公共管理
2010.6（总第72期）
公共危机流言生成的原因与管理
●张玉亮
适时、有效传递公共危机信息，合理导控社会流言，既是公共危机信息管理的关键内容，同时也是尽快化解危机，恢复民众生产、生活的内在要求。
一、流言的界定及其影响分析
流言究竟如何界定，其内涵又是什么？目前学界仁者见仁、智者见智，并没有达成统一的见解。有人认为，“流言是一种通常以口头形式在人们中传播，目前没有可靠证明标准的
[1]
”也有人将其定义为“在人们之间私下流传的、对
经过相关程序进行真伪的辨识与确认，并且能够以更快的速度满足民众对公共危机的认知欲望。不过，令人遗憾的是，这种认知多数是不完全的，至是完全错误的，而且，由于先入为主的影响，阻塞了真实、正确的公共危机信息传播，进而造成公共危机信息真假莫辩、视听混淆的局面，减缓了公共危机处理的速度，降低了公共危机处理的成效。这种例子并不鲜见。如在2008年贵州瓮安事件中，14岁女孩李树芬在贵州瓮安县西门河溺水身亡，失去女儿的父母悲痛之余迫切需要了解女儿的死亡原因，要求进行法医鉴定，这本是平常之事。然而，正是在这一个星期的鉴定时间内，在正式鉴定结论还未作出之时，流言却不胫而走：“女学生是被奸杀后投入河中，元凶是县委书记的亲侄子”“；女学生的叔叔在与公安人员的争执中被打死”，等等，流言的传播，模糊了事情的真相，引发了广大民众的不满情绪，进而造成一系列严重后果。
2.造成恐慌
在公共危机处理过程中，流言的广泛传播还会造成十分严重的恐慌情绪，加剧公共危机处置的难度。主要体现在三个方面：一是流言的大量散播，使人们得到大量错误的信息认识，认为自身的生命和健康处于十分危险的境地，以致产生恐慌；二是流言的散布打破了人们内心原有的平静，使人们错误
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事件或问题的未经证实的阐述或诊释。”
[2]
笔者认为，所谓流言就是经由非正式渠道在人群中广泛传
播的未经证实的信息。流言没有明确的不良动机，不是以恶意中伤为目标，所以流言不等同于谣言。此外，流言又多与社会重大事件的发生紧密相关，与个人私事的关涉相对较少，在一定程度上它也与私下传闻有着很大的不同。
流言既有正向效用，也有负面效用，但是多数情况下，负面效用往往大于正面效用。特别是在公共危机信息管理中，如果没有对流言给以足够的重视，及时加以导控，极有可能会造成公共危机处理的困难以致失败。归总而言，在公共危机处理中，流言的负面效应有如下几个方面：
1.混淆视听
相较于通过正式渠道传递的公共危机信息，流言无需
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-5947（2010）06-0014-04
摘要：流言是经由非正式渠道在人群中广泛传播的未经证实的信息。公共危机中流言传导及扩散的主要原因有三：对民众危机信息获取权淡漠的不良影响；体制内正式危机信息传递渠道的失语；相关不法利益人员及群体的推波助澜。公共危机信息管理应当加强流言疏导与流言控制，为公共危机的及时、有效应对提供便利，为此，应当建立专门的流言监测与管理机构，畅通体制内正式危机信息传递通道，进一步完善民意表达与反馈机制，并逐步通过教育提高国民理性。
关键词：流言导控；公共危机；信息管理
作者及单位：张玉亮，河南理工大学应急管理学院讲师，博士，研究方向为政府应急管理。（河南焦作454003）
［收稿日期］2010-10-12
的感觉到公共危机已处于难以控制的状态，由此内心丧失应有的安全感，处于焦虑之中，产生恐慌情绪；三是流言的播散容易使人们认为自身已有的应对各种事件的经验和方法，已无法解决面前的公共危机，进而产生自我怀疑和迷茫情绪，丧失自信，产生恐慌。流言造成恐慌的例子也同样数不胜数，如在2009年4月，安徽省肥东县发生3.5级地震，由于震级较小，并未造成人员伤亡，也无其他续发灾情。不过，地震之后，流言却迅速传播开来，如一个网名为“庐上人”的人就说：“肥东地震达6.0级……据说肥东今天尸横遍野”，等等。流言的广布，使得合肥市300余万人寝食不安，大街小巷随处可见防震帐篷，民众的恐慌情绪可见一斑。
3.加剧危机
流言的传播，往往会给公共危机处理雪上加霜，进一步激化矛盾，加剧危机。再以贵州瓮安事件为例，正是由于对李树芬死因说法的不确实的流言，点燃了民众对于政府的不满情绪，甚至出现了请愿队，数十名在停尸处围观的人列队前往县政府请愿。两名约12岁学生模样的男孩还举着书有“为人民群众伸冤”的白色横幅走在前方。开始时队伍中的人并不多，但迅速增加。来到李树芬生前就读的瓮安三中时，有较多学生加入，队伍规模以致超过了200人，抵达县政府时，已达上千人的规模。下午4时左右，队伍转到旁边的县公安局大楼。两名民警在公安局门口拉起警戒线，不久，有警察抢走了学生手中的横幅。在场民众被激怒，于是双方开始发生冲突，此时聚集的民众达到约2万人。显然，流言的传播，使民众不能正确的认识事情的真相，使得危机处理变得波诡云谲，复杂度骤然增加，加剧了危机的程度。
二、公共危机中流言传导及扩散的主要原因
在公共危机处置过程中，流言所以广泛散布，有很多方面的原因，概括起来，主要是以下三个方面：
1.对民众危机信息获取权淡漠的不良影响
民众公共危机信息获取权实际上是公民知情权的逻辑衍伸，同时也是现代社会公民基本人权的重要内容，正如美国政治家麦迪逊所言：“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径，那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕亦或两者兼而有之的序幕”。[3]由此可见，有效保障社会大众的的知情权，是现代宪政理论的内在要求，同时也是现代民主国家发展之必然。而保证民众的知情权也内在要求保证民众对相关公共危机信息的获取权。不过，在现实实践过程中，政府往往对民众公共危机信息获取权持淡漠态
度，原因有二：
一是封闭性行政文化的负面作用。自古以来，我国在公共行政领域建构并奉行的行政文化实际上是一种封闭性的行政文化，这种行政文化主张以牺牲民众的信息获取权来保障公共行政效力与作用。认为对民众要“虚其心，实其腹，弱其志，强其骨，常使民无知无欲”，也只有“刑不可知，则威不可测”。而基于如此封闭性行政文化的影响，必然会使得政府在民众公共危机信息获取权问题上变得游移不定，进而使民众不能及时有效的获取相关危机信息，这就为流言的广布创造了条件。
二是国家主义学说盛行的影响。国家主义学说将政府与社会进行二元分离，政府被奉为社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者；而社会中广泛存在的公民个体、企业及社团组织却被看成是无知的、盲动的，甚至是有害公共利益实现的。[4]在这种条件下，政府在处置公共危机事件的过程中无需向民众告知相关信息，反过来，政府这种遮遮掩掩的做法，就必然会增加民众的猜疑，增加社会恐慌，就为流言出炉提供了土壤。
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2.体制内正式危机信息传递渠道的失语
公共危机信息的传递途径大体归为两类，一类是体制内的正式的公共危机信息传递渠道，一类是体制外的非正式的公共危机信息传递渠道。一般而言，前者的公共危机信息传递精度要高于后者，但是其反应速度往往不及后者。如果公共危机信息通过体制内正式渠道及时、准确的传递给公众，就能有效的杜绝流言传播，为公共危机的处理提供便利。然而，在现实中却是相反，公共危机信息的体制内传递渠道要么出现失语状况，对公共危机的相关信息不予公布；要么反应过于迟缓，以致到了流言满天飞，局势难以掌控之时才公布相关危机信息。所以出现这种情况，主要有如下原因:
一是集权管理体制的灵活性不足。我国实行的是中央集权的管理体制，当公共危机发生之时，需经层层上报，经上级政府批准、确认后方可进行相关危机信息的通报，这种体制尽管保证了危机信息的准确性，但是却丧失了信息传递的及时性和高效性。
二是政治权利相互博弈的结果。在市场经济条件下，下级政府为了创设良好的经济社会发展环境，更好的吸引外资，促进发展，进而赢得上级政府的认同和肯定，就必然会在出现公共危机之时采取主动的打压方式，隐瞒危机信息，力求将危机带来的社会影响降到最低，不会主动对社会进行信息传递，有时甚至对上级政府也采取公关的方式，尽
公共量遮掩危机的范围和危害。
管三是政府公共机构的办事习惯使然。部分领导干部和理
工作人员对公共危机信息及时传递的政治性、敏感性把握2010.6不足，囿于原有的常态的管理办法，作风粗暴，使得公共危机信息传递错过了大好时机，为流言传播提供了时间。
（总第3.不法人员及群体的推波助澜
72在公共危机发生及处置过程中，有些民众是基于好奇期）
和兴趣而散布流言，这种流言传播多非抱有某种危害性目的。相反，有的人员和群体传播公共危机流言，则是为了引发或加剧公共危机，进而为其本人或其所属利益群体谋取非法利益。这些不法人员及群体的推波助澜，使流言加速传播，严重影响了真实公共危机信息的传递，减缓了公共危机的处置进度，对民众的生产、生活造成很大危害。
回顾这几年出现的相关公共危机事件，可以发现，相关不法人员及群体主要可以归为两类：一是境内不法分子。这类人多具有黑社会背景，具有帮派性质，他们在公共危机破坏民众正常的生
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产和生活环境，以便趁机浑水摸鱼，获得不正当利益。如在就抓获具有黑恶势力的成员39名，这些人在瓮安事件发生之初，就到处布散流言，鼓动、带头进行对瓮安县委、县政府进行打、砸、抢、烧，造成了极坏的影响。二是境外分裂势力。这类人主要是以分裂中国为目的，通过利用民族宗教问题对我国政府发难，利用民族分裂势力不断给我国制造麻烦，利用境外各种敌对势力对我国境内进行渗透破坏活动。目前，这类分裂势力主要有“疆独”“、藏独”和“台独”三类。如新疆“7·5”事件，就是由疆独势力主导制造的一起打砸抢烧杀事件，严重破坏了我国经济、社会的稳定。
三、流言疏导与流言控制：公共危机信息管理的应对策略流言对公共危机的处置产生重要影响，公共危机信息管理应当加强流言疏导与流言控制，为公共危机的及时、有效应对提供便利。为此，建议做好以下几个方面的工作：
1.建立专门的流言监测与管理机构
流言易于传播，而一旦传播则就难以加以控制。因此，合理导控流言的最好办法就是防患于未然。做到这一点，就需要建立相应的流言监测与管理机构。
依据我国的政治体制和行政管理体制，可以分层级建立公共危机流言监测与管理中心。中心人员可以分别由分管宣传工作的省委（市委、县委）副书记、省委（市委、县委）常委、常务副省长（副市长、副县长）、省委（市委、县委）常委、宣传部长、人大副主任、政协副主席等组成，分管宣传工作的
副书记任中心主任，省委（市委、县委）常委宣传部长、省委（市委、县委）常委、常务副省长（副市长、副县长）任副组长。下设办公室，办公室分别设在省委（市委、县委）宣传部；省委（市委、县委）常委、宣传部部长兼任办公室主任。
公共危机流言监测与管理中心的主要职责是：研究和决定公共危机流言监测与管理中的重大问题，组织公共危机流言监测与管理工作。中心下设办公室，其主要职责是：提出公共危机流言监测与管理的工作方案，具体组织实施监测与管理，综合流言信息，提出流言传播原因、制定流言处置方案等。
2.畅通体制内正式危机信息传递通道
通过我们的分析，可以发现，体制内正式危机信息传递通道的阻塞为流言的传播创设了条件，要解决这一问题，就需要从多各方面入手，畅通体制内正式危机信息传递通道，满足公民的公共危机信息获取权，为其提供足够的公共危机信息。
一是提高体制内正式危机信息传递速度缓慢。一般而言，“当社会面临重大危机，人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，必然会通过各种渠道去获知与危机相关的信息，当无法获知充足信息时，就会出现各种流言”。[5]因此，这就要求正式危机信息传递渠道必须及时、快速的向社会大众发布相关危机信息，使民众认知危机的实际情况，不给流言的传播制造可乘之机。
二是规范公共危机信息传递内容。要改变过去那种形式上传递多，实质上传递少；结果传递多，过程传递少；原则方面传递多，具体内容传递少；公众被动接受的多，主动参与的少的弊端，真正做到把与人民切身利益密切相关的、应该公开的公共危机信息切实传递给广大民众，以安其心。
三是拓宽公共危机信息传递途径。政府部门既要懂得运用政府公报、红头文件、电视台、电台、专栏、布告等传统手段来传递公共危机信息，同时也要注意通过政府网站等新兴网络媒体来发布公共危机信息，进而拓宽公共危机的传播范围，提高危机信息的传播效果。
在此，需要注意的是，畅通公共危机信息传递通道，加大公共危机信息传递力度，也要依法处理好国家安全与危机信息传递、政治秘密与公开透明等关系，防止走向极端。
3.进一步完善民意表达与反馈机制
进一步完善民意表达与反馈机制，及时把握和了解民众对公共危机的所欲所求，是防范公共危机流言传播的重要保障。
一是为民意表达创设良好的社会环境。在社会上造成一种民主的平等协商的气氛，形成一种人人能够畅所欲言、充分表达自己观点并积极提出意见和建议的局面。从现实上看，人们对民意表达还存在种种疑虑和担心，认识和看法也很不一致。因而必须努力塑造一种新型的政治文化，为充分的民意表达培育良好的土壤。对于政府及其工作人员来说，首先有一个如何正确看待民意表达，如何及时有效地应对民意表达的问题。
二是进一步健全民众利益沟通机制。社会如同人体一样，也同样是一个有机体，只有建立比较健全的沟通机制，使得各方能够相互交流，相互协调，才能消除社会的梗阻，而利益沟通机制的健全，就能够使社会信息顺利流通，就能够有效化解社会公共危机，达成利益均衡提供条件。
三是建立健全民意回应机制。在公共危机处置的过程之中，要注意对民意抱有宽容的态度，确保民意的自由和充分的表达。在此基础上，积极对民众提供的相关问题予以答复，体现出一种对民意积极回应的态度。
4.逐步通过教育提高国民理性
近年来，尽管我国教育事业获得了蓬勃发展，国民的素
质得到了很大的提高。但是总体上看来，我国与西方国家还存在巨大差距，而国民素质的不高和理性程度的不够，实际上是流言滋生、传播的重要原因。为了解决这一问题，就要求各级政府在积级推动本地经济发展的同时，进一步加大对教育事业的投资力度，通过教育提高国民的学历层次、文化层次、心理素质，提升国民理性，自觉抵制不确实的公共危机流言。
参考文献：
[1]奥尔波特,波斯特曼.谣言心理学[M].沈阳:辽宁教育出版社,2003:2.
[2]卡普费雷.谣言[M].上海:上海人民出版社,1991:6.[3][美]托马斯·萨斯蔓.好的、坏的、丑的:电子政府与人民的知情权[J].交流,2002,(3):54.
[4]彭国甫、张玉亮.多元竞合是地方政府绩效改善的有效路径[J].广东社会科学,2006（2）.
[5]李凌娅.危机信息发布机制评析[J].中国减灾,2008（9）.
责任编辑何周富
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（上接第7页）才可能刺激人们购房的欲望，真正拉动内需。
但是单靠开发商和地方政府的良心和自律不能彻底解决问题。中央政府还需要规范房地产市场主体行为，强化质量标准，严格监督执行，推行信息公开制度，提供住房保障。
当前我国社会各方面正在经历着一场前所未有的变革，在此过程中，旧的利益格局被打破，而新的利益格局尚未形成，加上各种监督协调机制的不完善和其他诸多因素，政策在制定以后其生命周期就很少被关注。表面上看来，购房落户政策似乎是渐进式的户籍改革，但绝大多数又是以经济发展作为交换条件的，户口异化为一种商品，沦为盘剥外地落户同胞的工具，被城市和开发商当作了摇钱树。当户籍改革问题变成了利益交换，一方面损害了户籍政策的公平性，另一方面又促使地方政府变本加厉地拿公平换更多的经济利益。这就需要研究由此政策衍生的利益团体的博弈状况，进而才能通过利益补给或者利益回收来使一项有失公平的政策顺利终结。正如杰弗里·维克斯所言，做出决策不仅要凭或大或小的技巧，而且还要凭有无“责任
[7]感”，各利益团体以及中央政府若将“责任感”奉为宗旨，则
参考文献：
[1]钱再见.公共政策学新编[M].上海：华东师范大学出版社，2006：217.
[2]刘子操.购房落户政策平息[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2006,（6）.
[3]Wootton,G.,InterestGroups[M].EnglewoodCliffs,NJ:PrenticeHall.1970:26-27.
[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德和苏珊·温著，陈幽泓等译.制度激烈与可持续发展[M].上海：上海三联书店，2000：17.
[5]查尔斯·蓝伯著,郁建兴、徐越倩译.公共政策研究的新进展[J].JOURNALOFPUBLICMANAGEMENT,2006,3(2).
[6][意]加埃塔诺莫斯卡.政治科学要义[M].上海：上海世纪出版社，2005:472.
[7][英]杰弗里·维克斯,陈恢钦等译.判断的艺术：政策制定研究[M].北京：中国青年出版社，1989：38.
责任编辑何周富
一切需要退出历史的政策将会少了诸多掣肘。
公共管理
2010.6（总第72期）
公共危机流言生成的原因与管理
●张玉亮
适时、有效传递公共危机信息，合理导控社会流言，既是公共危机信息管理的关键内容，同时也是尽快化解危机，恢复民众生产、生活的内在要求。
一、流言的界定及其影响分析
流言究竟如何界定，其内涵又是什么？目前学界仁者见仁、智者见智，并没有达成统一的见解。有人认为，“流言是一种通常以口头形式在人们中传播，目前没有可靠证明标准的
[1]
”也有人将其定义为“在人们之间私下流传的、对
经过相关程序进行真伪的辨识与确认，并且能够以更快的速度满足民众对公共危机的认知欲望。不过，令人遗憾的是，这种认知多数是不完全的，至是完全错误的，而且，由于先入为主的影响，阻塞了真实、正确的公共危机信息传播，进而造成公共危机信息真假莫辩、视听混淆的局面，减缓了公共危机处理的速度，降低了公共危机处理的成效。这种例子并不鲜见。如在2008年贵州瓮安事件中，14岁女孩李树芬在贵州瓮安县西门河溺水身亡，失去女儿的父母悲痛之余迫切需要了解女儿的死亡原因，要求进行法医鉴定，这本是平常之事。然而，正是在这一个星期的鉴定时间内，在正式鉴定结论还未作出之时，流言却不胫而走：“女学生是被奸杀后投入河中，元凶是县委书记的亲侄子”“；女学生的叔叔在与公安人员的争执中被打死”，等等，流言的传播，模糊了事情的真相，引发了广大民众的不满情绪，进而造成一系列严重后果。
2.造成恐慌
在公共危机处理过程中，流言的广泛传播还会造成十分严重的恐慌情绪，加剧公共危机处置的难度。主要体现在三个方面：一是流言的大量散播，使人们得到大量错误的信息认识，认为自身的生命和健康处于十分危险的境地，以致产生恐慌；二是流言的散布打破了人们内心原有的平静，使人们错误
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事件或问题的未经证实的阐述或诊释。”
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笔者认为，所谓流言就是经由非正式渠道在人群中广泛传
播的未经证实的信息。流言没有明确的不良动机，不是以恶意中伤为目标，所以流言不等同于谣言。此外，流言又多与社会重大事件的发生紧密相关，与个人私事的关涉相对较少，在一定程度上它也与私下传闻有着很大的不同。
流言既有正向效用，也有负面效用，但是多数情况下，负面效用往往大于正面效用。特别是在公共危机信息管理中，如果没有对流言给以足够的重视，及时加以导控，极有可能会造成公共危机处理的困难以致失败。归总而言，在公共危机处理中，流言的负面效应有如下几个方面：
1.混淆视听
相较于通过正式渠道传递的公共危机信息，流言无需
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-5947（2010）06-0014-04
摘要：流言是经由非正式渠道在人群中广泛传播的未经证实的信息。公共危机中流言传导及扩散的主要原因有三：对民众危机信息获取权淡漠的不良影响；体制内正式危机信息传递渠道的失语；相关不法利益人员及群体的推波助澜。公共危机信息管理应当加强流言疏导与流言控制，为公共危机的及时、有效应对提供便利，为此，应当建立专门的流言监测与管理机构，畅通体制内正式危机信息传递通道，进一步完善民意表达与反馈机制，并逐步通过教育提高国民理性。
关键词：流言导控；公共危机；信息管理
作者及单位：张玉亮，河南理工大学应急管理学院讲师，博士，研究方向为政府应急管理。（河南焦作454003）
［收稿日期］2010-10-12
的感觉到公共危机已处于难以控制的状态，由此内心丧失应有的安全感，处于焦虑之中，产生恐慌情绪；三是流言的播散容易使人们认为自身已有的应对各种事件的经验和方法，已无法解决面前的公共危机，进而产生自我怀疑和迷茫情绪，丧失自信，产生恐慌。流言造成恐慌的例子也同样数不胜数，如在2009年4月，安徽省肥东县发生3.5级地震，由于震级较小，并未造成人员伤亡，也无其他续发灾情。不过，地震之后，流言却迅速传播开来，如一个网名为“庐上人”的人就说：“肥东地震达6.0级……据说肥东今天尸横遍野”，等等。流言的广布，使得合肥市300余万人寝食不安，大街小巷随处可见防震帐篷，民众的恐慌情绪可见一斑。
3.加剧危机
流言的传播，往往会给公共危机处理雪上加霜，进一步激化矛盾，加剧危机。再以贵州瓮安事件为例，正是由于对李树芬死因说法的不确实的流言，点燃了民众对于政府的不满情绪，甚至出现了请愿队，数十名在停尸处围观的人列队前往县政府请愿。两名约12岁学生模样的男孩还举着书有“为人民群众伸冤”的白色横幅走在前方。开始时队伍中的人并不多，但迅速增加。来到李树芬生前就读的瓮安三中时，有较多学生加入，队伍规模以致超过了200人，抵达县政府时，已达上千人的规模。下午4时左右，队伍转到旁边的县公安局大楼。两名民警在公安局门口拉起警戒线，不久，有警察抢走了学生手中的横幅。在场民众被激怒，于是双方开始发生冲突，此时聚集的民众达到约2万人。显然，流言的传播，使民众不能正确的认识事情的真相，使得危机处理变得波诡云谲，复杂度骤然增加，加剧了危机的程度。
二、公共危机中流言传导及扩散的主要原因
在公共危机处置过程中，流言所以广泛散布，有很多方面的原因，概括起来，主要是以下三个方面：
1.对民众危机信息获取权淡漠的不良影响
民众公共危机信息获取权实际上是公民知情权的逻辑衍伸，同时也是现代社会公民基本人权的重要内容，正如美国政治家麦迪逊所言：“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径，那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕亦或两者兼而有之的序幕”。[3]由此可见，有效保障社会大众的的知情权，是现代宪政理论的内在要求，同时也是现代民主国家发展之必然。而保证民众的知情权也内在要求保证民众对相关公共危机信息的获取权。不过，在现实实践过程中，政府往往对民众公共危机信息获取权持淡漠态
度，原因有二：
一是封闭性行政文化的负面作用。自古以来，我国在公共行政领域建构并奉行的行政文化实际上是一种封闭性的行政文化，这种行政文化主张以牺牲民众的信息获取权来保障公共行政效力与作用。认为对民众要“虚其心，实其腹，弱其志，强其骨，常使民无知无欲”，也只有“刑不可知，则威不可测”。而基于如此封闭性行政文化的影响，必然会使得政府在民众公共危机信息获取权问题上变得游移不定，进而使民众不能及时有效的获取相关危机信息，这就为流言的广布创造了条件。
二是国家主义学说盛行的影响。国家主义学说将政府与社会进行二元分离，政府被奉为社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者；而社会中广泛存在的公民个体、企业及社团组织却被看成是无知的、盲动的，甚至是有害公共利益实现的。[4]在这种条件下，政府在处置公共危机事件的过程中无需向民众告知相关信息，反过来，政府这种遮遮掩掩的做法，就必然会增加民众的猜疑，增加社会恐慌，就为流言出炉提供了土壤。
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2.体制内正式危机信息传递渠道的失语
公共危机信息的传递途径大体归为两类，一类是体制内的正式的公共危机信息传递渠道，一类是体制外的非正式的公共危机信息传递渠道。一般而言，前者的公共危机信息传递精度要高于后者，但是其反应速度往往不及后者。如果公共危机信息通过体制内正式渠道及时、准确的传递给公众，就能有效的杜绝流言传播，为公共危机的处理提供便利。然而，在现实中却是相反，公共危机信息的体制内传递渠道要么出现失语状况，对公共危机的相关信息不予公布；要么反应过于迟缓，以致到了流言满天飞，局势难以掌控之时才公布相关危机信息。所以出现这种情况，主要有如下原因:
一是集权管理体制的灵活性不足。我国实行的是中央集权的管理体制，当公共危机发生之时，需经层层上报，经上级政府批准、确认后方可进行相关危机信息的通报，这种体制尽管保证了危机信息的准确性，但是却丧失了信息传递的及时性和高效性。
二是政治权利相互博弈的结果。在市场经济条件下，下级政府为了创设良好的经济社会发展环境，更好的吸引外资，促进发展，进而赢得上级政府的认同和肯定，就必然会在出现公共危机之时采取主动的打压方式，隐瞒危机信息，力求将危机带来的社会影响降到最低，不会主动对社会进行信息传递，有时甚至对上级政府也采取公关的方式，尽
公共量遮掩危机的范围和危害。
管三是政府公共机构的办事习惯使然。部分领导干部和理
工作人员对公共危机信息及时传递的政治性、敏感性把握2010.6不足，囿于原有的常态的管理办法，作风粗暴，使得公共危机信息传递错过了大好时机，为流言传播提供了时间。
（总第3.不法人员及群体的推波助澜
72在公共危机发生及处置过程中，有些民众是基于好奇期）
和兴趣而散布流言，这种流言传播多非抱有某种危害性目的。相反，有的人员和群体传播公共危机流言，则是为了引发或加剧公共危机，进而为其本人或其所属利益群体谋取非法利益。这些不法人员及群体的推波助澜，使流言加速传播，严重影响了真实公共危机信息的传递，减缓了公共危机的处置进度，对民众的生产、生活造成很大危害。
回顾这几年出现的相关公共危机事件，可以发现，相关不法人员及群体主要可以归为两类：一是境内不法分子。这类人多具有黑社会背景，具有帮派性质，他们在公共危机破坏民众正常的生
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产和生活环境，以便趁机浑水摸鱼，获得不正当利益。如在就抓获具有黑恶势力的成员39名，这些人在瓮安事件发生之初，就到处布散流言，鼓动、带头进行对瓮安县委、县政府进行打、砸、抢、烧，造成了极坏的影响。二是境外分裂势力。这类人主要是以分裂中国为目的，通过利用民族宗教问题对我国政府发难，利用民族分裂势力不断给我国制造麻烦，利用境外各种敌对势力对我国境内进行渗透破坏活动。目前，这类分裂势力主要有“疆独”“、藏独”和“台独”三类。如新疆“7·5”事件，就是由疆独势力主导制造的一起打砸抢烧杀事件，严重破坏了我国经济、社会的稳定。
三、流言疏导与流言控制：公共危机信息管理的应对策略流言对公共危机的处置产生重要影响，公共危机信息管理应当加强流言疏导与流言控制，为公共危机的及时、有效应对提供便利。为此，建议做好以下几个方面的工作：
1.建立专门的流言监测与管理机构
流言易于传播，而一旦传播则就难以加以控制。因此，合理导控流言的最好办法就是防患于未然。做到这一点，就需要建立相应的流言监测与管理机构。
依据我国的政治体制和行政管理体制，可以分层级建立公共危机流言监测与管理中心。中心人员可以分别由分管宣传工作的省委（市委、县委）副书记、省委（市委、县委）常委、常务副省长（副市长、副县长）、省委（市委、县委）常委、宣传部长、人大副主任、政协副主席等组成，分管宣传工作的
副书记任中心主任，省委（市委、县委）常委宣传部长、省委（市委、县委）常委、常务副省长（副市长、副县长）任副组长。下设办公室，办公室分别设在省委（市委、县委）宣传部；省委（市委、县委）常委、宣传部部长兼任办公室主任。
公共危机流言监测与管理中心的主要职责是：研究和决定公共危机流言监测与管理中的重大问题，组织公共危机流言监测与管理工作。中心下设办公室，其主要职责是：提出公共危机流言监测与管理的工作方案，具体组织实施监测与管理，综合流言信息，提出流言传播原因、制定流言处置方案等。
2.畅通体制内正式危机信息传递通道
通过我们的分析，可以发现，体制内正式危机信息传递通道的阻塞为流言的传播创设了条件，要解决这一问题，就需要从多各方面入手，畅通体制内正式危机信息传递通道，满足公民的公共危机信息获取权，为其提供足够的公共危机信息。
一是提高体制内正式危机信息传递速度缓慢。一般而言，“当社会面临重大危机，人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，必然会通过各种渠道去获知与危机相关的信息，当无法获知充足信息时，就会出现各种流言”。[5]因此，这就要求正式危机信息传递渠道必须及时、快速的向社会大众发布相关危机信息，使民众认知危机的实际情况，不给流言的传播制造可乘之机。
二是规范公共危机信息传递内容。要改变过去那种形式上传递多，实质上传递少；结果传递多，过程传递少；原则方面传递多，具体内容传递少；公众被动接受的多，主动参与的少的弊端，真正做到把与人民切身利益密切相关的、应该公开的公共危机信息切实传递给广大民众，以安其心。
三是拓宽公共危机信息传递途径。政府部门既要懂得运用政府公报、红头文件、电视台、电台、专栏、布告等传统手段来传递公共危机信息，同时也要注意通过政府网站等新兴网络媒体来发布公共危机信息，进而拓宽公共危机的传播范围，提高危机信息的传播效果。
在此，需要注意的是，畅通公共危机信息传递通道，加大公共危机信息传递力度，也要依法处理好国家安全与危机信息传递、政治秘密与公开透明等关系，防止走向极端。
3.进一步完善民意表达与反馈机制
进一步完善民意表达与反馈机制，及时把握和了解民众对公共危机的所欲所求，是防范公共危机流言传播的重要保障。
一是为民意表达创设良好的社会环境。在社会上造成一种民主的平等协商的气氛，形成一种人人能够畅所欲言、充分表达自己观点并积极提出意见和建议的局面。从现实上看，人们对民意表达还存在种种疑虑和担心，认识和看法也很不一致。因而必须努力塑造一种新型的政治文化，为充分的民意表达培育良好的土壤。对于政府及其工作人员来说，首先有一个如何正确看待民意表达，如何及时有效地应对民意表达的问题。
二是进一步健全民众利益沟通机制。社会如同人体一样，也同样是一个有机体，只有建立比较健全的沟通机制，使得各方能够相互交流，相互协调，才能消除社会的梗阻，而利益沟通机制的健全，就能够使社会信息顺利流通，就能够有效化解社会公共危机，达成利益均衡提供条件。
三是建立健全民意回应机制。在公共危机处置的过程之中，要注意对民意抱有宽容的态度，确保民意的自由和充分的表达。在此基础上，积极对民众提供的相关问题予以答复，体现出一种对民意积极回应的态度。
4.逐步通过教育提高国民理性
近年来，尽管我国教育事业获得了蓬勃发展，国民的素
质得到了很大的提高。但是总体上看来，我国与西方国家还存在巨大差距，而国民素质的不高和理性程度的不够，实际上是流言滋生、传播的重要原因。为了解决这一问题，就要求各级政府在积级推动本地经济发展的同时，进一步加大对教育事业的投资力度，通过教育提高国民的学历层次、文化层次、心理素质，提升国民理性，自觉抵制不确实的公共危机流言。
参考文献：
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[4]彭国甫、张玉亮.多元竞合是地方政府绩效改善的有效路径[J].广东社会科学,2006（2）.
[5]李凌娅.危机信息发布机制评析[J].中国减灾,2008（9）.
责任编辑何周富
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（上接第7页）才可能刺激人们购房的欲望，真正拉动内需。
但是单靠开发商和地方政府的良心和自律不能彻底解决问题。中央政府还需要规范房地产市场主体行为，强化质量标准，严格监督执行，推行信息公开制度，提供住房保障。
当前我国社会各方面正在经历着一场前所未有的变革，在此过程中，旧的利益格局被打破，而新的利益格局尚未形成，加上各种监督协调机制的不完善和其他诸多因素，政策在制定以后其生命周期就很少被关注。表面上看来，购房落户政策似乎是渐进式的户籍改革，但绝大多数又是以经济发展作为交换条件的，户口异化为一种商品，沦为盘剥外地落户同胞的工具，被城市和开发商当作了摇钱树。当户籍改革问题变成了利益交换，一方面损害了户籍政策的公平性，另一方面又促使地方政府变本加厉地拿公平换更多的经济利益。这就需要研究由此政策衍生的利益团体的博弈状况，进而才能通过利益补给或者利益回收来使一项有失公平的政策顺利终结。正如杰弗里·维克斯所言，做出决策不仅要凭或大或小的技巧，而且还要凭有无“责任
[7]感”，各利益团体以及中央政府若将“责任感”奉为宗旨，则
参考文献：
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[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德和苏珊·温著，陈幽泓等译.制度激烈与可持续发展[M].上海：上海三联书店，2000：17.
[5]查尔斯·蓝伯著,郁建兴、徐越倩译.公共政策研究的新进展[J].JOURNALOFPUBLICMANAGEMENT,2006,3(2).
[6][意]加埃塔诺莫斯卡.政治科学要义[M].上海：上海世纪出版社，2005:472.
[7][英]杰弗里·维克斯,陈恢钦等译.判断的艺术：政策制定研究[M].北京：中国青年出版社，1989：38.
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一切需要退出历史的政策将会少了诸多掣肘。