摘 要 十八届四中全会提出推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度。在随后修改的法官法中，也提出了建立法官员额制度。员额制作为本轮司法改革的重心，为建设法治国家提供人才保障。然而，其仍然存在着许多的不足之处。本文通过对员额制度进行探究，指出了当前环境下，员额制度的推行面临着如何确定具体员额、如何选任法官、如何分流人员、如何进行入额法官职业保障等一系列问题，提出了具体的解决方案。 关键词 员额制 分类分流 法官 选任 作者简介：宋筱，武汉大学法学院。 中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.156 一、我国法官员额制度的探究 第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》提出，必须推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系 。随后，最高法修改了《中华人民共和国法官法》，也提出了建立法官员额制度。新修改的《中华人民共和国法官法》中指出，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。 法官员额制是指法院为了集中高效地行使国家审判权，根据案件多少、人口稀疏等因素来确定具体的法官数额。这是国外法院的通行做法，也是目前的主流方向。推行法官员额制所牵涉的利益面颇广，可以说是本轮司法改革中阻力最大、困难最多的改革。本轮改革，中央选择了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市作为改革试点。以试点之一的上海为例，上海市按照一定比例将检察院工作人员划分为如下三类：检察官、检察辅助人员、司法行政人员。其中，检察官占总人数的百分之三十三，检察辅助人员占总人数的百分之五十二，司法行政人员占总人数的百分之十五。上海首轮有四家检察院作为试点院，一共遴选了313名检察官，占总编制的百分之三十。这批入选的313名检察官均有本科以上学历，且平均年龄近五十岁。 二、员额制度的推行所面临的困难 （一）如何确定法官员额 如何确定法官的员额是顺利推行员额制必须考虑的首要问题。员额制的目的在于筛选高素质的法律人才入额，从而提高整个法官队伍的业务水平和综合素质。我国目前还是个发展中国家，员额制的比例完全照搬西方发达国家不太现实，因此，每个地区都必须因地制宜，根据当地具体的情况来确定实际员额比例。 （二）如何确定法官选任的标准 一名合格的法官除了需要进行专门的法律专业学习和训练，有系统的法律知识之外，他还必须拥有丰富的司法经验。我国法官人数众多，但是法官素质参差不齐，普遍水平不高。《中华人民共和国法官法》生效之前，法官的准入门槛比较低，很多进行审判工作的法官并未接受专业的正规的法学教育，而是从部队转业、教师改行而来，法学基本功底不扎实，对待法律的价值判断不一致，严重影响着法院裁判的作出。审判工作是个“辨是非，定方圆”的神圣工作，虽然最近几年司法考试以及大规模的法学教育填补了过去法律队伍缺乏专业教育的空白，培养了新一代有知识有文化的法律工作者，但其仍然存在着办案经验不足等问题。同时，由于长期以来一直按照公务员的模式管理法官，出现了法官行政化程度深、成长空间被限制等诸多问题。很多拥有法官资格的人员并不进行审判活动，而进行审判活动的法官想要解决行政级别的话，更倾向于在行政管理部门任职。这不但使法院内部行政化程度进一步加深，同时对法官依法独立办案也产生了极大的影响 。 （三）如何解决案多人少的矛盾 在推行员额制之后，由于职数限制，法官的数量会急剧减少，案件过分的集中于少数人身上。中国处理纠纷的路径比较单一，主要集中在法院。在立案登记制度实施之后，涌向法院的案子数量持续增长，部分地区面临着巨大的压力。案件数量在持续增长，而法官的数额呈下降趋势，这对人手不足、案件繁杂的部分法院而言，无疑是雪上加霜。同时，改革后审判辅助人员的职能、权限和责任仍模糊不清，最高法并没制定相应的规则加以说明。在实践中，很难区分具体哪些事务需要由法官独自裁判，哪些事务可以交由审判辅助人员单独办理。这无疑给法官的工作增添了许多负担。 （四）如何进行人员分流 法官的员额制度势必将会导致法院内部出现人员分流。一部分法官通过遴选入额，其他的未能入额的法官应该如何分流也是本次改革应该所重视的。不能单纯通过牺牲这些未能入额的法官的利益来推动本次司法改革。员额制的推行要从大局考虑，不能厚此薄彼。 （五）如何保障已入额的法官的权利 对于已入额的法官而言，虽然待遇得到了极大的提升，但是随之而来的是巨大的办案压力和源源不断的待办案件。各地均出台了一系列相关文件，全面推行法官办案终身追责制度，减少冤假错案的发生，但是存在着法官职责与风险不匹配的情况，在很大程度上面影响了员额制对于法官的吸引力。 三、实行法官员额制的路径建议 （一）确定法官的额度比例 确定我国的员额制的比例不能一概而论，也不能实行一刀切的做法，主要综合考虑当地的案件数量、人口数量以及面积、经济发展水平这三个要素。除此之外，也应当酌情考虑法院经费、交通环境、司法辅助人员的配置。通常而言，经济发展地区的法院受理案件数量要远大于欠发达地区。除此之外，各地的法律传统文化也不尽相同，不少地区深受中国传统的非讼文化的影响，重视调解程序，忽视诉讼程序。当地的人口数量、地域也应该成为员额制标准确定的主要依据。笔者认为在实践中，可以根据历年收案情况来判断案件的难易和类型：结合当地法官的结案情况，从最近五年选定一个基准年来进行预测。各地法院在省高院的指导之下根据该模式进行计算，综合上文所提到的各类因素，得出一个科学合理的数值。 本轮试点省份既有包括东部沿海城市，又包括中西部欠发达的地区，之所以会作出这样的安排，主要目的就是因为它们在本区域都有一定的代表性，改革经验可以为其他类似的省份提供参考 。 （二）确定法官的选任标准 目前法官的选任对于专业知识要求并不高，《法官法》第九条规定了法官的学历要求必须是本科，不仅包括全日制本科，还包括成人教育之类的非全日制本科。由于这种非全日制本科教育缺乏系统的法律教育，使得部分法官很难拥有良好的法律涵养和法律能力。同时，也可以看出，《法官法》对法官的职业经验并未做过多的要求，法官缺乏必要的职业经验和社会经验，也是我国目前审判效率不高的重要原因。 笔者认为，为了实现法官队伍的精英化，提高入额法官的质量，必须做到以下两点 ：一是设立一个中立的法官遴选机构；二是明确具体详实法官的选任标准。 当前，我国的法官的任免事实上主要是由党委组织部和法官的党委机关决定的。这种任免方式比较粗暴简单。根据《人民法院第四个五年纲要（2014-2018）>》的相关精神，笔者认为，必须在省一级以上设立遴选委员会。完善法官选任制度、法官晋升机制，建立以法官为中心的法院人员管理制度。该遴选委员会由不同背景、不同岗位、从事法律工作的人构成，包括律师、法官、专家等。这些遴选委员会成员应当由相应的单位组织进行提名，由省一级人民统一进行选举任命，要确保法官的遴选达到公平公正。 遴选委员会可以组织统一的资格考试，按照成绩排名和综合素养择优录取，真正把高素质的优秀人才选拨出来。 （三）确定案多人少的矛盾解决方案 我国目前案多人少的现状给员额制的推行带来了极大的压力。入额的法官能否在短期之内高效处理好大量涌入的案件，这是司法审判工作运行所面临的重大挑战。为了提高法官的办案效率： 首先，必须将法官从日常琐事中解脱出来，须按一定比例为法官配置几个助理审判员，合理配置法院的审判资源，确保法官能将所有的精力专注于审判事务。 其次，法院的不少案件需要层层上报，消耗了大量的时间和精力，优化案件审理程序，减少行政权对于审批权的干预，有助于提高法官办案效率。 最后，还需要其他与此有关的改革措施与之配套，例如大幅提高法官的工资额、明确规定法官与助理审判员的职责等等。 （四） 确定未入额的法官的分类管理制度 在员额制度推行之后，有个重大的现实问题摆在了眼前，那就是如何平稳有序地对为未入额的法官进行分流和安置，确保法院各项工作顺利的进行。因此，地方法院必须精心准备，积极稳妥地进行人员分流。一般而言，这些未能入额的法官会被吸纳到司法辅助人员的岗位上，主要包括法官助理、书记员、司法警察等。 但是笔者认为，在满足司法辅助人员需求的前提下，应当尽可能探索多种分流模式，给予未入额的中青年法官更多机会，鼓励他们到各大行政单位、党政机关进行交流，充分利用和发挥他们的法学知识和专业技能，做到依法执政、依法行政。国家必须努力统筹各个部门，制定详实具体的人员分流方案，做到有理可循，有法可依。 （五）建立法官的职业保障和退出机制 为了减轻入额法官的后顾之忧，应当建立起完善的法律职业保障体系。目前，我国法官面临着工作收入偏低，社会地位并不高的困境，必须依靠经济保障和身份保障来解决。在经济保障方面，本轮司法改革确定了区别于其他普通公务员薪酬制度，提高入额法官的工资水平，以上海为例，在本轮司法改革中，上海入额的法官工资增长了近40%。在身份保障方面，应该积极落实法律所赋予法官的职业权力，维护法官职业尊严，保持法官职业队伍稳定。同时，应当建立起完善的法官退出机制，在省一级设立由法官代表和法律职业共同体人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序 。笔者认为，一旦法官出现了违法乱纪或是考核不通过的情形，必须取消法官资格，保持法官队伍的精英性和专业性。 注释： 新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.人民日报.2014年10月29日 ，01 版. 新华网.最高法发布全面深化人民法院改革的意见（全文）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm. 贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径.人民法院报.2014年7月16日，第5版. 贺小荣.法官员额制不能简单论资排辈.新京报.2014年7月28日，A06-A07版.
摘 要 十八届四中全会提出推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度。在随后修改的法官法中，也提出了建立法官员额制度。员额制作为本轮司法改革的重心，为建设法治国家提供人才保障。然而，其仍然存在着许多的不足之处。本文通过对员额制度进行探究，指出了当前环境下，员额制度的推行面临着如何确定具体员额、如何选任法官、如何分流人员、如何进行入额法官职业保障等一系列问题，提出了具体的解决方案。 关键词 员额制 分类分流 法官 选任 作者简介：宋筱，武汉大学法学院。 中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.156 一、我国法官员额制度的探究 第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》提出，必须推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系 。随后，最高法修改了《中华人民共和国法官法》，也提出了建立法官员额制度。新修改的《中华人民共和国法官法》中指出，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。 法官员额制是指法院为了集中高效地行使国家审判权，根据案件多少、人口稀疏等因素来确定具体的法官数额。这是国外法院的通行做法，也是目前的主流方向。推行法官员额制所牵涉的利益面颇广，可以说是本轮司法改革中阻力最大、困难最多的改革。本轮改革，中央选择了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市作为改革试点。以试点之一的上海为例，上海市按照一定比例将检察院工作人员划分为如下三类：检察官、检察辅助人员、司法行政人员。其中，检察官占总人数的百分之三十三，检察辅助人员占总人数的百分之五十二，司法行政人员占总人数的百分之十五。上海首轮有四家检察院作为试点院，一共遴选了313名检察官，占总编制的百分之三十。这批入选的313名检察官均有本科以上学历，且平均年龄近五十岁。 二、员额制度的推行所面临的困难 （一）如何确定法官员额 如何确定法官的员额是顺利推行员额制必须考虑的首要问题。员额制的目的在于筛选高素质的法律人才入额，从而提高整个法官队伍的业务水平和综合素质。我国目前还是个发展中国家，员额制的比例完全照搬西方发达国家不太现实，因此，每个地区都必须因地制宜，根据当地具体的情况来确定实际员额比例。 （二）如何确定法官选任的标准 一名合格的法官除了需要进行专门的法律专业学习和训练，有系统的法律知识之外，他还必须拥有丰富的司法经验。我国法官人数众多，但是法官素质参差不齐，普遍水平不高。《中华人民共和国法官法》生效之前，法官的准入门槛比较低，很多进行审判工作的法官并未接受专业的正规的法学教育，而是从部队转业、教师改行而来，法学基本功底不扎实，对待法律的价值判断不一致，严重影响着法院裁判的作出。审判工作是个“辨是非，定方圆”的神圣工作，虽然最近几年司法考试以及大规模的法学教育填补了过去法律队伍缺乏专业教育的空白，培养了新一代有知识有文化的法律工作者，但其仍然存在着办案经验不足等问题。同时，由于长期以来一直按照公务员的模式管理法官，出现了法官行政化程度深、成长空间被限制等诸多问题。很多拥有法官资格的人员并不进行审判活动，而进行审判活动的法官想要解决行政级别的话，更倾向于在行政管理部门任职。这不但使法院内部行政化程度进一步加深，同时对法官依法独立办案也产生了极大的影响 。 （三）如何解决案多人少的矛盾 在推行员额制之后，由于职数限制，法官的数量会急剧减少，案件过分的集中于少数人身上。中国处理纠纷的路径比较单一，主要集中在法院。在立案登记制度实施之后，涌向法院的案子数量持续增长，部分地区面临着巨大的压力。案件数量在持续增长，而法官的数额呈下降趋势，这对人手不足、案件繁杂的部分法院而言，无疑是雪上加霜。同时，改革后审判辅助人员的职能、权限和责任仍模糊不清，最高法并没制定相应的规则加以说明。在实践中，很难区分具体哪些事务需要由法官独自裁判，哪些事务可以交由审判辅助人员单独办理。这无疑给法官的工作增添了许多负担。 （四）如何进行人员分流 法官的员额制度势必将会导致法院内部出现人员分流。一部分法官通过遴选入额，其他的未能入额的法官应该如何分流也是本次改革应该所重视的。不能单纯通过牺牲这些未能入额的法官的利益来推动本次司法改革。员额制的推行要从大局考虑，不能厚此薄彼。 （五）如何保障已入额的法官的权利 对于已入额的法官而言，虽然待遇得到了极大的提升，但是随之而来的是巨大的办案压力和源源不断的待办案件。各地均出台了一系列相关文件，全面推行法官办案终身追责制度，减少冤假错案的发生，但是存在着法官职责与风险不匹配的情况，在很大程度上面影响了员额制对于法官的吸引力。 三、实行法官员额制的路径建议 （一）确定法官的额度比例 确定我国的员额制的比例不能一概而论，也不能实行一刀切的做法，主要综合考虑当地的案件数量、人口数量以及面积、经济发展水平这三个要素。除此之外，也应当酌情考虑法院经费、交通环境、司法辅助人员的配置。通常而言，经济发展地区的法院受理案件数量要远大于欠发达地区。除此之外，各地的法律传统文化也不尽相同，不少地区深受中国传统的非讼文化的影响，重视调解程序，忽视诉讼程序。当地的人口数量、地域也应该成为员额制标准确定的主要依据。笔者认为在实践中，可以根据历年收案情况来判断案件的难易和类型：结合当地法官的结案情况，从最近五年选定一个基准年来进行预测。各地法院在省高院的指导之下根据该模式进行计算，综合上文所提到的各类因素，得出一个科学合理的数值。 本轮试点省份既有包括东部沿海城市，又包括中西部欠发达的地区，之所以会作出这样的安排，主要目的就是因为它们在本区域都有一定的代表性，改革经验可以为其他类似的省份提供参考 。 （二）确定法官的选任标准 目前法官的选任对于专业知识要求并不高，《法官法》第九条规定了法官的学历要求必须是本科，不仅包括全日制本科，还包括成人教育之类的非全日制本科。由于这种非全日制本科教育缺乏系统的法律教育，使得部分法官很难拥有良好的法律涵养和法律能力。同时，也可以看出，《法官法》对法官的职业经验并未做过多的要求，法官缺乏必要的职业经验和社会经验，也是我国目前审判效率不高的重要原因。 笔者认为，为了实现法官队伍的精英化，提高入额法官的质量，必须做到以下两点 ：一是设立一个中立的法官遴选机构；二是明确具体详实法官的选任标准。 当前，我国的法官的任免事实上主要是由党委组织部和法官的党委机关决定的。这种任免方式比较粗暴简单。根据《人民法院第四个五年纲要（2014-2018）>》的相关精神，笔者认为，必须在省一级以上设立遴选委员会。完善法官选任制度、法官晋升机制，建立以法官为中心的法院人员管理制度。该遴选委员会由不同背景、不同岗位、从事法律工作的人构成，包括律师、法官、专家等。这些遴选委员会成员应当由相应的单位组织进行提名，由省一级人民统一进行选举任命，要确保法官的遴选达到公平公正。 遴选委员会可以组织统一的资格考试，按照成绩排名和综合素养择优录取，真正把高素质的优秀人才选拨出来。 （三）确定案多人少的矛盾解决方案 我国目前案多人少的现状给员额制的推行带来了极大的压力。入额的法官能否在短期之内高效处理好大量涌入的案件，这是司法审判工作运行所面临的重大挑战。为了提高法官的办案效率： 首先，必须将法官从日常琐事中解脱出来，须按一定比例为法官配置几个助理审判员，合理配置法院的审判资源，确保法官能将所有的精力专注于审判事务。 其次，法院的不少案件需要层层上报，消耗了大量的时间和精力，优化案件审理程序，减少行政权对于审批权的干预，有助于提高法官办案效率。 最后，还需要其他与此有关的改革措施与之配套，例如大幅提高法官的工资额、明确规定法官与助理审判员的职责等等。 （四） 确定未入额的法官的分类管理制度 在员额制度推行之后，有个重大的现实问题摆在了眼前，那就是如何平稳有序地对为未入额的法官进行分流和安置，确保法院各项工作顺利的进行。因此，地方法院必须精心准备，积极稳妥地进行人员分流。一般而言，这些未能入额的法官会被吸纳到司法辅助人员的岗位上，主要包括法官助理、书记员、司法警察等。 但是笔者认为，在满足司法辅助人员需求的前提下，应当尽可能探索多种分流模式，给予未入额的中青年法官更多机会，鼓励他们到各大行政单位、党政机关进行交流，充分利用和发挥他们的法学知识和专业技能，做到依法执政、依法行政。国家必须努力统筹各个部门，制定详实具体的人员分流方案，做到有理可循，有法可依。 （五）建立法官的职业保障和退出机制 为了减轻入额法官的后顾之忧，应当建立起完善的法律职业保障体系。目前，我国法官面临着工作收入偏低，社会地位并不高的困境，必须依靠经济保障和身份保障来解决。在经济保障方面，本轮司法改革确定了区别于其他普通公务员薪酬制度，提高入额法官的工资水平，以上海为例，在本轮司法改革中，上海入额的法官工资增长了近40%。在身份保障方面，应该积极落实法律所赋予法官的职业权力，维护法官职业尊严，保持法官职业队伍稳定。同时，应当建立起完善的法官退出机制，在省一级设立由法官代表和法律职业共同体人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序 。笔者认为，一旦法官出现了违法乱纪或是考核不通过的情形，必须取消法官资格，保持法官队伍的精英性和专业性。 注释： 新华社.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.人民日报.2014年10月29日 ，01 版. 新华网.最高法发布全面深化人民法院改革的意见（全文）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm. 贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径.人民法院报.2014年7月16日，第5版. 贺小荣.法官员额制不能简单论资排辈.新京报.2014年7月28日，A06-A07版.