土地复垦开发潜力分析和对策

土地复垦开发潜力分析和对策

----涡阳竹柳合作社

土地是整个国民经济和社会发展的宝贵资源和主要生产要素，是重要的物质基 础，而耕地更是基础的基础。国民经济的持续、快速、健康发展更离不开土地。 《土 地管理法》把“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地 ”作为我国的基本国策， 国家实行占用耕地补偿制度和占用耕地与开发复垦挂钩政策，确保耕地总量不减少。 如何实现耕地总量动态平衡 ，其途径目前只有两条：一是严格控制各类非农建设占 用耕地，充分利用现有建设用地潜力和废弃地，少占或不占耕地；二是非农建设确 需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面积且符合质量要求的耕地。 本文试从句容市土地复垦开发的现状出发 ，着重分析土地复垦开发的潜力和存 在的问题，为实现耕地总量动态平衡，探索新增加耕地的方法和策 略。

一、土地复垦开发现状与潜力分析

⒈土地复垦开发现状和趋势 近年来，句容市非常重视后备土地资源的开发利用，每年都投入大量的人力和 财力，不仅复垦废弃地，开发“四荒”地，而且重点开展农田整理，建设高标准农 田。１９９８ 年至 ２００１ 年全市新增耕地和园地 ６２５７ 亩，非农建设占用耕地约 ２３００ 亩， 耕地净增加 ３９５７ 亩。新增耕地大于非农建设占用耕地，该市连续数年实现了耕地总 量动态平衡。而且，耕地质量不断提高，中低产田改造和小流域综合治理 ，建成标 准化农田近 １０ 万亩，出现了

一批有典型示范作用的项目。如沪宁高速公路句容段农

业示范带建设，磨盘乡牧草基地建设 ，大卓、袁巷等果品基地建设，赤山湖圩区的 水产养殖基地建设等。 土地复垦开发和整理工作由无序开发复垦变为有序开发复垦 ， 由单纯的垦荒种植向农业产业化 、规模化转变，由零星开发复垦向有组织 、有规划 的方向发展，由低效利用向采用农业新技术新品种的高效利用发展。开始与农业综 合开发相结合，与农业结构调整相结合，对稳定和提高该市农业基础地位起到了积 极的作用，促进了二、三产业的发展和小城镇的建设 ，增加了农民的收入 ，改善了 农民的生活水平。这项工作已取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益。

⒉农用后备土地资源潜力分析 农用土地后备资源，是指尚未直接用于农业生产而通过开发、复垦及整理后， 可直接用于农业生产的各类农用后备土地资源。根据该市调查资料分析，主要包括 四低用地—中低产耕地、低产林地、低产园地和低产水面 ；四荒用地—荒山、荒水、 荒地和荒滩：废弃地—老宅基地、窑业用地。 本文以句容市为例，对农用后备土地资源潜力具体分析如下： （１）农田整理潜力分析 到 ２００１ 年底，该市现有耕地 １００．８３３ 万亩，其中低产耕地 ６．５４８ 万亩，占耕地 总量的 ６５％。农田中不同程度地分散着一些毛道、明渠、土丘、土坑、废沟塘等。加 之该市属丘陵地区，农地零碎分散，田块细小、排灌水不方便 、缺乏农田道路等。 经测算，将中低产耕地全部改造整理，可新增耕地 ３２７４２ 亩（按 ５％计算）。按《句容 市土地开发复垦和整理规划（１９９７－－－２０１０）》（以下简称《复垦

规划》）要求，对农田 整理采取先易后难的方针，到 ２０１０ 年全市应改造整理中低产 ２２８８７８ 亩，每年需整 理中低产农田 １．６ 万亩，可新增耕地 ８００ 亩。同时能实现田、水、路、林、村综合 整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。 （２）荒地开发潜力分析 该市现有未利用土地 ８４２５９．９５ 亩，其中荒草地 ７４３７ 亩，裸土地 ２０５０．０５ 亩， 裸岩石砾地 ４６８４．９５ 亩，田坎 ６５２９３．５ 亩，其它 ４７９４ 亩。今后能复垦开发为耕地或 园地的，主要是荒草地 ７４３７ 亩和一部分田坎（暂按 ５０％计算）４００８３ 亩，合计 ４７５２０ 亩。该市未利用土地除田坎外地理位置偏僻，多属劣地，土地贫瘠，缺水缺路，改 造利用费用较大。 农田整理时将对田坎进行改造利用 。 据《复垦规划》要求， ２０１０ 到 年全市需复垦开发未利用地 ２２７４４ 亩，建成耕地 １１４０７ 亩。 （３）窑业用地复垦潜力分析 按照有关政策规定，今后建筑使用的实心砖将被淘汰 ，砖瓦窑厂也将被关闭。 据最新统计，该市现有砖瓦窑厂 ６１ 个，占地面积 １８５４ 亩，每年取土用地 １５７ 亩， 窑厂所占土地总面积在 ２０００ 亩以上。加之道路等建设项目的挖废地 １０００ 亩左右， 全市现有 ３０００ 亩以上的挖废地可以复垦利用。 挖废地复垦技术要求不高， 投入较少。 只要做到土地平整、路沟配套，改土培肥，就能达到一般耕种的基本要求 。是一个 投入少见效快的土地复垦项目。 （４）村庄整理潜力分析 该市农村居民点布局分散，占地较多，总面积 １４６８５０ 亩，人均占地 １４６．２ 平方 米，户均 ４３８．６ 平方米。而且村庄内部布局零乱，环境卫生条件差，亟待改造。根 据该市村镇建设规划，全市现有自然村 １

９９２ 个，计划到 ２０１０ 年前，将其中交通不 便、易受水灾的低洼村和居住松散的自然村，采取拆、并、靠、插等方法，建设 ９８０ 个中心村和基层村。该规划如能实现，可复垦老宅基地 ４３０２０ 亩。不仅能补充中心 村和基层村新建所占耕地，而且能净增耕地 ２４３９２ 亩。随着小城镇建设步伐的加快， 今后 １０ 年内该市农村人口总量将呈下降趋势， 农村宅基地占地总量也呈现减少之势 。 可以说，农村废弃宅基地复垦潜力较大，将成为该市今后 １０ 年或 ２０ 年土地复垦开 发重点之一。 从新增耕地的途径和数量上看，该市农用土地后备资源只有 １２６２８２ 亩，占全市 土地总面积的 ６％。主要是（１）农田整理可新增耕地 ３２７４２ 亩；（２）荒地开发可新增耕 地 ４７５２０ 亩； （３）老宅基地的复垦可新增耕地 ４３０２０ 亩， 并可净增耕地 ２４３９２ 亩； （４） 窑业用地等挖废地复垦可新增耕地 ３０００ 亩以上。由此可见，该市农用土地后备资源 不是丰富而是严重不足。如果该市非农建设占用耕地每年按 ２０００－－３０００ 亩计算，该 市现有农用土地后备资源将在今后 ６３－－４３ 年内复垦开发完毕。 从新增耕地易难度来看，农田整理和挖废地的复垦较之未利用土地开发易，而 未利用土地开发又较之废弃宅基地复垦易 。农田整理和挖废地复垦的效益较明显， 不仅能新增一定比例的耕地 ，而且组织实施较易 、人财物投入相对较少，能提高单 面积产量，降低生产成本，改善生产条件和生态环境 ，见效快 ，效益高。按农业综 合开发投入成本标准 ２００ 元／亩，新增耕地比例 ５％计算，即整理现有农田 ２０ 亩，就 可新增耕地 １ 亩，投入成本 ４０００ 元，使 ２１ 亩农田同时受益。宜农未利用土地的开 发，地处偏僻，自然条件较差，缺水、缺路、缺电。将未利

用土地开发成耕地 ，每 亩的开发成本要高于农田整理， 仅平整土地、 改土培肥建成一亩耕地需投入成本 ２０００元以上，如要水、电、路等配套，其成本更高。建成的耕地质量也不高，见效也慢， 单位面积产量需耕种两三年后才能提高。废弃宅基地的复垦不仅期限长而且成本更 高。只有待一个自然村拆迁基本完成后，其宅基地才能复垦成耕地。一个自然村的 拆迁并非易事，不仅要精心组织、做大量的长期的群众思想政治工作 ，改变其思想 观念，而且面广量大，农户和当地政府要投入大量的拆迁资金 ，特别是九十年代后 建房农户的拆迁阻力大 ，损失也大。整个拆迁工作是一个长期的过程 ，需要十年或 者更长的时间。 从以上分析可以看出 ：该市农用土地后备资源并不丰富，并且随着经济建设的 发展和农用土地后备资源逐年开发利用将越来越少。今后十年，该市新增耕地补充 非农建设占用耕地，并实现耕地总量动态平衡，其方向是：农田整理、改造中低产 田，作为新增耕地的重点之一，开发未利用土地和复垦挖废地作为补充。而废弃宅 基地的复垦不能作为今后 １０ 年新增耕地的渠道，应将其作为 ２０１０ 年以后的新增耕 地的主要渠道。在 ２０１０ 年前应基本完成 《复垦规划》 中自然村拆迁和中心村的建设 ， 为 ２０１０ 年以后废弃宅基地的复垦打好基础。

二、土地复垦开发存在问题与对策

江总书记在十五届五中全会上强调：高度重视保护和提高粮食生产能力 ，保护 耕地。今后各级地方政府的土地管理工作其主要任务 ，就是保护耕地 ，实现耕地总 量动态平衡。在社会主义市场经济形势下 ，认识和分析保护耕地，实现耕地总量动 态平衡工作中出现的新情况 、新问题 ，用改革的精神和市场经济的观点，及时研究 制定解决这些新情况和新问

题的对策 ，不断推进土地复垦开发和农田整理工作向新 的层次发展，确保耕地总量动态平衡总目标的实现。 下面就该市当前土地复垦开发和农田整理工作存在的一些问题分析如下 ，并提 出相应的对策。 ⒈一些单位和个人保护耕地的意识不强，对实现耕地总量动态平衡持怀疑态度。 认为经济要发展，耕地总量逐年减少是必须趋势 。在非农建设用地方面还没有做到 少占耕地或不占耕地，也没有把补充耕地的费用列入非农建设总投资成本之中 。因 而，在一些地方还未把土地 复垦开发和整理作为实现耕地总量动态平衡的一项重要 工作来抓。１９９９ 年该市就有 ５ 个乡镇未新增一分耕地，２０００ 和 ２００１ 年又有 ３ 个乡 镇未申报省级土地复垦开发项目 。所以，提高干部群众对实现耕地总量动态平衡的认识及为重要。 ⒉县乡级《土地复垦规划 》存在一些不足。该市 １９９８ 年编制的县乡两级《句容 市土地复垦开发和整理规划（１９９７－－２０１０）》 ，经三年来的实施，规划中存在的一些不 足之处，逐渐显现。县乡级 《土地复垦规划》属微观规划 。按修编时要求 ，规划期 内的土地复垦开发和整理必须定量定位和定性。可见，一时的修编对今后 十几年土 地复垦开发和整理的具体地块和数量就确定下来 ，显然其科学预见性和指导性就有 一定问题。一是定量方面 ，规划期内，该市新增耕地的 ４９％，由拆迁现有 ４９％以上的 自然村后， 复垦老宅基地来实现， 新增耕地的 ５１％要通过土地复垦开发和农田整理来 实现。二是定位方面，需拆迁的自然村已在规划中确定到具体的村庄 ，规划期内实 现 ４９％的自然村的拆迁，可能性极小，再将其老宅基地复垦开发为耕地，可能性就更 小。未利用土地的开发和农田整理，规划中确定到地块，与各镇每年具体实施的地 块又无法保持一致。现在江苏省

国土资源厅规定县级土地复垦开发和土地整理项目 不符合规划的，不列入省级耕地占补平衡项目库中。所以说，该市县乡两级《土地 复垦规划》急需修编调整。否则，难以保证今后全市非农建设占用耕地的补充和耕 地总量动态平衡的实现。 ⒊复垦开发资金未实行专项管理 。虽然各级地方政府每年都投入一部分资金用 于土地复垦开发和农田整理 。但是，资金的筹集、使用、管理和监督，还未形成制 度化和规范化。而且，随着土地复垦开发难度的加大，即使每年新增耕地数量不变， 而每年对资金的需求却在增大。

土地复垦开发潜力分析和对策

----涡阳竹柳合作社

土地是整个国民经济和社会发展的宝贵资源和主要生产要素，是重要的物质基 础，而耕地更是基础的基础。国民经济的持续、快速、健康发展更离不开土地。 《土 地管理法》把“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地 ”作为我国的基本国策， 国家实行占用耕地补偿制度和占用耕地与开发复垦挂钩政策，确保耕地总量不减少。 如何实现耕地总量动态平衡 ，其途径目前只有两条：一是严格控制各类非农建设占 用耕地，充分利用现有建设用地潜力和废弃地，少占或不占耕地；二是非农建设确 需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面积且符合质量要求的耕地。 本文试从句容市土地复垦开发的现状出发 ，着重分析土地复垦开发的潜力和存 在的问题，为实现耕地总量动态平衡，探索新增加耕地的方法和策 略。

一、土地复垦开发现状与潜力分析

⒈土地复垦开发现状和趋势 近年来，句容市非常重视后备土地资源的开发利用，每年都投入大量的人力和 财力，不仅复垦废弃地，开发“四荒”地，而且重点开展农田整理，建设高标准农 田。１９９８ 年至 ２００１ 年全市新增耕地和园地 ６２５７ 亩，非农建设占用耕地约 ２３００ 亩， 耕地净增加 ３９５７ 亩。新增耕地大于非农建设占用耕地，该市连续数年实现了耕地总 量动态平衡。而且，耕地质量不断提高，中低产田改造和小流域综合治理 ，建成标 准化农田近 １０ 万亩，出现了

一批有典型示范作用的项目。如沪宁高速公路句容段农

业示范带建设，磨盘乡牧草基地建设 ，大卓、袁巷等果品基地建设，赤山湖圩区的 水产养殖基地建设等。 土地复垦开发和整理工作由无序开发复垦变为有序开发复垦 ， 由单纯的垦荒种植向农业产业化 、规模化转变，由零星开发复垦向有组织 、有规划 的方向发展，由低效利用向采用农业新技术新品种的高效利用发展。开始与农业综 合开发相结合，与农业结构调整相结合，对稳定和提高该市农业基础地位起到了积 极的作用，促进了二、三产业的发展和小城镇的建设 ，增加了农民的收入 ，改善了 农民的生活水平。这项工作已取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益。

⒉农用后备土地资源潜力分析 农用土地后备资源，是指尚未直接用于农业生产而通过开发、复垦及整理后， 可直接用于农业生产的各类农用后备土地资源。根据该市调查资料分析，主要包括 四低用地—中低产耕地、低产林地、低产园地和低产水面 ；四荒用地—荒山、荒水、 荒地和荒滩：废弃地—老宅基地、窑业用地。 本文以句容市为例，对农用后备土地资源潜力具体分析如下： （１）农田整理潜力分析 到 ２００１ 年底，该市现有耕地 １００．８３３ 万亩，其中低产耕地 ６．５４８ 万亩，占耕地 总量的 ６５％。农田中不同程度地分散着一些毛道、明渠、土丘、土坑、废沟塘等。加 之该市属丘陵地区，农地零碎分散，田块细小、排灌水不方便 、缺乏农田道路等。 经测算，将中低产耕地全部改造整理，可新增耕地 ３２７４２ 亩（按 ５％计算）。按《句容 市土地开发复垦和整理规划（１９９７－－－２０１０）》（以下简称《复垦

规划》）要求，对农田 整理采取先易后难的方针，到 ２０１０ 年全市应改造整理中低产 ２２８８７８ 亩，每年需整 理中低产农田 １．６ 万亩，可新增耕地 ８００ 亩。同时能实现田、水、路、林、村综合 整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。 （２）荒地开发潜力分析 该市现有未利用土地 ８４２５９．９５ 亩，其中荒草地 ７４３７ 亩，裸土地 ２０５０．０５ 亩， 裸岩石砾地 ４６８４．９５ 亩，田坎 ６５２９３．５ 亩，其它 ４７９４ 亩。今后能复垦开发为耕地或 园地的，主要是荒草地 ７４３７ 亩和一部分田坎（暂按 ５０％计算）４００８３ 亩，合计 ４７５２０ 亩。该市未利用土地除田坎外地理位置偏僻，多属劣地，土地贫瘠，缺水缺路，改 造利用费用较大。 农田整理时将对田坎进行改造利用 。 据《复垦规划》要求， ２０１０ 到 年全市需复垦开发未利用地 ２２７４４ 亩，建成耕地 １１４０７ 亩。 （３）窑业用地复垦潜力分析 按照有关政策规定，今后建筑使用的实心砖将被淘汰 ，砖瓦窑厂也将被关闭。 据最新统计，该市现有砖瓦窑厂 ６１ 个，占地面积 １８５４ 亩，每年取土用地 １５７ 亩， 窑厂所占土地总面积在 ２０００ 亩以上。加之道路等建设项目的挖废地 １０００ 亩左右， 全市现有 ３０００ 亩以上的挖废地可以复垦利用。 挖废地复垦技术要求不高， 投入较少。 只要做到土地平整、路沟配套，改土培肥，就能达到一般耕种的基本要求 。是一个 投入少见效快的土地复垦项目。 （４）村庄整理潜力分析 该市农村居民点布局分散，占地较多，总面积 １４６８５０ 亩，人均占地 １４６．２ 平方 米，户均 ４３８．６ 平方米。而且村庄内部布局零乱，环境卫生条件差，亟待改造。根 据该市村镇建设规划，全市现有自然村 １

９９２ 个，计划到 ２０１０ 年前，将其中交通不 便、易受水灾的低洼村和居住松散的自然村，采取拆、并、靠、插等方法，建设 ９８０ 个中心村和基层村。该规划如能实现，可复垦老宅基地 ４３０２０ 亩。不仅能补充中心 村和基层村新建所占耕地，而且能净增耕地 ２４３９２ 亩。随着小城镇建设步伐的加快， 今后 １０ 年内该市农村人口总量将呈下降趋势， 农村宅基地占地总量也呈现减少之势 。 可以说，农村废弃宅基地复垦潜力较大，将成为该市今后 １０ 年或 ２０ 年土地复垦开 发重点之一。 从新增耕地的途径和数量上看，该市农用土地后备资源只有 １２６２８２ 亩，占全市 土地总面积的 ６％。主要是（１）农田整理可新增耕地 ３２７４２ 亩；（２）荒地开发可新增耕 地 ４７５２０ 亩； （３）老宅基地的复垦可新增耕地 ４３０２０ 亩， 并可净增耕地 ２４３９２ 亩； （４） 窑业用地等挖废地复垦可新增耕地 ３０００ 亩以上。由此可见，该市农用土地后备资源 不是丰富而是严重不足。如果该市非农建设占用耕地每年按 ２０００－－３０００ 亩计算，该 市现有农用土地后备资源将在今后 ６３－－４３ 年内复垦开发完毕。 从新增耕地易难度来看，农田整理和挖废地的复垦较之未利用土地开发易，而 未利用土地开发又较之废弃宅基地复垦易 。农田整理和挖废地复垦的效益较明显， 不仅能新增一定比例的耕地 ，而且组织实施较易 、人财物投入相对较少，能提高单 面积产量，降低生产成本，改善生产条件和生态环境 ，见效快 ，效益高。按农业综 合开发投入成本标准 ２００ 元／亩，新增耕地比例 ５％计算，即整理现有农田 ２０ 亩，就 可新增耕地 １ 亩，投入成本 ４０００ 元，使 ２１ 亩农田同时受益。宜农未利用土地的开 发，地处偏僻，自然条件较差，缺水、缺路、缺电。将未利

用土地开发成耕地 ，每 亩的开发成本要高于农田整理， 仅平整土地、 改土培肥建成一亩耕地需投入成本 ２０００元以上，如要水、电、路等配套，其成本更高。建成的耕地质量也不高，见效也慢， 单位面积产量需耕种两三年后才能提高。废弃宅基地的复垦不仅期限长而且成本更 高。只有待一个自然村拆迁基本完成后，其宅基地才能复垦成耕地。一个自然村的 拆迁并非易事，不仅要精心组织、做大量的长期的群众思想政治工作 ，改变其思想 观念，而且面广量大，农户和当地政府要投入大量的拆迁资金 ，特别是九十年代后 建房农户的拆迁阻力大 ，损失也大。整个拆迁工作是一个长期的过程 ，需要十年或 者更长的时间。 从以上分析可以看出 ：该市农用土地后备资源并不丰富，并且随着经济建设的 发展和农用土地后备资源逐年开发利用将越来越少。今后十年，该市新增耕地补充 非农建设占用耕地，并实现耕地总量动态平衡，其方向是：农田整理、改造中低产 田，作为新增耕地的重点之一，开发未利用土地和复垦挖废地作为补充。而废弃宅 基地的复垦不能作为今后 １０ 年新增耕地的渠道，应将其作为 ２０１０ 年以后的新增耕 地的主要渠道。在 ２０１０ 年前应基本完成 《复垦规划》 中自然村拆迁和中心村的建设 ， 为 ２０１０ 年以后废弃宅基地的复垦打好基础。

二、土地复垦开发存在问题与对策

江总书记在十五届五中全会上强调：高度重视保护和提高粮食生产能力 ，保护 耕地。今后各级地方政府的土地管理工作其主要任务 ，就是保护耕地 ，实现耕地总 量动态平衡。在社会主义市场经济形势下 ，认识和分析保护耕地，实现耕地总量动 态平衡工作中出现的新情况 、新问题 ，用改革的精神和市场经济的观点，及时研究 制定解决这些新情况和新问

题的对策 ，不断推进土地复垦开发和农田整理工作向新 的层次发展，确保耕地总量动态平衡总目标的实现。 下面就该市当前土地复垦开发和农田整理工作存在的一些问题分析如下 ，并提 出相应的对策。 ⒈一些单位和个人保护耕地的意识不强，对实现耕地总量动态平衡持怀疑态度。 认为经济要发展，耕地总量逐年减少是必须趋势 。在非农建设用地方面还没有做到 少占耕地或不占耕地，也没有把补充耕地的费用列入非农建设总投资成本之中 。因 而，在一些地方还未把土地 复垦开发和整理作为实现耕地总量动态平衡的一项重要 工作来抓。１９９９ 年该市就有 ５ 个乡镇未新增一分耕地，２０００ 和 ２００１ 年又有 ３ 个乡 镇未申报省级土地复垦开发项目 。所以，提高干部群众对实现耕地总量动态平衡的认识及为重要。 ⒉县乡级《土地复垦规划 》存在一些不足。该市 １９９８ 年编制的县乡两级《句容 市土地复垦开发和整理规划（１９９７－－２０１０）》 ，经三年来的实施，规划中存在的一些不 足之处，逐渐显现。县乡级 《土地复垦规划》属微观规划 。按修编时要求 ，规划期 内的土地复垦开发和整理必须定量定位和定性。可见，一时的修编对今后 十几年土 地复垦开发和整理的具体地块和数量就确定下来 ，显然其科学预见性和指导性就有 一定问题。一是定量方面 ，规划期内，该市新增耕地的 ４９％，由拆迁现有 ４９％以上的 自然村后， 复垦老宅基地来实现， 新增耕地的 ５１％要通过土地复垦开发和农田整理来 实现。二是定位方面，需拆迁的自然村已在规划中确定到具体的村庄 ，规划期内实 现 ４９％的自然村的拆迁，可能性极小，再将其老宅基地复垦开发为耕地，可能性就更 小。未利用土地的开发和农田整理，规划中确定到地块，与各镇每年具体实施的地 块又无法保持一致。现在江苏省

国土资源厅规定县级土地复垦开发和土地整理项目 不符合规划的，不列入省级耕地占补平衡项目库中。所以说，该市县乡两级《土地 复垦规划》急需修编调整。否则，难以保证今后全市非农建设占用耕地的补充和耕 地总量动态平衡的实现。 ⒊复垦开发资金未实行专项管理 。虽然各级地方政府每年都投入一部分资金用 于土地复垦开发和农田整理 。但是，资金的筹集、使用、管理和监督，还未形成制 度化和规范化。而且，随着土地复垦开发难度的加大，即使每年新增耕地数量不变， 而每年对资金的需求却在增大。