自改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市(镇)和乡镇企业就业。农民工随之产后生，农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体,特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。据统计,目前中国农民工大约有二亿人,并且这一数量有逐年增加的趋势。农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军,他们已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体,并为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而,作为城市的“边缘人”,他们享受的社会保障程度很低。就农民工盛会保障我们做一下研究。
一 农民工社会保障存在的问题
1、在城市里，农民工缺乏基本的社会保险。农民工是我国改革开放以来城市化、工业化过程中出现的一个特殊社会群体。目前，农民工已经成为我国产业工人的主体。相关资料表明，农民工人数已占产业工人总数的60%以上。目前90%以上的采矿工、80%以上的建筑工、70%以上的纺织工都是农民工。而流动在城市的农民工就有1.2亿人之多。
长期以来，农民工被排除在城市社会保险制度体系之外，是城市中的弱势群体。现在，为农民工建立社会保险已经基本成为政府、农民工乃至农民工雇用单位等的共识。虽然一些人担心为农民工建立社会保险，会抬高劳动力价格，从而削弱我国在国际经济竞争中的比较优势。但相关实证研究表明，给农民工建立社会保险，虽然会在一定程度上抬高劳动力价格，但我国在国际经济竞争中仍然具有很强的劳动力价格优势(王德文、蔡防等，2005)。另外，从制度伦理的角度来看，为农民工建立社会保险，才能体现制度公平性，让广大人民共享经济发展成果，才符合建立社会主义和谐社会的根本要求。
自1998年广东省颁布《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府和一些地方政府陆续出台了一系列建立农民工社会保险制度的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保险目前尚处于起步阶段，存在多种模式并存的局面。如上海市实行农民工综合社会保险政策，将各种社会保险险种一次性纳入农民工社会保险。而大多数城市则采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，为农民工办理养老保险、医疗保险和工伤保险3大社会保险。所谓直接扩面，就是将农民工直接纳入城市现行社会保险制度体系之中。但由此却导致了一个比较突出的问题：农民工参保率低、退保率高。
2、农民工与城镇居民在社会保障中的身份地位不平等。
（1）劳动权的不平等。首先是职业歧视。农民工所从事的往往是城市中最苦、最累、污染严重、风险大、劳动强度高、技术含量低的职业，例如井下矿工、建筑工人、清洁工人、搬运工人、流动摊贩等。据统计，全国建筑业的90％、煤采掘业的80％、纺织业的60％和城市一般服务业的90％的从业人员都是农民工。其次是收入偏低。农民工平均月工资为城镇户籍工人月工资的40％—60％左右，实际劳动小时工资只有后者的1/4。其三是工作时间长，劳动强度大，不能享受法定的休息权。例如，国家法定的工作时间是每天不超过8小时，但根据有关调查，仅有13.7％的农民工，其劳动时间在每天8小时以内。其四是缺少就业安全。农民工没有完善的法定的就业保障，其工作相当不稳定。
（2）居住权的不平等。首先，城镇居民通常享有最低的居住标准，低于这一标准，政府会提供住房帮助；而政府对城里的农民工则根本没有确立最低居住标准，也不提供住房帮助。其次，在取消原先的福利分房后，政府对城镇居民提供专项的购房或租房特别补助和优惠政策，如住房公积金、经济适用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的农民工则还没有资格享受这些住
房补助和优惠政策。而农民工的住房多在交通不方便的城郊地区，建筑密度大、容积率高、通风采光条件差，多数住房内没有专门的厕所和厨房，许多房子还是临时的简易工棚和等待拆迁的危房。
（3）社会福利权的不平等。传统的城市社会救济制度和福利制度基本上不能惠及广大的外来农民工。例如，他们不能享受失业救济，没有养老金，没有最低生活保障。近些年来，在中央政府的要求下，一些城市已经努力为农民工建立养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，“新移民”开始享受公民的社会福利权，但程度很低，限制很多。
（4）身份的不平等。农民工虽然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多数情况下其“农民”身份并未改变，“市民”身份离他们依然遥远。农民工也远没有融入城市社会，他们在很大程度上仍被视为“外来者”。这些情况甚至在新一代农民工身上也没有实质性变化。一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示，高达78.5％的人仍然自认为是“农民”，只有9.1％的人认为自己已经不再是“农民”。更为严重的是，农民工不仅收入低、工作辛苦、生存状况差，还经常会受到当地居民的明显歧视。
3、农民工子女的成长和教育得不到社会的保障。
一些调查发现，与户籍居民的子女相比，这些农民工子女在受教育方面也面临着极大的不平等。首先是教育机会不平等。在九年义务教育阶段，户籍地居民子女在当地学校拥有入学的优先权，而没有当地户籍的农民工子女则必须交纳一般农民工负担不起的高额赞助费才能入学，否则只能选择办学条件较差的农民工子女学校。其次是受教育的过程不平等。农民工子女由于语言、文化、习俗和知识基础的不同，与当地学生之间往往会产生较大的心理隔阂，甚至受到歧视或其他不公平对待，从而影响这些外来学生的学业和心理。。
4、农民工合法权益受侵害的事件日益增多。
（1）.劳动合同签订率低，劳动用工行为不规范。据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查，农民工劳动合同签订率仅为12.5%。在已签订的劳动合同中，不规范、不履行的现象较为普遍，有的企业随意变更或解除劳动合同，不按规定支付经济补偿金。一些公有制企事业单位的劳务工与城镇职工同工不同酬、不同权、不同待遇。
（2）.拖欠和克扣工资问题依然存在，取得劳动报酬的权利受侵害。许多私营企业尽量参照最低工资标准来确定农民工劳动报酬，有些企业变相提高劳动定额，有些企业超时工作不付加班费。农民工工资还经常被拖欠甚至被克扣，特别是在建筑行业更为突出。
（3）.劳动安全卫生条件差，身体健康和生命安全受威胁。一是安全事故频繁发生。据国家安全生产监督管理总局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万，其中农民工占绝大多数。二是职业危害严重。一些企业不执行劳动保护有关规定，农民工苯中毒、患矽肺病死亡的恶性事件触目惊心。女性农民工劳动保护方面的问题也很突出。三是超时劳动现象普遍。私营企业职工
平均每周工作时间为50.05小时，特别是建筑行业的农民工反映，长年累月没有休息过。四是生活条件差。许多农民工居住在低矮简陋的棚屋里，洗浴设施、厕所等卫生条件很差。
(4).享受基本社会保险权益难以落实，社会救助缺失。一是农民工参保率低，多数企业不给农民工投保，同时由于城乡两种保险制度难于对接，也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险，发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助。
(5).民主政治权利和人身权利缺乏保障。一是很难享受到选举权和被选举权。绝大多数农民工很少参加户口所在地和输入地的民主选举，参与社会事务管理的渠道不畅通。二是难以享有与城镇职工同等的民主权利。有相当多的农民工在企业已成为技术骨干，但职位很难升迁;一些公有制企业、事业单位的劳务工不能参加用人单位职工(代表)大会，无法行使民主管理权利。三是参加和组织工会的权利不落实。有些地方干部担心建立工会组织妨碍招商引资;一些企业经营者阻挠和限制农民工参加和组织工会;由于用工主体不明确，用人单位和劳务公司都不愿意组织劳务工加入工会。四是有些企业的农民工人身权利得不到保障。有的对农民工实行“封闭式”管理，采取扣留身份证、搜身检查等非法手段。
（6）.城市公共服务难以覆盖到农民工。一些城市为农民工提供的公共产品和服务存在“真空”地带，农民工很少享受到继续教育和职业技能培训，业余文化生活贫乏，子女入学仍存在一些困难。
1、消除社会及政府对其认识的误区。
（1）.误区之一：解决农民工保障问题只能由政府出面，必须建立农民工社会保障体系 许多人认为：要解决农民工保障问题，只能由政府出面，建立针对农民工的社会保障体系。而在是否应开始建立针对农民工的社会保障体系问题上，有不同的观点。有的人认为，由于国企改革和经济结构调整出现的大量下岗职工，政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。也有的人认为，建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的应有职责，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不能构成不建立农民工社会保障制度的正当理由，企业和用人单位为自己的雇佣劳动者承担社会保险费缴纳义务也是法定义务。
这些观点有两个值得讨论的重要问题：一是解决农民工保障问题是否只能通过是建立针对农民工的社会保障体系的方式；二是能否因为目前建立针对农民工的社会保障体系的条件不充分，放弃解决农民工的保障问题。事实上，在解决农民工保障问题上，除了政府可以有所作为，即出台有关法规、建立社会保障体系外，商业保险公司也应该大有作为，即为农民工提供意外伤害保险、医疗保险、养老保险。特别是在目前建立农民工社会保障体系的条件尚不成熟的情况下，保险公司可通过为农民工提供保险，解决农民工的保障缺失问题。
(2).误区之二：因为开办农民工保险会增加劳动力成本而搁置农民工保险
许多企业和用人单位认为，雇佣农民工主要优势在于农民工劳动力价格低廉，不必承担其社会保险费的负担，如果将农民工纳入社会保险体系，必然增加劳动力成本。
事实上，对于企业和用人单位来说，大量使用农民工而不为其办理相应的社会保险手续，虽然在短期内可以因降低成本获取高额经济回报，但也积累了很大的风险，从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，表明工作伤害与职业病己构成现阶段工业劳动者，尤其是农民工的重大风险，不仅直接损害着劳动者的健康与生命、使受害者及其家庭陷入困境，长此以往，也必将影响企业的发展，目前的“民工荒”就是其必然反映。
(3).误区之三：农民工的特点及其维权意识的淡漠可暂不开办农民工保险
许多农民工只有小学或初中文化程度，甚至有一定数量的文盲，对各种知识掌握的程度有限。他们对市场经济的风险往往认识不够，自我保护意识淡薄，加上工作流动性很大，未来的预期不确定，社会保险意识不强，因此，有人认为，农民工保险可暂不开办。
事实上，建立完善的、涵盖全社会成员的风险保障体系是社会文明与进步的标志。在我国社会发展的过程中，提高广大农民工的综合素质，增强其风险意识和自我保护意识，也是社会主义精神文明的应有之义。并且，为农民工提供保险保障，还可以在一定程度上减少其流动性，为实现农业人口转移并定居创造良好的条件
2、建立多层次适合农民工社会保障制度。
解决农民工社会保障问题的关键在于建立适合中国农民工自身特点的制度模式。本文认为，应针对现有农民工群体内部的不同特征，分层次地建立适合农民工群体特点的、满足不同类型农民工需求的、易于与城市社会保障制度相衔接的带有过渡性质的农民工社会保障制度，待到时机成熟时再构建城乡统筹的一元化社会保障体系。
(1).制度设计。首先，根据农民工所从事职业的特点及流动程度的差异，将农民工划分为三类：第一类为有雇主、职业相对稳定且有固定收入、流动性不大的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，思想意识、行为方式、生活习惯与城镇居民大体相同，是只存在身份差别的“准市民”。第二类为有雇主但职业不稳定、无固定收入、流动性较强的农民工。此类农民工的最大特点就是流动性较强。这一类农民工中又包括两类有差别的农民工：一类是长年在城市务工，只是在不同城市之间流动的农民工，他们与第一类农民工的区别主要在于流动频繁；另一类是亦工亦农、亦城亦乡的“两栖”型农民工，他们只在农闲或其他有限的时间内进城务工，一年有相当一部分时间在农村。第三类为无雇主雇用、在城市从事个体经营或自谋职业的农民工。
其次，针对以上三种不同类型的农民工，设计一种多层次的保障制度模式，以满足不同类型农民工的不同需要。对第一类农民工，各地可根据本地的实际情况，设置这类农民工进入当地城镇职工社会保障制度的“门槛”。如在城市的居住期限、有无稳定的工作岗位和收入来源、有无固定住所等。凡是符合条件的农民工，应将其囊括到城镇居民的社会保障制度中。用人单位和农民工个人按所在地区规定履行缴费义务，在达到领取保险金条件后，依法享受同城镇居民一样的社会保障待遇。这样做的优势在于，伴随着这类农民工身份的转变，可以开通农民向“市民”转变的新渠道，缩小我国农业人口的规模，加快城市化进程。对第二类农民工，可根据其中两种不同农民工的细微差别进行制度设计。对其中有意愿在城镇长期务工，只是因为流动性大而归为第二类的流动型“准市民”，政府要在政策上给予引导，鼓励用人单位积极吸纳这部分农民工。同时，也要为他们不断提高职业技能创造有利的制度环境。如，免费或低收费对其进行职业培训，增加他们的就业机会，并鼓励其留在城市，加入城镇社会保障体系。对亦工亦农、亦城亦乡、流动性大、收入不稳定且偏低的“两栖”型农民工，强制性地将他们纳入城镇居民的社会保障制度显然是不现实的。一是因为他们没有固定收入，难以承受每月按期缴纳相当数量保险费的经济压力。二是由于目前城镇职工社会保障制度本身就存在着巨大的支付压力，无力再为这些低收入者
进行统筹。因此，可仿照城镇职工的保障制度，根据农民工的实际承受能力，为这类农民工建立一种新型的广覆盖、低收入要求的确定缴费型保障模式，待时机成熟时再向城市职工保障制度过渡。对第三类农民工，可允许其在以上两种方案中进行选择。符合第一类标准的，经过当地社保机构的资格审查，进入城镇职工社会保障制度。愿意参加第二类确定缴费型保障制度系统的，也要允许其进入。
(2).建制原则。建制原则最关键的一点是提高农民工社会保障制度的统筹层次。由于目前全国统一的制度模式还没有建立，各地现行的农民工社会保障制度多是省级甚至市级统筹，较低的统筹层次导致社会保险关系无法顺利转移、各地区保障水平差异较大等问题的出现。因此，提高制度的统筹层次，在全国范围内实现农民工社会保险关系的转移、接续是制度建制的首要原则。对制度的推进而言，要坚持权利与义务相对等、灵活性与适度性相结合、局部与整体共同发展的原则，按照保障项目的轻重缓急，分阶段、有步骤地实施各单项社会保障项目。推进农民工社会保障项目的依次顺序应是工伤保险、医疗保险、社会救助和养老保险，在这些基本保障项目确立的基础上，再考虑失业保险、生育保险等较高层次的保障项目。当然，在构建农民工社会保障制度的同时，不能忽视相关配套措施的完善。如，改革户籍管理体制，取消与户籍制度相关联的各种福利待遇，让农民真正融入到城市生活中；改革现行的土地承包、转让制度，加快土地的流转，推行“土地换保障”做法，使农民进城没有“后顾之忧”；加大对农民工就业培训、就业指导的财政投入，重视农民工子女的教育等问题。
3、完善立法和相应司法保障措施，加强农民工社会保障组织建设，完善农民工社会保障管理体制和监督机制。
集中管理模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构，统一的社会保险执行机构，统一的社保资金运营机构，统一的社会保障监督机构，统一的个人社会保险账户，其显著特征是高度集中管理。高度集中的社保管理模式具有以下优势：一是有利于社会保障的统一规划、统一实施，避免了政出多头下部门之间互相扯皮，社会保障功能难以有效发挥的弊端；二是有利于社保项目之间的相互协调，提高资金的使用效益；三是有利于社会保障管理机构精简有效，降低管理成本；四是可减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。这种模式把所有的社会保障资金集中在一起征缴，并由社保机构负责资金的支付，从而减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。但这种管理体制对人口较多、面积较大、地区差别较大的地区，有些问题难以两全，突出表现是失业保险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。
分散管理模式是采取不同的社会保险项目由不同的政府主管部门管理，各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险机构之间是相互独立的，资金不能相互融通使用。分散管理模式最典型、运作最成功的是德国的社会保障管理体制。这种管理模式其特点：一是管理多部门、管理多分散；二是管理成本相当高。以德国为例，1994年德国的养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3%，1994年高达101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只占1%。三是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。如德国的医疗保险机构仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由养老保险机构自动转汇到医疗保险的账户上。同样，失业者在领取失业保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及立法文件浩繁，都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。
我国社会保障管理体制也是在传统的政府部门分工基础上形成的分管体制。中国的分散管理体制除了具备管理多部门、管理多分散，管理成本相当高，管理因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复外，还存在政事不分、政出多头，缺乏完善的法律制度等特点。这种管理体制使社会保险管理陷于混乱，社会保障体系被人为地割据，管理过程中相互扯皮，工作效率低下，运作和管理工作中的任意性。可以说，这种管理体制威胁着社会保障基金的安全。
集散结合管理模式是根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的部分项目集中起
来，实行统一管理；把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。其形式是把养老保险、医疗保险、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理，或者在某个部门下设立保险管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保险交与劳动部门管理。集散结合管理体制其优势主要体现在两个方面：一是既体现了社会保障社会化、规范化、一体化的发展要求，又兼顾了个别保障项目的特殊性要求；二是节约了管理成本，提高了管理效率。通过失业保险的单列，把失业保险与就业促进结合起来，有力地促进了社会就业工作，收到了很好的效果
三 农民工社会保障制度建设的意义。
1、经济意义
农民工社会保障制度建设是加速城市化进程的需要，目前，我国农村劳动力向城市转移过程中，没有获得城市市民同样的社会保障待遇。当他们在城市遇到困难时，基本生活就无法保障，并且可能引发了一系列社会问题。我国每年往返于城乡之间的“民工潮”就反映了农村劳动力没有彻底与土地割断联系。所有这些都与我国社会保障制度不健全有关。同时，我国劳动力转移的速度也会影响我国的城镇化进程。因此，我们即使不为进城的农村劳动力提供与市民同样的社会保障也应该为他们提供最低限度的社会保障福利体系，让农民无后顾之忧地投入到城市化进程中去。只有这样，才能逐步消除城乡二元经济结构和工农差别，实现农村劳动力的转移和城镇化。
2、政治意义
农民工社会保障制度建设是践行“三个代表”的重要举措，把农民工纳入城镇社会保障管理体系，切实维护农民工社会保障权益，是提高城镇化水平，转移农村劳动力，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保障，是推进城乡先进生产力发展的重大措施。以城镇社会保障制度替代传统的土地保障，解除农民的后顾之忧，有助于农民工消费观念的现代化，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定等特点，创新社会保险管理机制，针对农民工扩大社会保险覆盖范围，努力维护民工合法权益，是满足农民工群体利益要求的具体体现，是一项利在当前、功在千秋的民心工程，也是营造公平市场竞争环境的内在要求。
3、社会意义
农民工社会保障制度建设是破解“三农问题”的金钥匙，从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农业劳动力，使大批农村剩余劳动力离开土地转移到城镇企业，通过实施农民工社会保险促使农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农”问题创造宽松的环境，更有利于扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。
自改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市(镇)和乡镇企业就业。农民工随之产后生，农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体,特指具有农村户口,却在城镇务工的劳动者。据统计,目前中国农民工大约有二亿人,并且这一数量有逐年增加的趋势。农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军,他们已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体,并为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而,作为城市的“边缘人”,他们享受的社会保障程度很低。就农民工盛会保障我们做一下研究。
一 农民工社会保障存在的问题
1、在城市里，农民工缺乏基本的社会保险。农民工是我国改革开放以来城市化、工业化过程中出现的一个特殊社会群体。目前，农民工已经成为我国产业工人的主体。相关资料表明，农民工人数已占产业工人总数的60%以上。目前90%以上的采矿工、80%以上的建筑工、70%以上的纺织工都是农民工。而流动在城市的农民工就有1.2亿人之多。
长期以来，农民工被排除在城市社会保险制度体系之外，是城市中的弱势群体。现在，为农民工建立社会保险已经基本成为政府、农民工乃至农民工雇用单位等的共识。虽然一些人担心为农民工建立社会保险，会抬高劳动力价格，从而削弱我国在国际经济竞争中的比较优势。但相关实证研究表明，给农民工建立社会保险，虽然会在一定程度上抬高劳动力价格，但我国在国际经济竞争中仍然具有很强的劳动力价格优势(王德文、蔡防等，2005)。另外，从制度伦理的角度来看，为农民工建立社会保险，才能体现制度公平性，让广大人民共享经济发展成果，才符合建立社会主义和谐社会的根本要求。
自1998年广东省颁布《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府和一些地方政府陆续出台了一系列建立农民工社会保险制度的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保险目前尚处于起步阶段，存在多种模式并存的局面。如上海市实行农民工综合社会保险政策，将各种社会保险险种一次性纳入农民工社会保险。而大多数城市则采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，为农民工办理养老保险、医疗保险和工伤保险3大社会保险。所谓直接扩面，就是将农民工直接纳入城市现行社会保险制度体系之中。但由此却导致了一个比较突出的问题：农民工参保率低、退保率高。
2、农民工与城镇居民在社会保障中的身份地位不平等。
（1）劳动权的不平等。首先是职业歧视。农民工所从事的往往是城市中最苦、最累、污染严重、风险大、劳动强度高、技术含量低的职业，例如井下矿工、建筑工人、清洁工人、搬运工人、流动摊贩等。据统计，全国建筑业的90％、煤采掘业的80％、纺织业的60％和城市一般服务业的90％的从业人员都是农民工。其次是收入偏低。农民工平均月工资为城镇户籍工人月工资的40％—60％左右，实际劳动小时工资只有后者的1/4。其三是工作时间长，劳动强度大，不能享受法定的休息权。例如，国家法定的工作时间是每天不超过8小时，但根据有关调查，仅有13.7％的农民工，其劳动时间在每天8小时以内。其四是缺少就业安全。农民工没有完善的法定的就业保障，其工作相当不稳定。
（2）居住权的不平等。首先，城镇居民通常享有最低的居住标准，低于这一标准，政府会提供住房帮助；而政府对城里的农民工则根本没有确立最低居住标准，也不提供住房帮助。其次，在取消原先的福利分房后，政府对城镇居民提供专项的购房或租房特别补助和优惠政策，如住房公积金、经济适用房政策、廉租房政策等；而生活在同一城市的农民工则还没有资格享受这些住
房补助和优惠政策。而农民工的住房多在交通不方便的城郊地区，建筑密度大、容积率高、通风采光条件差，多数住房内没有专门的厕所和厨房，许多房子还是临时的简易工棚和等待拆迁的危房。
（3）社会福利权的不平等。传统的城市社会救济制度和福利制度基本上不能惠及广大的外来农民工。例如，他们不能享受失业救济，没有养老金，没有最低生活保障。近些年来，在中央政府的要求下，一些城市已经努力为农民工建立养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，“新移民”开始享受公民的社会福利权，但程度很低，限制很多。
（4）身份的不平等。农民工虽然生活和工作在城市，有些甚至在城市安家，但在多数情况下其“农民”身份并未改变，“市民”身份离他们依然遥远。农民工也远没有融入城市社会，他们在很大程度上仍被视为“外来者”。这些情况甚至在新一代农民工身上也没有实质性变化。一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示，高达78.5％的人仍然自认为是“农民”，只有9.1％的人认为自己已经不再是“农民”。更为严重的是，农民工不仅收入低、工作辛苦、生存状况差，还经常会受到当地居民的明显歧视。
3、农民工子女的成长和教育得不到社会的保障。
一些调查发现，与户籍居民的子女相比，这些农民工子女在受教育方面也面临着极大的不平等。首先是教育机会不平等。在九年义务教育阶段，户籍地居民子女在当地学校拥有入学的优先权，而没有当地户籍的农民工子女则必须交纳一般农民工负担不起的高额赞助费才能入学，否则只能选择办学条件较差的农民工子女学校。其次是受教育的过程不平等。农民工子女由于语言、文化、习俗和知识基础的不同，与当地学生之间往往会产生较大的心理隔阂，甚至受到歧视或其他不公平对待，从而影响这些外来学生的学业和心理。。
4、农民工合法权益受侵害的事件日益增多。
（1）.劳动合同签订率低，劳动用工行为不规范。据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查，农民工劳动合同签订率仅为12.5%。在已签订的劳动合同中，不规范、不履行的现象较为普遍，有的企业随意变更或解除劳动合同，不按规定支付经济补偿金。一些公有制企事业单位的劳务工与城镇职工同工不同酬、不同权、不同待遇。
（2）.拖欠和克扣工资问题依然存在，取得劳动报酬的权利受侵害。许多私营企业尽量参照最低工资标准来确定农民工劳动报酬，有些企业变相提高劳动定额，有些企业超时工作不付加班费。农民工工资还经常被拖欠甚至被克扣，特别是在建筑行业更为突出。
（3）.劳动安全卫生条件差，身体健康和生命安全受威胁。一是安全事故频繁发生。据国家安全生产监督管理总局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万，其中农民工占绝大多数。二是职业危害严重。一些企业不执行劳动保护有关规定，农民工苯中毒、患矽肺病死亡的恶性事件触目惊心。女性农民工劳动保护方面的问题也很突出。三是超时劳动现象普遍。私营企业职工
平均每周工作时间为50.05小时，特别是建筑行业的农民工反映，长年累月没有休息过。四是生活条件差。许多农民工居住在低矮简陋的棚屋里，洗浴设施、厕所等卫生条件很差。
(4).享受基本社会保险权益难以落实，社会救助缺失。一是农民工参保率低，多数企业不给农民工投保，同时由于城乡两种保险制度难于对接，也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险，发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助。
(5).民主政治权利和人身权利缺乏保障。一是很难享受到选举权和被选举权。绝大多数农民工很少参加户口所在地和输入地的民主选举，参与社会事务管理的渠道不畅通。二是难以享有与城镇职工同等的民主权利。有相当多的农民工在企业已成为技术骨干，但职位很难升迁;一些公有制企业、事业单位的劳务工不能参加用人单位职工(代表)大会，无法行使民主管理权利。三是参加和组织工会的权利不落实。有些地方干部担心建立工会组织妨碍招商引资;一些企业经营者阻挠和限制农民工参加和组织工会;由于用工主体不明确，用人单位和劳务公司都不愿意组织劳务工加入工会。四是有些企业的农民工人身权利得不到保障。有的对农民工实行“封闭式”管理，采取扣留身份证、搜身检查等非法手段。
（6）.城市公共服务难以覆盖到农民工。一些城市为农民工提供的公共产品和服务存在“真空”地带，农民工很少享受到继续教育和职业技能培训，业余文化生活贫乏，子女入学仍存在一些困难。
1、消除社会及政府对其认识的误区。
（1）.误区之一：解决农民工保障问题只能由政府出面，必须建立农民工社会保障体系 许多人认为：要解决农民工保障问题，只能由政府出面，建立针对农民工的社会保障体系。而在是否应开始建立针对农民工的社会保障体系问题上，有不同的观点。有的人认为，由于国企改革和经济结构调整出现的大量下岗职工，政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。也有的人认为，建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的应有职责，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不能构成不建立农民工社会保障制度的正当理由，企业和用人单位为自己的雇佣劳动者承担社会保险费缴纳义务也是法定义务。
这些观点有两个值得讨论的重要问题：一是解决农民工保障问题是否只能通过是建立针对农民工的社会保障体系的方式；二是能否因为目前建立针对农民工的社会保障体系的条件不充分，放弃解决农民工的保障问题。事实上，在解决农民工保障问题上，除了政府可以有所作为，即出台有关法规、建立社会保障体系外，商业保险公司也应该大有作为，即为农民工提供意外伤害保险、医疗保险、养老保险。特别是在目前建立农民工社会保障体系的条件尚不成熟的情况下，保险公司可通过为农民工提供保险，解决农民工的保障缺失问题。
(2).误区之二：因为开办农民工保险会增加劳动力成本而搁置农民工保险
许多企业和用人单位认为，雇佣农民工主要优势在于农民工劳动力价格低廉，不必承担其社会保险费的负担，如果将农民工纳入社会保险体系，必然增加劳动力成本。
事实上，对于企业和用人单位来说，大量使用农民工而不为其办理相应的社会保险手续，虽然在短期内可以因降低成本获取高额经济回报，但也积累了很大的风险，从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，表明工作伤害与职业病己构成现阶段工业劳动者，尤其是农民工的重大风险，不仅直接损害着劳动者的健康与生命、使受害者及其家庭陷入困境，长此以往，也必将影响企业的发展，目前的“民工荒”就是其必然反映。
(3).误区之三：农民工的特点及其维权意识的淡漠可暂不开办农民工保险
许多农民工只有小学或初中文化程度，甚至有一定数量的文盲，对各种知识掌握的程度有限。他们对市场经济的风险往往认识不够，自我保护意识淡薄，加上工作流动性很大，未来的预期不确定，社会保险意识不强，因此，有人认为，农民工保险可暂不开办。
事实上，建立完善的、涵盖全社会成员的风险保障体系是社会文明与进步的标志。在我国社会发展的过程中，提高广大农民工的综合素质，增强其风险意识和自我保护意识，也是社会主义精神文明的应有之义。并且，为农民工提供保险保障，还可以在一定程度上减少其流动性，为实现农业人口转移并定居创造良好的条件
2、建立多层次适合农民工社会保障制度。
解决农民工社会保障问题的关键在于建立适合中国农民工自身特点的制度模式。本文认为，应针对现有农民工群体内部的不同特征，分层次地建立适合农民工群体特点的、满足不同类型农民工需求的、易于与城市社会保障制度相衔接的带有过渡性质的农民工社会保障制度，待到时机成熟时再构建城乡统筹的一元化社会保障体系。
(1).制度设计。首先，根据农民工所从事职业的特点及流动程度的差异，将农民工划分为三类：第一类为有雇主、职业相对稳定且有固定收入、流动性不大的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，思想意识、行为方式、生活习惯与城镇居民大体相同，是只存在身份差别的“准市民”。第二类为有雇主但职业不稳定、无固定收入、流动性较强的农民工。此类农民工的最大特点就是流动性较强。这一类农民工中又包括两类有差别的农民工：一类是长年在城市务工，只是在不同城市之间流动的农民工，他们与第一类农民工的区别主要在于流动频繁；另一类是亦工亦农、亦城亦乡的“两栖”型农民工，他们只在农闲或其他有限的时间内进城务工，一年有相当一部分时间在农村。第三类为无雇主雇用、在城市从事个体经营或自谋职业的农民工。
其次，针对以上三种不同类型的农民工，设计一种多层次的保障制度模式，以满足不同类型农民工的不同需要。对第一类农民工，各地可根据本地的实际情况，设置这类农民工进入当地城镇职工社会保障制度的“门槛”。如在城市的居住期限、有无稳定的工作岗位和收入来源、有无固定住所等。凡是符合条件的农民工，应将其囊括到城镇居民的社会保障制度中。用人单位和农民工个人按所在地区规定履行缴费义务，在达到领取保险金条件后，依法享受同城镇居民一样的社会保障待遇。这样做的优势在于，伴随着这类农民工身份的转变，可以开通农民向“市民”转变的新渠道，缩小我国农业人口的规模，加快城市化进程。对第二类农民工，可根据其中两种不同农民工的细微差别进行制度设计。对其中有意愿在城镇长期务工，只是因为流动性大而归为第二类的流动型“准市民”，政府要在政策上给予引导，鼓励用人单位积极吸纳这部分农民工。同时，也要为他们不断提高职业技能创造有利的制度环境。如，免费或低收费对其进行职业培训，增加他们的就业机会，并鼓励其留在城市，加入城镇社会保障体系。对亦工亦农、亦城亦乡、流动性大、收入不稳定且偏低的“两栖”型农民工，强制性地将他们纳入城镇居民的社会保障制度显然是不现实的。一是因为他们没有固定收入，难以承受每月按期缴纳相当数量保险费的经济压力。二是由于目前城镇职工社会保障制度本身就存在着巨大的支付压力，无力再为这些低收入者
进行统筹。因此，可仿照城镇职工的保障制度，根据农民工的实际承受能力，为这类农民工建立一种新型的广覆盖、低收入要求的确定缴费型保障模式，待时机成熟时再向城市职工保障制度过渡。对第三类农民工，可允许其在以上两种方案中进行选择。符合第一类标准的，经过当地社保机构的资格审查，进入城镇职工社会保障制度。愿意参加第二类确定缴费型保障制度系统的，也要允许其进入。
(2).建制原则。建制原则最关键的一点是提高农民工社会保障制度的统筹层次。由于目前全国统一的制度模式还没有建立，各地现行的农民工社会保障制度多是省级甚至市级统筹，较低的统筹层次导致社会保险关系无法顺利转移、各地区保障水平差异较大等问题的出现。因此，提高制度的统筹层次，在全国范围内实现农民工社会保险关系的转移、接续是制度建制的首要原则。对制度的推进而言，要坚持权利与义务相对等、灵活性与适度性相结合、局部与整体共同发展的原则，按照保障项目的轻重缓急，分阶段、有步骤地实施各单项社会保障项目。推进农民工社会保障项目的依次顺序应是工伤保险、医疗保险、社会救助和养老保险，在这些基本保障项目确立的基础上，再考虑失业保险、生育保险等较高层次的保障项目。当然，在构建农民工社会保障制度的同时，不能忽视相关配套措施的完善。如，改革户籍管理体制，取消与户籍制度相关联的各种福利待遇，让农民真正融入到城市生活中；改革现行的土地承包、转让制度，加快土地的流转，推行“土地换保障”做法，使农民进城没有“后顾之忧”；加大对农民工就业培训、就业指导的财政投入，重视农民工子女的教育等问题。
3、完善立法和相应司法保障措施，加强农民工社会保障组织建设，完善农民工社会保障管理体制和监督机制。
集中管理模式是把养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金及其他社会保险项目全部统在一个管理体系里，建立统一的社会保险管理机构，统一的社会保险执行机构，统一的社保资金运营机构，统一的社会保障监督机构，统一的个人社会保险账户，其显著特征是高度集中管理。高度集中的社保管理模式具有以下优势：一是有利于社会保障的统一规划、统一实施，避免了政出多头下部门之间互相扯皮，社会保障功能难以有效发挥的弊端；二是有利于社保项目之间的相互协调，提高资金的使用效益；三是有利于社会保障管理机构精简有效，降低管理成本；四是可减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。这种模式把所有的社会保障资金集中在一起征缴，并由社保机构负责资金的支付，从而减轻企业工作量，使企业从繁杂的社保工作中解脱出来。但这种管理体制对人口较多、面积较大、地区差别较大的地区，有些问题难以两全，突出表现是失业保险与就业促进、工伤保险与工伤预防如何结合的问题。
分散管理模式是采取不同的社会保险项目由不同的政府主管部门管理，各自建立起一套保险执行机构、资金运营机构及监督机构，各保险机构之间是相互独立的，资金不能相互融通使用。分散管理模式最典型、运作最成功的是德国的社会保障管理体制。这种管理模式其特点：一是管理多部门、管理多分散；二是管理成本相当高。以德国为例，1994年德国的养老保险的管理费用占所缴养老保险金的3%，1994年高达101亿马克，而同时期日本、美国的养老保险管理费用只占1%。三是因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复。如德国的医疗保险机构仍要对退休人员征收医疗保险费，其中一半由退休人员承担，另一半由养老保险机构自动转汇到医疗保险的账户上。同样，失业者在领取失业保险金期间，也应向养老保险机构缴纳保险费。资金运转上的反复以及立法文件浩繁，都给被保险人和保险机构管理增添了许多难题。
我国社会保障管理体制也是在传统的政府部门分工基础上形成的分管体制。中国的分散管理体制除了具备管理多部门、管理多分散，管理成本相当高，管理因机构庞杂和相互独立而导致的工作反复外，还存在政事不分、政出多头，缺乏完善的法律制度等特点。这种管理体制使社会保险管理陷于混乱，社会保障体系被人为地割据，管理过程中相互扯皮，工作效率低下，运作和管理工作中的任意性。可以说，这种管理体制威胁着社会保障基金的安全。
集散结合管理模式是根据各项社会保险管理要求上的差异，把共性较强的部分项目集中起
来，实行统一管理；把特殊性较突出的若干项目单列，由相关部门进行分散管理。其形式是把养老保险、医疗保险、遗属补助等集中起来，或者建立专门的社会保障部门进行统一管理，或者在某个部门下设立保险管理机构进行管理，而把失业保险、工伤保险交与劳动部门管理。集散结合管理体制其优势主要体现在两个方面：一是既体现了社会保障社会化、规范化、一体化的发展要求，又兼顾了个别保障项目的特殊性要求；二是节约了管理成本，提高了管理效率。通过失业保险的单列，把失业保险与就业促进结合起来，有力地促进了社会就业工作，收到了很好的效果
三 农民工社会保障制度建设的意义。
1、经济意义
农民工社会保障制度建设是加速城市化进程的需要，目前，我国农村劳动力向城市转移过程中，没有获得城市市民同样的社会保障待遇。当他们在城市遇到困难时，基本生活就无法保障，并且可能引发了一系列社会问题。我国每年往返于城乡之间的“民工潮”就反映了农村劳动力没有彻底与土地割断联系。所有这些都与我国社会保障制度不健全有关。同时，我国劳动力转移的速度也会影响我国的城镇化进程。因此，我们即使不为进城的农村劳动力提供与市民同样的社会保障也应该为他们提供最低限度的社会保障福利体系，让农民无后顾之忧地投入到城市化进程中去。只有这样，才能逐步消除城乡二元经济结构和工农差别，实现农村劳动力的转移和城镇化。
2、政治意义
农民工社会保障制度建设是践行“三个代表”的重要举措，把农民工纳入城镇社会保障管理体系，切实维护农民工社会保障权益，是提高城镇化水平，转移农村劳动力，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保障，是推进城乡先进生产力发展的重大措施。以城镇社会保障制度替代传统的土地保障，解除农民的后顾之忧，有助于农民工消费观念的现代化，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定等特点，创新社会保险管理机制，针对农民工扩大社会保险覆盖范围，努力维护民工合法权益，是满足农民工群体利益要求的具体体现，是一项利在当前、功在千秋的民心工程，也是营造公平市场竞争环境的内在要求。
3、社会意义
农民工社会保障制度建设是破解“三农问题”的金钥匙，从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农业劳动力，使大批农村剩余劳动力离开土地转移到城镇企业，通过实施农民工社会保险促使农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农”问题创造宽松的环境，更有利于扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。