广东社会科学2014年第2期
我国社会组织发展制度环境析论
张杰*［提要］改革开放以来，我国的社会组织迅速发育成长。我国社会组织的兴起不仅是经济、社会发展所催生，更是政府自上而下主动扶持的结果，体现出很强的制度推动性。因此，制度环境直接影响着社会组织的生存、发展和壮大。对我国社会组织发展的制度环境进行分析，并寻求摆脱障碍性因素的可行路径，是当前促进我国社会组织健康发展重要而紧迫的任务。
［关键词］社会组织发展制度环境中国
［中图分类号］C912.2［文献标识码］A［文章编号］1000－114X（2014）02－0208－06
改革开放以来，我国的社会组织迅速发育成长。民政部2012年第四季度统计公报显示，我国依法登记的社会组织有49万多个，其中社会团体26．8万个、民办非企业单位22．1万个、基金会2961个。与1988年的4446个相比，24年来我国社会组织的数量增长了100倍。除此之
，“它们的详细数据由于没有确切的统计和登记而外，还存在大量没有获得合法身份的社会组织
”①正如王绍光所言，中国正在经历着一场社团无法获得，保守的估计大约有200万—270万家。
，“中国的确是全球结社革命的一部分。”②我国的社会组织类似于西方语境中的“Non－革命
，即非政府组织、非营利组织、第三部门等。在西方，社会组织是随着GovernmentOrganization”
公民社会的成熟自下而上地自发形成。与西方不同，我国社会组织在生成和发展机制上表现出鲜明的中国特色。我国社会组织的兴起不仅是经济、社会发展所催生，更是政府自上而下主动扶持的结果，体现出很强的制度推动性。因此，制度环境直接影响着社会组织的生存、发展和壮大。从近年的状况来看，制度环境中的积极因素催生了社会组织的成长，制度环境中的某些制约因素也给社会组织的正常发展带来了重重阻力。为此，对我国社会组织发展的制度环境进行分析，并寻求摆脱障碍性因素的可行路径，成为当前促进我国社会组织健康发展重要而紧迫的任务。*辽宁省教育科学“十二五”规划课题“区域教育服务组织发展策略研究”（项目号JG12DB099）的阶段性成果。
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一、我国社会组织发展面临的制度环境
，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的新制度经济学家诺斯和戴维斯认为
③”基本的政治、社会和法律基础规则。根据这一定义，制度环境不仅包括宪法秩序和规范性行为
准则，还应该包括其他的相关制度安排。简言之，所谓制度环境，是指那些影响社会组织发展和运行的各种正式的和非正式的规则。为了进一步明确和集中论述，本文所研究的制度环境仅限于正式制度，是通过强制约束力保证实施的，要求人们自觉接受并服从的正式规范。
随着因“文革”而陷入瘫痪的社会团体恢复重建，1988年国务院颁布了《基金会管理办，开启了社团管理的新阶段。1989年国务院发布了新的《社会团体登记管理条例》，确定了法》
沿袭至今的社会团体的双重管理制度。之后的90年代初，随着改革的不断推进，一部分事业单位不再由政府包办，而是转变为由社会或私人力量兴办。于是，在我国开始出现了一种既有别于
。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》企业又有别于一般社会团体的“民办非企业单位”
。依据这两个条例规定和之前进行了修订，同时又颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》
，我国社会组织的管理体制基本确立。的《基金会管理办法》
2000年以后，我国对社会组织发展的重视和支持多以党代会文件或决定的形式出现。2004
，“发挥社团、行业组织和社会中介组织年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出
④。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干提供服务、反映诉求、规范行为的作用”
，“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服重大问题的决定》提出
”2007年党的十七大把社会组织放到社会建设新课题的高度进务、反映诉求、规范行为的作用。
。2012年党的行论述，提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”
，“强化十八大报告指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”
，这些都为我企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”
国社会组织的发展提供了重要支持与保障。
综观与社会组织相关的制度环境，我们可以发现其如下特点：
（一）宏观鼓励为主，微观限制居多
面对社会组织的迅速发育、成长和崛起，政府的态度表现出明显的两面性：一方面，政府部门认识到，社会组织能够在政府、市场与社会之间发挥沟通、协调、监督、服务等独特的功能和作用，成为政府的得力助手。另一方面，受传统的“官民对立”思想的影响，政府又往往把社会组织看作是其权威的挑战者，是社会不稳定因素。因此，他们对社会组织的发展总是心存疑虑。于是，我们看到的是这样一种抑扬交错、鼓励与限制并存的制度景象：在宏观层面上，政府积极鼓励和支持社会组织的发展，为其创造了较大的制度空间。比如，宪法第35条明确规定了我国公民享有结社自由的基本权利；近年来党的文件、决议和政府的基本政策也一直倡导和鼓励社会组织的发展，并提出要不断改革和完善社会组织的管理制度和管理方式。而在操作实施的微
，《社会团体登记管理条例》中含有观层面上，总体的方向是以控制和约束为主。据不完全统计
“不得”、“禁止”等字样的条款占到80%以上。这种义务性规定多于权利性规定、限制性条款多于鼓励性条款的现象在各级政府部门颁布的相关法规和规章中均较为常见。
（二）区别性对待，选择性扶持
不管出于传统的治理习惯还是一种利益的驱使，政府在为社会组织提供资源和政策支持时，
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并非一视同仁，而是有选择地区别对待。依靠政府出面推动和发起成立的社会组织，一般都拥有充足的组织资源，通常能够获得参与和影响政府决策的机会，其自身的利益要求能够在一定程度上得到表达和实现；大多数依靠民间力量发起成立的社会组织，往往在政府决策过程中处于边缘化境地，其利益要求常常被忽视。比如，能够获得政府拨款或专项补贴的社会组织，绝大多数是官办或半官办社会组织，而由民间力量兴办的社会组织大多缺乏获得政府资金支持的机会和渠道。在社会资金募集方面，官办社会组织也享有一定的垄断地位和特权，比如，政府明确规定企业的慈善捐赠对象仅限于七个官办基金会，按捐赠款项享有3%的免税额度。2003年全国人民抗击“非典”期间，政府部门仅仅指定两家官方社会组织接受捐款，却以“规范捐赠市场”为由禁止其他社会组织接受捐款。在提供社会服务或管理方面，政府部门也往往倾向于选择官办社会组织作为自己的合作伙伴。比如，一些地方政府会把部分行业管理的职能委托给相关行业协会来行使，与官办或半官办社会组织相比，民间社会组织获得政府这种授权的机会较少。
（三）重目标设计，轻实际执行
近年来，我国各级政府部门陆续颁布了一些社会组织相关条例、规定、办法等，但绝大部分仍然停留在“喊口号”的状态，许多目标性要求没有落实在实际执行的层面。对社会组织来说，有些制度的内容比较笼统，操作细节模糊，指导作用不大。比如《社会团体登记管理条例》中规定社会组织须经业务主管部门审查，可是业务主管部门按照什么标准、多长时间内审核完毕、如何提起复议等等，找不到相应的规定。有些制度文件仅有原则性规定，配套的实施细则不到位，适用困难。比如我国出台了关于向社会组织捐赠减免税收的规定，在实际执行中，依据什么标准、按照什么程序来落实这种优惠、财政部门和税务部门对这种优惠是否认可，缺乏配套规定。有些制度即使有了可操作性的实施细则，也会由于对执行专业性的理解不到位，导致实际执
。比如《社会团体登记管理条例》规定，业务主管单位和登记管理行中的“走形”或“偏差”
机关负责对社会组织实行年度检查制度。从实际执行情况来看，这种检查更多地是一种程序是否完备的形式性审查而非实质性审查，年检的“空洞”现象十分普遍。
二、我国社会组织发展面临的制度性障碍
尽管我国社会组织的数量有了较快增长，但总体上尚处于发展的初级阶段，无论是从规模、结构和功能上均有待完善。基于我国的现实状况，制度环境在社会组织的发展中发挥着举足轻重的作用。然而，考察当前的制度环境，我们发现，仍然存在着一些制约社会组织发展的障碍性因素，导致社会组织成长和发育的步伐缓慢。
（一）登记注册门槛高
依据目前的制度规章，成立社会组织必须获得业务主管部门的“审查许可”和民政部门的“登记许可”，二者缺一不可。也就是说，要想实现登记注册，首先必须找到合适的业务主管单位。对于政府部门而言，接受社会组织的挂靠就意味着多承担责任或风险，本着“多一事不如
。于是，一些社会组织因不能少一事”的心态，一些政府部门并不愿意成为社会组织的“婆家”
找到合适的业务主管部门而不能进行登记注册。同时，要想实现登记注册，社会组织还要在资金、会员人数、办公场所等方面达到民政部门的要求。比如“全国性社会团体的注册资金须为10万元以上，地方性和跨行政区域社会团体的注册资金须为3万元以上”，再如“社会团体须有30个以上的团体会员或者50个以上的个人会员”，“须有固定的办公场所”等等。于是，一些规210
，《民办非企业单位登记模小、实力弱的社会组织因难以达到这些硬件要求而被拒之门外。另外
，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单管理暂行条例》第11条规定
，在民政部门的实际操作中往往演变成，在同一或相似的业务领位，没必要成立的，不予登记”
域，如果已经有社会组织注册，那么就不再允许成立其他社会组织。
（二）职能界定不清晰
受长期以来形成的政府包办社会传统的影响，政府分权的步伐较慢，还没能将原本属于社会管理的内容交还社会，导致社会组织在地位上尚处于尴尬境地，职能定位不清晰。很多社会组织在发展取向、资源调配、人事管理等许多方面，都与政府部门有着千丝万缕的联系。我国有不少社会组织是由政府部门直接创办，也有的是由政府机构或事业单位转制而来，还有的是由离退休的政府官员或者与政府关系密切的知名人士所创建；有些社会组织虽然实现了脱钩改制，成为名义上的独立法人，但在实际运行中依然保持着与政府部门的上下级关系，成为政府的附属机构；有些社会组织为了获得政府手中掌握的大量资源，不得不主动寻求政府部门的“领导”和“支
，形成事实上的依附关系。而政府部门充分利用社会组织的特殊角色，与其开展了多种形式持”
的“合作”活动，比如将原来由政府承担的一些服务性、事务性的工作分派给这些组织去承担，将与政府部门密切相关却又不适合由其直接出面的事宜交给这些组织去办理。在这种新型的“合作”关系中，政府部门成为社会组织的“主人”和“保护者”，社会组织则成为政府部门的“仆人”或“替身”。
（三）信息公开机制不完善
我国社会组织正处于发展的初级阶段，缺乏进行信息公开的自觉性和积极性。因此，在信息公开问题上，必须有强制性制度作为保证。目前我国现有的法律法规，包括《基金会管理条》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，对于信息公开都没例
。《公益事业捐赠法》对信息公开提出了要求，“慈善组织对所有专门详细可操作的制度性规定
”但这只是一种接受的财物以及其分配去向应及时的向社会公布，并接受社会群体的有效监督。
应然性的规定，没有指出公布人是谁、哪些信息以什么样的方式予以公布、若不公布该如何追究责任等等。一方面，慈善组织可以将关键信息予以回避；另一方面，有关的监督机构可以借此推
，专门针对慈善卸监督不足的责任。2011年底民政部颁布实施了《公益慈善捐助信息公开指引》
组织接收的公益捐款提出了信息公开的要求。但是，该文件只是作为一个专门领域的部门规章，而且仅仅是一个软性的指导文件，权威性不足，还不能够形成对信息公开的刚性约束。另外，由于与信息公开相配套的监督和保障制度缺失，政府没有建立信息公开的平台，也没有提供相关标准，结果造成社会组织无法履行信息公开的责任。
（四）监督管理机制不健全
根据《社会团体登记管理条例》第31条的规定，社会组织每年要向业务主管单位和登记管理机关提交工作报告，接受年度检查。据此，我国对社会组织的监督似乎是有章可循的，但从运
。业务主管部门只起到让社会行情况来看，政府部门对社会组织的监管主要是一种“门槛监督”
组织挂靠的作用，对社会组织开展的活动缺少定期或不定期的监督检查。登记管理机关也只起到注册登记的作用，而对于社会组织的年度检查流于形式。虽然在民政部门的年度检查中提出了审计的要求，但审计报告一般是由社会组织自己寻找的审计机构出具的，费用由社会组织自行承担，这种情况下制作出来的审计报告的客观性和真实性难以得到保证。根据《社会团体登记管
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理条例》第30条规定，社会团体的财务和资产管理还要接受财政部门和审计机关的监督。这种多主体层层把关的制度设计，本意在于对社会组织进行严格监督，但在实际运行中，由于缺乏有效的协调配合机制，往往导致各监督主体之间相互扯皮、互相推诿，不仅不能形成监督合力，反而使监督缺位。此外，由于缺少公众监督的相关制度规定，一旦社会组织对于来自外界的社会监督持排斥及不合作的态度，社会监督的作用就难以落实。
三、我国社会组织发展的制度环境的优化
，“中国社会组织发展的瓶颈依然在于制尽管社会组织的制度变革一直在零零星星地进行着
⑤”度。目前看来，还没有实际性的突破。社会组织管理制度改革必须而且非常急切。为了推动社
会组织的快速、健康发展，亟需大力加强制度建设、优化制度环境。
（一）改革登记注册制度
改革登记注册制度，首先，要改变目前的双重审查登记制度，逐步过渡到直接登记的制度。根据社会组织的性质和组织形式，要制定不同的登记条件，实行分类登记。即，对于能够确定业务主管部门的社会组织，由业务主管部门负责登记；对于无法确定业务主管部门的社会组织，可由民政部门统一进行登记。除此之外，还须尽快通过“备案制”将那些未登记注册的社会组织纳入管理体系；通过建立工商部门与民政部门互通的转换制度，允许那些早年间不得已进行工商登记的社会组织尽快转为由民政部门进行登记管理。其次，要适当降低社会组织成立条件的要求。可以通过降低资产标准、取消地域数量限制、简化注册手续、加快审批速度等方式，为社会组织的成长提供更大的空间。再次，要允许社会组织之间开展竞争。可以逐步打破事实上存在的垄断性限制，允许同一区域内多家社会组织的存在。要适度扩大民办社会组织的业务领域，允许其与有政府背景的社会组织进行公平竞争，通过优胜劣汰，培育出优质的社会组织。2013年新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》提出了降低社会组织的注册门槛、改变现行的“限制竞争”政策等方面的要求，这个方案的在实践层面的落实和推广值得期待。
（二）明确职能范围
明确政府与社会组织的职能范围，首先，政府部门必须积极转变思路，充分认识社会组织的作用，主动缩减自己的权力范围，努力改变包揽和垄断社会所有事务的局面。在一些专业性较强的领域，政府可以逐步简政放权，将原由自己承担的一部分社会管理或社会服务的职能转交给社会组织。其次，变革业务主管单位对社会组织的管理。进一步明确业务主管单位对挂靠其名下的社会组织的管理职责和管理内容，切实理顺二者的关系，使社会组织摆脱业务主管单位“仆从”的地位。在业务主管单位内部，要规范并明确其对社会组织的管理方式，设立或指定一个专门的内部机构，来统一负责社会组织的资质认定、业务指导等具体工作。再次，政府部门要逐步脱离与社会组织的行政隶属关系。对于已经成立的社会组织，政府部门要引导和扶持其面向市场、面向社会，在限定时间内实现名称、编制、经费等方面脱钩。对目前不具备脱钩条件的社会组织应考虑其变更组织属性，列入政府事业单位系列。不应再批准成立有政府背景的社会组织，避免重
，明确社会组织走先出资举办、后设法脱钩的老路。还有，要争取尽快制定《社会组织管理法》
管理的主体、权限、内容和程序，建立社会组织的权利救济制度，对权利救济的内容、方式、程序等作出明确规定，为社会组织的发展提供有效的法律保障。
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（三）健全信息公开制度
健全社会组织的信息公开制度，首先，亟须出台一部信息公开的专门法规，促进和规范社会组织的信息公开。该法规应包含强制要求社会组织对其权利义务、资金使用、活动开展等方面的信息进行公开的内容。同时，要逐步统一社会组织的信息公开标准，对于信息公开的范围、方式、程序等细节性问题做出明确规定，切实疏通公众获取信息的渠道。其次，要建立健全信息公开的责任追究制度。通过对信息公开中各种不当或不良行为的惩罚，潜在地威慑、约束社会组织的行为，保证信息公开的质量。要将信息公开的责任明确到人，对责任追究的主体、类型、方式、程序及救济途径等内容都要做出详细规定，确保责任追究更趋操作性。再次，要建立信息公开的培训制度。政府要对各类社会组织开展以信息公开为内容的免费培训活动。这类培训可以由各地民政部门负责实施，培训内容包括信息公开的重要价值、信息公开的具体内容、信息公开的平台选择和更新等。还有，要为社会组织的信息公开提供制度平台。政府要帮助社会组织建立信息报送网络，为信息公开网络的建立、维护及管理提供技术和资金上的支持。
（四）健全监督管理机制
健全监督管理机制，首先，要推进监督主体的结构调整。要进一步整合监督资源，探索建立民政部门、业务主管部门、审计及财会等相关部门等联动合作的专业化监督机制，细化监督内容、标准及方式，形成一套可操作的监督管理方法和程序，改变监督流于形式的状况。其次，要强化法律规范和约束。通过加快相关法律法规建设，规范社会组织的行为，保证社会组织运行的各个环节都能受到有效的监督和约束。要大力强化问责制，对社会组织的违法乱纪行为要依法追究组织及相关人员的法律责任，改变形式上集体负责、实际上无人负责的局面。再次，要丰富社会监督机制。进一步明确规定利益相关者行使监督权利的内容、方式和程序，改进监督方式，拓展监督平台。充分发挥媒体的监督作用，加大新闻媒体曝光力度，提高社会组织违规运营的风险和成本。还有，要建立信用评估机制。根据我国的实际状况，目前比较可行的做法是建立一种由政府部门牵头、多方社会力量参与的评估机制，组织相关人员对社会组织定期进行资质、财务、活动、信用等级评估，将评估结果及时向社会予以公布，并将其作为政府资金扶持和项目委托的重要依据。
：①俞可平
，北京：境》
120页。《中国公民社会：概念、分类与制度环《中国社会科学》，2006年第1期，第
《中国的社团革命———中国人的，北京：《中国行政管理》，2011年第7期，发展趋势》第16页。：《组织管理制度改革必须且急切》，北京：⑤高一村《中国社会组织》，2013年第2期，第8页。：②王绍光、何建宇
77页。，杭州：《浙江学刊》，2004年第6期，第结社版图》作者简介：张杰，大连教育学院教授，管理
：《经济史中的结构与变③［美］道格拉斯·C·诺斯
，陈郁、罗华平译，上海：上海人民出版社，1994迁》
年，第270页。
：④王名、孙伟林《社会组织管理体制：内在逻辑与学博士。辽宁大连116021［责任编辑左晓斯］
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广东社会科学2014年第2期
我国社会组织发展制度环境析论
张杰*［提要］改革开放以来，我国的社会组织迅速发育成长。我国社会组织的兴起不仅是经济、社会发展所催生，更是政府自上而下主动扶持的结果，体现出很强的制度推动性。因此，制度环境直接影响着社会组织的生存、发展和壮大。对我国社会组织发展的制度环境进行分析，并寻求摆脱障碍性因素的可行路径，是当前促进我国社会组织健康发展重要而紧迫的任务。
［关键词］社会组织发展制度环境中国
［中图分类号］C912.2［文献标识码］A［文章编号］1000－114X（2014）02－0208－06
改革开放以来，我国的社会组织迅速发育成长。民政部2012年第四季度统计公报显示，我国依法登记的社会组织有49万多个，其中社会团体26．8万个、民办非企业单位22．1万个、基金会2961个。与1988年的4446个相比，24年来我国社会组织的数量增长了100倍。除此之
，“它们的详细数据由于没有确切的统计和登记而外，还存在大量没有获得合法身份的社会组织
”①正如王绍光所言，中国正在经历着一场社团无法获得，保守的估计大约有200万—270万家。
，“中国的确是全球结社革命的一部分。”②我国的社会组织类似于西方语境中的“Non－革命
，即非政府组织、非营利组织、第三部门等。在西方，社会组织是随着GovernmentOrganization”
公民社会的成熟自下而上地自发形成。与西方不同，我国社会组织在生成和发展机制上表现出鲜明的中国特色。我国社会组织的兴起不仅是经济、社会发展所催生，更是政府自上而下主动扶持的结果，体现出很强的制度推动性。因此，制度环境直接影响着社会组织的生存、发展和壮大。从近年的状况来看，制度环境中的积极因素催生了社会组织的成长，制度环境中的某些制约因素也给社会组织的正常发展带来了重重阻力。为此，对我国社会组织发展的制度环境进行分析，并寻求摆脱障碍性因素的可行路径，成为当前促进我国社会组织健康发展重要而紧迫的任务。*辽宁省教育科学“十二五”规划课题“区域教育服务组织发展策略研究”（项目号JG12DB099）的阶段性成果。
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一、我国社会组织发展面临的制度环境
，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的新制度经济学家诺斯和戴维斯认为
③”基本的政治、社会和法律基础规则。根据这一定义，制度环境不仅包括宪法秩序和规范性行为
准则，还应该包括其他的相关制度安排。简言之，所谓制度环境，是指那些影响社会组织发展和运行的各种正式的和非正式的规则。为了进一步明确和集中论述，本文所研究的制度环境仅限于正式制度，是通过强制约束力保证实施的，要求人们自觉接受并服从的正式规范。
随着因“文革”而陷入瘫痪的社会团体恢复重建，1988年国务院颁布了《基金会管理办，开启了社团管理的新阶段。1989年国务院发布了新的《社会团体登记管理条例》，确定了法》
沿袭至今的社会团体的双重管理制度。之后的90年代初，随着改革的不断推进，一部分事业单位不再由政府包办，而是转变为由社会或私人力量兴办。于是，在我国开始出现了一种既有别于
。1998年国务院对《社会团体登记管理条例》企业又有别于一般社会团体的“民办非企业单位”
。依据这两个条例规定和之前进行了修订，同时又颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》
，我国社会组织的管理体制基本确立。的《基金会管理办法》
2000年以后，我国对社会组织发展的重视和支持多以党代会文件或决定的形式出现。2004
，“发挥社团、行业组织和社会中介组织年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出
④。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干提供服务、反映诉求、规范行为的作用”
，“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服重大问题的决定》提出
”2007年党的十七大把社会组织放到社会建设新课题的高度进务、反映诉求、规范行为的作用。
。2012年党的行论述，提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”
，“强化十八大报告指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”
，这些都为我企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”
国社会组织的发展提供了重要支持与保障。
综观与社会组织相关的制度环境，我们可以发现其如下特点：
（一）宏观鼓励为主，微观限制居多
面对社会组织的迅速发育、成长和崛起，政府的态度表现出明显的两面性：一方面，政府部门认识到，社会组织能够在政府、市场与社会之间发挥沟通、协调、监督、服务等独特的功能和作用，成为政府的得力助手。另一方面，受传统的“官民对立”思想的影响，政府又往往把社会组织看作是其权威的挑战者，是社会不稳定因素。因此，他们对社会组织的发展总是心存疑虑。于是，我们看到的是这样一种抑扬交错、鼓励与限制并存的制度景象：在宏观层面上，政府积极鼓励和支持社会组织的发展，为其创造了较大的制度空间。比如，宪法第35条明确规定了我国公民享有结社自由的基本权利；近年来党的文件、决议和政府的基本政策也一直倡导和鼓励社会组织的发展，并提出要不断改革和完善社会组织的管理制度和管理方式。而在操作实施的微
，《社会团体登记管理条例》中含有观层面上，总体的方向是以控制和约束为主。据不完全统计
“不得”、“禁止”等字样的条款占到80%以上。这种义务性规定多于权利性规定、限制性条款多于鼓励性条款的现象在各级政府部门颁布的相关法规和规章中均较为常见。
（二）区别性对待，选择性扶持
不管出于传统的治理习惯还是一种利益的驱使，政府在为社会组织提供资源和政策支持时，
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并非一视同仁，而是有选择地区别对待。依靠政府出面推动和发起成立的社会组织，一般都拥有充足的组织资源，通常能够获得参与和影响政府决策的机会，其自身的利益要求能够在一定程度上得到表达和实现；大多数依靠民间力量发起成立的社会组织，往往在政府决策过程中处于边缘化境地，其利益要求常常被忽视。比如，能够获得政府拨款或专项补贴的社会组织，绝大多数是官办或半官办社会组织，而由民间力量兴办的社会组织大多缺乏获得政府资金支持的机会和渠道。在社会资金募集方面，官办社会组织也享有一定的垄断地位和特权，比如，政府明确规定企业的慈善捐赠对象仅限于七个官办基金会，按捐赠款项享有3%的免税额度。2003年全国人民抗击“非典”期间，政府部门仅仅指定两家官方社会组织接受捐款，却以“规范捐赠市场”为由禁止其他社会组织接受捐款。在提供社会服务或管理方面，政府部门也往往倾向于选择官办社会组织作为自己的合作伙伴。比如，一些地方政府会把部分行业管理的职能委托给相关行业协会来行使，与官办或半官办社会组织相比，民间社会组织获得政府这种授权的机会较少。
（三）重目标设计，轻实际执行
近年来，我国各级政府部门陆续颁布了一些社会组织相关条例、规定、办法等，但绝大部分仍然停留在“喊口号”的状态，许多目标性要求没有落实在实际执行的层面。对社会组织来说，有些制度的内容比较笼统，操作细节模糊，指导作用不大。比如《社会团体登记管理条例》中规定社会组织须经业务主管部门审查，可是业务主管部门按照什么标准、多长时间内审核完毕、如何提起复议等等，找不到相应的规定。有些制度文件仅有原则性规定，配套的实施细则不到位，适用困难。比如我国出台了关于向社会组织捐赠减免税收的规定，在实际执行中，依据什么标准、按照什么程序来落实这种优惠、财政部门和税务部门对这种优惠是否认可，缺乏配套规定。有些制度即使有了可操作性的实施细则，也会由于对执行专业性的理解不到位，导致实际执
。比如《社会团体登记管理条例》规定，业务主管单位和登记管理行中的“走形”或“偏差”
机关负责对社会组织实行年度检查制度。从实际执行情况来看，这种检查更多地是一种程序是否完备的形式性审查而非实质性审查，年检的“空洞”现象十分普遍。
二、我国社会组织发展面临的制度性障碍
尽管我国社会组织的数量有了较快增长，但总体上尚处于发展的初级阶段，无论是从规模、结构和功能上均有待完善。基于我国的现实状况，制度环境在社会组织的发展中发挥着举足轻重的作用。然而，考察当前的制度环境，我们发现，仍然存在着一些制约社会组织发展的障碍性因素，导致社会组织成长和发育的步伐缓慢。
（一）登记注册门槛高
依据目前的制度规章，成立社会组织必须获得业务主管部门的“审查许可”和民政部门的“登记许可”，二者缺一不可。也就是说，要想实现登记注册，首先必须找到合适的业务主管单位。对于政府部门而言，接受社会组织的挂靠就意味着多承担责任或风险，本着“多一事不如
。于是，一些社会组织因不能少一事”的心态，一些政府部门并不愿意成为社会组织的“婆家”
找到合适的业务主管部门而不能进行登记注册。同时，要想实现登记注册，社会组织还要在资金、会员人数、办公场所等方面达到民政部门的要求。比如“全国性社会团体的注册资金须为10万元以上，地方性和跨行政区域社会团体的注册资金须为3万元以上”，再如“社会团体须有30个以上的团体会员或者50个以上的个人会员”，“须有固定的办公场所”等等。于是，一些规210
，《民办非企业单位登记模小、实力弱的社会组织因难以达到这些硬件要求而被拒之门外。另外
，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单管理暂行条例》第11条规定
，在民政部门的实际操作中往往演变成，在同一或相似的业务领位，没必要成立的，不予登记”
域，如果已经有社会组织注册，那么就不再允许成立其他社会组织。
（二）职能界定不清晰
受长期以来形成的政府包办社会传统的影响，政府分权的步伐较慢，还没能将原本属于社会管理的内容交还社会，导致社会组织在地位上尚处于尴尬境地，职能定位不清晰。很多社会组织在发展取向、资源调配、人事管理等许多方面，都与政府部门有着千丝万缕的联系。我国有不少社会组织是由政府部门直接创办，也有的是由政府机构或事业单位转制而来，还有的是由离退休的政府官员或者与政府关系密切的知名人士所创建；有些社会组织虽然实现了脱钩改制，成为名义上的独立法人，但在实际运行中依然保持着与政府部门的上下级关系，成为政府的附属机构；有些社会组织为了获得政府手中掌握的大量资源，不得不主动寻求政府部门的“领导”和“支
，形成事实上的依附关系。而政府部门充分利用社会组织的特殊角色，与其开展了多种形式持”
的“合作”活动，比如将原来由政府承担的一些服务性、事务性的工作分派给这些组织去承担，将与政府部门密切相关却又不适合由其直接出面的事宜交给这些组织去办理。在这种新型的“合作”关系中，政府部门成为社会组织的“主人”和“保护者”，社会组织则成为政府部门的“仆人”或“替身”。
（三）信息公开机制不完善
我国社会组织正处于发展的初级阶段，缺乏进行信息公开的自觉性和积极性。因此，在信息公开问题上，必须有强制性制度作为保证。目前我国现有的法律法规，包括《基金会管理条》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，对于信息公开都没例
。《公益事业捐赠法》对信息公开提出了要求，“慈善组织对所有专门详细可操作的制度性规定
”但这只是一种接受的财物以及其分配去向应及时的向社会公布，并接受社会群体的有效监督。
应然性的规定，没有指出公布人是谁、哪些信息以什么样的方式予以公布、若不公布该如何追究责任等等。一方面，慈善组织可以将关键信息予以回避；另一方面，有关的监督机构可以借此推
，专门针对慈善卸监督不足的责任。2011年底民政部颁布实施了《公益慈善捐助信息公开指引》
组织接收的公益捐款提出了信息公开的要求。但是，该文件只是作为一个专门领域的部门规章，而且仅仅是一个软性的指导文件，权威性不足，还不能够形成对信息公开的刚性约束。另外，由于与信息公开相配套的监督和保障制度缺失，政府没有建立信息公开的平台，也没有提供相关标准，结果造成社会组织无法履行信息公开的责任。
（四）监督管理机制不健全
根据《社会团体登记管理条例》第31条的规定，社会组织每年要向业务主管单位和登记管理机关提交工作报告，接受年度检查。据此，我国对社会组织的监督似乎是有章可循的，但从运
。业务主管部门只起到让社会行情况来看，政府部门对社会组织的监管主要是一种“门槛监督”
组织挂靠的作用，对社会组织开展的活动缺少定期或不定期的监督检查。登记管理机关也只起到注册登记的作用，而对于社会组织的年度检查流于形式。虽然在民政部门的年度检查中提出了审计的要求，但审计报告一般是由社会组织自己寻找的审计机构出具的，费用由社会组织自行承担，这种情况下制作出来的审计报告的客观性和真实性难以得到保证。根据《社会团体登记管
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理条例》第30条规定，社会团体的财务和资产管理还要接受财政部门和审计机关的监督。这种多主体层层把关的制度设计，本意在于对社会组织进行严格监督，但在实际运行中，由于缺乏有效的协调配合机制，往往导致各监督主体之间相互扯皮、互相推诿，不仅不能形成监督合力，反而使监督缺位。此外，由于缺少公众监督的相关制度规定，一旦社会组织对于来自外界的社会监督持排斥及不合作的态度，社会监督的作用就难以落实。
三、我国社会组织发展的制度环境的优化
，“中国社会组织发展的瓶颈依然在于制尽管社会组织的制度变革一直在零零星星地进行着
⑤”度。目前看来，还没有实际性的突破。社会组织管理制度改革必须而且非常急切。为了推动社
会组织的快速、健康发展，亟需大力加强制度建设、优化制度环境。
（一）改革登记注册制度
改革登记注册制度，首先，要改变目前的双重审查登记制度，逐步过渡到直接登记的制度。根据社会组织的性质和组织形式，要制定不同的登记条件，实行分类登记。即，对于能够确定业务主管部门的社会组织，由业务主管部门负责登记；对于无法确定业务主管部门的社会组织，可由民政部门统一进行登记。除此之外，还须尽快通过“备案制”将那些未登记注册的社会组织纳入管理体系；通过建立工商部门与民政部门互通的转换制度，允许那些早年间不得已进行工商登记的社会组织尽快转为由民政部门进行登记管理。其次，要适当降低社会组织成立条件的要求。可以通过降低资产标准、取消地域数量限制、简化注册手续、加快审批速度等方式，为社会组织的成长提供更大的空间。再次，要允许社会组织之间开展竞争。可以逐步打破事实上存在的垄断性限制，允许同一区域内多家社会组织的存在。要适度扩大民办社会组织的业务领域，允许其与有政府背景的社会组织进行公平竞争，通过优胜劣汰，培育出优质的社会组织。2013年新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》提出了降低社会组织的注册门槛、改变现行的“限制竞争”政策等方面的要求，这个方案的在实践层面的落实和推广值得期待。
（二）明确职能范围
明确政府与社会组织的职能范围，首先，政府部门必须积极转变思路，充分认识社会组织的作用，主动缩减自己的权力范围，努力改变包揽和垄断社会所有事务的局面。在一些专业性较强的领域，政府可以逐步简政放权，将原由自己承担的一部分社会管理或社会服务的职能转交给社会组织。其次，变革业务主管单位对社会组织的管理。进一步明确业务主管单位对挂靠其名下的社会组织的管理职责和管理内容，切实理顺二者的关系，使社会组织摆脱业务主管单位“仆从”的地位。在业务主管单位内部，要规范并明确其对社会组织的管理方式，设立或指定一个专门的内部机构，来统一负责社会组织的资质认定、业务指导等具体工作。再次，政府部门要逐步脱离与社会组织的行政隶属关系。对于已经成立的社会组织，政府部门要引导和扶持其面向市场、面向社会，在限定时间内实现名称、编制、经费等方面脱钩。对目前不具备脱钩条件的社会组织应考虑其变更组织属性，列入政府事业单位系列。不应再批准成立有政府背景的社会组织，避免重
，明确社会组织走先出资举办、后设法脱钩的老路。还有，要争取尽快制定《社会组织管理法》
管理的主体、权限、内容和程序，建立社会组织的权利救济制度，对权利救济的内容、方式、程序等作出明确规定，为社会组织的发展提供有效的法律保障。
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（三）健全信息公开制度
健全社会组织的信息公开制度，首先，亟须出台一部信息公开的专门法规，促进和规范社会组织的信息公开。该法规应包含强制要求社会组织对其权利义务、资金使用、活动开展等方面的信息进行公开的内容。同时，要逐步统一社会组织的信息公开标准，对于信息公开的范围、方式、程序等细节性问题做出明确规定，切实疏通公众获取信息的渠道。其次，要建立健全信息公开的责任追究制度。通过对信息公开中各种不当或不良行为的惩罚，潜在地威慑、约束社会组织的行为，保证信息公开的质量。要将信息公开的责任明确到人，对责任追究的主体、类型、方式、程序及救济途径等内容都要做出详细规定，确保责任追究更趋操作性。再次，要建立信息公开的培训制度。政府要对各类社会组织开展以信息公开为内容的免费培训活动。这类培训可以由各地民政部门负责实施，培训内容包括信息公开的重要价值、信息公开的具体内容、信息公开的平台选择和更新等。还有，要为社会组织的信息公开提供制度平台。政府要帮助社会组织建立信息报送网络，为信息公开网络的建立、维护及管理提供技术和资金上的支持。
（四）健全监督管理机制
健全监督管理机制，首先，要推进监督主体的结构调整。要进一步整合监督资源，探索建立民政部门、业务主管部门、审计及财会等相关部门等联动合作的专业化监督机制，细化监督内容、标准及方式，形成一套可操作的监督管理方法和程序，改变监督流于形式的状况。其次，要强化法律规范和约束。通过加快相关法律法规建设，规范社会组织的行为，保证社会组织运行的各个环节都能受到有效的监督和约束。要大力强化问责制，对社会组织的违法乱纪行为要依法追究组织及相关人员的法律责任，改变形式上集体负责、实际上无人负责的局面。再次，要丰富社会监督机制。进一步明确规定利益相关者行使监督权利的内容、方式和程序，改进监督方式，拓展监督平台。充分发挥媒体的监督作用，加大新闻媒体曝光力度，提高社会组织违规运营的风险和成本。还有，要建立信用评估机制。根据我国的实际状况，目前比较可行的做法是建立一种由政府部门牵头、多方社会力量参与的评估机制，组织相关人员对社会组织定期进行资质、财务、活动、信用等级评估，将评估结果及时向社会予以公布，并将其作为政府资金扶持和项目委托的重要依据。
：①俞可平
，北京：境》
120页。《中国公民社会：概念、分类与制度环《中国社会科学》，2006年第1期，第
《中国的社团革命———中国人的，北京：《中国行政管理》，2011年第7期，发展趋势》第16页。：《组织管理制度改革必须且急切》，北京：⑤高一村《中国社会组织》，2013年第2期，第8页。：②王绍光、何建宇
77页。，杭州：《浙江学刊》，2004年第6期，第结社版图》作者简介：张杰，大连教育学院教授，管理
：《经济史中的结构与变③［美］道格拉斯·C·诺斯
，陈郁、罗华平译，上海：上海人民出版社，1994迁》
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：④王名、孙伟林《社会组织管理体制：内在逻辑与学博士。辽宁大连116021［责任编辑左晓斯］
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