1.政府管制的定义 政府管制理论兴起于十九世纪末期，早期学者卡恩认为管制的实质就是以政府命令取代竞争，它的主要目的是为了取得高效的经济绩效。日本著名学者植草益认为管制是“公的规制”，是社会公共机构根据一定的规制对企业活动进行限制的行为。美国学者斯史普博则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。 虽然各大管制领域的著名学者对“政府管制”内涵的诠释略有差别，一般而言，政府管制是指具有法律地位、相对独立的政府管制机构，依据一定的法律、法规对被管制者所采取的一系列管理和监督的行为。 2.政府管制的必要性 2.1自然垄断行业的特点需要政府管制 自然垄断产业一般具有如下特点：一是规模经济显著，平均成本与边际成本随着产量的增加而下降或增加得非常缓慢，生产的规模越大，单位成本就愈低；二是具有大量的“沉淀资本”，用途刚性，资金一旦投人就难以收回，也很难改做其他用途；三是这些产业多数是公众所需要的基本服务，需要所提供的服务安全、稳定和可靠等。[1] 2.2市场失灵的存在和社会公平目标的实现要求政府管制 市场失灵简单的说就是市场在配置资源的时候无效或者低效，这时就必须由政府出面干预，以实现资源的有效配置。自然垄断企业的双重目标性也要求政府管制：一方面自然垄断行业一般具有普遍服务性的特征，决定了该类行业应该将公益目标摆在一定的位置上；另一方面，作为一个企业，它要求追求利润和经济效益。在这种情形下，如果不进行管制，垄断企业就会制定垄断高价，掠夺消费者的利益，而且还很容易出现垄断欺市、特权经商的现象。为了营造公平交易的市场秩序，消除市场失灵，实现社会公平，扩大社会福利，必须进行管制。 2.3电力行业政府管制的必要性分析 对电力行业进行管制是涉及到每一个社会成员基本日常生活的公共事业，是政府一项重要的公共职能，它也是关系着国家民生、社会安定、经济发展的大事。电力行业作为国民经济中的基础部门，由于其生产技术需要大量的固定设备，因而使得其固定成本特别大，而可变成本相对较小。所以，即使平均成本在很高的产量水平上仍是下降的。这说明，电力行业存在着规模经济，属于自然垄断行业，政府有必要对其进行管制。 3.我国电力行业政府管制制度变迁综述 第一阶段：1949-1978年，传统的计划管理体制 由中央政府负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设，形成了纵向垂直一体化的电力行政管理体系。在这一时期， 电力是由国家电力主管部门下属的国有企业提供的。这些企业被政府赋予了电力生产和服务的特许权，一方面负责电力的生产、传输和分销，实行产业的纵向一体化垄断经营，一方面承担了电网建设和电力产业的部分政府管理职能，具有浓厚的计划经济特色。[2] 第二阶段：1978-1997年， 中国电力产业初步管制改革 在这一时期，国家放松了电力产业的投融资进人规制， 开始“集资办电、多家办电”，形成了以国有经济为主、多种经济成份并存的产权状况；电价规制松动， 发电成本定价、“新电新价”、综合电价等机制应运而生。[3]集资办电政策的实施，彻底打破了国家电力部门垂直一体化垄断的格局，吸引了大量投资者进入发电市场，出现了为数众多的独立发电厂。 第三阶段：1998-2002年，公司化与国家电力公司 1997年1 月，中国组建了国家电力公司，与电力部实行“一套人马，两块牌子”双轨运行。1998年3月19 日，电力部被撤消，组建国家经贸委电力司，国家电力公司正式脱离政府序列，原有的国家特许垄断被完整地转变为企业独家垄断，国电公司拥有中国绝大多数主干电网和近50% 的发电能力，同时仍然保留了部分的政府管理职能。此阶段的国家电力公司依然保持着垂直垄断的格局，原政企合一下的垄断体制的“双重矛盾”演变为行业垄断为主要矛盾。[2] 第四阶段：2002年至今，双边垄断的市场结构和独立管制机构的成立 在这一时期，国家实施了厂网分离的政策，将电力行业的四个环节：发电、输电、配电和售电，实行纵向一体化经营。将原来国家电力公司系统下的发电资产重组划分为5 家全国性的发电集团公司，负责发电行业的业务；成立国家电网公司管辖东北、华北、西北、华中、华东五个区域性电网和南方电网公司管辖广东、广西、云南、贵州、海南五省区电网，由这两家电网公司垄断经营，负责输电、配电和售电业务。[4]由此，电网公司成为了电力批发市场上的垄断买方，而在电力零售市场上则成为了垄断卖方，这样就形成了双边垄断的市场结构。 4.我国电力行业政府管制改革现状评析 中国电力行业经过几十年的改革，取得了巨大的成就。但是，这些改革并没有改变电力行业的市场结构，在市场电价混乱的同时，电力管制方式和手段的滞后也制约着电力市场的发展，中国电力行业政府管制体制还有待完善。 4.1政府价格管制不合理，迫切需要建立透明合理的电价形成机制 有效的定价机制是一个市场能否顺利运行的关键，经过一系列的改革，电价形成机制取得了一定的突破，但电价始终在政府的管制之下，电价由市场决定的目标还有很长的路要走，电价机制的不合理具体表现在：价格固定，管制方法单一。厂网分开后，政府对电力行业实施双边垄断的价格模式。由政府制定发电行业的上网电价，同时制定供电行业的销售价格。这种价格模式确实能打破发电行业利用其资源优势取得超额利润，确保消费者的利益，扩大社会福利。但这种一刀切的模式阻断了企业与市场之间的相互作用关系，使得价格调节机制受到很大的限制，不利于电力市场正常经济秩序的开展。 要改革电力定价机制、放开电价，推进电力市场改革，必须从政府转型、打破行政垄断、转变宏观调控方式做起，按“市场导向、机制协调、价格联动、政府调控”的原则，不断加快电价形成机制改革，充分发挥价格信号的市场调节作用，使电价真正反映电力成本、电力资源的稀缺程度以及环境影响成本。让市场的问题回归市场，使企业在一定的利益激励下，努力降低成本，提高效率。具体来说，可以采用分环节电价的方式建立起合理的电价形成机制，也就是常说的“三段式电价”，即上网电价、输配电价和销售电价。其中上网电价由市场供求状况决定；输配电价由政府监管，统一定价；销售电价在厂网分开、竞价上网改革期间由政府监管，待电力体制进一步改革后，逐步转向市场定价。[5] 4.2电力行业内部利益关系复杂，政府必须提高管制协调能力，平衡发电行业和供电行业的利润。 随着“厂网分开”政策的实施，意味着我国开始对电力行业进行结构重组和管制放松，其改革的主要思路是将发电和电网业务分开交给不同的企业经营，在具有竞争性的部分鼓励竞争，即发电行业实行进入管制的放松，允许竞争，建立竞争性的发电市场；而在具有自然垄断性的网络部分，即输电和配电部分改良管制模式，由国家电网和南方电网分区域垄断经营。以此将电力行业分为两大块：发电行业的供电行业。 这种管制模式本是符合现代管制理论的发展需要，但政府却没有协调好这两个行业间的利益关系。人们常常质疑电力行业的高工资、高福利，其实这并不正确，在现行管制模式下，具有高利润、高待遇的是供电行业，不包括发电行业。发电企业将电卖给供电企业，供电企业再把电卖给消费者。在这个交易流程中，发电企业的成本要受到市场、原料等因素的影响，而卖给供电企业的电价却由国家制定上限，这导致发电企业处于经常性的亏损状态，生产积极性不高，甚至停产歇业以减少损失。于此相对的是，供电企业压低发电企业的上网电价，反以垄断高价卖给消费者。在发电企业的“上网价”和用户的“销售价”之间的差价，成就了供电行业的超额利润。 要解决这个问题，政府必须要协调好两个行业之间的关系。价格管制总的目标是公平和效率结合，定价原则应遵循“公平合理，切实可行”的原则。电价到底该如何确定，要靠政府平衡两类企业之间的利益关系，要按照合理成本加规定利润的规则，通过同业间资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定并公布其年度准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。以此制定一个科学合理的电价平衡模式，将供电行业高利润的一部分分割给发电企业，以提高其发电的积极性。而在供电行业利润丰厚的前提下，千万不能打居民用电、企业用电价格的主意，不能动辄以节能减排的名义加重企业和民众的负担。 4.3政府管制机构职权不清，要充分发挥国家电力监督委员会的职能 “厂网分离”政策提出后，考虑到电网在某些方面还具有垄断的特性，同时为了保证多家发电企业实现公平竞争。2003年，国家电力监管委员会成立，这在中国的政府管制体制改革史上具有划时代的意义，从此以后，国家电监委具备了独立管制电力产业的职能。不过成立十年以来，作为电力市场独立监督的主体，电监会一直处于有名无实的状态，“权利旁落，无市可监”是其十年的写照。 电改5号文件对电监会的职能设定与其他部门的职能交叉、界定模糊。其中，电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力在发改委手中，电力企业的资产管理在国资委手中，而企业财务制度的监督权还是以财政部为主导。在电监会手中的，只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权。但这仅有的两项权力也形同虚设，因为电价的监管大权由发改委拍板，电力业务许可证准入权又在发改委对电力项目审批和投资准入之后，其项目准入监管权毫无作用。由此可见，当前电监会管理失灵的一个主要原因是存在多头管理的情况，发改委、国资委、财政部、能源局全都涉及，监管的主体完全不明确。 电监会之所以处于如今这个尴尬的境地，另一个主要的原因是没有建立起开放的电力市场。电监会是为开放的电力市场而设计的，但电改10年以来一直没有形成竞价上网的电力市场，也就是说，十年以来电监会没有市场可监。上海大学教授、电力专家言茂松表示，在目前电力交易市场还没有建立起来，而计划又部分失灵的情况下，发改委也只好将各个电价严加管制，但是一但电价被管死了，电监会主管的电力交易市场就只好一再推迟，从一定意义上讲改革陷入了一个怪圈。[6] 电监会大权旁落的一个根本原因是它没有法律地位。当前所实施的电力法是在1996年颁布的，它先于电监会而成立。也就是说，在电力法至今未修改的今天，电监会的存在一直属于非法状态。 要充分实现电监会的权力，首先应该要进一步推行政企分离，把属于电力行业的职权分还给电监会，使电监会权力明确，职责清晰，建立独立运行的电力体系，保证市场政策秩序的有序运转。 其次，要培育竞价上网的电力市场。所谓竞价上网就是谁的电卖得便宜，谁就多卖一些。要推进电力市场的改革，需要改进发电调度方式，在坚持优先调度节能环保高效机组的基础上，逐步增加经济调度因素，同等条件下对发电价格低的机组优先安排上网，促进企业改善管理、降低能耗和提高技术水平，为实行竞价上网改革积累经验。 最后，要加快针对电力监督委员会的立法工作。把电监会具有的权力明确写入法律，细化和规定电监会的监管权力，使其管制行为有法可依，从而获得法律上的权威，真正实现其监管职能。 参考文献： [1]郭银华.深化自然垄断产业政府管制体制改革的思考[J].广东经济管理学院学报，2003，（4） [2]龙楚瑜.我国电力产业体制改革_从管制到放松管制[J].现代商业.2010 [3]于良春，杨淑云，于华阳.中国电力产业规制改革及其绩效的实证分析[J].经济与管理研究，2006 [4]艾华，袁玎.我国电力产业管制制度演进综述[J].产业观察，2011 [5]胡方坤.电价转移补偿机制及其绩效研究——以徐州地区为例[M].东南大学 [6]姚峰.发改委与电监会分权 电价管理权之争暂时得解[N].21世纪经济报道，2005-6-1 （作者单位：湖南师范大学公共管理学院；湖南 长沙 410081）
1.政府管制的定义 政府管制理论兴起于十九世纪末期，早期学者卡恩认为管制的实质就是以政府命令取代竞争，它的主要目的是为了取得高效的经济绩效。日本著名学者植草益认为管制是“公的规制”，是社会公共机构根据一定的规制对企业活动进行限制的行为。美国学者斯史普博则认为，政府管制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。 虽然各大管制领域的著名学者对“政府管制”内涵的诠释略有差别，一般而言，政府管制是指具有法律地位、相对独立的政府管制机构，依据一定的法律、法规对被管制者所采取的一系列管理和监督的行为。 2.政府管制的必要性 2.1自然垄断行业的特点需要政府管制 自然垄断产业一般具有如下特点：一是规模经济显著，平均成本与边际成本随着产量的增加而下降或增加得非常缓慢，生产的规模越大，单位成本就愈低；二是具有大量的“沉淀资本”，用途刚性，资金一旦投人就难以收回，也很难改做其他用途；三是这些产业多数是公众所需要的基本服务，需要所提供的服务安全、稳定和可靠等。[1] 2.2市场失灵的存在和社会公平目标的实现要求政府管制 市场失灵简单的说就是市场在配置资源的时候无效或者低效，这时就必须由政府出面干预，以实现资源的有效配置。自然垄断企业的双重目标性也要求政府管制：一方面自然垄断行业一般具有普遍服务性的特征，决定了该类行业应该将公益目标摆在一定的位置上；另一方面，作为一个企业，它要求追求利润和经济效益。在这种情形下，如果不进行管制，垄断企业就会制定垄断高价，掠夺消费者的利益，而且还很容易出现垄断欺市、特权经商的现象。为了营造公平交易的市场秩序，消除市场失灵，实现社会公平，扩大社会福利，必须进行管制。 2.3电力行业政府管制的必要性分析 对电力行业进行管制是涉及到每一个社会成员基本日常生活的公共事业，是政府一项重要的公共职能，它也是关系着国家民生、社会安定、经济发展的大事。电力行业作为国民经济中的基础部门，由于其生产技术需要大量的固定设备，因而使得其固定成本特别大，而可变成本相对较小。所以，即使平均成本在很高的产量水平上仍是下降的。这说明，电力行业存在着规模经济，属于自然垄断行业，政府有必要对其进行管制。 3.我国电力行业政府管制制度变迁综述 第一阶段：1949-1978年，传统的计划管理体制 由中央政府负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设，形成了纵向垂直一体化的电力行政管理体系。在这一时期， 电力是由国家电力主管部门下属的国有企业提供的。这些企业被政府赋予了电力生产和服务的特许权，一方面负责电力的生产、传输和分销，实行产业的纵向一体化垄断经营，一方面承担了电网建设和电力产业的部分政府管理职能，具有浓厚的计划经济特色。[2] 第二阶段：1978-1997年， 中国电力产业初步管制改革 在这一时期，国家放松了电力产业的投融资进人规制， 开始“集资办电、多家办电”，形成了以国有经济为主、多种经济成份并存的产权状况；电价规制松动， 发电成本定价、“新电新价”、综合电价等机制应运而生。[3]集资办电政策的实施，彻底打破了国家电力部门垂直一体化垄断的格局，吸引了大量投资者进入发电市场，出现了为数众多的独立发电厂。 第三阶段：1998-2002年，公司化与国家电力公司 1997年1 月，中国组建了国家电力公司，与电力部实行“一套人马，两块牌子”双轨运行。1998年3月19 日，电力部被撤消，组建国家经贸委电力司，国家电力公司正式脱离政府序列，原有的国家特许垄断被完整地转变为企业独家垄断，国电公司拥有中国绝大多数主干电网和近50% 的发电能力，同时仍然保留了部分的政府管理职能。此阶段的国家电力公司依然保持着垂直垄断的格局，原政企合一下的垄断体制的“双重矛盾”演变为行业垄断为主要矛盾。[2] 第四阶段：2002年至今，双边垄断的市场结构和独立管制机构的成立 在这一时期，国家实施了厂网分离的政策，将电力行业的四个环节：发电、输电、配电和售电，实行纵向一体化经营。将原来国家电力公司系统下的发电资产重组划分为5 家全国性的发电集团公司，负责发电行业的业务；成立国家电网公司管辖东北、华北、西北、华中、华东五个区域性电网和南方电网公司管辖广东、广西、云南、贵州、海南五省区电网，由这两家电网公司垄断经营，负责输电、配电和售电业务。[4]由此，电网公司成为了电力批发市场上的垄断买方，而在电力零售市场上则成为了垄断卖方，这样就形成了双边垄断的市场结构。 4.我国电力行业政府管制改革现状评析 中国电力行业经过几十年的改革，取得了巨大的成就。但是，这些改革并没有改变电力行业的市场结构，在市场电价混乱的同时，电力管制方式和手段的滞后也制约着电力市场的发展，中国电力行业政府管制体制还有待完善。 4.1政府价格管制不合理，迫切需要建立透明合理的电价形成机制 有效的定价机制是一个市场能否顺利运行的关键，经过一系列的改革，电价形成机制取得了一定的突破，但电价始终在政府的管制之下，电价由市场决定的目标还有很长的路要走，电价机制的不合理具体表现在：价格固定，管制方法单一。厂网分开后，政府对电力行业实施双边垄断的价格模式。由政府制定发电行业的上网电价，同时制定供电行业的销售价格。这种价格模式确实能打破发电行业利用其资源优势取得超额利润，确保消费者的利益，扩大社会福利。但这种一刀切的模式阻断了企业与市场之间的相互作用关系，使得价格调节机制受到很大的限制，不利于电力市场正常经济秩序的开展。 要改革电力定价机制、放开电价，推进电力市场改革，必须从政府转型、打破行政垄断、转变宏观调控方式做起，按“市场导向、机制协调、价格联动、政府调控”的原则，不断加快电价形成机制改革，充分发挥价格信号的市场调节作用，使电价真正反映电力成本、电力资源的稀缺程度以及环境影响成本。让市场的问题回归市场，使企业在一定的利益激励下，努力降低成本，提高效率。具体来说，可以采用分环节电价的方式建立起合理的电价形成机制，也就是常说的“三段式电价”，即上网电价、输配电价和销售电价。其中上网电价由市场供求状况决定；输配电价由政府监管，统一定价；销售电价在厂网分开、竞价上网改革期间由政府监管，待电力体制进一步改革后，逐步转向市场定价。[5] 4.2电力行业内部利益关系复杂，政府必须提高管制协调能力，平衡发电行业和供电行业的利润。 随着“厂网分开”政策的实施，意味着我国开始对电力行业进行结构重组和管制放松，其改革的主要思路是将发电和电网业务分开交给不同的企业经营，在具有竞争性的部分鼓励竞争，即发电行业实行进入管制的放松，允许竞争，建立竞争性的发电市场；而在具有自然垄断性的网络部分，即输电和配电部分改良管制模式，由国家电网和南方电网分区域垄断经营。以此将电力行业分为两大块：发电行业的供电行业。 这种管制模式本是符合现代管制理论的发展需要，但政府却没有协调好这两个行业间的利益关系。人们常常质疑电力行业的高工资、高福利，其实这并不正确，在现行管制模式下，具有高利润、高待遇的是供电行业，不包括发电行业。发电企业将电卖给供电企业，供电企业再把电卖给消费者。在这个交易流程中，发电企业的成本要受到市场、原料等因素的影响，而卖给供电企业的电价却由国家制定上限，这导致发电企业处于经常性的亏损状态，生产积极性不高，甚至停产歇业以减少损失。于此相对的是，供电企业压低发电企业的上网电价，反以垄断高价卖给消费者。在发电企业的“上网价”和用户的“销售价”之间的差价，成就了供电行业的超额利润。 要解决这个问题，政府必须要协调好两个行业之间的关系。价格管制总的目标是公平和效率结合，定价原则应遵循“公平合理，切实可行”的原则。电价到底该如何确定，要靠政府平衡两类企业之间的利益关系，要按照合理成本加规定利润的规则，通过同业间资产量、输配电量和运营效率的横向比较，对各级电网企业分别实行单独定价，确定并公布其年度准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。以此制定一个科学合理的电价平衡模式，将供电行业高利润的一部分分割给发电企业，以提高其发电的积极性。而在供电行业利润丰厚的前提下，千万不能打居民用电、企业用电价格的主意，不能动辄以节能减排的名义加重企业和民众的负担。 4.3政府管制机构职权不清，要充分发挥国家电力监督委员会的职能 “厂网分离”政策提出后，考虑到电网在某些方面还具有垄断的特性，同时为了保证多家发电企业实现公平竞争。2003年，国家电力监管委员会成立，这在中国的政府管制体制改革史上具有划时代的意义，从此以后，国家电监委具备了独立管制电力产业的职能。不过成立十年以来，作为电力市场独立监督的主体，电监会一直处于有名无实的状态，“权利旁落，无市可监”是其十年的写照。 电改5号文件对电监会的职能设定与其他部门的职能交叉、界定模糊。其中，电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力在发改委手中，电力企业的资产管理在国资委手中，而企业财务制度的监督权还是以财政部为主导。在电监会手中的，只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权。但这仅有的两项权力也形同虚设，因为电价的监管大权由发改委拍板，电力业务许可证准入权又在发改委对电力项目审批和投资准入之后，其项目准入监管权毫无作用。由此可见，当前电监会管理失灵的一个主要原因是存在多头管理的情况，发改委、国资委、财政部、能源局全都涉及，监管的主体完全不明确。 电监会之所以处于如今这个尴尬的境地，另一个主要的原因是没有建立起开放的电力市场。电监会是为开放的电力市场而设计的，但电改10年以来一直没有形成竞价上网的电力市场，也就是说，十年以来电监会没有市场可监。上海大学教授、电力专家言茂松表示，在目前电力交易市场还没有建立起来，而计划又部分失灵的情况下，发改委也只好将各个电价严加管制，但是一但电价被管死了，电监会主管的电力交易市场就只好一再推迟，从一定意义上讲改革陷入了一个怪圈。[6] 电监会大权旁落的一个根本原因是它没有法律地位。当前所实施的电力法是在1996年颁布的，它先于电监会而成立。也就是说，在电力法至今未修改的今天，电监会的存在一直属于非法状态。 要充分实现电监会的权力，首先应该要进一步推行政企分离，把属于电力行业的职权分还给电监会，使电监会权力明确，职责清晰，建立独立运行的电力体系，保证市场政策秩序的有序运转。 其次，要培育竞价上网的电力市场。所谓竞价上网就是谁的电卖得便宜，谁就多卖一些。要推进电力市场的改革，需要改进发电调度方式，在坚持优先调度节能环保高效机组的基础上，逐步增加经济调度因素，同等条件下对发电价格低的机组优先安排上网，促进企业改善管理、降低能耗和提高技术水平，为实行竞价上网改革积累经验。 最后，要加快针对电力监督委员会的立法工作。把电监会具有的权力明确写入法律，细化和规定电监会的监管权力，使其管制行为有法可依，从而获得法律上的权威，真正实现其监管职能。 参考文献： [1]郭银华.深化自然垄断产业政府管制体制改革的思考[J].广东经济管理学院学报，2003，（4） [2]龙楚瑜.我国电力产业体制改革_从管制到放松管制[J].现代商业.2010 [3]于良春，杨淑云，于华阳.中国电力产业规制改革及其绩效的实证分析[J].经济与管理研究，2006 [4]艾华，袁玎.我国电力产业管制制度演进综述[J].产业观察，2011 [5]胡方坤.电价转移补偿机制及其绩效研究——以徐州地区为例[M].东南大学 [6]姚峰.发改委与电监会分权 电价管理权之争暂时得解[N].21世纪经济报道，2005-6-1 （作者单位：湖南师范大学公共管理学院；湖南 长沙 410081）