一、中小学生课业负担过重的现状
中小学生课业负担过重的问题，由来已久。已成为政府、社会、学校、家长、学生等教育内外部因素对学校教学和学生学习干扰的综合反映，党和政府采取了一定的措施，但仍抑制不住。中小学生课业负担依然过重有的地方和学校甚至出现了“越减越重”的反常 现象。概括起来，主要有以下几种表现形式：
1、教学要求过高，学习时间过长。近几年来，国家教委多次从课程、教材、大纲等方面进行调整，以减轻中小学生过重的课业负担。1994年9月为适应新的“双休”工时制，以一次调整了中小学生的课程教学计划，减少了每周课时量，减少了一部分教材内容，其原则之一就是“要有利于减轻学生过重的课业负担”。然而一些学校为了提高中考、高考的升学率，采取了系列强化措施。有的学校在教学内容上追求偏、难、多、超纲脱纲授课和延长日授课时间；有的学校延长毕业班的复习时间，利用三自习搞突击，提前结束课程进行复习；有的中小学到现在还“双休日”排课，让学生到校上课、补习；有的学校在寒假对毕业班进行补习，更有甚者小学二年级以上也寒假上课。上述情况严重超出了“小学生每天学习时间不超过6小时，中学生不超过8小时”的规定。
2、作业量过大。中小学生的课外作业量，国家教委明确规定：“小学一年级不留家庭作业；二、三年级每日作业量不超过30分钟；四年级不超过45分钟；五、六年级不超过1小时；初中各年级不超过1小时半。”但实际上，许多学校或教师并没执行这一规定，其布置的作业量远远超过这一界限，甚至数倍。经调查，小学作业形式有：正式作业、课堂作业、家庭作业、同步练习、《华北改革同步练习册》、单元作业、语文还要增加日记、周记、作文等。有的小学毕业班语文教师每周要学生写2篇作文。由于作业量大，学生大都不能按时睡觉，晚12点上床已不见怪。有些作业学生已做多次，并且掌握了，但教师要求非做不可，因而有父母代做的现象。初中13门课程，初二开始偏重，初三过重，双休日的时间也几乎全被作业挤占了。一些学校的实验班作业量比普通班更多。作业量大，学生拼命完成它；有的作业学生实在完不成，就受到教师的体罚，甚至加倍罚做。作业量大是学生的一个沉重负担。
3、考试次数过多。经调查，目前中小学考试形式有：单元测验；章节检测；年级统考、抽考；期中考试；期末考试；毕业班还有预选考试。有的中小学教师为适应中考和高考，从全国各地订购模拟试题，以强化训练。小学毕业班从外地或书店买来成本的全国初中招生试题，成套翻印，实行两天一考（即前一天考，第二天讲评）。中学考试次数则更多，千题百练，真正形成了题海战。有的教师给学生定成绩目标，考试不达标者实行经济制裁：罚款。
4、复习资料泛滥，练习册成灾。目前中小学生的书包越来越重，与此有直接的关系。小学一年级各种教材11本，就有语数练习册二套4本，加上各种作业本、文具盒就将近3公斤。其他年级随着科目的增加，学生书包的重量也与日俱增。这些书包有书店搭配的，也有学校规定买的，还有教师、家长购买的。有的家长为了关心孩子，给学生都配备了教师专用的教学参考书。复习资料太多，学生学习做不过来，不光造成经济浪费，而且对正常教学冲击很大。
以上现状表明，中小学生课业负担过重已超出了中小学生 的的承受能力，产生的危害是十分严重的。造成学生普遍睡眠不足，体育锻炼不够 ，学生体质下降，视力减退；心理压力沉重，容易产生焦虑、忧郁、恐惧等症，使学生由怕学、厌学进而上升到逃学、辍学，给普及九年义务教育的实施带来困难；妨碍了学生的个性发展，沉重的学习负担和压力，影响了学生兴趣、特长的形成；扼杀了学生的创造能力和生活自理能力的发展；导致学校、教师、学生本人和家长重智育、轻德育、忽视音、体、美等学科；违背了国家的教育方针、违反教育规律、扭曲基础教育的性质和任务，最终培养出“高分低能”的不合格人才。
二、中小学生课业负担过重的原因
中小学生课业负担过重的原因是多方面的，是教育内部和外部多方面问题的综合反映。
1、社会、历史原因。中国自古就有读书做官的意识。历代的科举制度教育成为选拔人才的主要手段，虽然教育走向“应试教育”培养人才的功能萎缩淡化。新中国成立后，虽然教育有了很大的发展，起了本质的变化，但历史上读书做官论的影响仍然存在，同时又产生 了“读书谋职业”的社会现象，使教育的功能严重扭曲。改革开放以来，基础教育得到了发展，进高校学习成为家长和学生普遍追求的奋斗目标，也成为衡量一所学校办学质量和水平的主要依据。但由于国情所限，每年升入高校的人数全国平均仅是同龄人的
8%左右，远远不能满足广大群众希望子女接受高等教育的需求，学校和家长为了提高学生的考试竞争力，最终上大学，就不惜采取一切手段，这是导致中小学生课业负担过重的主要原因。同时，当前在校中学生的家长基本是“文革”的受害者，由于历史的原因，大多数失去了接受高等教育的机会，他们总是千方百计地想在子女身上得到历史性补偿。当今的小学生是独生子女，大多数家长都视为掌上明珠，把全部希望寄予其身上，把全部心血都投入到他们身上，孩子的学习、升学、择业，无一不牵连着全家的命运。在这种情况下，家长对学生负担过重不是反对，而是支持、赞成。不光如此，有些家长又额外布置作业、买参考书、请家庭教师，无形中又加重了学生负担。
2、招生制度上的原因。目前，我国各类学校招生基本上采取一种形式即通过统一考试按分数录取。被称为人才第一次分流的中考，按考试总分录取初中中专，重点中学 普通中学等不同等级的学校；在人才第二次分流的高考中，又按高考总成绩划定各等分数控制线，重普通部省属大专、地大专、中专及国家计划内自费生和委托自费生等不同层次。中考、高考总分选拔学生，确定考取院校的制度，对中小学教学起着最直接、最有效的导向作用。因为考取了中专或高校最终将决定考生的就业乃至前途命运等大事，这就势必引导学生万马奔腾挤上升学“独木桥”。据笔者对一个县的调查：初中毕业后又想方设法重到初三读书者不止百人，其原因是考不上初中中专誓不罢休。高中也是如此。更有甚者，初三、高三补习七、八年，还有高中毕业后又到初中读书者。不仅如此，人才的分流又决定了学生今后的职业、收入、乃至婚姻、家庭等一系列关乎命运性的大事。即便没有升学的学生也可通过招干考试、招工考试、技校招生考试被社会各行各业按分数录取，获得职业。为此，考试成绩不仅是升学的标尺，也是择业的标尺，这是引发学生课业负担过重的根本原因。
3、教育行政部门的原因。近几年，国家教委对中小学教材和大纲几经调整，既减少了课时，又减少了教学内容，但对教学起导向作用的中考和高考试题却偏离现行教材和数学大纲。为了弥补教材与统考试题不统一的状况，不致于在考试中败北，不少学校教学中加大教材内容，布置教材外作业，试题模仿统考题，不惜严重超出教材和教学大纲。在地方上，有些教育行政部门在检查一个学校的工作时，把升学人数或比例看成区域间、县与县间竞争的硬指标，甚至与学校签订年度合同，以完成情况定奖惩。这一方面造成了上报数目的虚假和对学校教学工作不公正 、不客观的评价。另一方面，严重地诱发了中小学校教学思想不端正，随之而来的只能是学校片面追求升学率，竞争考试分数和升学人数。中考和高考使学校陷入以升学为目标，以提高学生考分为轴心的困境。而且随着学校升学率的上升，学校在社会中的信誉和地位也相应提高，引来大批的高价择校生，生源明显改善，办学经费有了着落，教师队伍也随之稳定。在以上情况下，学生负担怎么能够减轻呢？
4、课堂教学效率不高是中小学生课业负担过重的又一原因。教学效果和课业负担是一对孪生兄弟。课堂效率高，学生听懂了，课业负担则相对减轻；课堂效率低，教学任务没完成，学生没听懂，课业负担必然加重。由于片面追求升学率的压力和应试教育的流弊，加之教育思想陈旧，教学方法单一，教学手段落后，可以说目前中小学课堂教学普遍地陷入教师苦，学生累，负担重，效率低的困境，形成了高分数、低效率的强烈反差。
三、解决中小学生课业过重负担的对策
中小学生课业负担过重既是教育问题，也是社会问题，单一的措施难以解决，需要全社会花大气力进行综合治理，才能根除。
1、改革陈旧观念，端正教育思想。一是要充分认识教育是为未来社会培养人才的伟大事业，要振兴中华必须先振兴教育，充分认识科教兴国的战略地位和重大意义。二是要真正从思想到行动上重视教育，要以提高全民素质的战略眼光，从宏观上树立教育为地方经济发展服务的观念，领导要进学校门，问学校事，每年给学校办几件实事，努力改变本地的学校环境，使教师能进得来，留得住。三是增加教育投入，解决办学经费，以此克服学校无资金的状况。四是重视学校不能只盯着几所升学率高的学校，而忽视更多的各级各类学校。不能以升学率的高低评估教育部门和学校工作，而应看它们是否完成了基础教育的任务，是否使全体学生在德智体美劳诸方面有较大的提高 ，为地方经济建设和社会发展输送了合格人才或建设者。五是教育部主管部门和学校校长、教师要对当前中小学生课业负担过重的严重性和危害性有足够的认
识，“减负”对教育部工作者来说责无旁贷。同时要认识“减负’不是目的，目的是全面提高教育质量。不能简单的认为“减负”就是减少课时，减少作业，减少考试，以至于对学生降低要求，削弱基础训练。所以，减轻中小学生过重的课业负担，首先要正确理解“减负”的含义。学生入校学习，就必须有一定的课业负担，这是正常合理的，不能不要负担。所谓“负担过重”就是不顾学生的生理、心理承受能力，一味求全求高，人为地以不科学的手段施加给学生过量的课业任务。
2、教育主管部门应加强检查监督，严格法规法纪。一是监督新华书店，搞好课本发行工作，订什么，领什么，防止乱搭配书籍。二是监督学校按教学计划 、课时安排上课，防止随意增减学课时量，克服学校、教师给学生乱搭配书籍。三是加强听课、评课制度、随时纠正不正确的教学方法，推广交流好的经验，以此来促进各学科齐头并进，德智体全面发展。一旦发现违纪现象，应毫不手软地预以处理。
3、深化教育教学改革，全面提高提高质量。深化改革必须严格、坚决地执行国家制定的课程安排，它是国家按教育方针制定的学校教学法规，具有法定的严肃性。严格执行教学计划和课程安排是解决中小学教学积淀弊端的突破口，是学校克服片面追求升学率倾向的具体表现，是减轻学生课业负担过重，实施教育转轨的根本措施。
减轻中小学生过重课业负担关键在于浓厚教研气氛，加强教学科研，改进教学方法，优化课堂教学，提高课堂教学效果。优化课堂效果，首先要抓课前备课，这是“减负”的关键。教育教学水平的高低，取决于教师素质水平的高低。要强化功在课前，利在课上的意识，认真钻研教材、大纲，面向全体学生，怎样使自己的“戏”吸引学生，提高学生兴趣，把精力集中在课前准备的环节上。优化课堂教学要使教师增强教改意识，提高教学水平，学习先进教学方法，努力提高教学效果，这是“减负”的根本措施之一。
合理布置作业是“减负”的有效途径。苏联教育家认为：“课外作业数量与学习成绩并不完全是相关的，有些学生作业少，学习成绩并为差。”这就要求教师优选作业，讲究作业的质量和科学性。我认为小学课堂做作业有以下好处：一是当堂完成作业有利于趁热打铁，巩固所学。二是有利于学生质疑解难。三是有利于督促学生迅速完成作业，并可养成良好的学习习惯。四是增加了学生的课外活动时间，有助于学生的身心健康和个性发展。“减负”问题也就迎刃而解了。同时我认为中学生的各科作业可以采取多样的方法：给学生留少部分有难度、深度的作业，让好学生和有才能的学生做；留大部分全班都能做的作业，检查时以全班都做者为标准。避免各科作业数量竞赛，加重负担。
4、加强业务培训，提高教师素质。课堂教学是学生学习的主要方式，教师在教学中起着主导作用。教师的教学效果直接影响着学生的课业负担状况。同样的内容，教师教的方法不同，学生学习效果就不同。教学得法，学生学的轻松、有趣，学得活，学得好。教学不得法，则学生学的吃力、枯燥，师生负担都重。此外，一些教师缺乏耐心和爱心，缺乏儿童少年心理学知识，动不动就体罚学生。为此，为减轻学生过重负担，加强对教师培训，提高教师素质已刻不容缓。教育者必先受教育，应支持有条件无学历的教师离职进修；统一组织，分批培训；特别要鼓励在职业务培训和在职进修。
5、改革中考 `高考升学制度，即改革单凭分数录取学生的现行考试制度， 这是减轻学生课业负担，改“千军万马过独木桥的根本也是治愈这一痼疾的一剂良药。“文革”中升学，不问成绩，只要根子正，思想好，小学毕业生也能推荐上大学、选择职业，因而出现了白卷英雄等许多人物，引出了不少笑话，这固然不对，但现在又单凭考试成绩论英雄，只讲智育，不讲德育，更不考察音、体、美、劳以及个性特长、心理素质等，又不免有些偏颇。我认为中专、高校招生制度应在统一考试为主要依据的基础上，并通过考察侧重全面素质来录取考生。另外，中考和高考命题应以中学教学课程、计划和大纲为依据，试题不要脱纲、超纲，以此避免中学教学的高难深现象和命题与教学的脱轨。
6、扩大社会就业面，减轻升学就业的压力，这是减轻学生负担的重要途径。各级政府应以行政手段扩大就业门路，使中考、高考落榜者另有择业的途径，以减轻升学就业的压力。教育部门应大力开办各种职业技术学校，发挥各地特色，广泛举办各种培训班、专业班，今后市场调节为社会输送各类人才，形成养殖、林果、矿产、缝纫、商业服务、建筑等行业大户或个体小户，并带动周围更多的人谋到职业。同时，使社会、家庭、学校感到，学生进中专、高校学习并不是唯一就业的途径，不上中专、中技、高校照样可以就业，照样有前途。做到了这些，就从根本上消除了中小学生课业负担沉重的根源。
总之，中小学生 课业负担过重是世界各国基础教育都存在的问题，前苏联和泰国对此解决得好。我国在这方面也有解决地好的地方。如湖南汩罗市的素质教育经验就从根本上处理好了这一“减负”难题。天津市塘沽实验小学在“减负”中得出结论：即大面积提高教育教学质量，要以减负为突破口，以调整课程体系为关键，以提高课堂教学质量为重点，以提高教师素质为保证。目前，“减负”已成定局，试点已经成功，只要各级政府、社会、学校、家长和师生同心协力，综合治理，中小学生课业负担过重这一社会顽症就一定能够彻底根除。
中小学生课业负担过重的成因探析
一些人认为，现在的孩子过于自私和脆弱，心理承受能力太差，但是当我们面对这样的情况时，我们更应该找到这种现象背后的根源，以及本质原因，而不能只是一味地责怪我们的孩子。中小学生原本年龄较小、心理承受能力较弱，加之现在的孩子多数是独生子女，认为自己的事情总是有父母去照料、有父母的庇护，内心形成一种依赖父母的惯性，因此在现实生活与父母期望产生冲突时，在没有父母可以依赖的情况下，容易产生不知所措的行为，易于偏离健康的生活态度；同时中小学生又要承受种种来自社会、学校、老师、家长的外部压力，从而导致中小学生的心理承受能力与其承担的压力不成比例，造成中小学生更大的心理负担。现实中存在着许多造成中小学生课业负担过重、学生心理压力巨大的原因。笔者对于中小学生课业负担过重的原因进行了深入的调查研究，并与许多教育界人士进行了广泛的探讨。这些原因既有内部的，又有外部的，因此，本文更强调成因的外部性和系统性。
（一）家长望子成龙的迫切愿望。在现代家庭中独生子女居多，生活条件也日益改善，家长把对子女的教育成长放在首要位置。有些家长对子女期望值过高，为了子女成才，不管孩子有没有天赋，有没有兴趣，就让孩子参加各种培训班，学习弹琴、跳舞、书画等；晚上、双休日还给孩子请家教辅导，使其子女不堪重负。① 家长为了孩子能够取得好成绩、好名次，又惧怕学校布置的作业不足以使孩子很好地吸收课堂知识，便从各种渠道买来大量的学习资料让孩子去做，从某种程度来说这也对加重学生课业负担起到了“推波助澜”的效果。对于家长来说，每个家长都有望子成龙的迫切愿望，对孩子的过高期望和担心孩子在今后的升学中遇到困难，从而导致家长对于孩子的学业要求越来越严格。又由于我国长期流行的“万般皆下品,唯有读书高”思想的影响，加之家长都不希望自己的孩子输在“起跑线”上，从心理上也就提高了对孩子的要求，因此，学生的压力也就越来越大。亲情之爱，无可厚非，但同时，父母这种主观施压与过分考虑，并没有从根本上考虑孩子本身的情况，没有考虑孩子的成长实质。破茧成蝶，自是令人
羡慕的灿烂，但过多的爱与期望，正是那把提前剪开蝶蛹的剪刀，孩子如没有经历过自我抗争蜕变，稚嫩的翅膀又如何能迎接社会的大潮？
（二）教师压力的传导形成学生课业负担。在很多学校中，教师的工资、“业绩”是和学生的成绩排名紧密联系的。不少地方政府将对学校经费的投入和职称指标的分配与学校的高考升学率挂钩；为保持并扩大在升学率方面的优势，学校也把高考升学率直接与教师个人的奖金、职称等挂钩。为了在这种 “应试竞争”中取胜，升学率较高的学校把预选指标硬性分配到教师，教师为完成任务而加班加点，针对高考进行大强度训练，从而加重了学生的课业负担。① 在学校这样的制度之下，教师的工作考核压力不断增加，很可能会出现教师增加学生学习的强度和难度，导致教师不断增加学生的作业量，不断补课和做教辅习题，为了取得更好的考试成绩还会增加各种模拟考试。教师在压力之下的情绪难以控制，进而传导给学生的现象也很普遍，比如：学生成绩不好便斥责学生，或对学生采取冷漠这种“软暴力”，个别老师甚至会出现体罚学生的现象。当然，随着社会越来越多的关注，教师体罚学生的现象越来越少，但是精神侮辱、精神歧视等变相体罚的情况却越来越多，而社会对这些却尚不够重视。
（三）学校教育制度的转型尚未完成。我国在上世纪九十年代就已经开始了教育制度的改革，但至今，我们尚未完全从应试教育的教育制度转变为素质教育的教育制度。现行的招生考试制度和新的考试办法在加重学生负担方面产生了最直接的作用。现行的考试制度从小学一年级甚至学前班起就把学生绑在了考试的战车上，束缚在分数的框框中，学生被浸泡在茫茫题海中，变成了分数的奴隶，承受着极大的心理负担。② 素质教育的核心内容应当包括学校、教师对于学生的人文关怀。心理素养形成的培养以及对学生情绪的调整，但是这恰恰是我们现在教育所缺失的。因此，学生在这些方面的薄弱，则直接导致了心理压力的增加和负担的加重。
（四）教育产业化的畸形发展加重了中小学课业负担。教育产业化原本是指将教育作为一种产业，通过教育投入，可拉动教育经济增长，促进教育事业发展的功能和特性。然而，现在我国的“教育产业化”却背离了它的初衷。教辅出版商和书商，常常与学校进行一种利益交易。虽然表面上学校不再为学生购买教辅，但却通过其他的方式间接地使学生购买指定出版社或者书商的教辅资料，例如学校的作业会指定某本教辅或者考试题目出自某本教辅等。这样的行为实际上既是出版商、书商与学校之间的一种利益交易，这样的利益交易最终的受害者则是我们广大的中小学生。各种教辅资料给中小学生造成了更大的课业负担，导致中小学生课业负担过重问题进一步恶化。
（五）教育评价权与行政权尚未分离。教育评价权是我国教育行政部门对教育事业的“指挥棒”。在我国，教育行政部门负责对教育质量的监测、评估、排名等，涉及了对于师资及其他教育资源的调配和建设，但是教育行政部门在推进新课程改革的过程中并没有提供一套相对科学的学校教育评价制度，从而使得一些地方教育行政管理部门、学校、家长都只把学生的升学率和考试分数作为检验学校、老师、学生的唯一标准。因此教育行政化对于学校有着深刻的影响，在这种影响的驱动下，学校将自身发展的压力不断下放至教师和学生，而又如上文所说的部分教师又会将压力传导给学生，于是学生则承受着越来越多的压力。例如在北京
市某区对学校的监测评估是通过对五年级学生进行抽测的形式进行的，而各个学校为了完成考核任务，顺利通过评估，则从三年级就开始针对该抽测对学生进行大量的作业和模拟考试等练习。这在根源上即造成了学生课业负担过重，心理压力过大的现实问题。
我国对于减轻中小学生课业负担的历史探索
减轻中小学生负担和心理压力的积极措施
人民对于国家的教育质量有着很高的期许，教育行政部门为了达到人民的期望值而建立了一套评估、监测学校教学质量的标准体系，学校在这样的监测体系下为了完成目标而对教师和学生产生了更加严格的要求。教师为完成学校交给的任务，将最终的压力全部施加给学生，而学生的整体素质恰恰又是国家教育质量的最终体现，试问在如此大的课业负担和心理压力之下，我们的学生如何才能实现目标？现在，我们的教育陷入到了这样一种“恶性循环”，如何走出这个怪圈，需要仔细分析造成这些现象的原因。目前人们从多方面提出了解决该问题的方法和措施，这在一定程度能够有助于解决小中学生课业负担过重的问题。
（一）建立和完善教学中的心理疏导、心理培训制度。目前，中小学生在学习生活中面临着较大的心理压力，但由于学生年龄较小、心理尚不成熟等原因，尚不懂得调整。在我国过去的减轻中小学生课业负担所采取的措施中，对于中小学生的心理疏导并没有得到足够的重视。因此，学校应当建立和完善教育疏导制度，开设心理辅导课程，有条件的学校应当设立心理疏导室，及时解决学生的心理问题，帮助学生调整心态、调节压力，使学生能够以更加积极的态度面对生活和学习。从家长的角度来看，家长应当及时关注孩子的心理动向，积极与孩子产生心理互动，消除孩子的心理负担，并且不应当“包办”孩子的一切事务，将符合孩子年龄的事项交给他们自己去处理和解决，适当锻炼孩子的应变处事能力，加强他们的心理素质。
（二）注重对教师的人文关怀，减轻教师压力向学生的传导。在对于解决中小学生课业负担压力这个问题上，我们通常只是从学生的角度来减轻负担，却忘了学生仍有部分心理压力来源于他们的老师。在学校教学管理中，虽然强调对教师的严格要求，但却少了一些对教师的人文关怀，而且对于教师的考核制度通常也是通过学生的成绩来划定。这样就容易造成教师对自己情绪的失控，从而传导给学生的情况。因此，我们需要完善对于教师的评价考核制度，不能仅仅通过学生的成绩或者学生的表现来确定教师的素质，可以从教师的各方面工作来考核该教师是否称职，学生的成绩固然是考核的一方面，却不能是唯一的。当然学校也要同时注重对于教师的人文关怀，做好对于教师的情绪疏导工作，这对于为中小学生减轻负担和心理压力也有着积极的意义。
（三）加强社会对大众教育观念的引导，让人们形成正确的教育观。社会是每个人生活的一个大背景，每个人都是社会中的人，每个人的思想观念也在非常大的程度上受到社会的影响和制约。不科学的教育质量评价体系加剧了学生课业负担过重现象的泛滥。① 因此，我们应当从社会的高度来引导人们的教育观念。
首先，我们要加强社会对于学校的引导。现在许多学校一味地追求高升学率、高就业率，而忽视学生正常的身心发展，造成学生课业负担过重，因此要首先引导学校走上一个培养全面人才的道路，不能一味地只强调成绩而忽略其他；其次，我们要加强社会对于家长的引导。许多家长一直期望学生能够取得好的成绩，认为成绩是衡量自己孩子的唯一标准，孩子没有高的分数就会否定孩子的一切，从而给孩子造成了巨大的心理压力，因此社会应当注重对于家长的影响和引导。那么如何引导学校和家长呢？笔者认为应当由广大的社会参与者共同构建、共同营造。首先，工作单位应当改变自己的招聘策略，不能只看“名校”、“热门专业”、“好成绩”，应当更加注重应聘者的综合能力，不能只一味地追求成绩。其次，我们社会中的每一个人，都有责任改变“学习成绩就是一切”的观念，为孩子们创造一个相对宽松的学习环境。只有这样，我们才能让孩子们减轻压力，减轻负担。
（四）依法治教，将法律责任落到实处。中小学生课业负担过重是一个有着深厚文化背景的“痼疾”，它不会随着生产方式的改变而自动迅速消失。因此我们必须加强教育方面的立法，从法律层面来保证中小学生负担的减轻，依法治教，切实保护中小学生不遭受过大的压力和课业负担。② 将学校及其负责人列入管理范围，加强对使中小学生承担较大课业负担的行为加以规制，并责任到人。只有真正地由法律加以了规制，责任才能落到实处，才能切实减轻中小学生的课业压力。
(五)积极促进教育制度的转变，完善教育评价标准。我国教育制度仍然在不断向素质教育转变，但始终没有形成真正意义上的素质教育。因此，我们应当从多方面采取措施来完善我国的教育制度。首先，我们应当促进素质教育核心内容的完善，使得学校和社会对于学生的人文关怀、心理素养的培养、情绪调整等进入到教育过程中，贯穿学生的整个学习生活；其次，社会应当引导学校、家长和学生形成正确的价值观念，不能单纯地认为升学率是衡量一个学校好坏的唯一标准；高分数也不能成为衡量学生个人素质高低的唯一准绳。我们应当尽快促进教育模式由应试教育向素质教育的转变，将把我们的学生培养成全面健康发展的人才作为工作目标。
治理中小学生课业负担过重问题的根本在于规范教育行政权
很多学者认为造成中小学生课业负担过重的原因仅仅局限于家庭、学校和社会等，却很容易疏忽我国教育行政化的影响。在我国，行政机关依法享有管理国家教育事务的权力，教育行政部门有管理、监测和评审教育机构的权利和义务。但是，集中统一的管理体制可能导致教育的自主性丧失，① 这种教育行政化的管理体制导致中小学生课业负担过重、心理压力过大的问题难以得到根治。国家行政机关对教育进行管理是必要的，但是这种教育行政权归根究底是一种行政权力，因此需要对它进行适度的限制，防止行政权力的滥用。
（一）抑制教育行政化才能从根本上解决中小学生课业负担过重的问题。行政权力的行使有两个基本原则——行政合法性原则与行政合理性原则。既然教育行政权是一种行政权，那么在行使的过程中就必须受到这两个基本原则的约束和限制。首先，根据行政合法性原则，教育行政部门在管理教育事务时，权力的存在和行使以及违法后承担的法律责任都应当有法律的明确规定。但是在我国现实的教育制度中，对于教育行政立法却有很多违背宪法法律立法目的的情况。比如我
国《义务教育法》第29条明确规定，教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。但是在现实中，还是有教师体罚学生、侮辱学生的情形出现，并且没有得到法律良好的规制。
我们要及时清理加重学生课业负担的政策法规。在教育行政立法中，也有下位法违反上位法的情形。例如，我国宪法规定公民有受教育的权利和义务；《义务教育法》第2条规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。但是，在《义务教育法实施细则》的
第14条中却规定适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。② 又如，《义务教育法》第2条规定，实施义务教育，不收学费、杂费；而《实施细则》第17条则规定，实施义务教育的学校可收取杂费。而且《实施细则》增加了“户籍条件”这一限制以及规定学校可以收取杂费。因此我们必须要严格教育行政部门的行政权的合法行使，并不断完善教育的行政立法规范。根据行政合理性原则，行政行为必须出于合法目的并符合法定目的，而且行政内容也要公正适度。
（二）引入第三方评估机制来规范教育的评价权。教育行政部门在对学校进行监测的过程中，应当注重监测评估机制的合理性，注重对师资和其他教学资源合理公正的调配，不能单纯通过考试来确定评价标准，应当建立一种科学的评估机制。我国的教育行政部门的权限过大，可以审查学校及教师的资格，甚至掌握着学校的财政大权等，同时教育行政部门还具有监督评价学校及教师的权力，实际上是“既是裁判员，又是运动员”。
为了更好地促进我国教育事业的发展，应当引入第三方评估机制，用于对学校、教师进行日常监测，以更好地达到教学目标。这种第三方的评估机制应当能够独立于教育行政部门和学校之外，从宏观上把握对于教育、教学质量的监测，能够做到公平公正。这种第三方评估机制需要满足以下四个条件：（1）第三方组织是一个专业性的评价组织，其成员都是经过专业培训的专职人员；（2）该类组织独立于教育行政体系之外，具有独立的法人资格，但是要接受教育行政机构的监督，即教育行政部门有权了解评价过程的每一个细节，并有权对评价结果提出质疑；（3）该类组织与学校是平等的合作关系，无雇佣与被雇佣的关系；（4）教育行政部门与学校都无权更改评价结果，如果对评价结果不能达成一致，教育行政部门与学校可以提出重测要求。①
（三）建立并完善减轻中学生课业负担的教育问责制度。首先，我们应当合理地配置和划分权力，明确职责。当前我国教育部门之间，教育系统内部和学校之间的责任划分不规范，职能重叠部分很严重，执法和问责时多数采取逃避的手段，使得减轻中学生课业负担问责难以落实到实处。因此，必须进一步加快教育体制的改革，明确教育系统内部机构的职能及工作人员的职责，否则责任人难以确定，最终只会使问责制归于口号，导致责任虚设而责任追究不到位。其次，真正的问责制度不应当流于教育系统内部官僚化的自我监督，而是应当强化内部对学生和家长的责任意识，并且还应当把教育机构内部的政务进行公开，只有这样才能使
问责制不会成为空谈。最后，还应该建立自下而上、由外及内的真正的问责制度，并将其贯穿于日常教育工作之中，使学生课业负担的问责制度常态化，并不是只有在出现问题的时候才想到问责制，从而使教育工作者时刻提高责任意识、风险意识和服务意识，切实依法工作，减少在治理课业负担问题上的乱作为及不作为。 此外，我们还应当加大教育信息公开的力度，加强中小学生课业负担问题的社会监管。通过学生课业负担有关信息的公开，可以促进对学校、教师评估标准的优化，从而减轻老师和学生课业的压力；同时，也可以提高全社会对于科学教育评估标准的理解，普及升学率和成绩并非评估一个学校和学生实力的唯一标准的思想，从而从社会的高度引导人民改变现有的教育观念。这样才能有利于从体制机制上消除中小学生课业过重的现象。
结束语
综上所述，笔者认为目前我国教育行政化是导致中小学生课业负担过重、心理压力过大问题难以根治的制度根源。我们只有通过科学规范行政立法、建立科学的评估机制等方法，才能更好地消除教育行政化这一本源性的问题。只有当教育行政化这一问题得到良好的解决，第三方或者社会对于学校和教师有了科学的评估、监测机制，排除了行政权力的干涉，学校教育才能向着素质教育模式发展，使得成绩和升学率不成为唯一的衡量标准。进而促使学校对于教师的工作评价标准也会随之改变，不再单一地以学生成绩为考核标准，使得教师的压力随之减小，进而使得教师对学生的压力传导问题得到解决。另一方面，全社会由于加入到了对教育的评估中，对于教育真正的目的也会有新的认识和看法，人民对于教育机制会有新的认识和期待。学生的压力也由于“不以成绩为中心”的评价标准的出现而减小，并且由教师传导来的压力也在不断降低，从而减少了课业负担，减轻了心理压力，如此一来，学生才能够向着更加积极、更加全面的方向发展。只有通过这样的方法，我们才有可能走出上述教育中的“恶性循环”。
正如《国家中长期教育改革和发展规划纲》中所讲的，“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育。面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到，我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不完善，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。接受良好教育成为人民群众强烈期盼，深化教育改革成为全社会共同心声。”只有规范教育行政权力、建立科学的评估机制、加强行政问责制度，才能从根源上发现我们现行教育制度存在的缺陷，使其他相关问题迎刃而解，让孩子们真正地从繁重的课业和巨大的心理压力中解脱
出来，实现素质教育模式，保障我国教育事业的稳步发展，并最终实现建设创新型国家的伟大目标。
（作者黄震博士系中央财经大学法学院教授；师剑超系中央财经大学法学院研究生）
来源：本文来稿时间2011年2月 刊载在《国家智库》第4辑 红旗出版社2012年7月出版
一、中小学生课业负担过重的现状
中小学生课业负担过重的问题，由来已久。已成为政府、社会、学校、家长、学生等教育内外部因素对学校教学和学生学习干扰的综合反映，党和政府采取了一定的措施，但仍抑制不住。中小学生课业负担依然过重有的地方和学校甚至出现了“越减越重”的反常 现象。概括起来，主要有以下几种表现形式：
1、教学要求过高，学习时间过长。近几年来，国家教委多次从课程、教材、大纲等方面进行调整，以减轻中小学生过重的课业负担。1994年9月为适应新的“双休”工时制，以一次调整了中小学生的课程教学计划，减少了每周课时量，减少了一部分教材内容，其原则之一就是“要有利于减轻学生过重的课业负担”。然而一些学校为了提高中考、高考的升学率，采取了系列强化措施。有的学校在教学内容上追求偏、难、多、超纲脱纲授课和延长日授课时间；有的学校延长毕业班的复习时间，利用三自习搞突击，提前结束课程进行复习；有的中小学到现在还“双休日”排课，让学生到校上课、补习；有的学校在寒假对毕业班进行补习，更有甚者小学二年级以上也寒假上课。上述情况严重超出了“小学生每天学习时间不超过6小时，中学生不超过8小时”的规定。
2、作业量过大。中小学生的课外作业量，国家教委明确规定：“小学一年级不留家庭作业；二、三年级每日作业量不超过30分钟；四年级不超过45分钟；五、六年级不超过1小时；初中各年级不超过1小时半。”但实际上，许多学校或教师并没执行这一规定，其布置的作业量远远超过这一界限，甚至数倍。经调查，小学作业形式有：正式作业、课堂作业、家庭作业、同步练习、《华北改革同步练习册》、单元作业、语文还要增加日记、周记、作文等。有的小学毕业班语文教师每周要学生写2篇作文。由于作业量大，学生大都不能按时睡觉，晚12点上床已不见怪。有些作业学生已做多次，并且掌握了，但教师要求非做不可，因而有父母代做的现象。初中13门课程，初二开始偏重，初三过重，双休日的时间也几乎全被作业挤占了。一些学校的实验班作业量比普通班更多。作业量大，学生拼命完成它；有的作业学生实在完不成，就受到教师的体罚，甚至加倍罚做。作业量大是学生的一个沉重负担。
3、考试次数过多。经调查，目前中小学考试形式有：单元测验；章节检测；年级统考、抽考；期中考试；期末考试；毕业班还有预选考试。有的中小学教师为适应中考和高考，从全国各地订购模拟试题，以强化训练。小学毕业班从外地或书店买来成本的全国初中招生试题，成套翻印，实行两天一考（即前一天考，第二天讲评）。中学考试次数则更多，千题百练，真正形成了题海战。有的教师给学生定成绩目标，考试不达标者实行经济制裁：罚款。
4、复习资料泛滥，练习册成灾。目前中小学生的书包越来越重，与此有直接的关系。小学一年级各种教材11本，就有语数练习册二套4本，加上各种作业本、文具盒就将近3公斤。其他年级随着科目的增加，学生书包的重量也与日俱增。这些书包有书店搭配的，也有学校规定买的，还有教师、家长购买的。有的家长为了关心孩子，给学生都配备了教师专用的教学参考书。复习资料太多，学生学习做不过来，不光造成经济浪费，而且对正常教学冲击很大。
以上现状表明，中小学生课业负担过重已超出了中小学生 的的承受能力，产生的危害是十分严重的。造成学生普遍睡眠不足，体育锻炼不够 ，学生体质下降，视力减退；心理压力沉重，容易产生焦虑、忧郁、恐惧等症，使学生由怕学、厌学进而上升到逃学、辍学，给普及九年义务教育的实施带来困难；妨碍了学生的个性发展，沉重的学习负担和压力，影响了学生兴趣、特长的形成；扼杀了学生的创造能力和生活自理能力的发展；导致学校、教师、学生本人和家长重智育、轻德育、忽视音、体、美等学科；违背了国家的教育方针、违反教育规律、扭曲基础教育的性质和任务，最终培养出“高分低能”的不合格人才。
二、中小学生课业负担过重的原因
中小学生课业负担过重的原因是多方面的，是教育内部和外部多方面问题的综合反映。
1、社会、历史原因。中国自古就有读书做官的意识。历代的科举制度教育成为选拔人才的主要手段，虽然教育走向“应试教育”培养人才的功能萎缩淡化。新中国成立后，虽然教育有了很大的发展，起了本质的变化，但历史上读书做官论的影响仍然存在，同时又产生 了“读书谋职业”的社会现象，使教育的功能严重扭曲。改革开放以来，基础教育得到了发展，进高校学习成为家长和学生普遍追求的奋斗目标，也成为衡量一所学校办学质量和水平的主要依据。但由于国情所限，每年升入高校的人数全国平均仅是同龄人的
8%左右，远远不能满足广大群众希望子女接受高等教育的需求，学校和家长为了提高学生的考试竞争力，最终上大学，就不惜采取一切手段，这是导致中小学生课业负担过重的主要原因。同时，当前在校中学生的家长基本是“文革”的受害者，由于历史的原因，大多数失去了接受高等教育的机会，他们总是千方百计地想在子女身上得到历史性补偿。当今的小学生是独生子女，大多数家长都视为掌上明珠，把全部希望寄予其身上，把全部心血都投入到他们身上，孩子的学习、升学、择业，无一不牵连着全家的命运。在这种情况下，家长对学生负担过重不是反对，而是支持、赞成。不光如此，有些家长又额外布置作业、买参考书、请家庭教师，无形中又加重了学生负担。
2、招生制度上的原因。目前，我国各类学校招生基本上采取一种形式即通过统一考试按分数录取。被称为人才第一次分流的中考，按考试总分录取初中中专，重点中学 普通中学等不同等级的学校；在人才第二次分流的高考中，又按高考总成绩划定各等分数控制线，重普通部省属大专、地大专、中专及国家计划内自费生和委托自费生等不同层次。中考、高考总分选拔学生，确定考取院校的制度，对中小学教学起着最直接、最有效的导向作用。因为考取了中专或高校最终将决定考生的就业乃至前途命运等大事，这就势必引导学生万马奔腾挤上升学“独木桥”。据笔者对一个县的调查：初中毕业后又想方设法重到初三读书者不止百人，其原因是考不上初中中专誓不罢休。高中也是如此。更有甚者，初三、高三补习七、八年，还有高中毕业后又到初中读书者。不仅如此，人才的分流又决定了学生今后的职业、收入、乃至婚姻、家庭等一系列关乎命运性的大事。即便没有升学的学生也可通过招干考试、招工考试、技校招生考试被社会各行各业按分数录取，获得职业。为此，考试成绩不仅是升学的标尺，也是择业的标尺，这是引发学生课业负担过重的根本原因。
3、教育行政部门的原因。近几年，国家教委对中小学教材和大纲几经调整，既减少了课时，又减少了教学内容，但对教学起导向作用的中考和高考试题却偏离现行教材和数学大纲。为了弥补教材与统考试题不统一的状况，不致于在考试中败北，不少学校教学中加大教材内容，布置教材外作业，试题模仿统考题，不惜严重超出教材和教学大纲。在地方上，有些教育行政部门在检查一个学校的工作时，把升学人数或比例看成区域间、县与县间竞争的硬指标，甚至与学校签订年度合同，以完成情况定奖惩。这一方面造成了上报数目的虚假和对学校教学工作不公正 、不客观的评价。另一方面，严重地诱发了中小学校教学思想不端正，随之而来的只能是学校片面追求升学率，竞争考试分数和升学人数。中考和高考使学校陷入以升学为目标，以提高学生考分为轴心的困境。而且随着学校升学率的上升，学校在社会中的信誉和地位也相应提高，引来大批的高价择校生，生源明显改善，办学经费有了着落，教师队伍也随之稳定。在以上情况下，学生负担怎么能够减轻呢？
4、课堂教学效率不高是中小学生课业负担过重的又一原因。教学效果和课业负担是一对孪生兄弟。课堂效率高，学生听懂了，课业负担则相对减轻；课堂效率低，教学任务没完成，学生没听懂，课业负担必然加重。由于片面追求升学率的压力和应试教育的流弊，加之教育思想陈旧，教学方法单一，教学手段落后，可以说目前中小学课堂教学普遍地陷入教师苦，学生累，负担重，效率低的困境，形成了高分数、低效率的强烈反差。
三、解决中小学生课业过重负担的对策
中小学生课业负担过重既是教育问题，也是社会问题，单一的措施难以解决，需要全社会花大气力进行综合治理，才能根除。
1、改革陈旧观念，端正教育思想。一是要充分认识教育是为未来社会培养人才的伟大事业，要振兴中华必须先振兴教育，充分认识科教兴国的战略地位和重大意义。二是要真正从思想到行动上重视教育，要以提高全民素质的战略眼光，从宏观上树立教育为地方经济发展服务的观念，领导要进学校门，问学校事，每年给学校办几件实事，努力改变本地的学校环境，使教师能进得来，留得住。三是增加教育投入，解决办学经费，以此克服学校无资金的状况。四是重视学校不能只盯着几所升学率高的学校，而忽视更多的各级各类学校。不能以升学率的高低评估教育部门和学校工作，而应看它们是否完成了基础教育的任务，是否使全体学生在德智体美劳诸方面有较大的提高 ，为地方经济建设和社会发展输送了合格人才或建设者。五是教育部主管部门和学校校长、教师要对当前中小学生课业负担过重的严重性和危害性有足够的认
识，“减负”对教育部工作者来说责无旁贷。同时要认识“减负’不是目的，目的是全面提高教育质量。不能简单的认为“减负”就是减少课时，减少作业，减少考试，以至于对学生降低要求，削弱基础训练。所以，减轻中小学生过重的课业负担，首先要正确理解“减负”的含义。学生入校学习，就必须有一定的课业负担，这是正常合理的，不能不要负担。所谓“负担过重”就是不顾学生的生理、心理承受能力，一味求全求高，人为地以不科学的手段施加给学生过量的课业任务。
2、教育主管部门应加强检查监督，严格法规法纪。一是监督新华书店，搞好课本发行工作，订什么，领什么，防止乱搭配书籍。二是监督学校按教学计划 、课时安排上课，防止随意增减学课时量，克服学校、教师给学生乱搭配书籍。三是加强听课、评课制度、随时纠正不正确的教学方法，推广交流好的经验，以此来促进各学科齐头并进，德智体全面发展。一旦发现违纪现象，应毫不手软地预以处理。
3、深化教育教学改革，全面提高提高质量。深化改革必须严格、坚决地执行国家制定的课程安排，它是国家按教育方针制定的学校教学法规，具有法定的严肃性。严格执行教学计划和课程安排是解决中小学教学积淀弊端的突破口，是学校克服片面追求升学率倾向的具体表现，是减轻学生课业负担过重，实施教育转轨的根本措施。
减轻中小学生过重课业负担关键在于浓厚教研气氛，加强教学科研，改进教学方法，优化课堂教学，提高课堂教学效果。优化课堂效果，首先要抓课前备课，这是“减负”的关键。教育教学水平的高低，取决于教师素质水平的高低。要强化功在课前，利在课上的意识，认真钻研教材、大纲，面向全体学生，怎样使自己的“戏”吸引学生，提高学生兴趣，把精力集中在课前准备的环节上。优化课堂教学要使教师增强教改意识，提高教学水平，学习先进教学方法，努力提高教学效果，这是“减负”的根本措施之一。
合理布置作业是“减负”的有效途径。苏联教育家认为：“课外作业数量与学习成绩并不完全是相关的，有些学生作业少，学习成绩并为差。”这就要求教师优选作业，讲究作业的质量和科学性。我认为小学课堂做作业有以下好处：一是当堂完成作业有利于趁热打铁，巩固所学。二是有利于学生质疑解难。三是有利于督促学生迅速完成作业，并可养成良好的学习习惯。四是增加了学生的课外活动时间，有助于学生的身心健康和个性发展。“减负”问题也就迎刃而解了。同时我认为中学生的各科作业可以采取多样的方法：给学生留少部分有难度、深度的作业，让好学生和有才能的学生做；留大部分全班都能做的作业，检查时以全班都做者为标准。避免各科作业数量竞赛，加重负担。
4、加强业务培训，提高教师素质。课堂教学是学生学习的主要方式，教师在教学中起着主导作用。教师的教学效果直接影响着学生的课业负担状况。同样的内容，教师教的方法不同，学生学习效果就不同。教学得法，学生学的轻松、有趣，学得活，学得好。教学不得法，则学生学的吃力、枯燥，师生负担都重。此外，一些教师缺乏耐心和爱心，缺乏儿童少年心理学知识，动不动就体罚学生。为此，为减轻学生过重负担，加强对教师培训，提高教师素质已刻不容缓。教育者必先受教育，应支持有条件无学历的教师离职进修；统一组织，分批培训；特别要鼓励在职业务培训和在职进修。
5、改革中考 `高考升学制度，即改革单凭分数录取学生的现行考试制度， 这是减轻学生课业负担，改“千军万马过独木桥的根本也是治愈这一痼疾的一剂良药。“文革”中升学，不问成绩，只要根子正，思想好，小学毕业生也能推荐上大学、选择职业，因而出现了白卷英雄等许多人物，引出了不少笑话，这固然不对，但现在又单凭考试成绩论英雄，只讲智育，不讲德育，更不考察音、体、美、劳以及个性特长、心理素质等，又不免有些偏颇。我认为中专、高校招生制度应在统一考试为主要依据的基础上，并通过考察侧重全面素质来录取考生。另外，中考和高考命题应以中学教学课程、计划和大纲为依据，试题不要脱纲、超纲，以此避免中学教学的高难深现象和命题与教学的脱轨。
6、扩大社会就业面，减轻升学就业的压力，这是减轻学生负担的重要途径。各级政府应以行政手段扩大就业门路，使中考、高考落榜者另有择业的途径，以减轻升学就业的压力。教育部门应大力开办各种职业技术学校，发挥各地特色，广泛举办各种培训班、专业班，今后市场调节为社会输送各类人才，形成养殖、林果、矿产、缝纫、商业服务、建筑等行业大户或个体小户，并带动周围更多的人谋到职业。同时，使社会、家庭、学校感到，学生进中专、高校学习并不是唯一就业的途径，不上中专、中技、高校照样可以就业，照样有前途。做到了这些，就从根本上消除了中小学生课业负担沉重的根源。
总之，中小学生 课业负担过重是世界各国基础教育都存在的问题，前苏联和泰国对此解决得好。我国在这方面也有解决地好的地方。如湖南汩罗市的素质教育经验就从根本上处理好了这一“减负”难题。天津市塘沽实验小学在“减负”中得出结论：即大面积提高教育教学质量，要以减负为突破口，以调整课程体系为关键，以提高课堂教学质量为重点，以提高教师素质为保证。目前，“减负”已成定局，试点已经成功，只要各级政府、社会、学校、家长和师生同心协力，综合治理，中小学生课业负担过重这一社会顽症就一定能够彻底根除。
中小学生课业负担过重的成因探析
一些人认为，现在的孩子过于自私和脆弱，心理承受能力太差，但是当我们面对这样的情况时，我们更应该找到这种现象背后的根源，以及本质原因，而不能只是一味地责怪我们的孩子。中小学生原本年龄较小、心理承受能力较弱，加之现在的孩子多数是独生子女，认为自己的事情总是有父母去照料、有父母的庇护，内心形成一种依赖父母的惯性，因此在现实生活与父母期望产生冲突时，在没有父母可以依赖的情况下，容易产生不知所措的行为，易于偏离健康的生活态度；同时中小学生又要承受种种来自社会、学校、老师、家长的外部压力，从而导致中小学生的心理承受能力与其承担的压力不成比例，造成中小学生更大的心理负担。现实中存在着许多造成中小学生课业负担过重、学生心理压力巨大的原因。笔者对于中小学生课业负担过重的原因进行了深入的调查研究，并与许多教育界人士进行了广泛的探讨。这些原因既有内部的，又有外部的，因此，本文更强调成因的外部性和系统性。
（一）家长望子成龙的迫切愿望。在现代家庭中独生子女居多，生活条件也日益改善，家长把对子女的教育成长放在首要位置。有些家长对子女期望值过高，为了子女成才，不管孩子有没有天赋，有没有兴趣，就让孩子参加各种培训班，学习弹琴、跳舞、书画等；晚上、双休日还给孩子请家教辅导，使其子女不堪重负。① 家长为了孩子能够取得好成绩、好名次，又惧怕学校布置的作业不足以使孩子很好地吸收课堂知识，便从各种渠道买来大量的学习资料让孩子去做，从某种程度来说这也对加重学生课业负担起到了“推波助澜”的效果。对于家长来说，每个家长都有望子成龙的迫切愿望，对孩子的过高期望和担心孩子在今后的升学中遇到困难，从而导致家长对于孩子的学业要求越来越严格。又由于我国长期流行的“万般皆下品,唯有读书高”思想的影响，加之家长都不希望自己的孩子输在“起跑线”上，从心理上也就提高了对孩子的要求，因此，学生的压力也就越来越大。亲情之爱，无可厚非，但同时，父母这种主观施压与过分考虑，并没有从根本上考虑孩子本身的情况，没有考虑孩子的成长实质。破茧成蝶，自是令人
羡慕的灿烂，但过多的爱与期望，正是那把提前剪开蝶蛹的剪刀，孩子如没有经历过自我抗争蜕变，稚嫩的翅膀又如何能迎接社会的大潮？
（二）教师压力的传导形成学生课业负担。在很多学校中，教师的工资、“业绩”是和学生的成绩排名紧密联系的。不少地方政府将对学校经费的投入和职称指标的分配与学校的高考升学率挂钩；为保持并扩大在升学率方面的优势，学校也把高考升学率直接与教师个人的奖金、职称等挂钩。为了在这种 “应试竞争”中取胜，升学率较高的学校把预选指标硬性分配到教师，教师为完成任务而加班加点，针对高考进行大强度训练，从而加重了学生的课业负担。① 在学校这样的制度之下，教师的工作考核压力不断增加，很可能会出现教师增加学生学习的强度和难度，导致教师不断增加学生的作业量，不断补课和做教辅习题，为了取得更好的考试成绩还会增加各种模拟考试。教师在压力之下的情绪难以控制，进而传导给学生的现象也很普遍，比如：学生成绩不好便斥责学生，或对学生采取冷漠这种“软暴力”，个别老师甚至会出现体罚学生的现象。当然，随着社会越来越多的关注，教师体罚学生的现象越来越少，但是精神侮辱、精神歧视等变相体罚的情况却越来越多，而社会对这些却尚不够重视。
（三）学校教育制度的转型尚未完成。我国在上世纪九十年代就已经开始了教育制度的改革，但至今，我们尚未完全从应试教育的教育制度转变为素质教育的教育制度。现行的招生考试制度和新的考试办法在加重学生负担方面产生了最直接的作用。现行的考试制度从小学一年级甚至学前班起就把学生绑在了考试的战车上，束缚在分数的框框中，学生被浸泡在茫茫题海中，变成了分数的奴隶，承受着极大的心理负担。② 素质教育的核心内容应当包括学校、教师对于学生的人文关怀。心理素养形成的培养以及对学生情绪的调整，但是这恰恰是我们现在教育所缺失的。因此，学生在这些方面的薄弱，则直接导致了心理压力的增加和负担的加重。
（四）教育产业化的畸形发展加重了中小学课业负担。教育产业化原本是指将教育作为一种产业，通过教育投入，可拉动教育经济增长，促进教育事业发展的功能和特性。然而，现在我国的“教育产业化”却背离了它的初衷。教辅出版商和书商，常常与学校进行一种利益交易。虽然表面上学校不再为学生购买教辅，但却通过其他的方式间接地使学生购买指定出版社或者书商的教辅资料，例如学校的作业会指定某本教辅或者考试题目出自某本教辅等。这样的行为实际上既是出版商、书商与学校之间的一种利益交易，这样的利益交易最终的受害者则是我们广大的中小学生。各种教辅资料给中小学生造成了更大的课业负担，导致中小学生课业负担过重问题进一步恶化。
（五）教育评价权与行政权尚未分离。教育评价权是我国教育行政部门对教育事业的“指挥棒”。在我国，教育行政部门负责对教育质量的监测、评估、排名等，涉及了对于师资及其他教育资源的调配和建设，但是教育行政部门在推进新课程改革的过程中并没有提供一套相对科学的学校教育评价制度，从而使得一些地方教育行政管理部门、学校、家长都只把学生的升学率和考试分数作为检验学校、老师、学生的唯一标准。因此教育行政化对于学校有着深刻的影响，在这种影响的驱动下，学校将自身发展的压力不断下放至教师和学生，而又如上文所说的部分教师又会将压力传导给学生，于是学生则承受着越来越多的压力。例如在北京
市某区对学校的监测评估是通过对五年级学生进行抽测的形式进行的，而各个学校为了完成考核任务，顺利通过评估，则从三年级就开始针对该抽测对学生进行大量的作业和模拟考试等练习。这在根源上即造成了学生课业负担过重，心理压力过大的现实问题。
我国对于减轻中小学生课业负担的历史探索
减轻中小学生负担和心理压力的积极措施
人民对于国家的教育质量有着很高的期许，教育行政部门为了达到人民的期望值而建立了一套评估、监测学校教学质量的标准体系，学校在这样的监测体系下为了完成目标而对教师和学生产生了更加严格的要求。教师为完成学校交给的任务，将最终的压力全部施加给学生，而学生的整体素质恰恰又是国家教育质量的最终体现，试问在如此大的课业负担和心理压力之下，我们的学生如何才能实现目标？现在，我们的教育陷入到了这样一种“恶性循环”，如何走出这个怪圈，需要仔细分析造成这些现象的原因。目前人们从多方面提出了解决该问题的方法和措施，这在一定程度能够有助于解决小中学生课业负担过重的问题。
（一）建立和完善教学中的心理疏导、心理培训制度。目前，中小学生在学习生活中面临着较大的心理压力，但由于学生年龄较小、心理尚不成熟等原因，尚不懂得调整。在我国过去的减轻中小学生课业负担所采取的措施中，对于中小学生的心理疏导并没有得到足够的重视。因此，学校应当建立和完善教育疏导制度，开设心理辅导课程，有条件的学校应当设立心理疏导室，及时解决学生的心理问题，帮助学生调整心态、调节压力，使学生能够以更加积极的态度面对生活和学习。从家长的角度来看，家长应当及时关注孩子的心理动向，积极与孩子产生心理互动，消除孩子的心理负担，并且不应当“包办”孩子的一切事务，将符合孩子年龄的事项交给他们自己去处理和解决，适当锻炼孩子的应变处事能力，加强他们的心理素质。
（二）注重对教师的人文关怀，减轻教师压力向学生的传导。在对于解决中小学生课业负担压力这个问题上，我们通常只是从学生的角度来减轻负担，却忘了学生仍有部分心理压力来源于他们的老师。在学校教学管理中，虽然强调对教师的严格要求，但却少了一些对教师的人文关怀，而且对于教师的考核制度通常也是通过学生的成绩来划定。这样就容易造成教师对自己情绪的失控，从而传导给学生的情况。因此，我们需要完善对于教师的评价考核制度，不能仅仅通过学生的成绩或者学生的表现来确定教师的素质，可以从教师的各方面工作来考核该教师是否称职，学生的成绩固然是考核的一方面，却不能是唯一的。当然学校也要同时注重对于教师的人文关怀，做好对于教师的情绪疏导工作，这对于为中小学生减轻负担和心理压力也有着积极的意义。
（三）加强社会对大众教育观念的引导，让人们形成正确的教育观。社会是每个人生活的一个大背景，每个人都是社会中的人，每个人的思想观念也在非常大的程度上受到社会的影响和制约。不科学的教育质量评价体系加剧了学生课业负担过重现象的泛滥。① 因此，我们应当从社会的高度来引导人们的教育观念。
首先，我们要加强社会对于学校的引导。现在许多学校一味地追求高升学率、高就业率，而忽视学生正常的身心发展，造成学生课业负担过重，因此要首先引导学校走上一个培养全面人才的道路，不能一味地只强调成绩而忽略其他；其次，我们要加强社会对于家长的引导。许多家长一直期望学生能够取得好的成绩，认为成绩是衡量自己孩子的唯一标准，孩子没有高的分数就会否定孩子的一切，从而给孩子造成了巨大的心理压力，因此社会应当注重对于家长的影响和引导。那么如何引导学校和家长呢？笔者认为应当由广大的社会参与者共同构建、共同营造。首先，工作单位应当改变自己的招聘策略，不能只看“名校”、“热门专业”、“好成绩”，应当更加注重应聘者的综合能力，不能只一味地追求成绩。其次，我们社会中的每一个人，都有责任改变“学习成绩就是一切”的观念，为孩子们创造一个相对宽松的学习环境。只有这样，我们才能让孩子们减轻压力，减轻负担。
（四）依法治教，将法律责任落到实处。中小学生课业负担过重是一个有着深厚文化背景的“痼疾”，它不会随着生产方式的改变而自动迅速消失。因此我们必须加强教育方面的立法，从法律层面来保证中小学生负担的减轻，依法治教，切实保护中小学生不遭受过大的压力和课业负担。② 将学校及其负责人列入管理范围，加强对使中小学生承担较大课业负担的行为加以规制，并责任到人。只有真正地由法律加以了规制，责任才能落到实处，才能切实减轻中小学生的课业压力。
(五)积极促进教育制度的转变，完善教育评价标准。我国教育制度仍然在不断向素质教育转变，但始终没有形成真正意义上的素质教育。因此，我们应当从多方面采取措施来完善我国的教育制度。首先，我们应当促进素质教育核心内容的完善，使得学校和社会对于学生的人文关怀、心理素养的培养、情绪调整等进入到教育过程中，贯穿学生的整个学习生活；其次，社会应当引导学校、家长和学生形成正确的价值观念，不能单纯地认为升学率是衡量一个学校好坏的唯一标准；高分数也不能成为衡量学生个人素质高低的唯一准绳。我们应当尽快促进教育模式由应试教育向素质教育的转变，将把我们的学生培养成全面健康发展的人才作为工作目标。
治理中小学生课业负担过重问题的根本在于规范教育行政权
很多学者认为造成中小学生课业负担过重的原因仅仅局限于家庭、学校和社会等，却很容易疏忽我国教育行政化的影响。在我国，行政机关依法享有管理国家教育事务的权力，教育行政部门有管理、监测和评审教育机构的权利和义务。但是，集中统一的管理体制可能导致教育的自主性丧失，① 这种教育行政化的管理体制导致中小学生课业负担过重、心理压力过大的问题难以得到根治。国家行政机关对教育进行管理是必要的，但是这种教育行政权归根究底是一种行政权力，因此需要对它进行适度的限制，防止行政权力的滥用。
（一）抑制教育行政化才能从根本上解决中小学生课业负担过重的问题。行政权力的行使有两个基本原则——行政合法性原则与行政合理性原则。既然教育行政权是一种行政权，那么在行使的过程中就必须受到这两个基本原则的约束和限制。首先，根据行政合法性原则，教育行政部门在管理教育事务时，权力的存在和行使以及违法后承担的法律责任都应当有法律的明确规定。但是在我国现实的教育制度中，对于教育行政立法却有很多违背宪法法律立法目的的情况。比如我
国《义务教育法》第29条明确规定，教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。但是在现实中，还是有教师体罚学生、侮辱学生的情形出现，并且没有得到法律良好的规制。
我们要及时清理加重学生课业负担的政策法规。在教育行政立法中，也有下位法违反上位法的情形。例如，我国宪法规定公民有受教育的权利和义务；《义务教育法》第2条规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。但是，在《义务教育法实施细则》的
第14条中却规定适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。② 又如，《义务教育法》第2条规定，实施义务教育，不收学费、杂费；而《实施细则》第17条则规定，实施义务教育的学校可收取杂费。而且《实施细则》增加了“户籍条件”这一限制以及规定学校可以收取杂费。因此我们必须要严格教育行政部门的行政权的合法行使，并不断完善教育的行政立法规范。根据行政合理性原则，行政行为必须出于合法目的并符合法定目的，而且行政内容也要公正适度。
（二）引入第三方评估机制来规范教育的评价权。教育行政部门在对学校进行监测的过程中，应当注重监测评估机制的合理性，注重对师资和其他教学资源合理公正的调配，不能单纯通过考试来确定评价标准，应当建立一种科学的评估机制。我国的教育行政部门的权限过大，可以审查学校及教师的资格，甚至掌握着学校的财政大权等，同时教育行政部门还具有监督评价学校及教师的权力，实际上是“既是裁判员，又是运动员”。
为了更好地促进我国教育事业的发展，应当引入第三方评估机制，用于对学校、教师进行日常监测，以更好地达到教学目标。这种第三方的评估机制应当能够独立于教育行政部门和学校之外，从宏观上把握对于教育、教学质量的监测，能够做到公平公正。这种第三方评估机制需要满足以下四个条件：（1）第三方组织是一个专业性的评价组织，其成员都是经过专业培训的专职人员；（2）该类组织独立于教育行政体系之外，具有独立的法人资格，但是要接受教育行政机构的监督，即教育行政部门有权了解评价过程的每一个细节，并有权对评价结果提出质疑；（3）该类组织与学校是平等的合作关系，无雇佣与被雇佣的关系；（4）教育行政部门与学校都无权更改评价结果，如果对评价结果不能达成一致，教育行政部门与学校可以提出重测要求。①
（三）建立并完善减轻中学生课业负担的教育问责制度。首先，我们应当合理地配置和划分权力，明确职责。当前我国教育部门之间，教育系统内部和学校之间的责任划分不规范，职能重叠部分很严重，执法和问责时多数采取逃避的手段，使得减轻中学生课业负担问责难以落实到实处。因此，必须进一步加快教育体制的改革，明确教育系统内部机构的职能及工作人员的职责，否则责任人难以确定，最终只会使问责制归于口号，导致责任虚设而责任追究不到位。其次，真正的问责制度不应当流于教育系统内部官僚化的自我监督，而是应当强化内部对学生和家长的责任意识，并且还应当把教育机构内部的政务进行公开，只有这样才能使
问责制不会成为空谈。最后，还应该建立自下而上、由外及内的真正的问责制度，并将其贯穿于日常教育工作之中，使学生课业负担的问责制度常态化，并不是只有在出现问题的时候才想到问责制，从而使教育工作者时刻提高责任意识、风险意识和服务意识，切实依法工作，减少在治理课业负担问题上的乱作为及不作为。 此外，我们还应当加大教育信息公开的力度，加强中小学生课业负担问题的社会监管。通过学生课业负担有关信息的公开，可以促进对学校、教师评估标准的优化，从而减轻老师和学生课业的压力；同时，也可以提高全社会对于科学教育评估标准的理解，普及升学率和成绩并非评估一个学校和学生实力的唯一标准的思想，从而从社会的高度引导人民改变现有的教育观念。这样才能有利于从体制机制上消除中小学生课业过重的现象。
结束语
综上所述，笔者认为目前我国教育行政化是导致中小学生课业负担过重、心理压力过大问题难以根治的制度根源。我们只有通过科学规范行政立法、建立科学的评估机制等方法，才能更好地消除教育行政化这一本源性的问题。只有当教育行政化这一问题得到良好的解决，第三方或者社会对于学校和教师有了科学的评估、监测机制，排除了行政权力的干涉，学校教育才能向着素质教育模式发展，使得成绩和升学率不成为唯一的衡量标准。进而促使学校对于教师的工作评价标准也会随之改变，不再单一地以学生成绩为考核标准，使得教师的压力随之减小，进而使得教师对学生的压力传导问题得到解决。另一方面，全社会由于加入到了对教育的评估中，对于教育真正的目的也会有新的认识和看法，人民对于教育机制会有新的认识和期待。学生的压力也由于“不以成绩为中心”的评价标准的出现而减小，并且由教师传导来的压力也在不断降低，从而减少了课业负担，减轻了心理压力，如此一来，学生才能够向着更加积极、更加全面的方向发展。只有通过这样的方法，我们才有可能走出上述教育中的“恶性循环”。
正如《国家中长期教育改革和发展规划纲》中所讲的，“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，基础在教育。面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到，我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不完善，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。接受良好教育成为人民群众强烈期盼，深化教育改革成为全社会共同心声。”只有规范教育行政权力、建立科学的评估机制、加强行政问责制度，才能从根源上发现我们现行教育制度存在的缺陷，使其他相关问题迎刃而解，让孩子们真正地从繁重的课业和巨大的心理压力中解脱
出来，实现素质教育模式，保障我国教育事业的稳步发展，并最终实现建设创新型国家的伟大目标。
（作者黄震博士系中央财经大学法学院教授；师剑超系中央财经大学法学院研究生）
来源：本文来稿时间2011年2月 刊载在《国家智库》第4辑 红旗出版社2012年7月出版