内容摘要: 通过对华北T市和L市基层法院行政庭的个案对比研究,可以洞察中国法院在行政诉讼立案中的“立案政治学”及其运作机制,并理解自1998年以来全国行政诉讼率一直徘徊不前的问题。在法院行政案件的立案中,形式上由立案庭负责,实际上是由行政庭负责立案,因而形成“立审分离的形式主义”。实际掌握立案权的行政庭通过对“案件法律量”的审查来主动筛选案件,从而达到“选择性立案”的目的。近年来对社会和谐的强调使行政诉讼的和解成为法院化解行政争议的新机制,这种“和解的转向”对立案既有抑制作用,也有刺激作用。T市和L市虽然在行政诉讼率上形成了高低的两极,但相近的立案运作机制使其分别在低位和高位形成了行政诉讼率的徘徊。
关键词: 立案政治学 行政诉讼率 案件法律量 选择性立案 和解的转向
一、导论
自1990年代中期以来,中国社会转型日益呈现出一个矛盾的景象:一方面,中国经济在持续地高速增长;另一方面,社会公平和社会冲突的问题也日益突出。作为反映社会矛盾的一个晴雨表,行政诉讼率理应呈上升趋势。但实际上,自1998年以来,全国行政诉讼率就一直徘徊不前。参见表1。
表1 全国行政诉讼率变化表(1998 - 2008)
资料来源: 1998年到2007年的数据据《中国法律年鉴》2002—2008年各年版本和《中国统计年鉴》1999—2008年各
年版本; 2008年的数据分别来自《人民司法》2009年第5期、国家统计局发布的“2008年国民经济和社会发展统计公报”和最高人民法院行政审判庭。
自1983年以来,全国行政诉讼率每年均以较快的势头上升。① 到1998年,全国一审行政案件达到98350件,占全国一审案件的1. 82%;行政诉讼率即每100万人中发生的行政诉讼案件数为79. 2件,年增长率为7. 5%。但自此以后,行政诉讼率就徘徊不前。1999年到2006年的一审行政案件数量基本上都未超过1998年(只有2001年达到100921件) ,到2007、2008年略有回升,但历年行政案件在全国一审案件中的比例都未超过1. 9%;行政诉讼率除2001年和2008年外都未超过1998年的水平,近11年来的行政诉讼率年平均值为73. 8件,年平均增长率仅为1. 45%。
法学界以往较多关注行政诉讼立案难的问题,而实务界常常又津津乐道于行政诉讼案件总量的不断上升。这两种视角各有其值得我们注意的问题:
就学界对行政诉讼立案难的分析而言,一般认为立案难有三方面的原因:首先是行政诉讼受案范围太窄。许多学者指出目前行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄,仅仅局限于人身权和财产权,而没有将行政诉讼的权利保护扩大到政治权利和行政确认行为。其次是行政诉讼立案常常受到地方政府的干预。最后是行政诉讼立案难的原因来自法院的内部分工———立审分离,即立案庭的法官对行政诉讼业务上并不精通。① 但是,这些分析更多关注的是规范的适用和立法的建议,对司法的实践逻辑则语焉不详,缺乏实证分析。
再就实务界关于行政诉讼案件数量不断上升的说法而言[1] ,不少人都没有意识到,行政诉讼率是比行政诉讼收案数更值得关注的数据,因为它更能透视社会经济发展与行政诉讼之间的复杂关系,透视法院运作的状态以及人们对行政诉讼的信心。从1999年到2008年,行政诉讼年均增长率仅仅为1.45% ———这与其说是行政诉讼呈上升态势,还不如说行政诉讼基本处于徘徊不前的状态。
泛泛而论行政诉讼立案难或绝对数量的上升,却对行政诉讼率缺乏具体分析,特别是对近年来行政诉讼率徘徊不前的问题视而不见, ②这种状况亟待改变。
关于影响诉讼率的因素有多方面,比如经济发展和社会转型的状况、纠纷解决的替代方式的变化、当地的民风及当事人对法院的信心、司法政策的变化和法院的内部运作等等。有论者已经指出,在诸多因素中,法院自身的运作状况是解释中国社会转型时期诉讼率变化具有决定性的因素[ 2 ] [ 3 ] 。本文即选择从这一路径着手来分析。
应星、汪庆华曾经从实证研究的角度考察过行政诉讼的立案问题,提出了“立案政治学”这一概念[ 4 ] ,其意是指法院在审查许多行政案件时,不仅要审查《行政诉讼法》规定的立案形式要件,实际上还要考虑案件与当地的安定团结局势与党政中心工作的关系,考虑法院与地方党政机关的关系。因此,“立案政治学”使立案问题从一个法律问题变成一个政治问题和社会问题。应星还利用这一概念初步考察了司法实践中立案难和不立案的具体原因,并指出立案难不一定是来自外部的地方政府和地方领导的直接干预,而可能同时是法院自我审查的结果[ 5 ] ( P17) 。
本文是在上述研究的基础上,通过对法院行政庭立案的运作过程及其实践逻辑的分析,来拓宽和深化对行政诉讼中“立案政治学”的理解,并以此来尝试理解近年行政诉讼率徘徊不前的关键成因。
本文主要采用田野调查的方法,以华北H省T市和S省L市的基层法院作为对比研究的个案。之所以选择这两个地方,是因为H省和S省虽然处于同一个经济区域,但行政诉讼率却位于全国的两极。
H省的行政诉讼率在全国位居末流。以2003年为例, H省法院一审行政案件收案数仅为2249件,行政诉讼率为33. 3件/百万人,在全国31个省市区排名仅为第27名。到2007年,该省行政诉讼率虽上升到40. 4件/百万人,仍远远低于全国平均水平。而S省则从2002年到2007年始终都是全国行政诉讼收案数和行政诉讼率最高的省份,其每年受理的一审行政案件约占当年全国受案总数的1 /5到1 /6。仅以2003年为例, S省法院一审行政案件收案数高达17818件,行政诉讼率为196. 3件/百万人,比全国排名第二的北京市都要高出58件/百万人。我们在H省和S省通过熟人关系分别选取了T市和L市的基层法院作为田野调查点。对T市的调查集中在2007年6月到8月三个月,对L市的调查在2004年到2006年这三年间陆续进行。尽管我们无意以这两个个案来直接概括全国的情况,但通过这两个在行政审判上发展迥异的地方的基层法院的对比,我们可以对立案政治学与行政诉讼率的复杂关系有一个较为生动而深入的理解。
二、个案概况
T市地处环渤海地区中心地带,是华北地区的能源、钢铁等重工业基地, 2008年国民生产总值达到3560亿元,位居全国第19名,经济地位举足轻重,但行政审判工作发展迟缓。
表2 T市行政诉讼率变化表( 2001 - 2007)
资料来源:《中共T市年鉴》2002—2008年各年卷、《T市统计年鉴》2002—2008年各年卷; T市中级人民法院行政庭。
按照H省高级人民法院2006年制定的《行政审判工作考评办法》规定,各地市法院行政诉讼每年一审收案基数应为352件,行政诉讼率应为每100万人中50件。即使是按照这个在全国范围内较低的标准, T市也几乎从来没有达到过。自2002年到2007年, T市行政诉讼率年平均增长率为7. 95%。
L市位于S省西部,与H省接壤,是华北地区重要的交通枢纽和能源基地, 2008年国民生产总值为1200亿元,在全国排名第72名,经济发展属于中上水平,但该市行政诉讼的兴旺局面与T市形成了鲜明的对照。
表3 L 市行政诉讼率变化表( 1998 - 2007)
资料来源:《L市年鉴》1998到2008年各年卷; L市中级人民法院行政庭。
按照S省高级人民法院2003年下发的《行政审判工作考核办法》规定,市县两级法院行政诉讼率应达到每100万人中100件。在这个可谓是全国最高标准的考核中, L市的行政诉讼率除2002年外都突破了这个标准,而且,即使是在2002年, L 市历年最低的行政诉讼率也远远超过了T市。不过, L市行政诉讼率的增长趋势却与T市较为相近:自1999年到2007年, L市行政诉讼率年平均增长率为9.83%。
需要说明两点:其一,由于受到田野调查所收集资料的限制,我们缺乏T市1998年到2000年的行政一审案件立案数的统计资料,因此,关于T市和L市行政诉讼率年平均增长值的比较并不具有严格的统计学意义。其二,由于一个地方行政诉讼率的变化趋势可能受到许多偶然因素的影响,因此,我们看到T市和L市行政诉讼率的年平均增长率比全国的年平均增长率要高一些。不过,本研究并非严格的量化研究,而是要从相关数据变化的大致趋势获得启发,发现问题,并通过个案剖析来深究其机理。
那么,我们从这些数据中可以获得什么样的启发,发现什么样的问题呢?
如前所述,影响行政诉讼率的因素甚多,其中,法院的运作方式是一个关键因素。既然这两个城市同处华北,历史文化传统接近,经济实力差距不算悬殊,而行政诉讼率却大相径庭,那么,从理论上说,两地法院的运作方式应该有着明显的不同。然而,从T市和L市行政诉讼率近年的变化来看,虽然其中不少年份因为一些偶发因素出现了较大的波动,但从总体上看,其行政诉讼率的年平均增长值是相当接近的,年平均增长率均不超过10%。相对近年急剧上升的社会矛盾而言,这两地的行政诉讼都堪称是增长缓慢了。或者可以说,这两地的行政诉讼率近年分别在高位和低位形成了徘徊趋势。那么,这一点似乎又在暗示我们,两地法院与全国其他地方的法院一样,在运作方式上有着许多根本的相似之处。
下面笔者就从T市和L市基层法院行政一审案件立案的整个过程,来研究两地的行政诉讼率所呈现出的这两个似乎相互矛盾的面向。
三、立审分离的形式主义
自1997年4月最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》以来,“立审分离”就被确立为立案工作的一个基本原则。但我们在T市和L市的调查都发现,尽管T市和L市各级法院早已建立了专门的立案庭,但行政案件的立案工作基本上是由行政庭来审查和决定的。值得注意的是,由行政庭来对案件进行实质审查,这并不完全是一个“潜规则”,而是半公开的。比如,在T市中院2004年提交的全省法院行政审判工作会议经验交流材料上,就明确说道:根据省高院101号文件精神,建立适合行政审判特点的立案管理制度。我们对当地限制行政案件受理的“土政策”进行清理,对那些妨碍诉权保护的做法进行纠正,把立案的标准和要求统一到文件精神上来。如:有的基层法院立一件行政案子都得通过一把手院长,有的甚至还要经过审委会研究决定等等,这些限制当事人诉权的作法,经过努力,得到了纠正。目前全市两级法院行政一审案件全部由行政庭进行审查,对不予受理、驳回起诉、管辖异议的裁判文书也由行政庭出具。
在这份材料中,我们可以看到,为了避免“限制当事人诉权的作法”,在H省高院101号文件精神的指示下,全省行政一审案件全部由行政庭进行审查,对不予受理、驳回起诉、管辖异议的裁判文书也由行政庭出具。
当然,这并不是说立案庭的作用就此被完全废置了。立案庭在行政诉讼案件的立案工作中,扮演的是根据行政庭出具的凭证,填写行政案件受理决定书、收取诉讼费用和发送传票的角色。这种在形式上既不违反最高人民法院有关规定、又具有“适合行政审判特点的立案管理制度”,可谓是行政案件“立审分离的形式主义”。
那么,为什么会出现这种“立审分离的形式主义”呢? 立审分离制度设计的初衷是避免权力过度集中,加强法院内部监督,加强立案标准的统一化、规范化,其目的本来是要保护民众的诉权。但是,由于行政法在整个法律体系中还只是配角,基层法院立案庭的法官很少是学行政法出身的,对行政法一般都较生疏。这样一来,本是为保护诉权的立审分离制度,在行政诉讼的实践中反倒可能成为限制诉权的门槛———因为立案庭的法官对行政诉讼业务上不精通而可能导致立案上的障碍或混乱。而立审分离的形式主义正是在这样的背景下出现的。正如T市一位法院行政庭法官在访谈中所谈到的:“因为立案庭不太懂行政案件,不太好掌握。如果立案庭负责立案的话,可能会该立的不立,不该立的给立了。”因此,这种由行政庭负责立案审查的方式就成为一种为克服立审分离的弊端的变通机制。
那么,是不是由懂业务的行政庭来立法,就一定会有利于保护诉权、促进行政诉讼率的提升呢? 那就要看他们根据什么来立案了。
四、立案:对法律量的审查
美国学者布莱克在《社会学视角中的司法》一书中,致力于研究案件的社会结构是如何预示和影响、其处理结果的。在布莱克看来,“案件的处理过程取决于案件的几何排列”,“法律在这个意义上是相对的,是随着情境的变化而变化,并不是普适的”;而案件的社会结构是通过法律量表现出来的[ 6 ] ( P11、6 - 16) 。
我们通过在T市和L市法院的调查发现,其对行政诉讼的立案审查,除了法定的标准外,对布莱克所谓“法律量的审查”也是十分重要的内容。法律量具体来说有三个方面:
1. 社会地位结构与对法律量的相对关系
布莱克曾经这样描述过案件当事人社会地位与法律量的相对关系图[ 6 ] ( P19) :
图2 社会地位结构与对法律量的关
在布莱克的这个关系图中,原告与被告的社会地位的关系直接影响着法律量的多少。但在行政诉讼中,原告为民,被告为官,其社会地位的高低是恒定的,那是否就不存在法律量的变化呢? 其实照样存在,只不过,法律量的测定不是直接来自原告和被告之间,而是来自法院与被告、法院与原告之间。
一方面,在法院审查立案时,被告方是否位高权重、是否可能影响到法院自身的利益或法院与被告的关系,这都是法院考虑时的一个重要因素。比如,在2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台前,对市级和区县级政府的一审行政案件一般是由基层法院管辖的。但基层法院那时候对这类案件的立案非常谨慎。比如,我们在T市A区法院行政庭的调查中注意到一个案件:刘某诉T市政府不服颁发集体土地建设用地使用证一案。这从法律上说本来并不是一个复杂的案件,但A区法院行政庭在2005年请示中院的呈送函中却明确提出:“因被告系T市人民政府,我院审理有诸多不便,故报请中级人民法院安排审理为宜。”
与此相对的是,我们在这同一家法院却发现,法官对于工伤认定案件乐于迅速立案。负责立案工作的N庭长告诉我们:“我们在受理案件中,很注意保护弱势群体,重视维护农民工和普通职工的利益。
不光是工伤认定案件,还有医疗纠纷确认案件(我们也是同等重视) 。我们这里的行政诉讼案件,近一半是工伤认定案件。”在类似工伤认定案件和医疗纠纷确认案件的立案工作中,“司法为民”、“公正执法”和“人民司法”这样的神圣话语为法官的立案倾向打上了一道神圣的光芒。然而,我们要问的是:难道这些案件之外的其他类型的案件就不能体现司法对弱势群体的保护了吗? 其实,要弄清法官形成这种倾向的真实心路,需要注意工伤认定这类案件的性质以及被告方在国家科层体系中与法院的关系。
在工伤认定案件中,无论受伤职工、用人单位中哪一方作为原告,被告方都是劳动和社会保障局(以下简称劳保局) 。而在诉讼中,无论劳保局是胜诉还是败诉,其结果只是认定工伤的具体行政行为是否有效,最终受伤职工赔偿问题的解决还是取决于企业(用人单位)与受伤职工之间的妥协程度,劳保局并不负责赔偿。所以对于起诉劳保局这样的行政案件,法院很乐意立案。在这类案件中,法院与劳保局不仅没有互相隶属或者纵横交错的利害关系,而且即使劳保局败诉,对其来说并没有特别的不利后果,也不会影响法院与劳保局之间的关系。法院行政庭通过受理工伤认定这类案件,一方面可以向法院其他业务庭“证明其存在的合法性和重要性”,另一方面还向劳保局等行政机关显示了司法权力的公正性、严肃性和权威性。类似的情况在医疗纠纷等案件中也是如此。
另一方面,在法官眼中,民与民也不都是一样的。原告是“很正直的人”还是“上访老户”,是第一次走进法院的人还是“诉讼专业户”,是有正当职业的人还是无业游民,是有钱有势的人还是平头百姓, ①这些都会直接影响法律量的高低。L市一位行政法官就告诉我们,原告如果是那种死缠烂打的上访老户,行政庭是不会轻易同意立案的。②21案件的强度在布莱克那里,案件的强度原是指律师、法学院的教授所认为的原告胜诉的可能性。
而在本文中,我们借用这个概念来表示中国行政庭法官对案件敏感度的考虑。这个因素因直接关系到行政庭的利害,所以在立案审查中比社会地位因素更加重要。
那么,行政庭法官认为哪些案件是敏感案件呢? A区法院行政庭W副庭长告诉我们:“现在最难办的案件是告市政府和区政府的案件;其次是劳教等治安案件;另外,土地纠纷的案件也比较棘手,因为这些案件涉及的老百姓人数比较多,影响比较大。”案件的敏感性直接决定了案件的强度。
在A区法院,我们发现这样一起案件: T市高新开发区新下村30户居民诉T市高新开发区国土资源局。行政庭N庭长介绍说:“这个案件是国土局为了修路和其他城市附属设施占用了新下村土地约60亩。这个村的30户居民不服,要求国土局出示公告征地手续。当时老百姓来法院要求立案的时候情绪很激动,扬言如果在法院这里立不上案、得不到公正的判决,就租用大卡车堵法院的大门,进京上访。因为土地纠纷,这个村老百姓300多人曾经把高新开发区管委会的大门给堵了,不让出入,不让办公。老百姓与当地行政机关的关系十分紧张。而国土局那边认为此村全体村民已于1998 年‘农转非’,村里的土地是国有的,占地行为不是征用土地的行为。双方争议很大。”
正是基于案件的强度,法官在立案审查中面临一种两难困境———依法应当立案的,如果立了案,法院不但未必能在此纠纷中真正处于居中、公平的地位,并通过司法判决来实现治理功能,而且还可能加剧双方的对抗;但如果不立案,村民又可能会采取某种集体行动,将会给法院带来危及社会稳定的麻烦事。在这个案件中,一方面是老百姓对政府所施加的解决问题的压力,另一方面是地方政府贯彻既定决策的意志,法官夹在其中,不得不仔细加以权衡。在此案中,A区法院的法官还是选择了允许立案,但这并不主要是因为案情符合法律的既有规定,而是因为在近来十分强调社会稳定的时候,可能导致群体性事件的压力已经超过了与政府关系的考虑。这也可以看出,许多时候,尽管原告完全符合《行政诉讼法》立案的形式标准,但他们若不借助于法律之外的因素,包括通过越级上访或集体上访等形式对案件受理法院形成强大的压力,他们就没有办法达到成功立案的目的。
我们在A区法院档案室中还发现这样一起案件:李某不服劳教一案。这个案件中,行政庭不但予以立案,而且判决撤销市劳动教养管理委员会做出的劳动教养决定书,并支持了原告要求被告给予行政赔偿的诉讼请求。此案基本事实如下:区公安局某派出所民警在配合村委会调解民事纠纷中,与村民李某发生言语冲突,后将其劳动教养。法院立案审理后对此案进行了这样的判决:本院认为:公安机关配合村委会调解民事纠纷,应组织双方当事人进行调解,本着公平、公正、平等协商的办法解决民事纠纷,不应将民事纠纷当作治安案件进行处理,混淆了治安案件与民事纠纷的区别,强制传唤民事纠纷当事人违反法律程序,以致造成矛盾激化。原告李某法制观念淡薄,对公安民警出言不逊,其行为应负一定的法律责任,应按《治安管理处罚条例》的有关规定进行处罚。被告对原告所做的劳动教养决定,证据不足,适用法律不当,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目之规定,判决如下:
一、撤销T市劳动教养管理委员会二○○二年十月十二日做出的( 2002)劳字第000638号劳动教养决定书。
二、对原告要求被告给予行政赔偿的诉讼请求,因具体诉讼请求不明确,可另行起诉。
案件受理费二百元由被告T市劳动教养管理委员会负担。
分析上述材料,我们发现这起不服劳教的案件只是一起“孤立的案件”,虽然作出劳教决定的是市劳教委,但是实际上本案主要责任在于派出所民警。所以,法院就事论事地按照法律来处理争端不会引发其他问题。因为在这样的案件中,即使被告是强势的行政机关,但是由于案件本身是“小案”,行政庭可以较从容地依法办案,从而充分体现法院行政庭“制止违法行政、化解矛盾,平等地保护各类诉讼主体的合法权益,确保法律面前人人平等”的司法功能。
我们在L市法院的调研同样证实了属敏感案件的三大类:群体性案件;农村土地征收、房屋补偿和集体收益分配中的部分案件;限制人身自由案件。因已另文分析,此不赘述[ 5 ] 。
3、会信息在布莱克看来,任何一种法律歧视,无论是种族的、经济的、文化的还是组织的都取决于法律环境中社会信息量的多少。即使案件的社会性质是完全一致的,它们所包含的社会信息仍然会使他们变得不一样并且导致处理差异的产生[ 6 ] ( P169) 。对于社会信息的研究从来就不是法律形式主义的分析范围。案件背后是什么样的复杂关系,也许在立案的形式审查中根本不构成法律意义上的关系,但是在立案的实质审查中却往往是关键所在。对社会信息的了解和审查,是中国司法实践中特有的审查形式,尤其是在小城市和基层法院。对于熟人社会中种种错综复杂的关系,法官需要在立案审查过程中理清什么是不能忽视的关系,什么是需要知道的但是不必审查的关系,什么是可以忽视的关系。例如,在张某诉T市公安局公共交通治安分局一案中,张某作为客运车主因为与车站稽查人员发生了前后不足30秒的冲突,公交分局给予的处理不是罚款,而是对其进行了更为严厉的治安拘留。A区法院行政庭W副庭长告诉我们说:“张某他姐原来跟车站工会主席打过架,这个事闹得挺厉害。后来据说是他们家(张某)找了人做假证,把事情给按下去了。现在估计是人家要整他们家了。公交分局的态度很强硬,非拘他不可。他(张某)现在就是花钱认罚也不行。”显然,法官在决定这样一个普通行政诉讼案件立案与否的过程,也是他们获取和衡量社会信息的过程。
上述案件的社会地位、案件强度和社会信息共同构成了“立案政治学”对于立案审查的标准。如果说前面的分析表明, T市和L市所遵循的是同一种“立案政治学”,那么,它们在行政诉讼率上的巨大差别又是如何出现的呢? 从两地法院对法律量的审查和控制的角度来说,存在三个重要的差别:
其一,立案数量考核的制度。L市所在的S省对行政审判工作非常重视,把积极大胆受理案件作为搞好行政审判工作的基础,在1990年代中期就开始在全省推行行政诉讼受案目标管理制度,对受案工作实行量化管理,立案数量直接关联着对行政法官工作业绩的考核。这成为行政诉讼受案缺乏应有监督制约机制下解决不受案的有效措施。S省还建立了情况通报制度,每个季度对各地法院的收结案情况进行通报,并对有案不收、引起当事人投诉和上访的法院进行通报批评。S省甚至还采取专门召开有行政审判先进与落后法院主要领导同时参加的会议,使落后法院的领导在会上亲身受到教育和震撼。①这一系列以“广收案”为宗旨、以严考核为手段的举措对S省各中院和基层法院形成了巨大的压力,使得他们千方百计在不与“立案政治学”相违的情况下广开案源。而T市所在的H省对行政诉讼则重视不够,长期缺乏量化管理的意识。直到2006年后才开始对行政诉讼受案实行量化管理。T市最近两年行政诉讼率上升很快,与此制度的推行有相当的关系。
其二,审判管辖变更的制度。S省在全国较早地推行了行政诉讼案件异地管辖、提升审级和指定审理制度,对于受案和审判阻力大、干扰多的案件,上级法院及时提级审理或指定其他法院审理,增强了行政审判的抗干扰能力。而H省是直到2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台后,才开始实行有利于保护诉权的管辖变更的。
其三,拆案技术的发展。为了实现行政诉讼工作的量化目标, S省一些法院采取了一些非制度化的做法来提高立案数量。比如,拆案技术得到了广泛地应用,这指的是法院将集团诉讼的案件按户拆分成许多案件,这样,导致立案数大幅提高。
各地法院在实践中的这些差别并没有否定“立案政治学”的基础,而只是增强了“立案政治学”的弹性。“立案政治学”的审查标准是一种不稳定的、不完全取决于法律规定的标准。在这种标准下,立案最终如何确定,可能更多取决于在这个案件背后的关系网中诸种力量暗中的推拉权衡,取决于不同时期政治局势和社会力量的变化。为此,我们还需要从纵向上来考察“立案政治学”的运作。
五、“立案政治学”与行政诉讼的“和解转向”
按照现行《行政诉讼法》的规定,基于“公权不可处分”的理论,行政诉讼不适用调解。然而,在行政诉讼法制度建立起来的二十年中,调解从来没有停止过,只是有意避免使用“调解”这种称谓,而是代之以“和解”、“协调处理”等说法,属于司法实践中的私下变通行为[ 7 ] 。但是,自2005年以来,和解机制作为处理行政案件的新机制开始被正式地引入,形成了行政诉讼中的“和解转向”。
行政诉讼的这种转向是这一时期社会和政治形势发展的产物。中国改革开放以来持续的高速经济增长使中国国力大大增强,人民生活得到明显改善,在国际事务中的影响越来越大。但这种增长模式也引发了许多严重的问题。这些问题集中表现为居民收入差距和地区差距明显拉大,失业率居高不下,以权钱交易、官商勾结为主的各类腐败活动日益猖獗,中国社会有向两极社会发展的趋势:社会上层日益寡头化,社会底层日益碎片化。这些问题虽然并不足以造成大规模的社会动荡,但已形成了相当尖锐的社会利益矛盾。其中一个重要的社会信号就是持续高涨的“上访洪峰”:全国信访量自1992年到2004年连续13年持续上升。2000年,全国县以上党政机关受理信访量首次突破1000万件/人次大关,达到1024万件/人次。2001年、2002年、2004年全国信访总量同比上升8. 7%、2. 9%和13. 4%。而矛盾更为尖锐的“群体性事件”从1994年的1万起增加到2003年的6万起,年平均增长17%;参与人数由73万多人增加到307万多人;百人以上的由1400起增加到7000多起。2005年,群体性事件更高达84000起[ 8 ] 。正是在这样的背景下,国家提出了建设和谐社会的战略目标。作为这一目标在行政审判工作上的体现, 2006年9月4日,中央办公厅和国务院办公厅专门下发了《关于预防和化解行政争议,健全行
政争议解决机制的意见》; 2007年3月1日,最高人民法院发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》; 2008年1月和8月,最高人民法院又发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》和《行政审判工作绩效评估办法(试行) 》; 2009年6月,最高人民法院又发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》。于是,和解就从司法实践中心照不宣的“潜规则”变成了被大力提倡和鼓励的新机制,成为摆平社会矛盾、削平上访洪峰的重要手段。
那么,行政诉讼的“和解转向”对立案有什么影响呢?
笔者认为这种影响是双向的:首先,和解转向对立案数量有抑制作用。因为和解是被贯穿在诉讼的各个阶段的,立案前的和解是和解整个过程的第一个环节,将纠纷止于立案阶段、将矛盾化解在萌芽状态,被视为最理想的和解结局。
在T市A区法院行政庭庭长办公室,我们看到这样一面锦旗,上面写着“司法为民”的字样。通过对N庭长的访谈,我们了解到这面锦旗的来历。2006年,因为工作调动的关系,劳保局把当事人李某的工龄少计算了十几年,于是李某来到行政庭要求起诉劳保局。N庭长在李某递交了起诉状后,问李某是否愿意调解,李某表示愿意。N庭长带着李某去了劳保局。劳保局牛处长见庭长亲自来了,很重视,一反从前对李的轻慢态度,主动给企业打电话,要求调李的档案。过了几天,劳保局就来电话说,把李的工龄给补上了,还补了三千多块钱。N庭长说,“如果我不去的话,人家企业和劳保局就不给调档。”在李某写给庭长的感谢信中,我们看到这样的话:“为我退休十几年少调的养老金问题,市劳保局失职不作为,于2006年12月10日诉至本庭。在您代表法律和正义精神的威慑下,保险处的王副处长被迫作为,并于近日将少调的养老金调了,补发我三千余元,因此送锦旗一面,以示我的感谢之情。”这个案件本身的情节一点也不复杂。如果没有这面锦旗,我们也许根本就不会发现这起案件。但正是在这样没有立案卷宗的普通案件中,我们看到了“立案政治学”的运作。N庭长很自豪地告诉我们:“调解比较好,能为老百姓解决实际问题,还可以减少开庭、减少诉讼,节约诉讼资源。这个案件中, (李某)没有起诉就解决了问题,我们(的工作)得到了老百姓的认可。”解决社会纠纷、得到百姓认可,正是许多法官所追求的法律的社会效果。类似的情况我们在L市法院的调研中也随处可见。
与此同时,和解转向也会对立案产生刺激作用。2005年后,各地法院立案庭普遍面临着二难困境:一方面,立案量化考核开始普遍推行,立案数量的增长成为各级法院面临的普遍压力,尤其是在新的行政审判绩效考核制度中,因违法不受理导致申诉信访的考核权重将逐渐加大[ 9 ] ;另一方面,行政案件本身关系复杂,审理难度大,立案庭人手又普遍短缺,许多基层法院行政庭连一个组成合议庭的人员都不够。和解的导向就成为化解这个二难困境的一剂良方。先尽可能扩大立案数量,再以法官为主导,想方设法将案件协调处理掉:先在庭审前协调、后在庭审中协调、再在宣判前协调;不但在一审中协调,而且在二审中协调,甚至还在再审和执行过程中协调。现在全国各地法院都在行政诉讼中根据自己的理解进行积极探索,对于和解的范围、程序、规则以及和解结果的法律效力,各个法院的认识和做法并不完全一致,但只要原被告之间达成表面上的“和解”,最终使原告在诉讼程序上撤诉,就算达到了“协调和解”的目的。至于说这种“和解”是否真的从根子上化解了矛盾,这就是今天以社会运动的方式来开展和解的法院所无暇顾及的了。T市2006年和2007年连续两年在全市法院开展“调解年”活动,努力把调解贯穿诉讼的全过程,把调解结案作为第一选择。2006年在已审结的行政案件中,协调结案的达到24.8%, 2007年审结的行政案件中,协调结案的达到25. 2%。而在多年前早就开始探索和解道路的S省的行政诉讼协调结案率从2001年的31. 7%上升2005年的37% ,到2006年已高达47. 6%。①
尽管2008年颁布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中关于提高审级、变更管辖的规定会加大和解转向所带来的刺激作用,因而使行政诉讼率自2008年后有一定的攀升,但和解转向所同时产生的抑制作用会在某种程度抵消这种刺激作用,使行政诉讼率上升的空间仍然相当有限。
我们的调查发现,和解转向所产生的这种双重作用机制在T市和L市是相近的。两地在这方面的差别主要在于L市在新世纪初就自觉地开始采取广收案、多协调、立案多、撤诉高的策略,因而使L市的行政诉讼率始终处在高位。
六、小结
T市和L市尽管在行政诉讼率上存在着巨大的差距,但从我们的分析中可以看到,“立案政治学”在这两地的作用机制是相近的:同样实行的是立审分离的形式主义;同样要通过对“案件法律量”的审查来主动筛选案件,从而达到“选择性立案”的目的;而近年所产生行政争议解决的“和解转向”对两地同样产生双重作用。尽管立案量化考核机制、管辖变更制度等一些制度设计使两地的行政诉讼率很早就拉开了差距,但两地却分别在行政诉讼率的高位和低位上形成了一种大体的徘徊趋势。而我们从这两个个案的对比分析中也可以进一步理解“立案政治学”对全国行政诉讼率的徘徊趋势所带来的直接影响。
参考文献:
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[ 9 ] 郭春雨等:“江必新在行政审判座谈会上要求切实解决行政诉讼告状难”,载《人民法院报》2009年7月17日。
作者简介: 应星,博士,中国政法大学社会学院教授,博士生导师;徐胤,硕士,北京青年政治学院教师。
（载《政法论坛》，2009年第6期）
来源：中国宪政网
内容摘要: 通过对华北T市和L市基层法院行政庭的个案对比研究,可以洞察中国法院在行政诉讼立案中的“立案政治学”及其运作机制,并理解自1998年以来全国行政诉讼率一直徘徊不前的问题。在法院行政案件的立案中,形式上由立案庭负责,实际上是由行政庭负责立案,因而形成“立审分离的形式主义”。实际掌握立案权的行政庭通过对“案件法律量”的审查来主动筛选案件,从而达到“选择性立案”的目的。近年来对社会和谐的强调使行政诉讼的和解成为法院化解行政争议的新机制,这种“和解的转向”对立案既有抑制作用,也有刺激作用。T市和L市虽然在行政诉讼率上形成了高低的两极,但相近的立案运作机制使其分别在低位和高位形成了行政诉讼率的徘徊。
关键词: 立案政治学 行政诉讼率 案件法律量 选择性立案 和解的转向
一、导论
自1990年代中期以来,中国社会转型日益呈现出一个矛盾的景象:一方面,中国经济在持续地高速增长;另一方面,社会公平和社会冲突的问题也日益突出。作为反映社会矛盾的一个晴雨表,行政诉讼率理应呈上升趋势。但实际上,自1998年以来,全国行政诉讼率就一直徘徊不前。参见表1。
表1 全国行政诉讼率变化表(1998 - 2008)
资料来源: 1998年到2007年的数据据《中国法律年鉴》2002—2008年各年版本和《中国统计年鉴》1999—2008年各
年版本; 2008年的数据分别来自《人民司法》2009年第5期、国家统计局发布的“2008年国民经济和社会发展统计公报”和最高人民法院行政审判庭。
自1983年以来,全国行政诉讼率每年均以较快的势头上升。① 到1998年,全国一审行政案件达到98350件,占全国一审案件的1. 82%;行政诉讼率即每100万人中发生的行政诉讼案件数为79. 2件,年增长率为7. 5%。但自此以后,行政诉讼率就徘徊不前。1999年到2006年的一审行政案件数量基本上都未超过1998年(只有2001年达到100921件) ,到2007、2008年略有回升,但历年行政案件在全国一审案件中的比例都未超过1. 9%;行政诉讼率除2001年和2008年外都未超过1998年的水平,近11年来的行政诉讼率年平均值为73. 8件,年平均增长率仅为1. 45%。
法学界以往较多关注行政诉讼立案难的问题,而实务界常常又津津乐道于行政诉讼案件总量的不断上升。这两种视角各有其值得我们注意的问题:
就学界对行政诉讼立案难的分析而言,一般认为立案难有三方面的原因:首先是行政诉讼受案范围太窄。许多学者指出目前行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄,仅仅局限于人身权和财产权,而没有将行政诉讼的权利保护扩大到政治权利和行政确认行为。其次是行政诉讼立案常常受到地方政府的干预。最后是行政诉讼立案难的原因来自法院的内部分工———立审分离,即立案庭的法官对行政诉讼业务上并不精通。① 但是,这些分析更多关注的是规范的适用和立法的建议,对司法的实践逻辑则语焉不详,缺乏实证分析。
再就实务界关于行政诉讼案件数量不断上升的说法而言[1] ,不少人都没有意识到,行政诉讼率是比行政诉讼收案数更值得关注的数据,因为它更能透视社会经济发展与行政诉讼之间的复杂关系,透视法院运作的状态以及人们对行政诉讼的信心。从1999年到2008年,行政诉讼年均增长率仅仅为1.45% ———这与其说是行政诉讼呈上升态势,还不如说行政诉讼基本处于徘徊不前的状态。
泛泛而论行政诉讼立案难或绝对数量的上升,却对行政诉讼率缺乏具体分析,特别是对近年来行政诉讼率徘徊不前的问题视而不见, ②这种状况亟待改变。
关于影响诉讼率的因素有多方面,比如经济发展和社会转型的状况、纠纷解决的替代方式的变化、当地的民风及当事人对法院的信心、司法政策的变化和法院的内部运作等等。有论者已经指出,在诸多因素中,法院自身的运作状况是解释中国社会转型时期诉讼率变化具有决定性的因素[ 2 ] [ 3 ] 。本文即选择从这一路径着手来分析。
应星、汪庆华曾经从实证研究的角度考察过行政诉讼的立案问题,提出了“立案政治学”这一概念[ 4 ] ,其意是指法院在审查许多行政案件时,不仅要审查《行政诉讼法》规定的立案形式要件,实际上还要考虑案件与当地的安定团结局势与党政中心工作的关系,考虑法院与地方党政机关的关系。因此,“立案政治学”使立案问题从一个法律问题变成一个政治问题和社会问题。应星还利用这一概念初步考察了司法实践中立案难和不立案的具体原因,并指出立案难不一定是来自外部的地方政府和地方领导的直接干预,而可能同时是法院自我审查的结果[ 5 ] ( P17) 。
本文是在上述研究的基础上,通过对法院行政庭立案的运作过程及其实践逻辑的分析,来拓宽和深化对行政诉讼中“立案政治学”的理解,并以此来尝试理解近年行政诉讼率徘徊不前的关键成因。
本文主要采用田野调查的方法,以华北H省T市和S省L市的基层法院作为对比研究的个案。之所以选择这两个地方,是因为H省和S省虽然处于同一个经济区域,但行政诉讼率却位于全国的两极。
H省的行政诉讼率在全国位居末流。以2003年为例, H省法院一审行政案件收案数仅为2249件,行政诉讼率为33. 3件/百万人,在全国31个省市区排名仅为第27名。到2007年,该省行政诉讼率虽上升到40. 4件/百万人,仍远远低于全国平均水平。而S省则从2002年到2007年始终都是全国行政诉讼收案数和行政诉讼率最高的省份,其每年受理的一审行政案件约占当年全国受案总数的1 /5到1 /6。仅以2003年为例, S省法院一审行政案件收案数高达17818件,行政诉讼率为196. 3件/百万人,比全国排名第二的北京市都要高出58件/百万人。我们在H省和S省通过熟人关系分别选取了T市和L市的基层法院作为田野调查点。对T市的调查集中在2007年6月到8月三个月,对L市的调查在2004年到2006年这三年间陆续进行。尽管我们无意以这两个个案来直接概括全国的情况,但通过这两个在行政审判上发展迥异的地方的基层法院的对比,我们可以对立案政治学与行政诉讼率的复杂关系有一个较为生动而深入的理解。
二、个案概况
T市地处环渤海地区中心地带,是华北地区的能源、钢铁等重工业基地, 2008年国民生产总值达到3560亿元,位居全国第19名,经济地位举足轻重,但行政审判工作发展迟缓。
表2 T市行政诉讼率变化表( 2001 - 2007)
资料来源:《中共T市年鉴》2002—2008年各年卷、《T市统计年鉴》2002—2008年各年卷; T市中级人民法院行政庭。
按照H省高级人民法院2006年制定的《行政审判工作考评办法》规定,各地市法院行政诉讼每年一审收案基数应为352件,行政诉讼率应为每100万人中50件。即使是按照这个在全国范围内较低的标准, T市也几乎从来没有达到过。自2002年到2007年, T市行政诉讼率年平均增长率为7. 95%。
L市位于S省西部,与H省接壤,是华北地区重要的交通枢纽和能源基地, 2008年国民生产总值为1200亿元,在全国排名第72名,经济发展属于中上水平,但该市行政诉讼的兴旺局面与T市形成了鲜明的对照。
表3 L 市行政诉讼率变化表( 1998 - 2007)
资料来源:《L市年鉴》1998到2008年各年卷; L市中级人民法院行政庭。
按照S省高级人民法院2003年下发的《行政审判工作考核办法》规定,市县两级法院行政诉讼率应达到每100万人中100件。在这个可谓是全国最高标准的考核中, L市的行政诉讼率除2002年外都突破了这个标准,而且,即使是在2002年, L 市历年最低的行政诉讼率也远远超过了T市。不过, L市行政诉讼率的增长趋势却与T市较为相近:自1999年到2007年, L市行政诉讼率年平均增长率为9.83%。
需要说明两点:其一,由于受到田野调查所收集资料的限制,我们缺乏T市1998年到2000年的行政一审案件立案数的统计资料,因此,关于T市和L市行政诉讼率年平均增长值的比较并不具有严格的统计学意义。其二,由于一个地方行政诉讼率的变化趋势可能受到许多偶然因素的影响,因此,我们看到T市和L市行政诉讼率的年平均增长率比全国的年平均增长率要高一些。不过,本研究并非严格的量化研究,而是要从相关数据变化的大致趋势获得启发,发现问题,并通过个案剖析来深究其机理。
那么,我们从这些数据中可以获得什么样的启发,发现什么样的问题呢?
如前所述,影响行政诉讼率的因素甚多,其中,法院的运作方式是一个关键因素。既然这两个城市同处华北,历史文化传统接近,经济实力差距不算悬殊,而行政诉讼率却大相径庭,那么,从理论上说,两地法院的运作方式应该有着明显的不同。然而,从T市和L市行政诉讼率近年的变化来看,虽然其中不少年份因为一些偶发因素出现了较大的波动,但从总体上看,其行政诉讼率的年平均增长值是相当接近的,年平均增长率均不超过10%。相对近年急剧上升的社会矛盾而言,这两地的行政诉讼都堪称是增长缓慢了。或者可以说,这两地的行政诉讼率近年分别在高位和低位形成了徘徊趋势。那么,这一点似乎又在暗示我们,两地法院与全国其他地方的法院一样,在运作方式上有着许多根本的相似之处。
下面笔者就从T市和L市基层法院行政一审案件立案的整个过程,来研究两地的行政诉讼率所呈现出的这两个似乎相互矛盾的面向。
三、立审分离的形式主义
自1997年4月最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》以来,“立审分离”就被确立为立案工作的一个基本原则。但我们在T市和L市的调查都发现,尽管T市和L市各级法院早已建立了专门的立案庭,但行政案件的立案工作基本上是由行政庭来审查和决定的。值得注意的是,由行政庭来对案件进行实质审查,这并不完全是一个“潜规则”,而是半公开的。比如,在T市中院2004年提交的全省法院行政审判工作会议经验交流材料上,就明确说道:根据省高院101号文件精神,建立适合行政审判特点的立案管理制度。我们对当地限制行政案件受理的“土政策”进行清理,对那些妨碍诉权保护的做法进行纠正,把立案的标准和要求统一到文件精神上来。如:有的基层法院立一件行政案子都得通过一把手院长,有的甚至还要经过审委会研究决定等等,这些限制当事人诉权的作法,经过努力,得到了纠正。目前全市两级法院行政一审案件全部由行政庭进行审查,对不予受理、驳回起诉、管辖异议的裁判文书也由行政庭出具。
在这份材料中,我们可以看到,为了避免“限制当事人诉权的作法”,在H省高院101号文件精神的指示下,全省行政一审案件全部由行政庭进行审查,对不予受理、驳回起诉、管辖异议的裁判文书也由行政庭出具。
当然,这并不是说立案庭的作用就此被完全废置了。立案庭在行政诉讼案件的立案工作中,扮演的是根据行政庭出具的凭证,填写行政案件受理决定书、收取诉讼费用和发送传票的角色。这种在形式上既不违反最高人民法院有关规定、又具有“适合行政审判特点的立案管理制度”,可谓是行政案件“立审分离的形式主义”。
那么,为什么会出现这种“立审分离的形式主义”呢? 立审分离制度设计的初衷是避免权力过度集中,加强法院内部监督,加强立案标准的统一化、规范化,其目的本来是要保护民众的诉权。但是,由于行政法在整个法律体系中还只是配角,基层法院立案庭的法官很少是学行政法出身的,对行政法一般都较生疏。这样一来,本是为保护诉权的立审分离制度,在行政诉讼的实践中反倒可能成为限制诉权的门槛———因为立案庭的法官对行政诉讼业务上不精通而可能导致立案上的障碍或混乱。而立审分离的形式主义正是在这样的背景下出现的。正如T市一位法院行政庭法官在访谈中所谈到的:“因为立案庭不太懂行政案件,不太好掌握。如果立案庭负责立案的话,可能会该立的不立,不该立的给立了。”因此,这种由行政庭负责立案审查的方式就成为一种为克服立审分离的弊端的变通机制。
那么,是不是由懂业务的行政庭来立法,就一定会有利于保护诉权、促进行政诉讼率的提升呢? 那就要看他们根据什么来立案了。
四、立案:对法律量的审查
美国学者布莱克在《社会学视角中的司法》一书中,致力于研究案件的社会结构是如何预示和影响、其处理结果的。在布莱克看来,“案件的处理过程取决于案件的几何排列”,“法律在这个意义上是相对的,是随着情境的变化而变化,并不是普适的”;而案件的社会结构是通过法律量表现出来的[ 6 ] ( P11、6 - 16) 。
我们通过在T市和L市法院的调查发现,其对行政诉讼的立案审查,除了法定的标准外,对布莱克所谓“法律量的审查”也是十分重要的内容。法律量具体来说有三个方面:
1. 社会地位结构与对法律量的相对关系
布莱克曾经这样描述过案件当事人社会地位与法律量的相对关系图[ 6 ] ( P19) :
图2 社会地位结构与对法律量的关
在布莱克的这个关系图中,原告与被告的社会地位的关系直接影响着法律量的多少。但在行政诉讼中,原告为民,被告为官,其社会地位的高低是恒定的,那是否就不存在法律量的变化呢? 其实照样存在,只不过,法律量的测定不是直接来自原告和被告之间,而是来自法院与被告、法院与原告之间。
一方面,在法院审查立案时,被告方是否位高权重、是否可能影响到法院自身的利益或法院与被告的关系,这都是法院考虑时的一个重要因素。比如,在2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台前,对市级和区县级政府的一审行政案件一般是由基层法院管辖的。但基层法院那时候对这类案件的立案非常谨慎。比如,我们在T市A区法院行政庭的调查中注意到一个案件:刘某诉T市政府不服颁发集体土地建设用地使用证一案。这从法律上说本来并不是一个复杂的案件,但A区法院行政庭在2005年请示中院的呈送函中却明确提出:“因被告系T市人民政府,我院审理有诸多不便,故报请中级人民法院安排审理为宜。”
与此相对的是,我们在这同一家法院却发现,法官对于工伤认定案件乐于迅速立案。负责立案工作的N庭长告诉我们:“我们在受理案件中,很注意保护弱势群体,重视维护农民工和普通职工的利益。
不光是工伤认定案件,还有医疗纠纷确认案件(我们也是同等重视) 。我们这里的行政诉讼案件,近一半是工伤认定案件。”在类似工伤认定案件和医疗纠纷确认案件的立案工作中,“司法为民”、“公正执法”和“人民司法”这样的神圣话语为法官的立案倾向打上了一道神圣的光芒。然而,我们要问的是:难道这些案件之外的其他类型的案件就不能体现司法对弱势群体的保护了吗? 其实,要弄清法官形成这种倾向的真实心路,需要注意工伤认定这类案件的性质以及被告方在国家科层体系中与法院的关系。
在工伤认定案件中,无论受伤职工、用人单位中哪一方作为原告,被告方都是劳动和社会保障局(以下简称劳保局) 。而在诉讼中,无论劳保局是胜诉还是败诉,其结果只是认定工伤的具体行政行为是否有效,最终受伤职工赔偿问题的解决还是取决于企业(用人单位)与受伤职工之间的妥协程度,劳保局并不负责赔偿。所以对于起诉劳保局这样的行政案件,法院很乐意立案。在这类案件中,法院与劳保局不仅没有互相隶属或者纵横交错的利害关系,而且即使劳保局败诉,对其来说并没有特别的不利后果,也不会影响法院与劳保局之间的关系。法院行政庭通过受理工伤认定这类案件,一方面可以向法院其他业务庭“证明其存在的合法性和重要性”,另一方面还向劳保局等行政机关显示了司法权力的公正性、严肃性和权威性。类似的情况在医疗纠纷等案件中也是如此。
另一方面,在法官眼中,民与民也不都是一样的。原告是“很正直的人”还是“上访老户”,是第一次走进法院的人还是“诉讼专业户”,是有正当职业的人还是无业游民,是有钱有势的人还是平头百姓, ①这些都会直接影响法律量的高低。L市一位行政法官就告诉我们,原告如果是那种死缠烂打的上访老户,行政庭是不会轻易同意立案的。②21案件的强度在布莱克那里,案件的强度原是指律师、法学院的教授所认为的原告胜诉的可能性。
而在本文中,我们借用这个概念来表示中国行政庭法官对案件敏感度的考虑。这个因素因直接关系到行政庭的利害,所以在立案审查中比社会地位因素更加重要。
那么,行政庭法官认为哪些案件是敏感案件呢? A区法院行政庭W副庭长告诉我们:“现在最难办的案件是告市政府和区政府的案件;其次是劳教等治安案件;另外,土地纠纷的案件也比较棘手,因为这些案件涉及的老百姓人数比较多,影响比较大。”案件的敏感性直接决定了案件的强度。
在A区法院,我们发现这样一起案件: T市高新开发区新下村30户居民诉T市高新开发区国土资源局。行政庭N庭长介绍说:“这个案件是国土局为了修路和其他城市附属设施占用了新下村土地约60亩。这个村的30户居民不服,要求国土局出示公告征地手续。当时老百姓来法院要求立案的时候情绪很激动,扬言如果在法院这里立不上案、得不到公正的判决,就租用大卡车堵法院的大门,进京上访。因为土地纠纷,这个村老百姓300多人曾经把高新开发区管委会的大门给堵了,不让出入,不让办公。老百姓与当地行政机关的关系十分紧张。而国土局那边认为此村全体村民已于1998 年‘农转非’,村里的土地是国有的,占地行为不是征用土地的行为。双方争议很大。”
正是基于案件的强度,法官在立案审查中面临一种两难困境———依法应当立案的,如果立了案,法院不但未必能在此纠纷中真正处于居中、公平的地位,并通过司法判决来实现治理功能,而且还可能加剧双方的对抗;但如果不立案,村民又可能会采取某种集体行动,将会给法院带来危及社会稳定的麻烦事。在这个案件中,一方面是老百姓对政府所施加的解决问题的压力,另一方面是地方政府贯彻既定决策的意志,法官夹在其中,不得不仔细加以权衡。在此案中,A区法院的法官还是选择了允许立案,但这并不主要是因为案情符合法律的既有规定,而是因为在近来十分强调社会稳定的时候,可能导致群体性事件的压力已经超过了与政府关系的考虑。这也可以看出,许多时候,尽管原告完全符合《行政诉讼法》立案的形式标准,但他们若不借助于法律之外的因素,包括通过越级上访或集体上访等形式对案件受理法院形成强大的压力,他们就没有办法达到成功立案的目的。
我们在A区法院档案室中还发现这样一起案件:李某不服劳教一案。这个案件中,行政庭不但予以立案,而且判决撤销市劳动教养管理委员会做出的劳动教养决定书,并支持了原告要求被告给予行政赔偿的诉讼请求。此案基本事实如下:区公安局某派出所民警在配合村委会调解民事纠纷中,与村民李某发生言语冲突,后将其劳动教养。法院立案审理后对此案进行了这样的判决:本院认为:公安机关配合村委会调解民事纠纷,应组织双方当事人进行调解,本着公平、公正、平等协商的办法解决民事纠纷,不应将民事纠纷当作治安案件进行处理,混淆了治安案件与民事纠纷的区别,强制传唤民事纠纷当事人违反法律程序,以致造成矛盾激化。原告李某法制观念淡薄,对公安民警出言不逊,其行为应负一定的法律责任,应按《治安管理处罚条例》的有关规定进行处罚。被告对原告所做的劳动教养决定,证据不足,适用法律不当,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目之规定,判决如下:
一、撤销T市劳动教养管理委员会二○○二年十月十二日做出的( 2002)劳字第000638号劳动教养决定书。
二、对原告要求被告给予行政赔偿的诉讼请求,因具体诉讼请求不明确,可另行起诉。
案件受理费二百元由被告T市劳动教养管理委员会负担。
分析上述材料,我们发现这起不服劳教的案件只是一起“孤立的案件”,虽然作出劳教决定的是市劳教委,但是实际上本案主要责任在于派出所民警。所以,法院就事论事地按照法律来处理争端不会引发其他问题。因为在这样的案件中,即使被告是强势的行政机关,但是由于案件本身是“小案”,行政庭可以较从容地依法办案,从而充分体现法院行政庭“制止违法行政、化解矛盾,平等地保护各类诉讼主体的合法权益,确保法律面前人人平等”的司法功能。
我们在L市法院的调研同样证实了属敏感案件的三大类:群体性案件;农村土地征收、房屋补偿和集体收益分配中的部分案件;限制人身自由案件。因已另文分析,此不赘述[ 5 ] 。
3、会信息在布莱克看来,任何一种法律歧视,无论是种族的、经济的、文化的还是组织的都取决于法律环境中社会信息量的多少。即使案件的社会性质是完全一致的,它们所包含的社会信息仍然会使他们变得不一样并且导致处理差异的产生[ 6 ] ( P169) 。对于社会信息的研究从来就不是法律形式主义的分析范围。案件背后是什么样的复杂关系,也许在立案的形式审查中根本不构成法律意义上的关系,但是在立案的实质审查中却往往是关键所在。对社会信息的了解和审查,是中国司法实践中特有的审查形式,尤其是在小城市和基层法院。对于熟人社会中种种错综复杂的关系,法官需要在立案审查过程中理清什么是不能忽视的关系,什么是需要知道的但是不必审查的关系,什么是可以忽视的关系。例如,在张某诉T市公安局公共交通治安分局一案中,张某作为客运车主因为与车站稽查人员发生了前后不足30秒的冲突,公交分局给予的处理不是罚款,而是对其进行了更为严厉的治安拘留。A区法院行政庭W副庭长告诉我们说:“张某他姐原来跟车站工会主席打过架,这个事闹得挺厉害。后来据说是他们家(张某)找了人做假证,把事情给按下去了。现在估计是人家要整他们家了。公交分局的态度很强硬,非拘他不可。他(张某)现在就是花钱认罚也不行。”显然,法官在决定这样一个普通行政诉讼案件立案与否的过程,也是他们获取和衡量社会信息的过程。
上述案件的社会地位、案件强度和社会信息共同构成了“立案政治学”对于立案审查的标准。如果说前面的分析表明, T市和L市所遵循的是同一种“立案政治学”,那么,它们在行政诉讼率上的巨大差别又是如何出现的呢? 从两地法院对法律量的审查和控制的角度来说,存在三个重要的差别:
其一,立案数量考核的制度。L市所在的S省对行政审判工作非常重视,把积极大胆受理案件作为搞好行政审判工作的基础,在1990年代中期就开始在全省推行行政诉讼受案目标管理制度,对受案工作实行量化管理,立案数量直接关联着对行政法官工作业绩的考核。这成为行政诉讼受案缺乏应有监督制约机制下解决不受案的有效措施。S省还建立了情况通报制度,每个季度对各地法院的收结案情况进行通报,并对有案不收、引起当事人投诉和上访的法院进行通报批评。S省甚至还采取专门召开有行政审判先进与落后法院主要领导同时参加的会议,使落后法院的领导在会上亲身受到教育和震撼。①这一系列以“广收案”为宗旨、以严考核为手段的举措对S省各中院和基层法院形成了巨大的压力,使得他们千方百计在不与“立案政治学”相违的情况下广开案源。而T市所在的H省对行政诉讼则重视不够,长期缺乏量化管理的意识。直到2006年后才开始对行政诉讼受案实行量化管理。T市最近两年行政诉讼率上升很快,与此制度的推行有相当的关系。
其二,审判管辖变更的制度。S省在全国较早地推行了行政诉讼案件异地管辖、提升审级和指定审理制度,对于受案和审判阻力大、干扰多的案件,上级法院及时提级审理或指定其他法院审理,增强了行政审判的抗干扰能力。而H省是直到2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》出台后,才开始实行有利于保护诉权的管辖变更的。
其三,拆案技术的发展。为了实现行政诉讼工作的量化目标, S省一些法院采取了一些非制度化的做法来提高立案数量。比如,拆案技术得到了广泛地应用,这指的是法院将集团诉讼的案件按户拆分成许多案件,这样,导致立案数大幅提高。
各地法院在实践中的这些差别并没有否定“立案政治学”的基础,而只是增强了“立案政治学”的弹性。“立案政治学”的审查标准是一种不稳定的、不完全取决于法律规定的标准。在这种标准下,立案最终如何确定,可能更多取决于在这个案件背后的关系网中诸种力量暗中的推拉权衡,取决于不同时期政治局势和社会力量的变化。为此,我们还需要从纵向上来考察“立案政治学”的运作。
五、“立案政治学”与行政诉讼的“和解转向”
按照现行《行政诉讼法》的规定,基于“公权不可处分”的理论,行政诉讼不适用调解。然而,在行政诉讼法制度建立起来的二十年中,调解从来没有停止过,只是有意避免使用“调解”这种称谓,而是代之以“和解”、“协调处理”等说法,属于司法实践中的私下变通行为[ 7 ] 。但是,自2005年以来,和解机制作为处理行政案件的新机制开始被正式地引入,形成了行政诉讼中的“和解转向”。
行政诉讼的这种转向是这一时期社会和政治形势发展的产物。中国改革开放以来持续的高速经济增长使中国国力大大增强,人民生活得到明显改善,在国际事务中的影响越来越大。但这种增长模式也引发了许多严重的问题。这些问题集中表现为居民收入差距和地区差距明显拉大,失业率居高不下,以权钱交易、官商勾结为主的各类腐败活动日益猖獗,中国社会有向两极社会发展的趋势:社会上层日益寡头化,社会底层日益碎片化。这些问题虽然并不足以造成大规模的社会动荡,但已形成了相当尖锐的社会利益矛盾。其中一个重要的社会信号就是持续高涨的“上访洪峰”:全国信访量自1992年到2004年连续13年持续上升。2000年,全国县以上党政机关受理信访量首次突破1000万件/人次大关,达到1024万件/人次。2001年、2002年、2004年全国信访总量同比上升8. 7%、2. 9%和13. 4%。而矛盾更为尖锐的“群体性事件”从1994年的1万起增加到2003年的6万起,年平均增长17%;参与人数由73万多人增加到307万多人;百人以上的由1400起增加到7000多起。2005年,群体性事件更高达84000起[ 8 ] 。正是在这样的背景下,国家提出了建设和谐社会的战略目标。作为这一目标在行政审判工作上的体现, 2006年9月4日,中央办公厅和国务院办公厅专门下发了《关于预防和化解行政争议,健全行
政争议解决机制的意见》; 2007年3月1日,最高人民法院发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》; 2008年1月和8月,最高人民法院又发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》和《行政审判工作绩效评估办法(试行) 》; 2009年6月,最高人民法院又发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》。于是,和解就从司法实践中心照不宣的“潜规则”变成了被大力提倡和鼓励的新机制,成为摆平社会矛盾、削平上访洪峰的重要手段。
那么,行政诉讼的“和解转向”对立案有什么影响呢?
笔者认为这种影响是双向的:首先,和解转向对立案数量有抑制作用。因为和解是被贯穿在诉讼的各个阶段的,立案前的和解是和解整个过程的第一个环节,将纠纷止于立案阶段、将矛盾化解在萌芽状态,被视为最理想的和解结局。
在T市A区法院行政庭庭长办公室,我们看到这样一面锦旗,上面写着“司法为民”的字样。通过对N庭长的访谈,我们了解到这面锦旗的来历。2006年,因为工作调动的关系,劳保局把当事人李某的工龄少计算了十几年,于是李某来到行政庭要求起诉劳保局。N庭长在李某递交了起诉状后,问李某是否愿意调解,李某表示愿意。N庭长带着李某去了劳保局。劳保局牛处长见庭长亲自来了,很重视,一反从前对李的轻慢态度,主动给企业打电话,要求调李的档案。过了几天,劳保局就来电话说,把李的工龄给补上了,还补了三千多块钱。N庭长说,“如果我不去的话,人家企业和劳保局就不给调档。”在李某写给庭长的感谢信中,我们看到这样的话:“为我退休十几年少调的养老金问题,市劳保局失职不作为,于2006年12月10日诉至本庭。在您代表法律和正义精神的威慑下,保险处的王副处长被迫作为,并于近日将少调的养老金调了,补发我三千余元,因此送锦旗一面,以示我的感谢之情。”这个案件本身的情节一点也不复杂。如果没有这面锦旗,我们也许根本就不会发现这起案件。但正是在这样没有立案卷宗的普通案件中,我们看到了“立案政治学”的运作。N庭长很自豪地告诉我们:“调解比较好,能为老百姓解决实际问题,还可以减少开庭、减少诉讼,节约诉讼资源。这个案件中, (李某)没有起诉就解决了问题,我们(的工作)得到了老百姓的认可。”解决社会纠纷、得到百姓认可,正是许多法官所追求的法律的社会效果。类似的情况我们在L市法院的调研中也随处可见。
与此同时,和解转向也会对立案产生刺激作用。2005年后,各地法院立案庭普遍面临着二难困境:一方面,立案量化考核开始普遍推行,立案数量的增长成为各级法院面临的普遍压力,尤其是在新的行政审判绩效考核制度中,因违法不受理导致申诉信访的考核权重将逐渐加大[ 9 ] ;另一方面,行政案件本身关系复杂,审理难度大,立案庭人手又普遍短缺,许多基层法院行政庭连一个组成合议庭的人员都不够。和解的导向就成为化解这个二难困境的一剂良方。先尽可能扩大立案数量,再以法官为主导,想方设法将案件协调处理掉:先在庭审前协调、后在庭审中协调、再在宣判前协调;不但在一审中协调,而且在二审中协调,甚至还在再审和执行过程中协调。现在全国各地法院都在行政诉讼中根据自己的理解进行积极探索,对于和解的范围、程序、规则以及和解结果的法律效力,各个法院的认识和做法并不完全一致,但只要原被告之间达成表面上的“和解”,最终使原告在诉讼程序上撤诉,就算达到了“协调和解”的目的。至于说这种“和解”是否真的从根子上化解了矛盾,这就是今天以社会运动的方式来开展和解的法院所无暇顾及的了。T市2006年和2007年连续两年在全市法院开展“调解年”活动,努力把调解贯穿诉讼的全过程,把调解结案作为第一选择。2006年在已审结的行政案件中,协调结案的达到24.8%, 2007年审结的行政案件中,协调结案的达到25. 2%。而在多年前早就开始探索和解道路的S省的行政诉讼协调结案率从2001年的31. 7%上升2005年的37% ,到2006年已高达47. 6%。①
尽管2008年颁布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》中关于提高审级、变更管辖的规定会加大和解转向所带来的刺激作用,因而使行政诉讼率自2008年后有一定的攀升,但和解转向所同时产生的抑制作用会在某种程度抵消这种刺激作用,使行政诉讼率上升的空间仍然相当有限。
我们的调查发现,和解转向所产生的这种双重作用机制在T市和L市是相近的。两地在这方面的差别主要在于L市在新世纪初就自觉地开始采取广收案、多协调、立案多、撤诉高的策略,因而使L市的行政诉讼率始终处在高位。
六、小结
T市和L市尽管在行政诉讼率上存在着巨大的差距,但从我们的分析中可以看到,“立案政治学”在这两地的作用机制是相近的:同样实行的是立审分离的形式主义;同样要通过对“案件法律量”的审查来主动筛选案件,从而达到“选择性立案”的目的;而近年所产生行政争议解决的“和解转向”对两地同样产生双重作用。尽管立案量化考核机制、管辖变更制度等一些制度设计使两地的行政诉讼率很早就拉开了差距,但两地却分别在行政诉讼率的高位和低位上形成了一种大体的徘徊趋势。而我们从这两个个案的对比分析中也可以进一步理解“立案政治学”对全国行政诉讼率的徘徊趋势所带来的直接影响。
参考文献:
[ 1 ] 陈永辉:“健步迈向成熟———新世纪行政审判工作回顾”,《人民法院报》2007年3月29日。
[ 2 ] 贺欣:“我国经济案件数量近年意外下降的原因考察”,载《现代法学》2007年第1期。
[ 3 ] 贺欣:“运作不良的基层法院?”,载《法律和社会科学》第1卷,法律出版社2006年版。
[ 4 ] 应星、汪庆华:“涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性”,载《洪范评论》第3卷第1辑,中国政法大学出版社2006年版。
[ 5 ] 应星:“行政诉讼程序运作中的法律、行政与社会———以一个‘赤脚律师’的诉讼代理实践为切入点”,载《北大法律评论》第9 卷第1 辑, 北京大学出版社2008年版。
[ 6 ] [美]布莱克:《社会学视角中的司法》,郭星华等译,法律出版社2002年版。
[ 7 ] 何海波:“行政诉讼撤诉考”,载《中外法学》2001年第2期。
[ 8 ] 王东进等:“积极化解人民内部矛盾,妥善处理群体性事件”,载《中国社会发展战略》2004年第3期。
[ 9 ] 郭春雨等:“江必新在行政审判座谈会上要求切实解决行政诉讼告状难”,载《人民法院报》2009年7月17日。
作者简介: 应星,博士,中国政法大学社会学院教授,博士生导师;徐胤,硕士,北京青年政治学院教师。
（载《政法论坛》，2009年第6期）
来源：中国宪政网