[1]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第264页。
[2]张茂霖：《错误移植的责任内阁制—中华民国〈临时约法〉制定过程重探》，《法制史研究》2006年第9期。
[3]同前注[1]，王世杰、钱端升书，第264页。
[4]《魏玛宪法》条文参见[德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，附录。
[5]同上注，前言第8页。
[6]参见钱端升：《德国的政府》，北京大学出版社2009年版，第99～100页、第116页。
[7]同上注，第100页。
[8]同上注，第103～107页。
[9]参见邹文海：《各国政府及政治》，台北正中书局1961年版，第447～448页。
[10]所谓“分裂多数”，即民意分裂成两部分，反映在选票上是在总统选举中赢得多数的与在国会选举中赢得多数的不是一个政党。
[11]当然总统也可以选择解散国会、重新改选，但如果改选后总统所属政党仍是国会的少数党，总统就只能接受这种政治现实。由于解散国会存在政治风险，不利的改选结果会影响总统的威信，所以总统必须慎用解散权。
[12]参见徐正戎：《法国总统权限之研究》，台北元照出版公司2002年版，第296～300页。
[13]所谓法兰西第三共和国宪法并非一部法典，而是由三个宪法性法律作为基础组成，包括《参议院组织法》、《公权力组织法》、《公权力关系法》。
[14]《临时约法》与法国第三共和宪法比较可参见前注[2]，张茂霖文。
[15]白芝浩（Watler Bagehot）谓英王有如下权力：鼓励内阁、戒饬内阁，而内阁遇事必须和他商议（转引自前注[6]，钱端升书，第110页）。
[16]1912年8月的国会组织法将其修正，改为参众两院制。
[17]同前注[2]，张茂霖文。
[18]同前注[6]，钱端升书，第118～119页。
[19]参见邹文海：《比较宪法》，台北三民书局1999年版，第162页。
[20]钱端升：《法国的政府》，北京大学出版社2009年版，第72页。
[21]参见薛恒：《民国议会制度研究（1911-1924）》，中国社会科学出版社2008年版，第184～187页。
[22]例如，所谓府院之争与国会的第二次解散，在宪法上的逻辑就十分奇怪。总统黎元洪与国会共同对抗总理段祺瑞，在正常的宪法秩序下，同时得不到国会与总统信任的内阁自然会倒台，想不到总统与总理冲突的最后结果居然是国会被非法解散。1917年段祺瑞内阁因对德宣战问题与国会及总统发生严重冲突，段祺瑞和各省督军团要求总统黎元洪解散国会，总统在国会支持下将总理段祺瑞解职。段祺瑞被解职后在天津组织督军团与北京政府对峙，而黎元洪为拉军阀张勋对抗段祺瑞，又受张勋所迫非法解散国会。当时大部分国务员为避违法之嫌不肯副署解散国会的命令，黎元洪只能令步军统领江朝宗代理总理，以副署解散国会之命令。
[23]张朋园：《中国民主政治的困境1909～1949：晚清以来历届国会选举述论》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第90～91页。
[24]See Andrew J. Nathan, Peking Politics 1918-1923：Factionalism and the Failure of Constitutionalism, Berkely, Los Angeles, London:University of California Press, 1976, pp.50-57
[25]熊秋良：《移植与嬗变：民国北京政府时期国会选举制度研究》，江苏人民出版社2011年版，第243页。
[26]谷丽娟、袁香甫：《中华民国国会史》，中华书局2012年版，第501～502页。
[27]“唐任总理以后对于袁的行动，处处不肯放松，袁第一次向参议院发布的宣言书稿，即经唐绍仪改纂后发表。有时总统府发下的公事，唐以为不可行的，即行驳回，甚至在总统府与袁面争不屈；总统府的侍从武官看见唐到，每每私相议论，说‘今日总理又来欺侮我们总统了！’但是袁起初也能容忍。到了直督问题发生，哀认为是自己的生死问题，就绝对不肯容忍了。”李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第331页。
[28]参见吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，1924年自刊，第46～48页。
[29]同前注[1]，王世杰、钱端升书，第365～366页。
[30]同前注[28]，吴宗慈书，第49页。
[31]同上注。
[32]同前注[23]，张朋园书，第103页。
[33]法国的例子如前文所述；在德意志帝国时期，帝国政府也可以征得各邦代表组成之联邦院的同意来解散普选产生的帝国议会。同前注[6]，钱端升书，第8～9页。
[34]参见吴经熊、黄公觉：《中国制宪史》，商务印书馆1937年版，第65页。
[35]参见夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第527页。
[36]对内阁制的“修正”，参见张君劢：《中华民国民主宪法十讲》，商务印书馆1947年版，第70～71页。
[37]参见聂鑫：《1946年“中华民国宪法”浅议》，《法学杂志》2008年第3期。
[38]在儒家理想中，有以相权来制约君权的传统。君主传子、宰相传贤；宰相主持日常政务，君主高拱无为却是最终的圣裁者；君主的正当性基于血缘，宰相的正当性基于德才与众望。相关论述可参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版。
作者：聂鑫
摘要: 在政体上选择内阁制还是总统制，是民国草创制宪者们热议的重大问题。传统上认为1912年《临时约法》所确立者为内阁政体，但事实上《临时约法》也包含了一些总统制的规定。其后的民国制宪史长期纠缠于总统制与内阁制的两分法。其实，就比较宪法而言，有不少国家在总统制与内阁制之间选择了半总统制（半内阁制）的混合政体，就民国现实政治而言，纯粹的内阁制或总统制是不现实或不可欲的。1946年宪法在很大程度上仍采用了《临时约法》式的半总统制政体，这是基于现实政治的妥协与创造。
关键词: 宪法，政体，总统制，内阁制，半总统制
民国草创，在政体上选择总统制还是内阁制，这是当时首要的、也是最具争议的宪政问题之一。问题的核心是行政权与立法权的关系，是采内阁制的行政机关与议会联动，行政权（内阁）来源于议会、受制于议会；还是行总统制的权力分立，行政权高度集中于总统。与内阁制相较，总统制的优点是行政权运作灵活、相对更有效率；缺点是一方面有蜕变为总统独裁的危险，另一方面是当行政权与立法权形成僵局时，反而造成政府运作的内耗与无效率。从1911年临时政府组织大纲到1925年12月执政府完成三读程序的宪法案，每个宪法性文本都给出了不同的答案，甚至对具体文本确立的政体定性也存在争议。比如，1912年《临时约法》的流行说法是立法者为了限制即将就任大总统的袁世凯的权力，改总统制为内阁制，但也有学者认为由于“制定约法之人对于责任内阁制缺乏充分的认识，致使有许多形似总统制的规定”。[1]近年有台湾地区学者通过对《临时约法》及其之前草案条文的考订，认为《临时约法》根本没有采用内阁制，宋教仁遇刺乃是“为错植误认的责任内阁制而牺牲”。[2]又如，因曹馄贿选而污名化的1923年《中华民国宪法》（以下简称为1923年宪法），通说认为其在很大程度上师法德国《魏玛宪法》，“与一般之所谓责任内阁制趋于一致”。[3]可是，德国《魏玛宪法》则被认为是第一部半总统制（半内阁制）的宪法。
在中国语境下，总统制与内阁制之争，不仅涉及行政机关与立法机关的关系，也关乎元首与内阁首长的关系；它一方面体现了传统政府模式与现代国会体制的矛盾，另一方面在一定程度上也是古代中国君相之争的延续。总统制还是内阁制，这一单纯的政体选择问题在民初演变成了独裁与民主之争、是非黑白之争，使得两种政体在理念上变得势不两立。1949年南京国民政府败退台岛后，“政体之争”在我国台湾地区延烧至今仍未了结，甚至成为政治斗争的核心问题之一。本文拟兼采法史与比较宪法的研究方法，以《临时约法》的相关规定及其实际运作与演变为中心，尝试澄清历史问题，并为理念上的偏执解套。
一、总统制与内阁制：从分立到混合（半总统制）
清末民初，在比较宪法上至少有如下五种政体：美国为代表的总统制，英国为代表的君主立宪制（虚君共和、议会内阁制）、法国（第三共和国）为代表的议会内阁制、德意志帝国为代表的二元君主立宪制和瑞士为代表的委员制。英、德国体与民国不同，瑞士不是民国要仿效的对象，政体的选择主要是在总统制与内阁制之间展开。总统制的主要特点是严格遵循三权分立，总统与国会有各自独立的民意基础，总统以国家元首兼政府首脑，总统不能解散国会，国会非因特例弹劾也无法使总统去职。行政权与立法权虽彼此分立但仍互相制衡，如总统对于国会立法有否决权（Veto），国会参院对于总统人事提名有同意权。内阁制的特点是内阁与议会联动，内阁由议会多数党或多数党联盟组阁，内阁与议会发生重大不一致时，则内阁总辞或由内阁提请国家元首解散国会，视新国会选举的结果决定内阁的去留。在内阁制之下，国家元首（世袭的虚君或国会选举产生的总统）对于实际政治较少发生影响，因而也不承担政治责任，而由内阁来负责。
1919年德国《魏玛宪法》颁布后，中华民国有了新的师法对象。[4]之所以会创造性地采行内阁制与总统制的混合政体，源于魏玛制宪者一方面警惕独裁制的复辟，另一方面又不愿议会专制，使行政权完全受制于国会。《魏玛宪法》的一大特色就是作为“宪法的守护者”之总统的定位，总统像皇帝又不是皇帝，他的权力类似于之前的威廉皇帝，“但最终受制于民意”。[5]《魏玛宪法》规定，总统由人民直选，任期7年，得连选连任（第41条、第43条），总统可以解散国会（第25条），可以将国会议决的法律交人民复决（第73条）。内阁可以通过副署权的行使限制总统的权力，总统任命总理（政府首脑）的权力受制于国会中的政党比例。但是，由于德国的政党政治并非英美的两党对峙，多党政治之下，国会不容易产生一个稳定的多数作为内阁的后盾。而在国会无法凝聚稳定的多数时，总统在组阁时便享有很大的自由，进而可以左右内阁的施政，形成向总统而非国会负责的“总统内阁”。[6]总统甚至可以越俎代庖，在宪法规定之外召集内阁会议而自为主席。[7]《魏玛宪法》最为人垢病之处是总统的紧急命令权的规定（第48条第2段、第3段），总统可以通过发布紧急命令变更法律和命令，限制、剥夺人民的基本权利，总统在这方面的权限甚至超越了帝国宪法时代的皇帝。据统计，从宪法颁布到1932年9月，总统发布紧急命令有232次之多，紧急命令在时局动荡时甚至完全替代了国会立法权。根据宪法，紧急命令权的限制主要有三：其一是内阁的副署权，但总统常常能够左右内阁的人事与施政；其二是紧急命令权的行使应受施行法的规范，可该法并未颁行；其三是国会的事后监督与撤消，但这两百多个紧急命令经国会反对而撤消者仅有两例，后一次在一定程度上导致了国会被解散。“习惯于国会立法、政府行政之制者对此固会咋舌惊异；然德国的宪法学家竟大多数承认那些命令为合法”，因为紧急命令权本身就是一种应对特殊时局的“非常之权”。[8]魏玛共和国时代的德国，国会软弱而分裂，行政权在大部分的时间里与俾斯麦时代一样专断，其实不待希特勒上台，德国早已走上独裁的局面。[9]
《魏玛宪法》破毁了，但这并不意味着其创造的半总统制的彻底破产。第二次世界大战之后，半总统制（也被称为“双首长制”）被以法国（第五共和国）为代表的很多欧亚国家所采用，奥地利、葡萄牙、波兰、俄罗斯、韩国等都被认为是其中的一员。半总统制根据其实际运作，又有倾向于总统制和倾向于内阁制之分。或者我们可以说，纯粹的总统制或内阁制是政体选择上的两极，很多国家的政体安排都处在这两极之间，并且每个国家的倾向又有或大或小的差异。这种差异不仅反映在宪法条文的规定上，而且更体现于其宪政的实际运作之中。以法兰西第五共和国为例，其政府运作模式的最大特点就是“换轨”机制，也就是在宪法规范并未改变的情况下，宪政体制的运作因不同政治情势的发展而有不同的结果，时而倾向于总统制，时而倾向于内阁制。与虚位元首的内阁制或总统直接掌控行政权的总统制都不同，其特点是：（1）元首（总统）与行政首长（总理）皆有各自民主正当性基础，通常总统民选，总理则以国会多数的支持为基础。（2）总统并非虚位，有其单独行使的权限。（3）国家行政仍以内阁制的运作为原则。（4）政府运作视国会多数席的党派分布，时而倾向于总统制，时而倾向于内阁制，也就是所谓的“换轨”。尽管总理由总统单独任命，但总理必须向国会负责，为了总理的顺利施政，总统在任命总理时必须尊重国会的多数意见。当大选结果是总统与国会多数同属一个政党时，总统在任命总理的问题上握有主导权进而取得行政的指挥权，总理往往成为总统的“执行长”，政府运作模式接近总统制。当总统与国会多数分属不同政党时，即出现所谓“分裂多数”时，[10]总统就要尊重国会的多数，[11]（被动）任命国会多数党领袖为总理，这时总统的权力将受到压缩，国会多数党将与总统分享行政大权（实质上是取得了行政的主导权），政府运作模式倾向于内阁制，这种情况也被称为“左右共治”。法国自20世纪80年代以来，曾发生过3次“左右共治”的情况。[12]
二、纸面上的政体之争：《临时约法》所确立之政体是内阁制吗
《临时约法》与当时的欧美宪法相较，比较接近于法兰西第三共和国宪制，[13]或者说民初制宪者在一定程度上模仿了法国宪法关于政体的设计。但《临时约法》也有一些与第三共和国宪制或者说内阁制不符的地方：其一，《临时约法》设置了副总统，而如果总统为虚位，似乎不必设立副总统作为备用；其二，国会弹劾内阁成员不能以法式的简单多数、而需绝对多数方能成案，且总统对于弹劾案有提请复议之权；其三，《临时约法》之下，国会议员不兼任内阁成员（国务员），这与英式的责任内阁制有出入；其四，针对行政权与立法权的冲突，《临时约法》没有倒阁与解散国会的规定，反而采用了美式的总统对国会立法行使否决权的做法，规定临时大总统对于议院议决事项，“如否认时，得于咨达后10日内，声明理由，咨院复议”，但议院对于复议事件，如有到会议院2/3仍执前议时，大总统必须将议案照单公布。[14]关于《临时约法》与内阁制宪制不符的以上几点，笔者试依次作如下解释：
其一，《临时约法》设置副总统，或许有制约总统之意。在民初的宪政史上，作为总统备位的副总统（如黎元洪）实际扮演了重要的角色。国家元首即使是“虚位”，仍享有莫大的尊荣，对于政治家有很大的吸引力；元首在理论上仍保有莫大的权力，如法国第三共和总统或英国国王，[15]只是基于长期的宪政习惯，元首不再经常行使权力而已。
其二，无论是英国、美国还是法国，弹劾案都是由众院提出，参院审判，参众两院的设置本有制衡之意，用参院的审判来制衡众院的激情，与总统制内阁制无关。《临时约法》规定的国会体制是参议院一院制，[16]为限制参院弹劾的权力，不得不规定弹劾案须经绝对多数通过，总统提请复议的权力也是为了冷却参院的激情。弹劾本身未见得是正当的，约法限制弹劾也没有太多不妥之处。历史上，弹劾往往成为政党斗争的非常手段，通常是以起诉被告违法为名达到使之去职的政治目的，如美国总统杰斐逊上台后对联邦党人法官发动的一系列弹劾即是如此。由于弹劾权对政治秩序的破坏太大，派系斗争的意味又太强，故通常是备而不用的。美国历史上曾有三名总统面临弹劾，安德鲁•约翰逊的弹劾审判以一票之差未能定罪，尼克松主动辞职，而克林顿案则被认为是政党斗争的闹剧。
其三，法兰西第三共和国1875年成立之初议员也不得兼任官吏，但1905年修订的法律则规定内阁成员可以同时兼任议员，但并非必须是议员。[17]与此相应，魏玛共和国的内阁成员虽大多数为现任或前任议员，但也不必须是议员出身，只要其取得国会信任即可。[18]后世被认为是典型责任内阁制的联邦德国，其内阁成员也可以是文官出身而非议员出身，在早期的联邦德国，阁员从文官之中选择甚至不是例外而是常态。[19]由此可见，内阁成员是否出自议员并非构成内阁制政体的绝对必要条件。
其四，这是最重要也是最复杂的问题。笔者的看法是，针对行政权与立法权的冲突，之所以放弃“议会不信任（倒阁）一解散国会”的联动设计，而选择美国总统法案否决权的模式（《临时约法》第23条），并非因为制宪者青睐总统制，也未见得是源于因为他们比较宪法知识的零碎、混乱，之所以将总统制下的否决权与内阁制熔于一炉，很可能制宪者已经意识到了法国的议会专制与内阁的不稳定问题，也知道解散国会权之不可行。法兰西第三共和国宪制的特色是议会专制、总统无为、内阁短寿，但这并不能归咎于宪法本身的设计，而是源于实际的政治运作与政党生态。1877年，法兰西第三共和国的第一任总统麦克马洪所信任的内阁得不到众院的信任，总统为维持其内阁，根据宪法征得参院的同意将众院解散。法国人把此举视同为政变，因为自路易•波拿巴通过人民直选取得总统大位进而复辟帝制之后，“法人最怕总投票式的举动，及行政领袖有高出于国会上的形势”。麦克马洪解散国会的结果是搬起石头砸了自己的脚，反对总统及其内阁的党派在新国会中优势更大，与总统冲突也更激烈，最终致其被迫辞职。经此一役，之后的法兰西第三共和国没有总统敢于解散众院，内阁也不敢再要求总统解散众院，一旦内阁得不到众院信任即“坦然辞职”。法兰西第三共和国之所以将宪法规定的国会解散权束之高阁，一方面是基于历史上人民总投票的怀疑，另一方面乃是源于党派林立这一政治现实，解散国会后新选出的国会无法形成稳定的多数，仍是“乱不可言”，“无所谓民主信任某党与否”，解散达不到征求新民意的效果。[20]
三、政治运作中的政体之争：总统与议会的严重对立
《临时约法》所确立之政体尽管有若干与总统制接近之处，但其核心部分仍包含内阁制的因素，如总统（副总统）由国会选举产生，国务员（阁员）人选须经国会通过，总统权力受到国务员副署权的制约等。就总统选举而言，不管是袁世凯还是曹锟，欲登大位，仍需借重议员的选票。就国务员的任命来说，国会在行使同意权方面绝非“橡皮图章”1912年3月南京参议院否决了唐绍仪内阁交通总长的提名；1912年7月北京参议院因对总理陆徵祥演说不满，陆提名的财政、司法、农林、教育、工商、交通总长均被参院否决；1923年1月，国会否决了张绍曾内阁外交总长的提名。[21]而阁员拒绝副署总统命令的事情在民国北京政府也时有发生。但是，如果不是彻底推翻既有宪法秩序的话，就现实政治而言，政治强人挟军事实力，难免会修正纸面的宪法秩序，例如在组阁时，袁世凯在军政重要位置上会安排私人，这便是对内阁制的实际修正。
在笔者看来，《临时约法》没有采用当时一般内阁制国家的宪法有关解散国会的规定，这或许是制宪者最具政治智慧与远见之处。而尽管完全没有宪法或法律依据，民国北京政府却依然先后两次非法解散了国会，其解散国会的目的当然不是为了征询民意，而是为了瘫痪、取缔与其作对的立法机关。[22]民国初年国会的政党生态与上述法兰西第三共和国有颇多相近之处，就政党政治的状况而言，民初的国会与法国国会相较可能更加无序。事实上，民初的国会之中尚未形成真正意义上的政党，反倒滋生了有害于议会政治的派系。民国二年国会的主要政党—国民党与进步党（由共和、民主、统一三党联合组成），是多个派系精英分子的结合，他们大多并无政党的理想，只是利用政党的名目以达个人的政治目的，“人人欲显身手，只问目的，不择手段，原有的党派性格消失”。[23]所谓派系，主要是基于各种关系与利害而组成的政治小集团。“关系”在北洋政界是重要的政治资源，也是结盟、谈判的基础。[24]这些派系并没有稳定的政纲，且缺乏意识形态上的共识，基础十分薄弱；派系的内部非常不稳定，各派系之间的关系经常发生变动。虽然这些派系也组成了所谓的政党，但是政党纪律涣散，议员们往往兼跨多党，也常常因为金钱与官位的诱惑而脱党叛党。国民党尽管在第一届国会选举中取得多数，但由于其为扩张党势“不择手段吸收异党分子”，[25]议员中跨党或挂名党员者也不在少数，故在当时是“最庞杂的组织松散的一个党”，[26]我们可以设想即使宋教仁未遇刺、国民党成功组阁，政局也未见得稳定。民国北京政府的“派系政治”需要各派系的妥协以维持国会与整个政局的稳定，但派系合作的基础过于脆弱，因为各派系本身便不稳定，其达成的共识自然难免以破裂而告终，随之而来的便是政局的反复动荡。在这样的政局之下，即使大总统如德国魏玛总统一样指定议会中的相对少数党组阁，恐怕也不会有太大的问题。
根据《临时约法》，大总统的权力的确很有限，大总统也没有后来德国《魏玛宪法》甚至民国天坛宪草规定的紧急命令权，当行政与立法形成僵局时，总统也没有解散国会之权。总统若不能指挥内阁，将在很大程度上被架空为虚位之元首，这也是袁世凯不能容忍第一任内阁总理唐绍仪之处。[27]不仅如此，作为大总统连《临时约法》赋予的公布法律之权（第22条、第30条）也被国会剥夺却不作出任何解释，更遑论美式总统的法案否决权了（第23条）。1913年10月初，宪法性法律《大总统选举法》由国会组成的宪法会议议定后即予以颁布，而不经《临时约法》第22条、第30条规定的由总统公布法律这一程序，这一方面侵夺了总统公布法律的权限，另一方面在事实上同时剥夺了总统对于法案发表意见或行使否决权的机会。对此，袁世凯于同月18日咨文宪法会议要求对方作出解释，袁氏咨文还引用了《临时约法》乃是由参议院咨送大总统公布的先例说明法律（包括宪法性法律）公布权乃大总统的固有权力。咨文由此指责国会自己违法越权却要求政府单方面守法，这显失公平，对于民国宪政前途也决非福音。[28]对于袁世凯的咨文，宪法会议竟“置而未复”。[29]
《大总统选举法》不依法经总统袁世凯而径行公布，事后袁氏咨文要求宪法会议作出解释，国会居然置之不理，袁氏有理由相信国会对于宪法之公布也将如法炮制。于是袁氏咨文宪法会议要求派遣委员列席宪法会议及宪法起草委员会并陈述意见，其理由是“大总统既为代表政府总揽政务之国家元首，于关系国家治乱兴亡之大法”，应当“有一定之意思表示，使议法者得所折衷”。[30]10月22日，宪法起草委员会开会时，袁氏派遣的8位委员不请自来并要求对宪法起草陈述意见，对此，宪法起草委员会认为，“本委员会规则只有两院议员可以旁听，是议员非当选委员者在本委员会亦无发言之权，何况非议员乎”，拒绝袁氏派遣委员出席会议，并将袁氏咨文退回。[31]照理说，总统权力来源于宪法，总统应该忠于宪法，不应质疑自己的权力来源，但民国北京政府却有“先选总统后制宪”的非常情况，袁世凯、曹馄均如是。“先选后宪”会造成如下宪政难题：总统的选任及其权力来源是现行的《临时约法》及其他宪法性文件，而不是尚未公布的宪法，而新宪法并不等到现任总统届满才生效。面对宪法秩序的变动，在任总统是否可以表达意见？答案恐怕是肯定的。天坛宪草之所以被袁氏破坏、第一届国会之所以被解散，在制宪问题上国会议员对袁世凯的态度傲慢、丝毫不肯折衷妥协，恐怕也是原因之一。对于现实的政治势力毫不理会，企图运用投票与纸面的宪法来改变现实政治秩序、来解除当权者的武装，这未免过于天真了。最荒谬的是，议员们在高压下现实地选举袁世凯为大总统，在制宪问题上却那么超现实主义。“严格言之，民二国会议员无实际议会经验，此所以在议会中不知如何运用议论技巧，彼此意见不合，动辄冲突殴打。对于政府，一味强调责任内阁，不知进行协商；大言限制袁世凯的权力，岂知袁氏拥有武力后盾。这是中国民主政治失败的原因之一。”[32]
四、政体之争的延续与调和：半总统制的确立
《临时约法》之后，1913年天坛宪草规定国会对大总统有弹劾权（第41条），对国务院有不信任决议之权力（第43条）；天坛宪草也同时规定了大总统可基于“公共治安”与“非常灾患”的理由发布紧急命令权（第65条），还规定大总统经参议院多数同意可以解散众议院（第75条），由国会参院同意元首对众院的解散，法兰西第三共和国宪法与德意志帝国宪法均采此制。[33]袁氏帝制破产、第一届国会重新召集后，1917年继续审议中华民国宪法草案，关于解散国会条款有很大争议，历经国会二读会仍无结果。[34]1919年中华民国宪法草案的解散众议院条款（第63条）取消了参议院对总统解散命令的同意权，保留了大总统的紧急命令权（第53条），大总统的权力有所扩张。1923年《中华民国宪法》取消了天坛宪草以来各草案规定的大总统的紧急命令权，恢复了1919年宪法草案取消的参议院对解散众院命令的同意权，大总统权力有所缩减。其第89条规定：“大总统于国务员受不信任之决议时，非免国务员之职，即解散众议院，但解散众议院，须经参议院之同意。”[35]该条一方面恢复了天坛宪草以参议院制约总统行使解散权的规定，另一方面又将行使解散权的前提限制为“国务员受不信任之决议时”，这可以避免总统以其他事由任意解散国会。1923年宪法施行不久，即随曹锟倒台而废弃，并没有落实的机会。
1927年南京国民政府成立后，政体之争仍是制宪的重大问题。五五宪草因其“超级总统制”的设计而备受批评；由于中国共产党与“第三方力量”的制衡，1946年制定的《中华民国宪法》采用了“有限度之责任内阁制”（或“修正式内阁制”）。关于总统的紧急命令权，宪法虽有规定，但发布紧急命令的事由仅限于发生“天然灾害”、“疫病”或“国家财政经济上有重大变故”（第43条），并且要求发布命令后一个月内须经立法机关追认。与此相对，《魏玛宪法》第48条以恢复“公共安宁与秩序”为由笼统授权，而国会对于紧急命令权只是“得为”监督，而非必须监督。我们可以说，与《魏玛宪法》相较，1946年宪法规定的总统紧急命令权在范围和程序上都有更严格的限制，这在一定程度上避免了总统滥用此项权力。在行政院与立法院的关系上，行政院院长人选由总统提名、立法院表决通过，行政院对立法院负责，这就建立了内阁制的中央政府运作模式。但其与典型内阁制的不同点有三：其一，立法院对行政院没有倒阁权，行政院对立法院没有解散权；而代之以总统制下的复议制度，以解决行政、立法两权冲突所引发的政治僵局。这样设计的好处是避免了频频倒阁造成的“阁潮”或立法院解散、改选而引起的政局动荡。其二，没有要求行政院负连带责任（“内阁集体负责”），这就避免了由于个别阁员的错误导致内阁总辞，也有利于政局的稳定。其三，没有要求行政院院长、副院长以及部会首长（内阁成员）必须为国会议员；行政院副院长、部会首长由行政院院长提请总统任命，不须经过立法机关同意，这拓宽了总统（行政院长）用人的范围。以上“修正”在很大程度上同时赋予了总统相对于内阁制下国家元首更大的权力，这是内阁制与总统制折衷的产物。[36]就总统与行政院的关系而言，总统并非虚位，但其权力受到很大的制约，总统公布法律、发布命令之权受到内阁副署权的制约。总统只能通过行政院院长的提名权以及裁定是否复议的权力间接影响政务。这样一种折衷的设计，一方面保留了行政对立法负责这一内阁制的精髓，以避免总统完全控制行政以行独裁之实；另一方面照顾了稳定政局、避免国会频频解散或倒阁的现实需要，还要兼顾政治强人（蒋介石）对于名（总统大位）与实（权）的要求。[37]
五、结语
从1912年《临时约法》到1946年宪法，在政体问题上，民国宪法史似乎绕了一个圈。排除基于孙中山五权宪法思想的五院制与国民大会等制度特色，1946年宪法与1912年《临时约法》都有颇多近似之处。比如，总统提名行政首长、经立法机关同意任命之；又如，放弃倒阁与解散国会的规定，代之以总统对于立法机关法案的否决权，甚至包括细节的内阁责任不采集体连带责任，内阁成员不必为议员等。与《临时约法》相较，1946年宪法下的总统权力更大一些，因为他有独立的民意基础（总统由国民大会选举产生，而非由立法机关选举产生），但行政院院长领导的行政部门并非总统的幕僚，其权力来源于立法机关并对其负责。
在民初制宪者眼中，内阁制与总统制可能是“势不两立”的，20世纪初以来各国的宪法实践与理论发展已充分证明了半总统制的可行，民国制宪者在事实上也“不知不觉”地选择了半总统制的道路。今人如仍坚持内阁制与总统制的二分法以求政体的纯粹性，不免有刻舟求剑之讥，在历史与比较法上均站不住脚。国家元首和政府首脑均保有一定权力，并各有其权力来源或者说民意基础，这样一种半总统制半内阁制的政体设计与中国政治文化上长期延续的“君一相制衡”传统似乎也有暗合之处。[38]它并非张君劢或者其他制宪者的神来之笔，也并非如批评者所言是拼凑出来的“龙的宪法”，这是基于现实政治的妥协与创造。
注释:
[1]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第264页。
[2]张茂霖：《错误移植的责任内阁制—中华民国〈临时约法〉制定过程重探》，《法制史研究》2006年第9期。
[3]同前注[1]，王世杰、钱端升书，第264页。
[4]《魏玛宪法》条文参见[德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，附录。
[5]同上注，前言第8页。
[6]参见钱端升：《德国的政府》，北京大学出版社2009年版，第99～100页、第116页。
[7]同上注，第100页。
[8]同上注，第103～107页。
[9]参见邹文海：《各国政府及政治》，台北正中书局1961年版，第447～448页。
[10]所谓“分裂多数”，即民意分裂成两部分，反映在选票上是在总统选举中赢得多数的与在国会选举中赢得多数的不是一个政党。
[11]当然总统也可以选择解散国会、重新改选，但如果改选后总统所属政党仍是国会的少数党，总统就只能接受这种政治现实。由于解散国会存在政治风险，不利的改选结果会影响总统的威信，所以总统必须慎用解散权。
[12]参见徐正戎：《法国总统权限之研究》，台北元照出版公司2002年版，第296～300页。
[13]所谓法兰西第三共和国宪法并非一部法典，而是由三个宪法性法律作为基础组成，包括《参议院组织法》、《公权力组织法》、《公权力关系法》。
[14]《临时约法》与法国第三共和宪法比较可参见前注[2]，张茂霖文。
[15]白芝浩（Watler Bagehot）谓英王有如下权力：鼓励内阁、戒饬内阁，而内阁遇事必须和他商议（转引自前注[6]，钱端升书，第110页）。
[16]1912年8月的国会组织法将其修正，改为参众两院制。
[17]同前注[2]，张茂霖文。
[18]同前注[6]，钱端升书，第118～119页。
[19]参见邹文海：《比较宪法》，台北三民书局1999年版，第162页。
[20]钱端升：《法国的政府》，北京大学出版社2009年版，第72页。
[21]参见薛恒：《民国议会制度研究（1911-1924）》，中国社会科学出版社2008年版，第184～187页。
[22]例如，所谓府院之争与国会的第二次解散，在宪法上的逻辑就十分奇怪。总统黎元洪与国会共同对抗总理段祺瑞，在正常的宪法秩序下，同时得不到国会与总统信任的内阁自然会倒台，想不到总统与总理冲突的最后结果居然是国会被非法解散。1917年段祺瑞内阁因对德宣战问题与国会及总统发生严重冲突，段祺瑞和各省督军团要求总统黎元洪解散国会，总统在国会支持下将总理段祺瑞解职。段祺瑞被解职后在天津组织督军团与北京政府对峙，而黎元洪为拉军阀张勋对抗段祺瑞，又受张勋所迫非法解散国会。当时大部分国务员为避违法之嫌不肯副署解散国会的命令，黎元洪只能令步军统领江朝宗代理总理，以副署解散国会之命令。
[23]张朋园：《中国民主政治的困境1909～1949：晚清以来历届国会选举述论》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第90～91页。
[24]See Andrew J. Nathan, Peking Politics 1918-1923：Factionalism and the Failure of Constitutionalism, Berkely, Los Angeles, London:University of California Press, 1976, pp.50-57
[25]熊秋良：《移植与嬗变：民国北京政府时期国会选举制度研究》，江苏人民出版社2011年版，第243页。
[26]谷丽娟、袁香甫：《中华民国国会史》，中华书局2012年版，第501～502页。
[27]“唐任总理以后对于袁的行动，处处不肯放松，袁第一次向参议院发布的宣言书稿，即经唐绍仪改纂后发表。有时总统府发下的公事，唐以为不可行的，即行驳回，甚至在总统府与袁面争不屈；总统府的侍从武官看见唐到，每每私相议论，说‘今日总理又来欺侮我们总统了！’但是袁起初也能容忍。到了直督问题发生，哀认为是自己的生死问题，就绝对不肯容忍了。”李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第331页。
[28]参见吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，1924年自刊，第46～48页。
[29]同前注[1]，王世杰、钱端升书，第365～366页。
[30]同前注[28]，吴宗慈书，第49页。
[31]同上注。
[32]同前注[23]，张朋园书，第103页。
[33]法国的例子如前文所述；在德意志帝国时期，帝国政府也可以征得各邦代表组成之联邦院的同意来解散普选产生的帝国议会。同前注[6]，钱端升书，第8～9页。
[34]参见吴经熊、黄公觉：《中国制宪史》，商务印书馆1937年版，第65页。
[35]参见夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第527页。
[36]对内阁制的“修正”，参见张君劢：《中华民国民主宪法十讲》，商务印书馆1947年版，第70～71页。
[37]参见聂鑫：《1946年“中华民国宪法”浅议》，《法学杂志》2008年第3期。
[38]在儒家理想中，有以相权来制约君权的传统。君主传子、宰相传贤；宰相主持日常政务，君主高拱无为却是最终的圣裁者；君主的正当性基于血缘，宰相的正当性基于德才与众望。相关论述可参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版。