优化行政诉讼庭审程序的实践与探索
作者：吴亦贝
来源：《法制与社会》2013年第06期
摘 要 行政诉讼因其特殊性和专业性，其庭审程序复杂冗长，为优化行政诉讼庭审程序、提供庭审效率，本文立足行政审判实践，提出优化行政诉讼庭审程序的原则和具体措施。 关键词 行政诉讼 庭审程序 优化
作者简介：吴亦贝，浙江省乐清市人民法院行政庭，助理审判员。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-130-02
《行政诉讼法》实施20多年以来，随着经济的发展，公民的行政权益保护意识日渐强化，行政案件逐渐增多。而庭审活动是人民法院审理案件的核心环节，是司法公正的集中体现，庭审活动的开展对于案件的审理至关重要。
一、优化行政诉讼庭审程序的意义
行政案件的庭审过程往往涉及大量的举证质证，显得拖沓繁琐。相对于民事案件，行政案件庭审所需时间更长，涉及证据更多。和为作出具体行政行为而主动收集、调查证据的被告方行政机关相比，原告和第三人诉讼能力相对较弱、对证据的熟悉度也远远不足，在专业化、长时间、多证据的庭审过程中更容易产生疲惫、混乱、重复，影响到庭审的效果。因此行政审判人员把握庭审进程，优化庭审程序有着切实的意义。
在充分保护当事人的诉讼权利，同时实现行政诉讼庭审程序优化，我们应力求庭审程序简洁明快、重点突出，保障当事人的诉讼权益，更有效提高司法效率。在程序合法的前提下优化行政庭审程序，更应当注重于解决实际问题，审理好每一个案件，做到应繁则繁、当简则简。
二、优化行政诉讼庭审程序的原则
庭审程序作为严肃的法律程序，其变革应当遵循一定的规则，因此优化行政诉讼庭审程序应把握以下几个原则：
（一）程序合法原则
对行政诉讼庭审程序的任何改革或优化，都必须遵守《行政诉讼法》、《庭审规程》以及相关法律的规定。程序合法是司法公正的外部保障，是形式公正的体现。在行政诉讼庭审程序的优化过程中，如果舍弃了程序合法的原则，盲目追求效率，而致使程序违法，其结果不是司
法的进步，而只能是枉法裁判。因此，在庭审程序优化的过程中，应遵守诉讼法的程序规定，保障程序合法。
（二）保护当事人诉讼权利原则
虽然行政诉讼法明确规定行政机关和行政相对人在行政诉讼中是平等主体，而法院处于居中裁判的地位。但由于行政诉讼案件的特殊性，行政机关在行政诉讼中往往占据举证、质证等各方面的诉讼优势，而行政相对人在诉讼中往往相对弱势，更有行政相对人在诉讼中觉得法院和被告行政机关是在同一战线，对司法公正产生质疑。当前司法体制的改革目标之一就是扩大当事人的诉讼权利，在行政诉讼当事人这样的心理背景下，对于当事人诉讼权利的保护更是尤其重要。
当事人在诉讼过程中所享有的相关诉讼权利，其权利的表现大部分体现在庭审过程中。因此庭审程序中应当注重对当事人诉讼权利的保护，庭审程序的优化不能以剥夺当事人诉讼权利为代价，庭审程序优化仍然要保障当事人的庭审表达、辩论等相关诉讼权利。
（三）效率原则
效率是现代社会发展下新的评价法律价值的标准，科学的诉讼程序有助于提高效率。之所以进行庭审程序的优化，其目的也正是提高司法效率、节约司法成本、合理配置司法资源，以更短的庭审时间取得同样甚至更佳的审判效果。因此审判人员在庭审过程中应坚持原则、把握重点、适当变通，进行全面优化。
三、优化行政诉讼庭审程序的具体做法
审判人员在审判过程中应保障庭审程序的完整性，以体现程序公正。也正由于这一原因，审判人员在主持庭审过程时往往面面俱到，追求大而全，无法实现庭审程序的优化。但是在不影响庭审程序完整性的前提下，经行政审理实践，优化行政庭审程序可以采取以下做法 ：
（一）做好庭前准备工作，做好证据的送达，使庭审活动更加快捷有效
庭前准备工作并不是增加审理环节，而是为了更好地简化程序。在立案阶段，立案庭均已经依法送达了诉状和原告方提供的证据材料以及相关诉讼权利义务告知书。行政审判庭接收案件或者收到相关证据材料后，应当及时向对方当事人送达被告以及第三人提供的证据。
虽然《行政诉讼法》、《庭审规程》对于证据的送达均没有强制性的规定，但这一做法更有利于当事人进行充分的质证准备，保护当事人的权益、提高庭审效率。行政诉讼法明确规定了被告的举证期限，而被告正是行政诉讼中举证的关键当事人，在被告举证后进行证据的送达，可以保障当事人在庭审前收取了本案大部分的证据。尤其对于举证质证能力相对较弱势的原告方、第三人而言，更增加对证据的熟悉度、降低质证难度，提高质证效率，也能有针对性地寻找反证，保护诉讼权益。
证据的送达与证据交换不同的是：证据送达适用于所有案件，进行的仅仅是证据交换的证据送达部分，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，原告、第三人在开庭审理前仍可以提供证据，不作为原告和第三人举证期限的终止；而证据交换适用于案情比较复杂、证据较多的案件，且要求在当事人自愿的前提下进行，进行的不仅仅是证据的送达，更侧重的是进行证据的质证，对于没有异议的证据进行确认，并形成书面质证笔录，且原告和第三人应当在证据交换日前举证。庭前证据交换程序要求当事人在限期内完成举证显然优先考虑的是效率，牺牲的是公平，举证时间一般都较短，实践中确实造成了各类当事人诉讼地位的不平等，行使诉讼权利的机会的不公平。
与证据交换相类似的，也有学者提出设置预备庭审来固定诉讼请求、确定争议焦点和进行质证，而正式庭审时可以直接予以确认，来缩短正式庭审的时间。这种模式是将预备庭审和正式庭审割裂开来，仅仅依照正式庭审来判断司法效率，显然不够全面。该方式某种程度上相当于进行两次庭审，并不能真正达到提高效率、降低成本、减少当事人诉累的目的。
（二）诉状、答辩状、第三人书面陈述意见可以视送达情况不进行宣读
审判人员在进入法庭调查阶段后，询问诉状、答辩状、陈述意见书的送达情况，得到当事人确认后，其内容可以不进行宣读。同理，诉讼权利义务告知书、被告具体行政行为的内容宣读也可以以此方式进行。如未送达或者内容发生变更的，均仍按照原程序进行宣读或者说明变更的内容。
（三）在进入举证质证阶段前，审判人员说明质证的要求：即对证据有异议的提出异议，对证据没有异议的直接予以确认
质证是诉讼当事人就已出示的有关证据材料进行对质、辨认、说明、辩驳等活动的总称，是当事人的一项重要诉讼权利。《行政诉讼证据规定》第39条规定，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。当事人举证、质证和合议庭认证是庭审活动的重心，审判人员主持质证活动，应引导各方当事人围绕争议焦点，相互举证、质证，开展辩论，直接对抗。该说明可以引导当事人进行有效的质证，重点针对存在异议的证据进行质证，增强质证效果，达成对证据审查的逾期目的。
庭审实践中，和被告行政机关相比，原告、第三人方当事人往往在质证过程中，更多的是把重点放在原告、第三人方之间的纠纷或者原告本身的权益损害上，而没有针对被告具体行政行为的证据，偏离了行政审判对于行政机构具体行政行为合法性审查的中心。审判人员在质证前对于当事人质证的方向进行引导，即针对证据提出异议来指出具体行政行为的违法性或者缺失，更能达成行政审判的审理目的。
《行政诉讼证据规定》第35条第1款规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。因此有质疑提出：经过该质证说明后，当事人没有提及的证据，能不能作为定案依据，是否属于未经庭审质证的证据。不仅从节约诉讼资源和优
化诉讼程序角度考虑，从法理上也可以认定，如果当事人事先已经收取了对方当事人的证据，经过审判人员对于质证要求进行说明后，当事人在庭审过程中对对方提供的某些证据也没有提出异议，按照质证要求的说明即当事人对该证据进行了确认，该证据就没有再进行质证的必要，可以作为定案的依据。
（四）举证质证阶段，已经提前送达的证据不需要再行举证，直接组织对方当事人进行质证
由于行政管理领域广泛，特别某些领域专业性极强，而行政相对人的文化素质、法律知识及接触范围相对局限，对某些规范性文件的了解也不够充分，尤其在没有专业人员或律师代理的情况下，仅靠原告、第三人个人能力对被告所举证据和依据有针对性的质证存在一定难度，或容易产生遗漏。实践中，原告经常仅针对事实证据进行质证，忽略了对程序证据和法律依据提出异议。现因证据均已经提前送达给当事人，给予当事人充分的审阅时间，对方当事人对于证据已经具备相当的了解，不需要重复举证；同时对方当事人也对质证意见的发表有了相当的准备，可以直接进行质证。
在庭审时举证方可以不再举证，但是仍应当提供证据的原件、原物供核对，在无法提供原件、原物的情况下并有正当理由的情况下，应当提供与原件、原物一致的其他证据。质证方在质证时也可以要求对原件、原物进行核对。
（五）在质证阶段，让当事人充分发表意见，质证和辩论一并进行，不再组织辩论阶段 有些律师或者当事人往往基于对于民事庭审程序的认识，错误地认为行政庭审同样应设置法庭辩论阶段，认为审判人员不组织法庭辩论阶段是对于当事人诉讼权利的变相剥夺，这种认识是错误的。
根据《庭审规程》第35、57、60、63点的规定，明确行政诉讼在举证质证阶段进行辩论，取消了法庭辩论作为独立的庭审阶段。这一设置基于以下理由：法庭辩论与质证并没有明显的区别，两者往往交错在一起；质证过程中当事人可以针对证据充分阐述其理由，并进行辩论；法庭辩论往往是质证意见的概括和总和，防止辩论时对质证意见的一再重复。
（六）询问有无新的补充意见，充分听取当事人的意见，保障当事人诉讼权利
在法庭调查阶段的最后，应当询问当事人对于案件有无补充意见。如果当事人认为在庭审过程中仍有未涉及的内容需要补充的，可以进行补充。这种做法是取消法庭辩论后的良好而简洁的弥补，当事人可以在质证时未能发表的意见在此时发表，保障当事人充分发表自身见解的诉讼权利。
四、结语
现代法治的理念是平等、自由、公正、效率，法治的自我完善和发展是其内在要求。行政诉讼作为法治的重要组成部分，其发展不能故步自封、停滞不前，要不断探索、敢于创新。 任何程序都是为实体而服务的，行政庭审程序的存在追根究底是为了更好地审理行政案件、解决实质争议。审判人员在优化后的庭审程序下更好地审理行政案件，是笔者的写作目的。上述优化措施只是初步探索成果，行政诉讼庭审程序的优化仍需要大家更多的实践和努力，为行政诉讼法的长足发展贡献力量。
注释：
本文不列举庭审全过程，仅提出优化措施。
优化行政诉讼庭审程序的实践与探索
作者：吴亦贝
来源：《法制与社会》2013年第06期
摘 要 行政诉讼因其特殊性和专业性，其庭审程序复杂冗长，为优化行政诉讼庭审程序、提供庭审效率，本文立足行政审判实践，提出优化行政诉讼庭审程序的原则和具体措施。 关键词 行政诉讼 庭审程序 优化
作者简介：吴亦贝，浙江省乐清市人民法院行政庭，助理审判员。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-130-02
《行政诉讼法》实施20多年以来，随着经济的发展，公民的行政权益保护意识日渐强化，行政案件逐渐增多。而庭审活动是人民法院审理案件的核心环节，是司法公正的集中体现，庭审活动的开展对于案件的审理至关重要。
一、优化行政诉讼庭审程序的意义
行政案件的庭审过程往往涉及大量的举证质证，显得拖沓繁琐。相对于民事案件，行政案件庭审所需时间更长，涉及证据更多。和为作出具体行政行为而主动收集、调查证据的被告方行政机关相比，原告和第三人诉讼能力相对较弱、对证据的熟悉度也远远不足，在专业化、长时间、多证据的庭审过程中更容易产生疲惫、混乱、重复，影响到庭审的效果。因此行政审判人员把握庭审进程，优化庭审程序有着切实的意义。
在充分保护当事人的诉讼权利，同时实现行政诉讼庭审程序优化，我们应力求庭审程序简洁明快、重点突出，保障当事人的诉讼权益，更有效提高司法效率。在程序合法的前提下优化行政庭审程序，更应当注重于解决实际问题，审理好每一个案件，做到应繁则繁、当简则简。
二、优化行政诉讼庭审程序的原则
庭审程序作为严肃的法律程序，其变革应当遵循一定的规则，因此优化行政诉讼庭审程序应把握以下几个原则：
（一）程序合法原则
对行政诉讼庭审程序的任何改革或优化，都必须遵守《行政诉讼法》、《庭审规程》以及相关法律的规定。程序合法是司法公正的外部保障，是形式公正的体现。在行政诉讼庭审程序的优化过程中，如果舍弃了程序合法的原则，盲目追求效率，而致使程序违法，其结果不是司
法的进步，而只能是枉法裁判。因此，在庭审程序优化的过程中，应遵守诉讼法的程序规定，保障程序合法。
（二）保护当事人诉讼权利原则
虽然行政诉讼法明确规定行政机关和行政相对人在行政诉讼中是平等主体，而法院处于居中裁判的地位。但由于行政诉讼案件的特殊性，行政机关在行政诉讼中往往占据举证、质证等各方面的诉讼优势，而行政相对人在诉讼中往往相对弱势，更有行政相对人在诉讼中觉得法院和被告行政机关是在同一战线，对司法公正产生质疑。当前司法体制的改革目标之一就是扩大当事人的诉讼权利，在行政诉讼当事人这样的心理背景下，对于当事人诉讼权利的保护更是尤其重要。
当事人在诉讼过程中所享有的相关诉讼权利，其权利的表现大部分体现在庭审过程中。因此庭审程序中应当注重对当事人诉讼权利的保护，庭审程序的优化不能以剥夺当事人诉讼权利为代价，庭审程序优化仍然要保障当事人的庭审表达、辩论等相关诉讼权利。
（三）效率原则
效率是现代社会发展下新的评价法律价值的标准，科学的诉讼程序有助于提高效率。之所以进行庭审程序的优化，其目的也正是提高司法效率、节约司法成本、合理配置司法资源，以更短的庭审时间取得同样甚至更佳的审判效果。因此审判人员在庭审过程中应坚持原则、把握重点、适当变通，进行全面优化。
三、优化行政诉讼庭审程序的具体做法
审判人员在审判过程中应保障庭审程序的完整性，以体现程序公正。也正由于这一原因，审判人员在主持庭审过程时往往面面俱到，追求大而全，无法实现庭审程序的优化。但是在不影响庭审程序完整性的前提下，经行政审理实践，优化行政庭审程序可以采取以下做法 ：
（一）做好庭前准备工作，做好证据的送达，使庭审活动更加快捷有效
庭前准备工作并不是增加审理环节，而是为了更好地简化程序。在立案阶段，立案庭均已经依法送达了诉状和原告方提供的证据材料以及相关诉讼权利义务告知书。行政审判庭接收案件或者收到相关证据材料后，应当及时向对方当事人送达被告以及第三人提供的证据。
虽然《行政诉讼法》、《庭审规程》对于证据的送达均没有强制性的规定，但这一做法更有利于当事人进行充分的质证准备，保护当事人的权益、提高庭审效率。行政诉讼法明确规定了被告的举证期限，而被告正是行政诉讼中举证的关键当事人，在被告举证后进行证据的送达，可以保障当事人在庭审前收取了本案大部分的证据。尤其对于举证质证能力相对较弱势的原告方、第三人而言，更增加对证据的熟悉度、降低质证难度，提高质证效率，也能有针对性地寻找反证，保护诉讼权益。
证据的送达与证据交换不同的是：证据送达适用于所有案件，进行的仅仅是证据交换的证据送达部分，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，原告、第三人在开庭审理前仍可以提供证据，不作为原告和第三人举证期限的终止；而证据交换适用于案情比较复杂、证据较多的案件，且要求在当事人自愿的前提下进行，进行的不仅仅是证据的送达，更侧重的是进行证据的质证，对于没有异议的证据进行确认，并形成书面质证笔录，且原告和第三人应当在证据交换日前举证。庭前证据交换程序要求当事人在限期内完成举证显然优先考虑的是效率，牺牲的是公平，举证时间一般都较短，实践中确实造成了各类当事人诉讼地位的不平等，行使诉讼权利的机会的不公平。
与证据交换相类似的，也有学者提出设置预备庭审来固定诉讼请求、确定争议焦点和进行质证，而正式庭审时可以直接予以确认，来缩短正式庭审的时间。这种模式是将预备庭审和正式庭审割裂开来，仅仅依照正式庭审来判断司法效率，显然不够全面。该方式某种程度上相当于进行两次庭审，并不能真正达到提高效率、降低成本、减少当事人诉累的目的。
（二）诉状、答辩状、第三人书面陈述意见可以视送达情况不进行宣读
审判人员在进入法庭调查阶段后，询问诉状、答辩状、陈述意见书的送达情况，得到当事人确认后，其内容可以不进行宣读。同理，诉讼权利义务告知书、被告具体行政行为的内容宣读也可以以此方式进行。如未送达或者内容发生变更的，均仍按照原程序进行宣读或者说明变更的内容。
（三）在进入举证质证阶段前，审判人员说明质证的要求：即对证据有异议的提出异议，对证据没有异议的直接予以确认
质证是诉讼当事人就已出示的有关证据材料进行对质、辨认、说明、辩驳等活动的总称，是当事人的一项重要诉讼权利。《行政诉讼证据规定》第39条规定，当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。当事人举证、质证和合议庭认证是庭审活动的重心，审判人员主持质证活动，应引导各方当事人围绕争议焦点，相互举证、质证，开展辩论，直接对抗。该说明可以引导当事人进行有效的质证，重点针对存在异议的证据进行质证，增强质证效果，达成对证据审查的逾期目的。
庭审实践中，和被告行政机关相比，原告、第三人方当事人往往在质证过程中，更多的是把重点放在原告、第三人方之间的纠纷或者原告本身的权益损害上，而没有针对被告具体行政行为的证据，偏离了行政审判对于行政机构具体行政行为合法性审查的中心。审判人员在质证前对于当事人质证的方向进行引导，即针对证据提出异议来指出具体行政行为的违法性或者缺失，更能达成行政审判的审理目的。
《行政诉讼证据规定》第35条第1款规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。因此有质疑提出：经过该质证说明后，当事人没有提及的证据，能不能作为定案依据，是否属于未经庭审质证的证据。不仅从节约诉讼资源和优
化诉讼程序角度考虑，从法理上也可以认定，如果当事人事先已经收取了对方当事人的证据，经过审判人员对于质证要求进行说明后，当事人在庭审过程中对对方提供的某些证据也没有提出异议，按照质证要求的说明即当事人对该证据进行了确认，该证据就没有再进行质证的必要，可以作为定案的依据。
（四）举证质证阶段，已经提前送达的证据不需要再行举证，直接组织对方当事人进行质证
由于行政管理领域广泛，特别某些领域专业性极强，而行政相对人的文化素质、法律知识及接触范围相对局限，对某些规范性文件的了解也不够充分，尤其在没有专业人员或律师代理的情况下，仅靠原告、第三人个人能力对被告所举证据和依据有针对性的质证存在一定难度，或容易产生遗漏。实践中，原告经常仅针对事实证据进行质证，忽略了对程序证据和法律依据提出异议。现因证据均已经提前送达给当事人，给予当事人充分的审阅时间，对方当事人对于证据已经具备相当的了解，不需要重复举证；同时对方当事人也对质证意见的发表有了相当的准备，可以直接进行质证。
在庭审时举证方可以不再举证，但是仍应当提供证据的原件、原物供核对，在无法提供原件、原物的情况下并有正当理由的情况下，应当提供与原件、原物一致的其他证据。质证方在质证时也可以要求对原件、原物进行核对。
（五）在质证阶段，让当事人充分发表意见，质证和辩论一并进行，不再组织辩论阶段 有些律师或者当事人往往基于对于民事庭审程序的认识，错误地认为行政庭审同样应设置法庭辩论阶段，认为审判人员不组织法庭辩论阶段是对于当事人诉讼权利的变相剥夺，这种认识是错误的。
根据《庭审规程》第35、57、60、63点的规定，明确行政诉讼在举证质证阶段进行辩论，取消了法庭辩论作为独立的庭审阶段。这一设置基于以下理由：法庭辩论与质证并没有明显的区别，两者往往交错在一起；质证过程中当事人可以针对证据充分阐述其理由，并进行辩论；法庭辩论往往是质证意见的概括和总和，防止辩论时对质证意见的一再重复。
（六）询问有无新的补充意见，充分听取当事人的意见，保障当事人诉讼权利
在法庭调查阶段的最后，应当询问当事人对于案件有无补充意见。如果当事人认为在庭审过程中仍有未涉及的内容需要补充的，可以进行补充。这种做法是取消法庭辩论后的良好而简洁的弥补，当事人可以在质证时未能发表的意见在此时发表，保障当事人充分发表自身见解的诉讼权利。
四、结语
现代法治的理念是平等、自由、公正、效率，法治的自我完善和发展是其内在要求。行政诉讼作为法治的重要组成部分，其发展不能故步自封、停滞不前，要不断探索、敢于创新。 任何程序都是为实体而服务的，行政庭审程序的存在追根究底是为了更好地审理行政案件、解决实质争议。审判人员在优化后的庭审程序下更好地审理行政案件，是笔者的写作目的。上述优化措施只是初步探索成果，行政诉讼庭审程序的优化仍需要大家更多的实践和努力，为行政诉讼法的长足发展贡献力量。
注释：
本文不列举庭审全过程，仅提出优化措施。