社会事业改革
山东省人口城镇化发展问题探讨
嵇境科陈迪桂
城镇化或者城市化,是指人类进入工业社会后,随着社会经济的发展,农业活动比重逐渐下降,非农业活动比重不断上升的过程。城镇化水平通常用城镇人口占总人口的比重来表示。城镇化水平的提高,不仅包括城镇人口和数量的增加,也包括城市经济社会的进一步集约化和现代化。正确认识和分析我省人口城镇化的发展与变化,对于研究制定城镇发展战略和对策,促进全省经济社会发展具有十分重要的意义。
一、我省人口城镇化发展的现状
改革开放以来,我省城镇化稳步发展,1998年人口城镇化水平达到36.8%,比1978年提高约24个百分点,年均提高约1.2个百分点。人口城镇化进程的不断加快,对于拉动经济增长,促进社会的全面进步起到了积极作用。但由于受历史和现实诸多因素的影响,我省在推动城镇化不断发展的同时,也出现了一些新的矛盾和问题。
一是城镇化滞后于工业化。世界城镇化发展的规律和发达国家城市化的实践表明,一个国家的城镇化进程是与这个国家的工业化进程相一致的,而且就一般而言,城镇化要超过工业化的发展速度。1990年我省工业化水平(工业增加值占国内生产总值的比重)为37.6%,人口城镇化水平只有27.34%;1998年我省工业化水平达到42.6%,而城镇化水平也仅为36.8%。城镇化长期滞后于工业化,既制约了工业的发展,也影响了第三产业的发展和农村剩余劳动力向城镇的转移。据抽样调查推算,我省农村剩余劳动力转移自1988年达到244.29万人的最高峰后,转移规模逐年缩减,到1997年已减至158.87万人。农村剩余劳动力转移总量的持续下降,虽然原因很多,但城镇化发展滞后、第三产业发展质量不高、城镇吸纳劳动力的能力过低则是主要原因。
二是城镇化发展不平衡。1998年我省东部青岛、烟台、威海和潍坊四市的城镇化水平已超过50%,而西部的德州、聊城、东营、临沂、滨州、菏泽六市地平均不到30%。从城市分布看,东部四市土地面积占全省
的29.3%,人口占全省的27.36%,设市城市占全省总数的52.1%;而西部六市地的土地面积占全省的42%,人口占全省的38.56%,设市城市只占全省总数的18.8%。1982年至1998年,东部四市新增城市19个,占全省新增总数的48.7%;而西部六市地新增城市7个,只占全省新增总数的17.9%。由于西部地区城镇少,规模小,布局分散,城市的辐射力差,城市本身缺乏带动周围地区经济发展的实力,不仅制约着当地经济的发展和农村劳动力的转移,也影响了全省城镇化水平的提高。
三是城镇农村化严重。八十年代以来,我省开始实行市管县制度,以县改市、撤县并市的形式增大了城市规模,1982年至1998年的16年中,全省县改市29个,撤县并为地级市市区的21个。市管县制度的实行,一方面加快了城镇化进程,但另一方面由于城镇行政辖区的扩展引起城镇范围内农村人口和农业劳动力比重上升,加剧了城镇农村化的超常发展。1998年全省15个设区城市共有市区45个,其中有17个市区农业人口比重超过60%,14个市区农业人口比重超过70%。有的市区农村化水平甚至高于农村地区。城市市区农村人口的规模过大,弱化了全省城市吸纳农村劳动力的功能。
四是现有小城镇布局分散,规模过小,带动辐射能力不强。当前,我省小城镇发展呈现出两个明显特点:一是规模过小。据国内外有关专家测算,如果要使小城镇的综合功能得到充分发挥,其人口合理规模应在10万人左右。但目前我省现有的2176个乡镇中,总人口在5万人以上的不到200个,3万人以下的占60%,其中总人口不足一万人的乡镇有近百个。由于规模过小,其经济效益和社会效益很差。二是布局分散,设置过密,使小城镇发展腹地和辐射空间受到严重限制。据调查,在某地区,有的两个乡镇驻地之间的距离仅有1.5公里。由于发展空间过小,乡镇之间为了争资源、争市场经常发生摩擦。
五是城镇发展政策和户籍管理制度与城镇化的
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要求不适应。城镇的建立与发展受政府的支配,这是我国城镇化的一个显著特点。长期以来,政府通过城镇户口、就业、粮油供应、住房等方面的管制措施,严格限制农村人口向城镇转移,这些政策措施就象一堵坚固的城墙,分离了农村和城市,在很大程度上制约了人口城镇化和非农化的发展。改革开放以来,特别是1992年以来,国家对上述政策与制度进行了较大调整和改革,但就总体而言,政策调整还不到位,制度改革还很不彻底。为了推动城镇化进程,1992年省政府研究出台了地方城镇居民户口政策,应该说,这一政策的实施对实现城镇人口增长与城市经济的协调发展起到了一定作用,但由于这一政策覆盖面较窄且规模过小,加之有的地方在执行过程中附加了一些较为苛刻的条件,致使其积极作用的发挥受到了很大限制。
二、对人口城镇化发展方针的认识和思考
城镇化发展方针规定着一个国家或地区城镇化的发展方向和发展目标,对于指导城镇化的发展有着直接的至关重要的影响。
为了控制城市人口规模的过度膨胀,减轻城市的人口压力和社会负担,1980年我国制定了/控制大城市规模,合理发展中小城市0的城镇化发展方针。尽管在此后的20年中这一方针的表述形式有所变动,内容含义有所调整,但其核心基本上是始终如一的,那就是围绕城市规模来确定应采取限制或鼓励的政策,始终没有跳出规模政策的思维框架。理论和实践证明,规模政策存在明显的不足和缺陷。因为人口规模不能涵盖城市的全部特点和本质。除了人口规模外,城市的本质特征还有城市的经济发展水平、产业结构状况、地区经济中心职能以及所在城镇体系中的地位和作用等,而这些是不可能用城市的人口规模来说明的。
实际上,城市规模的扩大是经济发展的必然结果,只要大城市的经济在发展,特别对我国这样一个发展中的人口大国,工业化的历史任务还远远没有完成,经济发展在很大程度上主要还是靠量的扩张,大城市的发展是必然的,而且大城市的经济发展起着带动全省乃至全国经济发展的作用。因此,只要大城市经济持续发展,那么,体现城市规模的人口增加和市区范围的扩大就难以避免。从1979年到1999年的20年中,青岛、济南、烟台、潍坊等大中城市不得不一次又一次修改城市总体规划,不得不一再扩大城市规模的事实,足以说明严格控制大城市规模的城市发展方针是难以起到指导作用的。
大城市的规模受到了严格控制,那么小城镇能否
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担当起接纳大量农村剩余劳动力、成为我国实现城镇化、工业化的主体呢?二十年来,我们一直致力于乡村小城镇的建设,并试图把发展小城镇作为实现我省城镇化、工业化的一条主要途径。然而,多年来的实践表明,由于小城镇建设规模过小、过散,基础设施落后,环境污染严重,虽然小城镇发展迅速,数量很多,但整体实力太弱,根本不能形成应有的聚集、带动和辐射功能,小城镇的过度发展,不但没能有效避免大城市的/城市病0,而且在众多小城镇中产生了比/城市病0后果更为严重的/农村病0。小城镇的发展是以乡镇企业的发展为支撑的。然而乡镇企业在发展过程中存在两个致命的弱点:一是高度分散。有人形容为/村村点火、户户冒烟0。高度分散使乡镇企业不能形成规模效益,也不能分享城市的外部经济效益,结果造成了乡镇企业的更大的外部不经济,直接制约了乡镇企业技术水平的提高和带动第三产业发展的能力。二是粗放建设。粗放建设不仅占用了过多的土地,浪费了过多的资源,而且由于缺少必要的环保设施和技术,使周围生态环境遭到严重破坏,结果导致乡镇企业经济效益和社会效益极其低下。虽然不排除有极少数乡镇企业取得成功的例子,但绝大多数的乡镇企业经济和社会效益是远远低于城市同类企业的。发达国家城镇化、工业化发展的经验表明,经济效益和社会效益与城市规模呈正相关关系,城市规模越大,经济效益和社会效益越高,反之,城市规模越小,经济效益和社会效益则越低。有关研究成果表明:万元投资实现税利,500万人口以上的特大城市是1900元,200万人口的大城市是1690元,50万人口的中等城市是1000元,10万人口的小城市是400元。由此可见,虽然发展小城镇对于加快农村城市化进程起到了一定的促进作用,但它产生的负面影响也是十分明显的。因此,选择当前这种发展小城镇和乡镇企业作为我国城市化、工业化的道路并不是经济、有效的道路。
三、我省人口城镇化发展的政策建议(一)人口城镇化发展的目标、方针和重点
1.发展目标。从2000年起(据预测2000年我省人口城镇化水平可达到37.4%),城镇化水平年均提高1.7个百分点,到2010年城镇人口达到5300万,全省城镇化水平达到55%。坚持城乡协调、区域协调发展的原则,建立起发展模式各具特色、布局合理、职能互补、设施完善的网络式城镇体系,多层次推进城市化进程,实现农村城市化、城市现代化、农村和城市的融合发展。
2.发展方针。按照上述目标,推进城镇化发展的基本方针是:统筹规划,因地制宜,适当发展大城市,
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积极发展中小城市,大力发展中心小城镇,形成大、中、小城市并举、数量和质量并重、规模等级适度、布局和结构合理的城镇体系。这一方针与原有方针的主要区别在于从全省的实际情况出发,突出了各种类型城市的全面合理发展,从而避免了单纯强调发展或限制某一类城市的片面性。
3.发展重点。从现有基础来考虑,同时也为了更好地发挥城市对全省经济的带动辐射作用,我们认为,我省城市化建设应以提高城市设施容量和设施水平、培育区域中心城市为中心,优先发展济南、青岛两大中心城市,加紧在鲁南地区构建全省第三大中心城市,加快烟台、威海、日照、泰安、潍坊等省内二级中心城市的发展,加速小城市和中心镇建设,同时要加强城市的市政基础设施建设,增强城市功能。
(二)加快我省城镇化发展的对策
今后十年是我省经济发展和城市发展的关键时期,根据对当前形势和未来趋势的分析,应从以下几方面入手,推进我省的城镇化进程。
1.强化大城市的中心地位,进一步扩大中、小城市的规模。济南、青岛作为全省人口生产要素和经济活动高度集中的两大中心城市,其本身的实力和带动辐射能力直接影响山东在国内、国际社会经济中的地位和作用。近年来,济南、青岛两市虽然有了很大发展,但与兄弟省市相比,无论是人口规模还是综合实力都存在不小差距。从人口规模来看,1998年,沈阳市非农业人口为330.6万,大连市为200.1万,南京市为238.9万,广州市为330.6万,而济南、青岛两市仅为162.3万和158.7万。1996年济南、青岛两市在19个社会经济综合实力最强的直辖市和副省级城市中分列倒数第二、三位,与现代化大都市的地位极不相称,必须加快发展。加快大城市建设,要在搞好科学规划的基础上,突出自身特色和优势。济南市应突出作为省会城市、我国东部沿海开放地区重要的中心城市、著名的泉城和历史文化名城的职能,逐步发展为现代化省会城市,提高其在全国省会城市中的位置。青岛市应发挥地处改革开放前沿的龙头优势,突出以港口为主的国际化综合立体交通枢纽的职能,逐步向区域性国际化城市发展。上述两市城市化发展的重点是完善以市区为中心的城镇网络和区域交通、通讯等基础设施网络,引导传统产业向小城市和小城镇转移,促进其产业结构的优化和升级,逐步形成由大城市市区)))中小城市)))小城镇组成的城市圈域,实现圈域内整个经济高速度、高效益、高水平发展。到2010年,上述两市的人口规模应从目前的200万左右发展到300万左右。
根据全省大城市区域分布不平衡的状况,为了充分发挥中心城市的带动辐射作用,有必要在鲁南地区建设全省第三大中心城市。从目前的基础和今后的发展条件看,可考虑以现有的济宁、兖州、曲阜等城市为基础进行构建,人口规模2010年应超过150万。这样可以使全省的中心城市在地域上呈三角分布,辐射面较均衡,对全省经济的协调发展将产生巨大影响。
在重点抓好中心城市建设的同时,15个市地政府所在地城市要根据当地基础和条件,通过培植和发展在全省乃至全国具有规模、技术优势的主导产业,大力发展第三产业,完善和提高城市的综合服务功能,不断壮大经济实力,尽快形成省内区域性中心城市。经过十年的努力,逐步使100个左右有条件的中心镇发展为10万人左右的小城市,50个发展条件和和发展势头较好的县级小城市发展为30万人的中等城市,10个左右的中等城市发展为100万人的大城市,形成大、中、小城市相对均衡布局的合理结构。
2.调整小城镇区域布局,使小城镇建设与农村工业化紧密结合。针对当前全省小城镇发展存在的无序化问题,有必要对小城镇的区域布局重新进行规划,总的要求是,以地市级行政区划为单位,按区位优势、资源条件和人口规模,调整小城镇区域布局,严格控制小城镇的发展数量,强化中心小城镇建设。要打破现有乡镇行政区划,对一些规模小、实力差、自身难以发展的乡镇,通过撤乡并镇,扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心镇的管理权限和管理范围;对经济实力强、布局密度较高的小城镇群或小城镇带,采取并镇的方式,设置中小城市,更好地发挥其城市功能,并采取积极措施,重点扶持那些规划科学、布局合理、发展潜力大、辐射带动强的小城镇的发展。小城镇建设与农村工业化密不可分。要制定优惠政策,鼓励乡镇企业和个体私营经济向小城镇集中,通过加速发展以乡镇企业和个体私营经济为重点的农村工业化带动城镇化建设,通过小城镇建设升级,改善基础设施条件和外部环境,吸引更多的乡镇企业和个体私营经济向小城镇聚集,从而带动农村劳动力和人口加速向小城镇的转移。
3.拓宽筹资渠道,加大城镇建设投入力度。资金问题是城镇建设的核心问题。据测算,按照现行的城镇建设投资体制,要实现2010年55%的人口城镇化目标,仅城市基础设施建设就需两千亿元以上的投资。要解决数额如此巨大的建设资金问题,单靠政府是不可能的,必须建立政府、企业组织和个人多元化的投资机制,并将市场机制引入城镇建设过程。要加大政府的投资比重,明确政府的投资方向,政府预算
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内基本建设投资应主要用于城市交通、供水、污水处理、绿化等制约城市发展的薄弱环节。鼓励和引导企业单位和个人投资建设城镇基础设施,并允许投资者以一定的方式收回投资。鼓励金融机构向城镇基础设施建设提供中长期贷款。积极运用BOT方式或出让全部、部分股权,吸引外商资本和私人资本进入经济效益较好的基础设施项目。在当前政府投资能力有限的情况下,应考虑创办创业投资基金,吸引国内外企业投资于关系到经济与社会协调发展且耗资大、收益低的高新技术及开发性基础设施项目。同时要通过发行股票和债券以及其他直接融资方式,多渠道筹集建设资金,尽快改变全省城市基础设施相对滞后的局面。此外,要加强公用事业价格改革,形成价格由市场决定、政府监控的机制,逐步将公用事业企业推向市场,真正实现公用事业的运营市场化和发展产业化。
要加大对小城镇建设的支持力度。政府每年应拿出一定的资金专门用于小城镇公共设施建设,充分发挥政府投资对小城镇发展的引导作用。省里对城市供水、道路等基础设施和安居工程投入要向小城镇基础设施建设和住宅开发延伸。金融部门对小城镇贷款作为开发建设启动资金的,地方财政应考虑给予一定比例的贴息,也可以设立小城镇建设信贷担保基金,为小城镇建设获得贷款提供宽松的环境。
4.改革现行的城市管理政策和户籍制度,实现城乡人口的自由流动。改革的重点,一是继续弱化现行的/农转非0和山东省地方城镇居民户口管理制度,进一步清除城乡人口流动的制度障碍。近期可在东部经济发达区域进行县以下户籍制度改革试点,取消城镇和农村户口限制,建立以居住地划分城镇人口和农村人口的常住户口制度,实现城乡户口一体化管理。在/农转非0和山东省地方城镇居民户口管理制度进一
(上接第24页)党员无视组织纪律,为所欲为,那么我们党就会丧失战斗力。纪律严明、从严治党是我们党的光荣传统和优良作风。在新的历史条件下,继承和发扬这个光荣传统和优良作风,对我们的青年干部队伍建设具有十分重要的意义。
在改革开放和市场经济条件下,党的纪律观念在一部分党员、干部包括某些领导干部中淡漠了,有的同志在纪律问题上存在某些糊涂的认识,认为现在是社会主义初级阶段,生产力标准也是衡量党的建设好坏的标准,要搞改革开放,发展社会主义市场经济,就不应再强调什么/铁的纪律0了;有的同志把改革开放与严肃党纪对立起来,错误地认为党的纪律是束缚生产力发展的/条条框框0,是/左0的一套,要统统予以废除。这些认识是非常错误的。实践证明,凡是重视党的纪律的地方、部门和单位,党组织就有凝聚力和战斗力,党的路线、方针、政策就能得到全面贯彻落实,两个文明建设也就能协调发展;凡是忽视党的纪律,对党员干部放松要求的地方和单位,结果只会带来不正之风蔓延,容易被腐败分子钻空子,最终还是要损害改5发展论坛62000年第3期
步弱化的同时,为加强对城镇人口增长和流动的宏观调控,政府可在中等以上城市建立人口机械增长计划管理制度。二是鼓励农村劳动力进入城镇特别是小城市和小城镇务工经商,从事第三产业,对进入城镇常住的农村劳动力和人口,各级政府不得以任何名义收取城市增容配套费;在子女入托、升学、就业、购买住房等方面享受与城镇居民同等待遇,使转移到城镇的农村人口进得来、留得下、过得好。三是按照市场经济的要求,清理和调整现行的城市管理政策,完善土地使用、社会保障等各项政策,为农村人口进城创造良好的生活和工作条件。
5.大力发展教育,显著提高人口城镇化质量。人口城镇化的发展不仅包括量的扩张,而且还包括质的提高,而发展教育特别是高等教育、普遍提高城乡人口和劳动者的素质,对于提升城镇化的质量具有决定意义。当前,山东发展教育要着重抓好以下三个方面的工作,一是充分挖掘现有高教资源,积极扩大招生规模。招生规模的扩大一方面可以带动中学、小学尤其是高中招生规模的扩大,从而带动整个教育的全面发展;另一方面可以产生巨大的投资需求和消费需求,对于扩大内需、刺激全省经济发展将起到积极作用。二是加快非义务教育产业化,将股份制引入高等教育,通过引进外资、运用基金、企业债券和证券市场等各种渠道筹集资金,加大对教育的投入,鼓励各种形式的社会力量办学,实现各级各类教育的快速发展。三是加快教育结构调整,优化教育资源配置,使教育发展全面适应我省经济建设和城镇化发展的需要。
(作者单位:山东省计委社会发展处)
责任编辑:宫松章
革开放和现代化建设事业。因此我们说,能否严格遵守党的纪律,是否具有坚定的原则性是考验青年干部成熟与否的标志。我们考察干部,不能只看他说得怎样,而要看他在改革开放的风浪中能否保持政治上的清醒、坚定,能否经得起各种复杂环境的考验。特别是对青年干部来讲,党的纪律才是最好的/护身符0,什么时候都不能没有纪律观念,什么时候都要自觉维护党的纪律的严肃性。
青年干部是我党的未来,我国的社会主义现代化建设更需要成千上万的优秀年轻干部。正如江泽民同志所指出的:/我们一定要大力培养和任用年轻人。这应成为我们推动科技创新、知识创新和其他各个方面的创新工作的重要指导思想。0/为了帮助他们成长进步,接好老一辈的班,要坚持对他们严格要求。0这才是我们党在新的世纪里兴旺发达,永远立于不败之地的希望所在。
(作者单位:山东省青年管理干部学院)
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城镇化或者城市化,是指人类进入工业社会后,随着社会经济的发展,农业活动比重逐渐下降,非农业活动比重不断上升的过程。城镇化水平通常用城镇人口占总人口的比重来表示。城镇化水平的提高,不仅包括城镇人口和数量的增加,也包括城市经济社会的进一步集约化和现代化。正确认识和分析我省人口城镇化的发展与变化,对于研究制定城镇发展战略和对策,促进全省经济社会发展具有十分重要的意义。
一、我省人口城镇化发展的现状
改革开放以来,我省城镇化稳步发展,1998年人口城镇化水平达到36.8%,比1978年提高约24个百分点,年均提高约1.2个百分点。人口城镇化进程的不断加快,对于拉动经济增长,促进社会的全面进步起到了积极作用。但由于受历史和现实诸多因素的影响,我省在推动城镇化不断发展的同时,也出现了一些新的矛盾和问题。
一是城镇化滞后于工业化。世界城镇化发展的规律和发达国家城市化的实践表明,一个国家的城镇化进程是与这个国家的工业化进程相一致的,而且就一般而言,城镇化要超过工业化的发展速度。1990年我省工业化水平(工业增加值占国内生产总值的比重)为37.6%,人口城镇化水平只有27.34%;1998年我省工业化水平达到42.6%,而城镇化水平也仅为36.8%。城镇化长期滞后于工业化,既制约了工业的发展,也影响了第三产业的发展和农村剩余劳动力向城镇的转移。据抽样调查推算,我省农村剩余劳动力转移自1988年达到244.29万人的最高峰后,转移规模逐年缩减,到1997年已减至158.87万人。农村剩余劳动力转移总量的持续下降,虽然原因很多,但城镇化发展滞后、第三产业发展质量不高、城镇吸纳劳动力的能力过低则是主要原因。
二是城镇化发展不平衡。1998年我省东部青岛、烟台、威海和潍坊四市的城镇化水平已超过50%,而西部的德州、聊城、东营、临沂、滨州、菏泽六市地平均不到30%。从城市分布看,东部四市土地面积占全省
的29.3%,人口占全省的27.36%,设市城市占全省总数的52.1%;而西部六市地的土地面积占全省的42%,人口占全省的38.56%,设市城市只占全省总数的18.8%。1982年至1998年,东部四市新增城市19个,占全省新增总数的48.7%;而西部六市地新增城市7个,只占全省新增总数的17.9%。由于西部地区城镇少,规模小,布局分散,城市的辐射力差,城市本身缺乏带动周围地区经济发展的实力,不仅制约着当地经济的发展和农村劳动力的转移,也影响了全省城镇化水平的提高。
三是城镇农村化严重。八十年代以来,我省开始实行市管县制度,以县改市、撤县并市的形式增大了城市规模,1982年至1998年的16年中,全省县改市29个,撤县并为地级市市区的21个。市管县制度的实行,一方面加快了城镇化进程,但另一方面由于城镇行政辖区的扩展引起城镇范围内农村人口和农业劳动力比重上升,加剧了城镇农村化的超常发展。1998年全省15个设区城市共有市区45个,其中有17个市区农业人口比重超过60%,14个市区农业人口比重超过70%。有的市区农村化水平甚至高于农村地区。城市市区农村人口的规模过大,弱化了全省城市吸纳农村劳动力的功能。
四是现有小城镇布局分散,规模过小,带动辐射能力不强。当前,我省小城镇发展呈现出两个明显特点:一是规模过小。据国内外有关专家测算,如果要使小城镇的综合功能得到充分发挥,其人口合理规模应在10万人左右。但目前我省现有的2176个乡镇中,总人口在5万人以上的不到200个,3万人以下的占60%,其中总人口不足一万人的乡镇有近百个。由于规模过小,其经济效益和社会效益很差。二是布局分散,设置过密,使小城镇发展腹地和辐射空间受到严重限制。据调查,在某地区,有的两个乡镇驻地之间的距离仅有1.5公里。由于发展空间过小,乡镇之间为了争资源、争市场经常发生摩擦。
五是城镇发展政策和户籍管理制度与城镇化的
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要求不适应。城镇的建立与发展受政府的支配,这是我国城镇化的一个显著特点。长期以来,政府通过城镇户口、就业、粮油供应、住房等方面的管制措施,严格限制农村人口向城镇转移,这些政策措施就象一堵坚固的城墙,分离了农村和城市,在很大程度上制约了人口城镇化和非农化的发展。改革开放以来,特别是1992年以来,国家对上述政策与制度进行了较大调整和改革,但就总体而言,政策调整还不到位,制度改革还很不彻底。为了推动城镇化进程,1992年省政府研究出台了地方城镇居民户口政策,应该说,这一政策的实施对实现城镇人口增长与城市经济的协调发展起到了一定作用,但由于这一政策覆盖面较窄且规模过小,加之有的地方在执行过程中附加了一些较为苛刻的条件,致使其积极作用的发挥受到了很大限制。
二、对人口城镇化发展方针的认识和思考
城镇化发展方针规定着一个国家或地区城镇化的发展方向和发展目标,对于指导城镇化的发展有着直接的至关重要的影响。
为了控制城市人口规模的过度膨胀,减轻城市的人口压力和社会负担,1980年我国制定了/控制大城市规模,合理发展中小城市0的城镇化发展方针。尽管在此后的20年中这一方针的表述形式有所变动,内容含义有所调整,但其核心基本上是始终如一的,那就是围绕城市规模来确定应采取限制或鼓励的政策,始终没有跳出规模政策的思维框架。理论和实践证明,规模政策存在明显的不足和缺陷。因为人口规模不能涵盖城市的全部特点和本质。除了人口规模外,城市的本质特征还有城市的经济发展水平、产业结构状况、地区经济中心职能以及所在城镇体系中的地位和作用等,而这些是不可能用城市的人口规模来说明的。
实际上,城市规模的扩大是经济发展的必然结果,只要大城市的经济在发展,特别对我国这样一个发展中的人口大国,工业化的历史任务还远远没有完成,经济发展在很大程度上主要还是靠量的扩张,大城市的发展是必然的,而且大城市的经济发展起着带动全省乃至全国经济发展的作用。因此,只要大城市经济持续发展,那么,体现城市规模的人口增加和市区范围的扩大就难以避免。从1979年到1999年的20年中,青岛、济南、烟台、潍坊等大中城市不得不一次又一次修改城市总体规划,不得不一再扩大城市规模的事实,足以说明严格控制大城市规模的城市发展方针是难以起到指导作用的。
大城市的规模受到了严格控制,那么小城镇能否
5发展论坛62000年第3期
担当起接纳大量农村剩余劳动力、成为我国实现城镇化、工业化的主体呢?二十年来,我们一直致力于乡村小城镇的建设,并试图把发展小城镇作为实现我省城镇化、工业化的一条主要途径。然而,多年来的实践表明,由于小城镇建设规模过小、过散,基础设施落后,环境污染严重,虽然小城镇发展迅速,数量很多,但整体实力太弱,根本不能形成应有的聚集、带动和辐射功能,小城镇的过度发展,不但没能有效避免大城市的/城市病0,而且在众多小城镇中产生了比/城市病0后果更为严重的/农村病0。小城镇的发展是以乡镇企业的发展为支撑的。然而乡镇企业在发展过程中存在两个致命的弱点:一是高度分散。有人形容为/村村点火、户户冒烟0。高度分散使乡镇企业不能形成规模效益,也不能分享城市的外部经济效益,结果造成了乡镇企业的更大的外部不经济,直接制约了乡镇企业技术水平的提高和带动第三产业发展的能力。二是粗放建设。粗放建设不仅占用了过多的土地,浪费了过多的资源,而且由于缺少必要的环保设施和技术,使周围生态环境遭到严重破坏,结果导致乡镇企业经济效益和社会效益极其低下。虽然不排除有极少数乡镇企业取得成功的例子,但绝大多数的乡镇企业经济和社会效益是远远低于城市同类企业的。发达国家城镇化、工业化发展的经验表明,经济效益和社会效益与城市规模呈正相关关系,城市规模越大,经济效益和社会效益越高,反之,城市规模越小,经济效益和社会效益则越低。有关研究成果表明:万元投资实现税利,500万人口以上的特大城市是1900元,200万人口的大城市是1690元,50万人口的中等城市是1000元,10万人口的小城市是400元。由此可见,虽然发展小城镇对于加快农村城市化进程起到了一定的促进作用,但它产生的负面影响也是十分明显的。因此,选择当前这种发展小城镇和乡镇企业作为我国城市化、工业化的道路并不是经济、有效的道路。
三、我省人口城镇化发展的政策建议(一)人口城镇化发展的目标、方针和重点
1.发展目标。从2000年起(据预测2000年我省人口城镇化水平可达到37.4%),城镇化水平年均提高1.7个百分点,到2010年城镇人口达到5300万,全省城镇化水平达到55%。坚持城乡协调、区域协调发展的原则,建立起发展模式各具特色、布局合理、职能互补、设施完善的网络式城镇体系,多层次推进城市化进程,实现农村城市化、城市现代化、农村和城市的融合发展。
2.发展方针。按照上述目标,推进城镇化发展的基本方针是:统筹规划,因地制宜,适当发展大城市,
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积极发展中小城市,大力发展中心小城镇,形成大、中、小城市并举、数量和质量并重、规模等级适度、布局和结构合理的城镇体系。这一方针与原有方针的主要区别在于从全省的实际情况出发,突出了各种类型城市的全面合理发展,从而避免了单纯强调发展或限制某一类城市的片面性。
3.发展重点。从现有基础来考虑,同时也为了更好地发挥城市对全省经济的带动辐射作用,我们认为,我省城市化建设应以提高城市设施容量和设施水平、培育区域中心城市为中心,优先发展济南、青岛两大中心城市,加紧在鲁南地区构建全省第三大中心城市,加快烟台、威海、日照、泰安、潍坊等省内二级中心城市的发展,加速小城市和中心镇建设,同时要加强城市的市政基础设施建设,增强城市功能。
(二)加快我省城镇化发展的对策
今后十年是我省经济发展和城市发展的关键时期,根据对当前形势和未来趋势的分析,应从以下几方面入手,推进我省的城镇化进程。
1.强化大城市的中心地位,进一步扩大中、小城市的规模。济南、青岛作为全省人口生产要素和经济活动高度集中的两大中心城市,其本身的实力和带动辐射能力直接影响山东在国内、国际社会经济中的地位和作用。近年来,济南、青岛两市虽然有了很大发展,但与兄弟省市相比,无论是人口规模还是综合实力都存在不小差距。从人口规模来看,1998年,沈阳市非农业人口为330.6万,大连市为200.1万,南京市为238.9万,广州市为330.6万,而济南、青岛两市仅为162.3万和158.7万。1996年济南、青岛两市在19个社会经济综合实力最强的直辖市和副省级城市中分列倒数第二、三位,与现代化大都市的地位极不相称,必须加快发展。加快大城市建设,要在搞好科学规划的基础上,突出自身特色和优势。济南市应突出作为省会城市、我国东部沿海开放地区重要的中心城市、著名的泉城和历史文化名城的职能,逐步发展为现代化省会城市,提高其在全国省会城市中的位置。青岛市应发挥地处改革开放前沿的龙头优势,突出以港口为主的国际化综合立体交通枢纽的职能,逐步向区域性国际化城市发展。上述两市城市化发展的重点是完善以市区为中心的城镇网络和区域交通、通讯等基础设施网络,引导传统产业向小城市和小城镇转移,促进其产业结构的优化和升级,逐步形成由大城市市区)))中小城市)))小城镇组成的城市圈域,实现圈域内整个经济高速度、高效益、高水平发展。到2010年,上述两市的人口规模应从目前的200万左右发展到300万左右。
根据全省大城市区域分布不平衡的状况,为了充分发挥中心城市的带动辐射作用,有必要在鲁南地区建设全省第三大中心城市。从目前的基础和今后的发展条件看,可考虑以现有的济宁、兖州、曲阜等城市为基础进行构建,人口规模2010年应超过150万。这样可以使全省的中心城市在地域上呈三角分布,辐射面较均衡,对全省经济的协调发展将产生巨大影响。
在重点抓好中心城市建设的同时,15个市地政府所在地城市要根据当地基础和条件,通过培植和发展在全省乃至全国具有规模、技术优势的主导产业,大力发展第三产业,完善和提高城市的综合服务功能,不断壮大经济实力,尽快形成省内区域性中心城市。经过十年的努力,逐步使100个左右有条件的中心镇发展为10万人左右的小城市,50个发展条件和和发展势头较好的县级小城市发展为30万人的中等城市,10个左右的中等城市发展为100万人的大城市,形成大、中、小城市相对均衡布局的合理结构。
2.调整小城镇区域布局,使小城镇建设与农村工业化紧密结合。针对当前全省小城镇发展存在的无序化问题,有必要对小城镇的区域布局重新进行规划,总的要求是,以地市级行政区划为单位,按区位优势、资源条件和人口规模,调整小城镇区域布局,严格控制小城镇的发展数量,强化中心小城镇建设。要打破现有乡镇行政区划,对一些规模小、实力差、自身难以发展的乡镇,通过撤乡并镇,扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心镇的管理权限和管理范围;对经济实力强、布局密度较高的小城镇群或小城镇带,采取并镇的方式,设置中小城市,更好地发挥其城市功能,并采取积极措施,重点扶持那些规划科学、布局合理、发展潜力大、辐射带动强的小城镇的发展。小城镇建设与农村工业化密不可分。要制定优惠政策,鼓励乡镇企业和个体私营经济向小城镇集中,通过加速发展以乡镇企业和个体私营经济为重点的农村工业化带动城镇化建设,通过小城镇建设升级,改善基础设施条件和外部环境,吸引更多的乡镇企业和个体私营经济向小城镇聚集,从而带动农村劳动力和人口加速向小城镇的转移。
3.拓宽筹资渠道,加大城镇建设投入力度。资金问题是城镇建设的核心问题。据测算,按照现行的城镇建设投资体制,要实现2010年55%的人口城镇化目标,仅城市基础设施建设就需两千亿元以上的投资。要解决数额如此巨大的建设资金问题,单靠政府是不可能的,必须建立政府、企业组织和个人多元化的投资机制,并将市场机制引入城镇建设过程。要加大政府的投资比重,明确政府的投资方向,政府预算
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内基本建设投资应主要用于城市交通、供水、污水处理、绿化等制约城市发展的薄弱环节。鼓励和引导企业单位和个人投资建设城镇基础设施,并允许投资者以一定的方式收回投资。鼓励金融机构向城镇基础设施建设提供中长期贷款。积极运用BOT方式或出让全部、部分股权,吸引外商资本和私人资本进入经济效益较好的基础设施项目。在当前政府投资能力有限的情况下,应考虑创办创业投资基金,吸引国内外企业投资于关系到经济与社会协调发展且耗资大、收益低的高新技术及开发性基础设施项目。同时要通过发行股票和债券以及其他直接融资方式,多渠道筹集建设资金,尽快改变全省城市基础设施相对滞后的局面。此外,要加强公用事业价格改革,形成价格由市场决定、政府监控的机制,逐步将公用事业企业推向市场,真正实现公用事业的运营市场化和发展产业化。
要加大对小城镇建设的支持力度。政府每年应拿出一定的资金专门用于小城镇公共设施建设,充分发挥政府投资对小城镇发展的引导作用。省里对城市供水、道路等基础设施和安居工程投入要向小城镇基础设施建设和住宅开发延伸。金融部门对小城镇贷款作为开发建设启动资金的,地方财政应考虑给予一定比例的贴息,也可以设立小城镇建设信贷担保基金,为小城镇建设获得贷款提供宽松的环境。
4.改革现行的城市管理政策和户籍制度,实现城乡人口的自由流动。改革的重点,一是继续弱化现行的/农转非0和山东省地方城镇居民户口管理制度,进一步清除城乡人口流动的制度障碍。近期可在东部经济发达区域进行县以下户籍制度改革试点,取消城镇和农村户口限制,建立以居住地划分城镇人口和农村人口的常住户口制度,实现城乡户口一体化管理。在/农转非0和山东省地方城镇居民户口管理制度进一
(上接第24页)党员无视组织纪律,为所欲为,那么我们党就会丧失战斗力。纪律严明、从严治党是我们党的光荣传统和优良作风。在新的历史条件下,继承和发扬这个光荣传统和优良作风,对我们的青年干部队伍建设具有十分重要的意义。
在改革开放和市场经济条件下,党的纪律观念在一部分党员、干部包括某些领导干部中淡漠了,有的同志在纪律问题上存在某些糊涂的认识,认为现在是社会主义初级阶段,生产力标准也是衡量党的建设好坏的标准,要搞改革开放,发展社会主义市场经济,就不应再强调什么/铁的纪律0了;有的同志把改革开放与严肃党纪对立起来,错误地认为党的纪律是束缚生产力发展的/条条框框0,是/左0的一套,要统统予以废除。这些认识是非常错误的。实践证明,凡是重视党的纪律的地方、部门和单位,党组织就有凝聚力和战斗力,党的路线、方针、政策就能得到全面贯彻落实,两个文明建设也就能协调发展;凡是忽视党的纪律,对党员干部放松要求的地方和单位,结果只会带来不正之风蔓延,容易被腐败分子钻空子,最终还是要损害改5发展论坛62000年第3期
步弱化的同时,为加强对城镇人口增长和流动的宏观调控,政府可在中等以上城市建立人口机械增长计划管理制度。二是鼓励农村劳动力进入城镇特别是小城市和小城镇务工经商,从事第三产业,对进入城镇常住的农村劳动力和人口,各级政府不得以任何名义收取城市增容配套费;在子女入托、升学、就业、购买住房等方面享受与城镇居民同等待遇,使转移到城镇的农村人口进得来、留得下、过得好。三是按照市场经济的要求,清理和调整现行的城市管理政策,完善土地使用、社会保障等各项政策,为农村人口进城创造良好的生活和工作条件。
5.大力发展教育,显著提高人口城镇化质量。人口城镇化的发展不仅包括量的扩张,而且还包括质的提高,而发展教育特别是高等教育、普遍提高城乡人口和劳动者的素质,对于提升城镇化的质量具有决定意义。当前,山东发展教育要着重抓好以下三个方面的工作,一是充分挖掘现有高教资源,积极扩大招生规模。招生规模的扩大一方面可以带动中学、小学尤其是高中招生规模的扩大,从而带动整个教育的全面发展;另一方面可以产生巨大的投资需求和消费需求,对于扩大内需、刺激全省经济发展将起到积极作用。二是加快非义务教育产业化,将股份制引入高等教育,通过引进外资、运用基金、企业债券和证券市场等各种渠道筹集资金,加大对教育的投入,鼓励各种形式的社会力量办学,实现各级各类教育的快速发展。三是加快教育结构调整,优化教育资源配置,使教育发展全面适应我省经济建设和城镇化发展的需要。
(作者单位:山东省计委社会发展处)
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革开放和现代化建设事业。因此我们说,能否严格遵守党的纪律,是否具有坚定的原则性是考验青年干部成熟与否的标志。我们考察干部,不能只看他说得怎样,而要看他在改革开放的风浪中能否保持政治上的清醒、坚定,能否经得起各种复杂环境的考验。特别是对青年干部来讲,党的纪律才是最好的/护身符0,什么时候都不能没有纪律观念,什么时候都要自觉维护党的纪律的严肃性。
青年干部是我党的未来,我国的社会主义现代化建设更需要成千上万的优秀年轻干部。正如江泽民同志所指出的:/我们一定要大力培养和任用年轻人。这应成为我们推动科技创新、知识创新和其他各个方面的创新工作的重要指导思想。0/为了帮助他们成长进步,接好老一辈的班,要坚持对他们严格要求。0这才是我们党在新的世纪里兴旺发达,永远立于不败之地的希望所在。
(作者单位:山东省青年管理干部学院)
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